Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích quy định của pháp luật về nội dung, chủ thể, phương pháp, tiêu chí và điều kiện kinh phí cho công tác đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật; khảo sát, tổng hợp tình hình thực tế thông qua 37 báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong các đề nghị xây dựng luật từ năm 2017 đến nay và đưa ra một số kiến nghị.
CHÍNH SÁCH THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH sÁCH TRONG XÂY DỰNG LUẬT Ở NƯỚC TA VÀ MỘT sỐ KIếN NGHỊ NCS ThS Lê Tuấn Phong Văn phòng Bộ Tư pháp Thơng tin viết: Từ khóa: Chính sách, đánh giá tác động sách Lịch sử viết: Nhận : 14/09/2020 Biên tập : 22/09/2020 Duyệt : 25/09/2020 Article Infomation: Key words: Policy; Policy impact assessments Article History: Received : 14 Sep 2020 Edited : 22 Sep 2020 Approved : 25 Sep 2020 Tóm tắt: Đánh giá tác động sách xây dựng luật hoạt động quan trọng để bảo đảm chất lượng dự án luật, đặc biệt tính khả thi quy định, phù hợp với mục tiêu giải vấn đề đặt thực tiễn Trong phạm vi viết này, tác giả phân tích quy định pháp luật nội dung, chủ thể, phương pháp, tiêu chí điều kiện kinh phí cho cơng tác đánh giá tác động sách xây dựng luật; khảo sát, tổng hợp tình hình thực tế thơng qua 37 báo cáo đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật từ năm 2017 đến đưa số kiến nghị Abstract: Assessments of the impacts of policies in law formulation is a very important activity to ensure the quality of law projects, especially the feasibility of regulations, in line with the goal of solving problems in practices In the scope of this article, the author provides analysis of the law provisions on content, subjects, methods, criteria and funding conditions for the impact assessment of policies in law formulation; survey and consodilation of the actual situation through 37 reports on policy impact assessments in the proposals for law making from 2017 up to now and also a number of recommendations Thực trạng quy định pháp luật đánh giá tác động sách xây dựng luật Đánh giá tác động sách hiểu phân tích ảnh hưởng sách đời sống kinh tế - xã hội, cụ thể đối tượng chịu tác động sách Đánh giá tác động sách nói chung thường thực hai giai đoạn: Trước sách ban hành (đánh giá cần thiết, dự báo ảnh hưởng tích cực/tiêu cực sách thực thi ); sau sách ban hành vào sống (đánh giá kết quả, hiệu sách thực tiễn thi hành) Khi đề cập đến đánh giá tác động sách xây dựng luật chủ yếu đề cập đến dự báo tác động sách luật hóa ảnh hưởng NGHIÊN CỨU Số 23 (423) - T12/2020 LẬP PHÁP 43 CHÍNH SÁCH đến đối tượng chịu tác động, tác động đến chủ thể (cơ quan nhà nước) chịu trách nhiệm tổ chức thi hành 1.1 Đối với nội dung, chủ thể, phương pháp tiêu chí đánh giá Pháp luật hành, cụ thể Điều 35 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật Ban hành VBQPPL năm 2015) Điều 6, Điều Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 Chính phủ (Nghị định số 34) quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định liên quan đến đánh giá tác động sách, cụ thể sau: - Về nội dung (lĩnh vực) cần đánh giá: (i) Tác động kinh tế đánh giá sở phân tích chi phí lợi ích nội dung sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư kinh doanh, khả cạnh tranh doanh nghiệp, tổ chức cá nhân, cấu phát triển kinh tế quốc gia địa phương, chi tiêu cơng, đầu tư cơng vấn đề khác có liên quan đến kinh tế; (ii) Tác động xã hội sách đánh giá sở phân tích, dự báo tác động nội dung dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội vấn đề khác có liên quan đến xã hội; (iii) Tác động giới sách (nếu có) đánh giá sở phân tích, dự báo tác động kinh tế, xã hội liên quan đến hội, điều kiện, lực thực thụ hưởng quyền, lợi ích giới; (iv) Tác động thủ tục hành (nếu có) đánh giá sở phân tích, dự báo cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý chi phí tuân thủ thủ tục hành để thực sách; 44 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 