Bài viết phân tích các quy định về quyền đối với đất đai trong luật nhân quyền quốc tế và pháp luật hiện hành của Việt Nam, chỉ ra những đặc trưng và điểm nhấn trong vấn đề này, đồng thời gợi mở phương hướng cải cách chính sách, pháp luật hiện hành về quản lý đất đai của Việt Nam.
Quyền đất đai theo luật nhân quyền quốc tế pháp luật Việt Nam ThS Nguyễn Thuỳ Dương - ThS Nguyễn Đăng Duy –PGS.TS Vũ Công Giao (Khoa Luật ĐHQG Hà Nội) Tóm tắt Bài viết phân tích quy định quyền đất đai luật nhân quyền quốc tế pháp luật hành Việt Nam, đặc trưng điểm nhấn vấn đề này, đồng thời gợi mở phương hướng cải cách sách, pháp luật hành quản lý đất đai Việt Nam Theo tác giả, không quy định cụ thể quyền sở hữu đất đai, luật nhân quyền quốc tế có nhiều quy định quyền tiếp cận sử dụng đất đai, đặc biệt số nhóm dễ bị tổn thương Các tác giả cho sách, pháp luật quản lý đất đai Việt Nam cần điều chỉnh để cụ thể, rõ ràng hợp lý hơn, qua nâng cao hiệu sử dụng đất đai, phòng chống tham nhũng bảo đảm tương thích với tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế quyền đất đai Dẫn nhập Trong suốt chiều dài lịch sử, nhân loại phải phụ thuộc vào đất đai dạng tài nguyên thiên nhiên khác để tồn phát triển Ở khắp khu vực, gia tăng dân số việc bị suy thoái đất đai nhiều nguyên nhân dẫn đến cạnh tranh gay gắt quốc gia, dân tộc, cộng đồng chí cá nhân, gia đình đất, đặc biệt đất nơng nghiệp Điều khiến cho vấn đề đất đai, đặc biệt vấn đề quyền tiếp cận, sử dụng, sở hữu đất đai nảy sinh từ lâu ngày thu hút quan tâm công chúng, nước phát triển nước phát triển Trong thời gian gần đây, mối quan ngại an ninh lương thực, biến đổi khí hậu, sử dụng không bền vững tài nguyên thiên nhiên đô thị hóa nhanh chóng tiếp tục đặt nhiều áp lực thách thức việc phân phối, sử dụng, kiểm sốt quản lý đất đai Vì vậy, nhiều quốc gia giới, có Việt Nam, đặt vấn đề quản lý đất đai, bao gồm việc bảo đảm quyền đất đai, lên hàng đầu chương trình nghị Khơng vậy, vấn đề quyền đất đai đề cập luật nhân quyền quốc tế Sử dụng phưong pháp phân tích văn pháp luật, viết bước đầu đánh giá quy định quyền đất đai luật nhân quyền quốc tế pháp luật Việt Nam, sở nêu số nhận xét gợi ý với việc hoàn thiện pháp luật đất đai Việt Nam thời gian tới Quyền đất đai theo luật nhân quyền quốc tế Sở dĩ quyền đất đai đề cập luật nhân quyền quốc tế định liên quan đến đất đai ảnh hưởng trực tiếp gián tiếp đến nhiều quyền người, nhiều lĩnh vực, bao gồm dân sự, trị, kinh tế, văn hố, xã hội Ví dụ, quyền sống bị đe dọa tình trạng ô nhiễm đất đai dẫn đến nguy tổn hại sức khỏe tăng tỷ lệ tử vong cộng đồng Hoặc, quyền có lương thực, thực phẩm thích đáng khơng thể bảo đảm vùng nông thôn mà người dân không tiếp cận với đất nơng nghiệp Từ góc độ khác, việc bảo đảm quyền tham gia vào đời sống văn hóa, tự tơn giáo tự quan điểm, biểu đạt, 137 hội họp lập hội coi tiền đề quan trọng cho tham gia người dân vào việc định liên quan đến đất đai Thiếu bảo đảm trên, vi phạm nhân quyền liên quan đến lĩnh vực đất đai diễn nhiều hình thức mức độ nghiêm trọng khác nhau, ví dụ việc giam giữ tùy tiện sử dụng vũ lực mức nhóm người di cư từ nơi đến nơi khác mà phải khai phá đất đai làm nguồn sống, hay nhóm người dân phản đối việc nhà nước thu hồi đất đai họ, người nông dân yêu cầu phân phối đất đai theo hướng công Ngay việc từ chối tiếp cận địa điểm (khu đất) sử dụng cho lễ hội văn hóa, thờ cúng nghi lễ tâm linh hành vi vi phạm nhân quyền Tình trạng vi phạm nhân quyền trở nên trầm trọng khơng có chế giải tranh chấp khiếu nại độc lập thiếu biện pháp khắc phục hiệu khiếu nại đất đai chống lại hành vi trái pháp luật từ phía quan nhà nước chủ thể khác xã hội Tuy nhiên, quyền kinh tế xã hội, bao gồm quyền lương thực, nhà ở, nước, sức khỏe, công việc mức sống thích đáng, xem chịu ảnh hưởng trực tiếp định quản lý đất đai Những định đảm bảo việc thụ hưởng quyền nói dẫn đến suy yếu mạng lưới an sinh xã hội, từ cản trở việc thực quyền thực tế Tiếp cận đất đai nguồn tư liệu sản xuất sở bảo đảm cho quyền có đủ lương thực, thực phẩm Ngược lại, quyền có đủ lương thực bị vi phạm việc tiếp cận sử dụng đất sản xuất bị hạn chế, chẳng hạn trường hợp nông dân sản xuất nhỏ không sở hữu đất đai, người làm công việc chăn nuôi, đánh cá dân tộc địa Ở vùng nông thôn ven đô, đất đai yếu tố định để thực quyền có nhà thích đáng Quyền bị vi phạm tình thiếu quy định rõ ràng quyền sử dụng đất hay nhà nước thi hành sách, biện pháp thu hồi đất, trục xuất khỏi nơi cư trú Bên cạnh đó, việc thụ hưởng quyền liên quan đến sức khoẻ chịu ảnh hưởng từ việc trục xuất, di dời tái định cư khó khăn, rủi ro gặp phải việc tiếp cận sở dịch vụ y tế toàn trình trục xuất, di dời tái định cư Ô nhiễm đất đai chất thải độc hại có tác động tiêu cực đến việc thụ hưởng quyền có sức khoẻ cư dân, quyền nước điều kiện vệ sinh, đồng thời minh chứng cho yếu quản lý đất đai khu vự xảy nhiễm.1 Nói tóm lại, việc tiếp cận đất đai có tầm quan trọng đặc biệt, tạo sở để thụ hưởng số quyền người cụ thể Vấn đề đề cập số văn kiện quốc tế nhân quyền.2 Tuy nhiên, quyền sở hữu đất đai lại chưa ghi nhận cách rõ ràng, trực tiếp pháp luật quốc tế quyền người Đây nguyên nhân khiến vấn đề nghĩa vụ quốc gia quyền sở hữu đất đai cá nhân, gia đình cộng đồng chưa quan tâm mức Mặc dù chưa quy định cách cụ thể, song đề cập trên, số quyền đất đai viện dẫn số văn kiện nhân quyền quan trọng, Economic and Social Council (2014), Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, para 1- 11 Link tham khảo: http://www.hlrn.org/img/documents/G1407501.pdf Một số tài liệu đề cập đến tầm quan trọng việc tiếp cận đất đai việc bảo đảm quyền người kể đến như: The Vancouver Declaration on Human Settlements, UN Conference on Human Settlements( Adopted June 11, 1976); General Principles: Land; Voluntary Guidelines of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO); … 138 cho thấy quan tâm cộng đồng quốc tế vấn đề này, đồng thời mở triển vọng cho phát triển văn kiện ghi nhận quyền sở hữu đất đai tương lai Trước hết, luật nhân quyền quốc tế, quyền đất đai ghi nhận hai lĩnh vực quyền người, bao gồm quyền người địa quyền phụ nữ, đặc biệt lĩnh vực quyền người địa Về quyền đất đai dân tộc địa, Công ước 169 Người địa Bộ lạc (Convention 169 on Indigenous and Tribal Peoples), Tổ chức Lao động Quốc tế (International Labour Organization - ILO) thông qua năm 1989 văn kiện quốc tế có tính ràng buộc liên quan đến quyền người người địa Theo Công ước này, người dân địa quốc gia độc lập “thực quyền kiểm sốt chừng mực phát triển kinh tế, xã hội văn hóa họ” số lĩnh vực,3 có lĩnh vực đất đai.4 Cụ thể, Cơng ước thừa nhận quyền sở hữu quyền chiếm hữu vùng đất đai mà người dân tộc địa cư trú cách truyền thống Bên cạnh đó, Cơng ước yêu cầu quốc gia thành viên đưa biện pháp, trường hợp thích hợp, để bảo vệ quyền dân tộc địa sử dụng vùng đất đai mà họ cư trú với cộng đồng khác, xét mặt truyền thống, họ cư trú khai thác vùng đất từ trước tới nay, đồng thời cần phải dành quan tâm đặc biệt với hoàn cảnh dân tộc du cư làm nông nghiệp.5 Đối với dân tộc địa du cư làm nông nghiệp, quốc gia thành viên Cơng ước có nghĩa vụ tiến hành biện pháp cần thiết để xác định vùng đất đai mà họ cư trú theo truyền thống để bảo vệ quyền sở hữu chiếm hữu họ cách hiệu Công ước yêu cầu quốc gia thành viên thiết lập thủ tục pháp lý nhằm giải khiếu nại đất đai dân tộc địa, công nhận quyền họ tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ họ chống lại việc cưỡng di dời khỏi vùng đất truyền thống tổ tiên, có biện pháp đền bù bồi thường thiệt hại cho họ trường hợp phải di dời đến vùng đất khác.6 Bên cạnh Công ước 169 ILO, Tuyên bố Quyền Người địa (Declaration on the Rights of Indigenous Peoples), Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua năm 2007, tiếp tục khẳng định “các dân tộc địa có quyền vùng