23 (423) - T12/2020 (v) Tác động hệ thống pháp luật đánh giá sở phân tích, dự báo khả thi hành tuân thủ quan, tổ chức, cá nhân, tác động tổ chức máy nhà nước, khả thi hành tuân thủ Việt Nam điều ước quốc tế - Về chủ thể đánh giá: Hoạt động đánh giá tác động sách xây dựng luật thực quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật Trường hợp đề nghị xây dựng luật đại biểu Quốc hội lập đại biểu đề nghị Văn phịng Quốc hội, Văn phịng Đồn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp hỗ trợ thực đánh giá tác động sách Trong q trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến dự án luật, có sách đề xuất quan đề xuất sách có trách nhiệm đánh giá tác động sách - Về phương pháp đánh giá: Điều Nghị định số 34 quy định: Tác động sách đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính Trong trường hợp áp dụng phương pháp định lượng báo cáo đánh giá tác động sách phải nêu rõ lý - Về tiêu chí đánh giá: Mặc dù Nghị định số 34 quy định đánh giá tác động sách theo nội dung nêu trên, đến chưa có văn xác định cụ thể tiêu chí chi tiết để đánh giá tác động sách kinh tế, xã hội, giới, hệ thống pháp luật Đối với đánh giá tác động thủ tục hành chính, trước Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Nghị định số 34 có quy định cụ thể cho nội dung Điều 10 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 Chính phủ kiểm sốt thủ CHÍNH SÁCH tục hành quy định việc đánh giá tác động thực theo 04 tiêu chí: cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp tính hiệu thủ tục hành Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 07/2014/TT-BTP ngày 24/02/2014 hướng dẫn việc đánh giá tác động thủ tục hành rà sốt, đánh giá thủ tục hành 1.2 Về kinh phí bảo đảm cho cơng tác đánh giá tác động sách Điểm c khoản Điều Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 Bộ trưởng Bộ Tài quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng tốn kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn quy phạm pháp luật hoàn thiện hệ thống pháp luật quy định: “Báo cáo đánh giá tác động sách báo cáo đánh giá tác động văn bản: Đối với luật, pháp lệnh, nghị Quốc hội, nghị quyết, nghị liên tịch Ủy ban thường vụ Quốc hội: mức chi 8.000.000 đồng/báo cáo” Thực trạng thi hành quy định pháp luật đánh giá tác động sách xây dựng luật Mặc dù có số quy định bước đầu đánh giá tác động sách xây dựng luật nói chung quy định cụ thể đánh giá tác động thủ tục hành chính, theo đánh giá chung kết triển khai thực tế lại chưa mong muốn Để làm rõ thực tế hoạt động đánh giá tác động sách xây dựng luật, chúng tơi rà sốt, phân tích 37 báo cáo đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng luật từ đầu năm 2017 đến (tháng 8/2020) Kết cho thấy: 2.1 Về hình thức - Tất 37/37 hồ sơ đề nghị xây dựng luật có báo cáo đánh giá tác động sách - Có 13/37 báo cáo đánh giá tác động sách thực đánh giá đầy đủ 05 nội dung đánh giá kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành hệ thống pháp luật (khơng tính báo cáo nêu khơng có tác động giới/thủ tục hành chính) Kết đến nay: - Có 16/37 luật Quốc hội thơng qua; có 02 luật mở rộng phạm vi so với lập đề nghị xây dựng luật (từ sửa đổi, bổ sung số điều sang sửa đổi tồn diện luật) - Có 06/37 luật Quốc hội cho ý kiến lần 1; có 01 luật yêu cầu mở rộng phạm vi so với lập đề nghị xây dựng luật (từ sửa đổi, bổ sung số điều sang sửa đổi tồn diện luật) - Có 9/37 luật Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2021; 02 dự án khác Chính phủ đề nghị Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội năm 2021 - Có 03/37 luật phải đưa khỏi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội để tiếp tục nghiên cứu - Có 01/37 đề nghị xây dựng luật chưa đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Quốc hội 2.2 Về chất lượng đánh giá Theo nhận định chung tác giả, hầu hết báo cáo đánh giá tác động sách cịn sơ sài, chất lượng thấp Qua rà sốt báo cáo, tác giả có số nhận