đất, lãnh thổ tài nguyên mà họ có truyền thống sở hữu, chiếm đóng sử dụng có theo cách khác”.7 Các quốc gia có nghĩa vụ thừa nhận bảo vệ biện pháp pháp lý vùng đất đai, lãnh thổ tài nguyên họ sở phù hợp với tập quán, truyền thống hệ thống sở hữu đất đai dân tộc địa Khơng vậy, quốc gia cịn có nghĩa vụ, sở mối quan tâm dân tộc địa, thiết lập thực trình tự thủ tục cơng bằng, độc lập, tồn diện, minh bạch để thừa nhận phân xử quyền dân tộc liên quan đến đất đai, lãnh thổ tài nguyên họ, bao gồm phần mà họ có hay chiếm hay sử dụng lâu đời, với tham gia dân tộc địa vào trình tự thủ tục Mặc dù khơng có tính ràng buộc, Tuyên bố tái khẳng định lại nguyên tắc Công ước số 169 ILO vấn đề di dời nơi Cụ ILO (1989), Công ước 169 Người địa Bộ lạc, Điều Link tham khảo: https://thuvienphapluat.vn/vanban/Linh-vuc-khac/Cong-uoc-ve-cac-dan-toc-va-bo-lac-ban-dia-o-cac-quoc-gia-doc-lap-1989-275845.aspx Được ghi nhận thành phần riêng Công ước (Phần II) ILO (1989), tlđd, Điều 14 ILO (1989), tlđd, Điều 15 – 19 Liên Hợp Quốc (2007), Tuyên bố Quyền Người địa, Điều 26.1 Link tham khảo: https://www.un.org/development/desa/indigenouspeoples/declaration-on-the-rights-of-indigenous-peoples.html 139 thể, dân tộc địa có quyền đòi trả lại đất đai trường hợp bị cưỡng di dời bất hợp pháp, không địi bồi thường cách thỏa đáng công đất đai, lãnh thổ tài nguyên mà họ có chiếm hữu sử dụng lâu đời bị tịch thu, lấy bị chiếm dụng hay bị làm thiệt hại mà khơng có đồng ý tự nguyện họ thông báo Nếu dân tộc địa đồng ý bồi thường cần thực đất đai, lãnh thổ tài ngun có chất lượng, kích thước tính pháp lý tương đương, bồi thường tiền thỏa thuận khác.8 Như vậy, thấy luật nhân quyền quốc tế đề cập vấn đề quyền đất đai dân tộc địa chủ yếu từ góc độ quyền tập thể - tức quyền chung thành viên dân tộc đó, mà việc hưởng thụ quyền bảo đảm danh nghĩa tập thể Đây cách tiếp cận nhiều khác biệt so với quy định quyền đất đai phụ nữ Công ước xóa bỏ hình thức phân biệt đối xử phụ nữ (Convention on the Elimination of all forms of Discrimination Against Women – CEDAW 1979), mà xem quyền cá nhân phụ nữ Cụ thể, CEDAW có quy định nghĩa vụ quốc gia thành viên việc đảm bảo quyền đối xử bình đẳng người phụ nữ cải cách ruộng đất nông nghiệp, chương trình tái định cư đất đai; quy định bình đẳng quyền sở hữu, mua, quản lý, điều hành, thụ hưởng định đoạt tài sản nam giới phụ nữ quan hệ hôn nhân Mặc dù không đề cập trực tiếp đến quyền đất đai, quy định bình đẳng việc thừa kế, mua định đoạt tài sản theo CEDAW thúc đẩy quyền phụ nữ nói chung quyền phụ nữ lĩnh vực đất đai nói riêng Khơng đề cập trực tiếp đến quyền đất đai, Bộ luật Nhân quyền quốc tế (International Bill of Human Rights, bao gồm Tuyên ngôn nhân quyền quốc tế (Universal Declaration of Human Rights – UDHR 1948), Công ước quốc tế quyền dân sự, trị (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR 1966) Công ước quốc tế quyền kinh tế, xã hội văn hoá (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights – ICESCR 1966) ghi nhận số quyền người có liên hệ chặt chẽ với quyền đất đai, quyền có tiêu chuẩn sống thích đáng, quyền riêng tư quyền sở hữu Có thể thấy số lượng đáng kể quyền kinh tế, xã hội văn hoá ghi nhận theo UDHR ICESCR có mối liên hệ mật thiết với việc tiếp cận đất đai, bao gồm quyền nhà ở, thực phẩm, sức khỏe việc làm, đó, quyền có nhà thích đáng (right to adequate housing) quyền đất đai có mối quan hệ đặc biệt mật thiết Cá nhân chí cộng đồng, phải phụ thuộc vào đất đai điều kiện cần đủ để thụ hưởng quyền có nhà thích đáng.9 Chi tiết hố quy định UDHR ICESCR, Bình luận chung số Ủy ban Quyền kinh tế, xã hội văn hóa nhấn mạnh rằng, quyền có nhà khơng hiểu theo nghĩa hẹp, mà cịn cần hiểu quyền sống nơi phù hợp an ninh, hịa bình phẩm giá, dựa khía cạnh: sẵn có dịch vụ, khả sinh sống, vị trí khả chi trả Ngoài ra, biện pháp bảo vệ sẵn có nhằm chống Liên Hợp Quốc (2007), tlđd, Điều 28 Commission on Human Rights (2005) , Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, Miloon Kothari, 41, U.N Doc E/CN.4/2005/48 140 lại việc bị buộc trục xuất khỏi nơi yếu tố để xác định tính thích đáng nhà ở.10 Trong lĩnh vực dân sự, trị, quyền đất đai, với tính khơng thể phân chia quyền người khác, bảo vệ thơng qua việc bảo vệ quyền sở hữu, theo đó, “mọi người có quyền sở hữu tài sản riêng tài sản sở hữu chung với người khác” “không bị tước đoạt tài sản cách tùy tiện”;11 hay thông qua việc bảo vệ quyền riêng tư, theo đó, “khơng bị can thiệp cách tuỳ tiện bất hợp pháp vào đời sống riêng tư, gia đình, nhà ở, thư tín, bị xâm phạm bất hợp pháp đến danh dự uy tín” “mọi người có quyền pháp luật bảo vệ chống lại can thiệp xâm phạm vậy”.12 Liên quan đến việc cưỡng chế di dời nơi ở13 nghĩa vụ pháp lý quốc gia việc thực việc này, Bình luận chung Ủy ban quyền kinh tế, xã hội văn hóa lưu ý sau: Thứ nhất, việc cưỡng chế di dời nơi trái với quy định ICESCR, để bảo vệ người khỏi tình trạng khỏi quấy rối nguy khác nơi ở, quốc gia thành viên cần bảo đảm người có chứng nhận quyền sở hữu đất hay nhà Thứ hai, xét thấy việc di dời nơi đáng quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành việc này, phải tuân thủ quy định pháp luật có liên quan phù hợp với ICCPR ICESCR Trong trường hợp đó, quốc gia có nghĩa vụ bảo đảm có phương án nhà thay phải tiếp thu ý kiến người bị di dời nhằm tránh giảm thiểu tối đa việc cưỡng chế Những người bị di dời cần đền bù thích đáng theo thực tế bị ảnh hưởng Việc di dời cần theo trình tự lưu ý đến vấn đề như: (i) tạo hội cho người bị di dời bày tỏ ý kiến; (ii) thông báo đầy đủ, hợp lý cho người bị di dời; (iii) thông tin thời gian hợp lý cho người bị di dời kế hoạch di dời, bao gồm mục đích sử dụng đất sau di dời; (iv) tuyển chọn kỹ lưỡng người thực công tác di dời; (v) không thực di dời điều kiện thời tiết xấu hay vào ban đêm trừ có chấp thuận người bị di dời; (vi) đền bù cho người bị di dời; (vii) hỗ trợ pháp lý cho người bị di dời cần thiết, kể việc khiếu nại.14 Quyền thực phẩm (right to food) nước (right to water) quyền người chịu ảnh hưởng trực tiếp quyền đất đai Đặc biệt, vùng nông thôn, tiếp cận đất đai cần thiết để thụ hưởng quyền có lương thực thích đáng Theo ICESCR, quốc gia có nghĩa vụ cải thiện phương pháp sản xuất, bảo quản phân phối lương thực, thực phẩm cách vận dụng kiến thức khoa học kỹ thuật; phổ biến kiến thức nguyên tắc dinh dưỡng, phát triển cải tổ hệ 10 Committee on Economic Social and Cultural Rights (CESCR), General Comment 4, The right to adequate housing Link tham khảo: https://www.refworld.org/docid/47a7079a1.html 11 Điều 17, UDHR 1948 12 Điều 17 ICESCR 1966 13 Trong Bình luận chung này, thuật ngữ “cưỡng chế di dời” (forced eviction) hiểu việc di dời cách vĩnh viễn tạm thời cá nhân, gia đình và/hoặc cộng đồng khỏi nơi họ trái với nguyện vọng họ khơng có hình thức bảo vệ pháp lý hay bảo vệ thích hợp khác Tuy nhiên, thuật ngữ không áp dụng với hành động cưỡng chế di dời theo pháp luật phù hợp với điều khoản ICCPR ICESCR Xem chi tiết Ủy ban quyền kinh tế, xã hội văn hóa, Bình luận chung 7, đoạn 14 Ủy ban quyền kinh tế, xã hội văn hóa, Bình luận chung 7, đoạn 11 – 15 141 thống đất trồng trọt cho sử dụng tài nguyên thiên nhiên cách hiệu nhất.15 Ngoài ra, việc đảm bảo tiếp cận “lương thực nguồn thực phẩm” đòi hỏi quốc gia phải bảo đảm quyền tiếp cận đầy đủ bình đẳng nguồn lực kinh tế, bao gồm quyền thừa kế quyền sở hữu đất đai cho tất người đặc biệt cho phụ nữ.16 Hướng dẫn Tổ chức Nông - Lương giới FAO đưa khuyến nghị quốc gia việc thúc đẩy quyền tiếp cận bình đẳng quyền sở hữu đất đai, cụ thể kêu gọi quốc gia xem xét việc thiết lập quyền sở hữu đất chế sách khác phù hợp với nghĩa vụ quốc tế quyền người pháp quyền, thúc đẩy cải cách ruộng đất nhằm tăng cường khả tiếp cận đất đai cho người nghèo phụ nữ.17 Quyền có nước quyền người, theo đó, người