xét cụ thể sau: - Thứ nhất, việc xác định “chính sách” cịn lúng túng (số lượng sách, tên gọi sách; xác định vấn đề, mục tiêu sách…) - Thứ hai, nội dung đánh giá: Còn khó khăn, lúng túng đánh giá tác động nội dung cụ thể, tác động giới tác động thủ tục hành Qua khảo sát cho thấy, nhiều báo cáo đánh giá tác động NGHIÊN CỨU Số 23 (423) - T12/2020 LẬP PHÁP 45 CHÍNH SÁCH luật nêu “Khơng có tác động giới” (17/37 báo cáo), chí khơng đề cập đến tác động giới (06/37 báo cáo); nhiều báo cáo nêu “khơng có tác động thủ tục hành chính” khơng đề cập đến nội dung (10/37 báo cáo) Bên cạnh đó, có báo cáo không nêu cụ thể nội dung đánh giá gộp chung nội dung kinh tế với nội dung xã hội - Thứ ba, phương pháp đánh giá: Các báo cáo chủ yếu thực đánh giá định tính (22/37 báo cáo); có 07/37 báo cáo sử dụng nhiều số liệu đánh giá; lại 08/37 báo cáo có sử dụng số liệu đánh giá tác động kinh tế/thủ tục hành Thực tế cho thấy, dự án luật vực lĩnh xã hội (do Bộ Lao động, Thương binh Xã hội, Bộ Y tế chủ trì xây dựng) sử dụng nhiều số liệu đánh giá, dự án luật lĩnh vực kinh tế (do Bộ Kế hoạch Đầu tư chủ trì xây dựng) lại có số liệu, kể đánh giá tác động nội dung kinh tế, mà lẽ điều bắt buộc, thiếu - Thứ tư, Điều Nghị định 34 quy định phương pháp đánh giá tác động sách yêu cầu: “Tác động sách đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính Trong trường hợp khơng thể áp dụng phương pháp định lượng báo cáo đánh giá tác động sách phải nêu rõ lý do” Tuy nhiên, thực tế, chưa thấy báo cáo nêu lý không đánh giá tác động sách phương pháp định lượng - Thứ năm, từ kết phân tích 37 báo cáo đánh giá tác động (BC ĐGTĐ) sách nêu trên, đưa nhận xét: Khi thẩm định đề nghị/dự án luật, thẩm tra dự án luật xem xét, thông qua dự án luật, quan thẩm định, quan thẩm tra đại biểu Quốc hội chưa thực coi trọng xem xét báo cáo đánh giá tác động 46 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 23 (423) - T12/2020 sách (nhiều dự án có báo cáo đánh giá tác động sách sơ sài thơng qua, chí thơng qua với tỷ lệ cao) Hoặc, hiểu báo cáo đánh giá tác động sách có chất lượng tốt hay khơng khơng có giá trị nhiều (vì luật thơng qua) báo cáo mang tính hình thức, “cho đủ hồ sơ” (Chi tiết xin xem Bảng tổng hợp khảo sát) Một số kiến nghị Để nâng cao hiệu hoạt động đánh giá tác động sách xây dựng luật thời gian tới, chúng tơi có số kiến nghị sau: Thứ nhất, sửa đổi Nghị định số 34 theo hướng sau: Một là, sửa đổi nội dung (phương diện) đánh giá Đây quy định quan trọng đánh giá tác động sách, quy định 05 nội dung đánh giá (kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành hệ thống pháp luật), mặt, rộng (chung chung); mặt khác, cịn có trùng lặp nội hàm nội dung cần đánh giá (như đánh giá thủ tục hành với đánh giá nội dung kinh tế; đánh giá nội dung giới với đánh giá xã hội, kinh tế) Nghị định cần chia nội dung đánh giá thành 02 phương diện: “Kinh tế” “Xã hội” Mỗi phương diện cần chia nhỏ thành nội dung cụ thể hơn, như: tác động mặt kinh tế giới, tác động mặt kinh tế thủ tục hành chính, tác động mặt kinh tế việc tổ chức thi hành pháp luật, tác động môi trường đầu tư kinh doanh…; tác động mặt xã hội giới, tác động mặt xã hội thủ tục hành chính, tác động mặt xã hội việc tổ chức thi hành pháp luật, tác động việc làm; tác động mơi trường; tác động tính ổn định hệ thống pháp luật… ... đề nghị xây dựng luật có báo cáo đánh giá tác động sách - Có 13/37 báo cáo đánh giá tác động sách thực đánh giá đầy đủ 05 nội dung đánh giá kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành hệ thống pháp luật. .. khảo sát) Một số kiến nghị Để nâng cao hiệu hoạt động đánh giá tác động sách xây dựng luật thời gian tới, chúng tơi có số kiến nghị sau: Thứ nhất, sửa đổi Nghị định số 34 theo hướng sau: Một là,... đầu đánh giá tác động sách xây dựng luật nói chung quy định cụ thể đánh giá tác động thủ tục hành chính, theo đánh giá chung kết triển khai thực tế lại chưa mong muốn Để làm rõ thực tế hoạt động