có quyền tiếp cận với nguồn nước cách thích đáng, an tồn, chấp nhận được, tiếp cận chi trả với cá nhân gia đình Việc thụ hưởng quyền có nước điều kiện tiên để đạt quyền người sức khỏe, quyền có mức sống thích đáng, quyền có nhà lương thực thích đáng, qua liên hệ mật thiết với vấn đề tiếp cận đất đai, đặc biệt bối cảnh khủng hoảng lương thực toàn cầu diễn ra.18 Quyền đất đai theo pháp luật Việt Nam Quyền đất đai, với tư cách quyền công dân, đề cập cách trực tiếp gián tiếp Hiến pháp, đạo luật tối cao hệ thống pháp luật Việt Nam Hiến pháp 1946, Hiến pháp nước Việt Nam độc lập khẳng định việc đảm bảo quyền sở hữu tư nhân công dân,19 có quyền sở hữu đất đai, nguyên tắc tảng chế độ sở hữu Trên sở đó, chủ sở hữu phép tự mua bán, chuyển nhượng đất đai, tạo điều kiện nhằm khai thác, sử dụng đất đai có hiệu quả.20 Hiến pháp 1959 đánh dấu thời kỳ độ từ chế độ dân chủ nhân dân lên CNXH, khuyến khích hình thức sở hữu tập thể toàn dân, nhiên quyền sở hữu tư nhân tư liệu sản xuất bảo hộ Theo đó, sở hữu đất đai bao gồm hình thức sở hữu tư nhân, sở hữu toàn dân sở hữu tập thể Tuy nhiên, để thực hoá chủ trương nước xây dựng CNXH Đảng Cộng sản đề từ Đại hội toàn quốc lần thứ IV năm 1976, Hiến pháp năm 1980 quy định hai hình thức sở hữu, bao gồm sở hữu tồn dân sở hữu tập thể tư liệu sản xuất Liên quan đến vấn đề sở hữu đất đai, Hiến pháp 1980 quy định: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên lòng đất, vùng biển thềm lục địa, xí nghiệp cơng nghiệp, nơng nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc 15 Điều 11.2, ICESCR 1966 Committee on Economic Social and Cultural Rights (CESCR) (1999), General Comment 12 - The right to adequate food, para 26 Link tham khảo: https://www.refworld.org/pdfid/4538838c11.pdf 17 Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) (2004); Voluntary Guidelines - Guideline 8B - Access to resource and assets: Land Link tham khảo: https://www.fao.org/3/y7937e/y7937e00.htm 18 Wickeri, Elisabeth and Kalhan, Anil, Land Rights Issues in International Human Rights Law Malaysian Journal on Human Rights, Vol 4, No 10, 2010, Drexel University Earle Mack School of Law Research Paper , Fordham Law Legal Studies Research Paper No 1921447, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1921447 19 Điều 12, Hiến pháp 1946 20 Nguyễn Minh Đoan (2011), “Chế độ sở hữu Hiến pháp Việt Nam xu hướng phát triển chế độ sở hữu Việt Nam nay”, Hiến pháp: vấn đề lý luận thực tiễn, Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao (đồng chủ biên), Nxb ĐHQG Hà Nội, Hà Nội, tr.552 - 564 16 142 doanh; ngân hàng tổ chức bảo hiểm; cơng trình phục vụ lợi ích cơng cộng; hệ thống đường sắt, đường bộ, đường sông, đường biển, đường khơng; đê điều cơng trình thuỷ lợi quan trọng; sở phục vụ quốc phịng; hệ thống thơng tin liên lạc, phát thanh, truyền hình, điện ảnh; sở nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, sở văn hoá xã hội tài sản khác mà pháp luật quy định Nhà nước - thuộc sở hữu toàn dân.” (Điều 19) Như vậy, sở hữu tư nhân đất đai tư liệu sản xuất bị xố bỏ, thay vào đó, nhà nước bảo hộ quyền sở hữu tư nhân với nhà tài sản dùng để đáp ứng nhu cầu sinh hoạt Nói cách khác, theo Hiến pháp 1980, cá nhân, hộ gia đình khơng có quyền sở hữu đất đai có quyền sử dụng khai thác đất đai quyền chuyển nhượng tài sản đất Khắc phục hạn chế tư nóng vội ban hành Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 ghi nhận kinh tế nhiều thành phần với hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu tồn dân sở hữu tập thể tảng.21 Các tài nguyên “đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên lòng đất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục địa vùng trời” thuộc sở hữu toàn dân, nhà nước đại diện chủ sở hữu.22 Tuy nhiên, quyền sử dụng đất nhà nước thừa nhận hàng hố có giá trị kinh tế đặc biệt quan trọng cá nhân, hộ gia đình chủ thể khác, theo đó, cá nhân, hộ gia đình thừa nhận quyền khai thác, sử dụng, chuyển nhượng, cho thuê, đổi, thừa kế quyền sử dụng đất Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân từ Hiến pháp 1980 1992, nhiên tiếp tục có điều chỉnh theo hướng khái quát hợp lý Cụ thể, liên quan đến việc quản lý sử dụng đất đai, Hiến pháp 2013 ghi nhận: “Đất đai tài nguyên đặc biệt quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, quản lý theo pháp luật Tổ chức, cá nhân Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất Người sử dụng đất chuyển quyền sử dụng đất, thực quyền nghĩa vụ theo quy định luật Quyền sử dụng đất pháp luật bảo hộ” (Điều 54) Như vậy, lần việc bảo hộ quyền sử dụng đất khẳng định Hiến pháp, đạo luật tối cao quốc gia, tạo tảng pháp lý vững cho việc đảm bảo quyền thực tế Liên quan đến vấn đề thu hồi, trưng dụng đất đai, Hiến pháp năm 2013 đồng thời bổ sung quy định cụ thể nhằm tạo sở hiến định bảo vệ quyền đất đai người dân khỏi can thiệp cách tuỳ tiện, cụ thể sau: Thứ nhất, Nhà nước thu hồi đất tổ chức, cá nhân sử dụng trường hợp thật cần thiết luật định mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội lợi ích quốc gia, công cộng Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch bồi thường theo quy định pháp luật (Điều 54 Khoản 3) Thứ hai, Nhà nước trưng dụng đất trường hợp thật cần thiết luật định để thực nhiệm vụ quốc phòng, an ninh tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai (Điều 54 Khoản 4) 23 21 Điều 15, Hiến pháp 1992 Điều 17, Hiến pháp 1992 23 Nguyễn Quang Đức (2020), Chế độ sở hữu Hiến pháp Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội 22 143 Cũng theo tinh thần nói trên, Luật đất đai 2013 ghi nhận sở hữu đất đai sau: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống quản lý Nhà nước trao quyền sử dụng đất theo quy định Luật này”.24 Như vậy, thay trao quyền sở hữu, Nhà nước cơng nhận quyền người dân việc chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê,… quyền sử dụng đất Theo Luật Đất đai 2013, thu hồi đất việc Nhà nước định thu lại quyền sử dụng đất người Nhà nước trao quyền sử dụng đất thu lại đất người sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai, tiến hành trường hợp: (i) thu hồi đất mục đích quốc phịng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội lợi ích quốc gia, công cộng; (ii) thu hồi đất vi phạm pháp luật đất đai; (iii) thu hồi đất chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy đe dọa tính mạng người Việc thu hồi phải tiến hành theo quy trình luật định cách minh bạch, cơng khai Từ phân tích trên, thấy vấn đề quyền đất đai Việt Nam ghi nhận tương đối có hệ thống pháp luật hành Việt Nam, từ Hiến pháp (quyền sử dụng đất) đến pháp luật chuyên ngành Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Bộ luật Dân Hiện tại, pháp luật Việt Nam chưa quy định quyền sở hữu tư nhân với đất đai, mà quy định quyền sử dụng với đất đai Khác với quyền sở hữu đất đai, quyền sử dụng đất cho phép người thụ hưởng quyền khai thác, sử dụng đất đai vào mục đích định (ở, trồng trọt, chăn ni,…) khơng có quyền định đoạt cách tuyệt đối tài sản đất đai Nói cách khác, người sử dụng đất thực quyền sử dụng cần có chấp thuận từ phía Nhà nước - đại diện chủ sở hữu thống quản lý đất đai Do đó, quyền sử dụng đất bị Nhà nước áp đặt giới hạn diện tích, thời hạn mục đích sử dụng Do đất đai thuộc sở hữu tồn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc cá nhân, tổ chức, nên xuất khái niệm “sở hữu kép” tài nguyên đất đai.25 Khái niệm mặt thể tính chất đất đai loại hàng hoá đặc biệt có tầm quan trọng cao chiến lược phát triển quốc gia, mặt khác phản ánh tính chất phức tạp việc quản lý sử dụng đất đai Trong thực tế, việc quy định hình thức sở hữu toàn dân đất đai đặt nhiều thách thức với công việc quản lý, đặc biệt với diện tích đất đai giao cho doanh nghiệp nhà nước, quan nhà nước, tổ chức xã hội sử dụng Ngoài ra, việc giao đất hay thay đổi mục đích sử dụng đất phương thức khai thác tài nguyên đất cần có can thiệp định từ phía nhà nước nhằm đảm bảo khai thác tài nguyên cách hiệu quả, nhiên, can thiệp đồng thời tiềm ẩn nguy tạo bất công phân bổ, chiếm hữu sử dụng đất đai, hưởng lợi từ đất đai, làm cho sử dụng đất trở nên lãng phí, hiệu gây hàng loạt vấn đề xã hội khác,26 đặc biệt tham nhũng Thực tiễn cho thấy, bên cạnh kết đạt được, Luật Đất đai 2013 bộc lộ nhiều bất cập, chồng chéo so với luật khác, dẫn đến việc thiếu rõ ràng trách nhiệm quản lý khó khăn trình tổ chức, thực quy định luật 24 Điều Luật Đất đai 2013 Hồ Quang Huy, Suy nghĩ khái niệm quyền sử dụng đất Việt Nam, Link tham khảo: https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2168 26 Nguyễn Quốc Sửu (2021), Tiếp tục cải cách chế độ sở hữu đất đai nhằm nâng cao hiệu quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17(441), tháng 9/2021 25 144 thực tiễn Việc sử dụng đất nhiều nơi cịn lãng phí, hiệu thấp; nhiều dự án chậm không đưa đất vào sử dụng; có tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp; nguồn lực đất đai thời gian qua thiếu vắng thị trường đất đai minh bạch, rõ ràng tác động xấu, làm méo mó trình thị; tình trạng tham nhũng, trục lợi thất thoát nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai diễn Thực tế năm qua, kiến nghị, khiếu nại lĩnh vực đất đai tiếp tục chiếm đa số tổng số đơn khiếu nại Trước bất cập nêu trên, Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XV định đưa dự án Luật Đất đai (sửa đổi) vào Chương trình Xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022 với kỳ vọng dự luật giải bất cập quản lý đất đai nay.27 Theo đó, định hướng quan trọng sửa Luật Đất đai phải đảm bảo tốt quyền lợi người sử dụng đất.28 Một vài kết luận Theo tinh thần luật nhân quyền quốc tế, đất đai không loại hàng hố thơng thường, mà nhân tố thiết yếu cho việc thụ hưởng nhiều quyền người, có quyền trì tiêu chuẩn sống thích đáng, quyền sức khoẻ, quyền có lương thực phù hợp Quyền tiếp cận sử dụng đất đai có ảnh hưởng đến thụ hưởng nhiều quyền người với mức độ theo cách thức khác Quản lý đất đai theo cách thức bảo đảm quyền đất đai người dân chủ thể khác tạo tác động tích cực đến phát triển kinh tế, xã hội, bảo đảm ổn định an ninh quốc gia Mặc dù khơng có quy định cụ thể quyền sở hữu đất đai, song luật nhân quyền quốc tế đề cập đến quyền tiếp cận sử dụng đất đai tất người, đặc biệt nhấn mạnh đến tầm quan trọng quyền với số nhóm xã hội người địa phụ nữ Ở Việt Nam, kể từ giành độc lập (1945) đến nay, sách đất đai nhà nước có điều chỉnh qua thời kỳ, từ việc công nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở hữu tư nhân việc xác định đất đai sở hữu toàn dân đồng thời thừa nhận quyền sử dụng đất đai cá nhân tổ chức Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế nay, sách quản lý đất đai Việt Nam cần tiếp tục đổi theo hướng bảo đảm hài hồ lợi ích cộng đồng với quyền đất đai người dân tổ chức, để qua ngăn ngừa tham nhũng, trì ổn định xã hội sử dụng hiệu nguồn tài nguyên đặc biệt trước thách thức ngày tăng việc bảo đảm an ninh lương thực, đối phó với biến đổi khí hậu, tình trạng thị hố nhanh chóng Việc cải cách sách, pháp luật quản lý đất đai Việt Nam cần bảo đảm hài hoà với tiêu chuẩn quốc tế quyền người, đặc biệt quyền tiếp cận đất đai nhóm xã hội dễ bị tổn thương, quyền bảo vệ khỏi bị cưỡng di dời nơi thu hồi đất cách tuỳ tiện Nói cách khác, việc sửa đổi Luật đất đai 2013 theo hướng tiệm 27 Bích Lan (2021), Góc nhìn đại biểu: Sửa đổi Luật Đất đai phải tạo chuyển biến quản lý, sử dụng hiệu tài nguyên đất, Cổng thông tin điện tử Quốc hội Việt Nam Link tham khảo: https://quochoi.vn/hoatdongdbqh/Pages/tin-hoat-dong-dai-bieu.aspx?ItemID=59270 28 Trên sở Nghị 19 Trung ương, Bộ trưởng Trần Hồng Hà nêu định hướng sửa đổi Luật Đất đai 2013 là: Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng; giá đất; tài đất đai; quy định cụ thể vai trò, trách nhiệm quan nhà nước quản lý, sử dụng đất đai; xây dựng hệ thống thông tin, sở liệu đất đai, đo đạc, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận; quyền người sử dụng đất chế độ sử dụng đất Theo báo Người lao động: https://nld.com.vn/chinh-tri/sua-luat-dat-dai-phai-dam-bao-tot-hon-quyen-loi-cua-nguoi-su-dung-dat20210819200610515.htm 145 cận với nguyên tắc luật nhân quyền quốc tế phù hợp với tinh thần Hiến pháp 2013 chìa khố giúp Việt Nam vượt qua thách thức phức tạp nâng cao hiệu quản lý đất đai thời gian tới./ Tài liệu tham khảo Economic and Social Council (2014), Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights Link tham khảo: http://www.hlrn.org/img/documents/G1407501.pdf, truy cập: 05/11/2021 Commission on Human Rights (2005) , Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, Miloon Kothari, 41, U.N Doc E/CN.4/2005/48 Committee on Economic Social and Cultural Rights (CESCR), General Comment 4, The right to adequate housing Link tham khảo: https://www.refworld.org/docid/47a7079a1.html ILO (1989), Công ước 169 Người địa Bộ lạc Link tham khảo: https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Linh-vuc-khac/Cong-uoc-ve-cac-dan-toc-va-bolac-ban-dia-o-cac-quoc-gia-doc-lap-1989-275845.aspx Liên Hợp Quốc (2007), Tuyên bố Quyền Người địa Link tham khảo: https://www.un.org/development/desa/indigenouspeoples/declaration-on-the-rights-ofindigenous-peoples.html Commission on Human Rights (2005) , Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, Miloon Kothari, 41, U.N Doc E/CN.4/2005/48 Committee on Economic Social and Cultural Rights (CESCR) (1999), General Comment 12 - The right to adequate food, para 26 Link tham khảo: https://www.refworld.org/pdfid/4538838c11.pdf Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) (2004); Voluntary Guidelines - Guideline 8B - Access to resource and assets: Land Link tham khảo: https://www.fao.org/3/y7937e/y7937e00.htm Wickeri, Elisabeth and Kalhan, Anil, Land Rights Issues in International Human Rights Law Malaysian Journal on Human Rights, Vol 4, No 10, 2010, Drexel University Earle Mack School of Law Research Paper , Fordham Law Legal Studies Research Paper No 1921447, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1921447 10 Nguyễn Minh Đoan (2011), “Chế độ sở hữu Hiến pháp Việt Nam xu hướng phát triển chế độ sở hữu Việt Nam nay”, Hiến pháp: vấn đề lý luận thực tiễn, Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao (đồng chủ biên), Nxb ĐHQG Hà Nội, Hà Nội, tr.552 - 564 11 Nguyễn Quang Đức (2020), Chế độ sở hữu Hiến pháp Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội 12 Hồ Quang Huy, Suy nghĩ khái niệm quyền sử dụng đất Việt Nam, Link tham khảo: https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2168 146 13 Nguyễn Quốc Sửu (2021), Tiếp tục cải cách chế độ sở hữu đất đai nhằm nâng cao hiệu quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17(441), tháng 9/2021 14 Bích Lan (2021), Góc nhìn đại biểu: Sửa đổi Luật Đất đai phải tạo chuyển biến quản lý, sử dụng hiệu tài nguyên đất, Cổng thông tin điện tử Quốc hội Việt Nam Link tham khảo: https://quochoi.vn/hoatdongdbqh/Pages/tin-hoat-dong-daibieu.aspx?ItemID=59270 147 ... Quyền đất đai theo pháp luật Việt Nam Quyền đất đai, với tư cách quyền công dân, đề cập cách trực tiếp gián tiếp Hiến pháp, đạo luật tối cao hệ thống pháp luật Việt Nam Hiến pháp 1946, Hiến pháp. .. thống pháp luật hành Việt Nam, từ Hiến pháp (quyền sử dụng đất) đến pháp luật chuyên ngành Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Bộ luật Dân Hiện tại, pháp luật Việt Nam chưa quy định quyền sở hữu tư nhân với. .. sở hữu tư nhân với đất đai, mà quy định quyền sử dụng với đất đai Khác với quyền sở hữu đất đai, quyền sử dụng đất cho phép người thụ hưởng quyền khai thác, sử dụng đất đai vào mục đích định (ở,