Ghi chú Bài giảng 1. Giới thiệu thực thi chính sách

Khi nhà nước cảm thấy cần phải can thiệp thì vấn đề này có thể được đưa vào chương trình nghị sự để bàn là có nên làm chính sách hay không và nếu làm thì các phương án sẽ như thế nào..[r]

Thực thi sách GHI CHÚ BÀI GIẢNG 01 I Giới thiệu thực thi sách

Trong mơn Nhập mơn Chính sách cơng, giới thiệu q trình sách Trong q trình vào giai đoạn thường có xúc xã hội nảy sinh đủ lớn để người ta cảm nhận phải có can thiệp nhà nước sách để khắc phục Khi nhà nước cảm thấy cần phải can thiệp vấn đề đưa vào chương trình nghị để bàn có nên làm sách hay khơng làm phương án

Cần khung phân tích chặt chẽ khách quan để đưa khuyến nghị xem nhà nước có thật cần can thiệp hay không phương án tốt để nhà nước can thiệp Chúng ta chủ yếu dùng lý thuyết kinh tế để làm chuyện – nội dung phân tích sách

Chúng ta bước sang học quản trị nhà nước Sự can thiệp nhà nước phải thực nguyên tắc nhà nước pháp quyền (rule of law) không nên để quan nhà nước, hay cá nhân, cán bộ, trị gia, cơng chức Người ta nghĩ tơi can thiệp tơi thấy xúc Nhưng can thiệp phải luật pháp văn phải ban hành tuỳ theo thẩm quyền, quốc hội, phủ Quốc hội thơng qua luật, phủ thơng qua nghị định, ngành ban hành thơng tư, định Đó thể nguyên tắc “rule of law” nhà nước pháp quyền

Hôm nay, bắt đầu mơn học Thực thi Chính sách

Khi văn ban hành cần thực thi, triển khai Thực chất có môn anh chị học, đề cập đến khía cạnh Đó mơn Quản lý cơng (Public Management) Mơn thực thi sách mơn tiếp nối Quản lý công Tuy nhiên, môn học không vấn đề tổ chức, vấn đề thể chế mà cụ thể phân tích từ giác độ sách ban hành mà việc thực thi diễn

Mục tiêu môn học:

- Thứ hai muốn sâu vào q trình thực thi, khác với mơn Phân tích sách ngồi tiên nghiệm xem có phải sách tốt phải làm, sách khơng tốt phải xóa bỏ Hay mơn Đánh giá sách, sách làm xong, tơi đánh giá sách có đạt kết không? Nhưng không trả lời lại đạt kết mơn học vào trình thực thi, nhìn vào nhóm yếu tố, đâu nhóm yếu tố tác động vào sách để xem trình thực thi hiệu sao? Anh tốn thêm nguồn lực, nguồn lực anh tốn thêm có đáng làm hay khơng, hay tốn q nên thơi đừng làm Thế sử dụng số công cụ lý thuyết để giải đạt đuợc mục tiêu

II Thực thi sách từ xuống từ lên

Môn học tập trung vào việc tìm hiểu đâu yếu tố tác động đến trình thực thi, đâu yếu tố mang tính tích cực giúp cho q trình thực thi triển khai tốt hơn; đâu yếu tố mang tính tiêu cực – hay nói rào cản q trình thực thi

Các yếu tố từ xuống ảnh hưởng đến việc thực thi gồm:

• Từ sách ban hành, mục tiêu sách, chuẩn mực đề rõ ràng hay không rõ ràng Việc thực thi khó mục tiêu khơng rõ ràng Nhìn vào nghị định 100 phịng chống bia rượu, có điểm khơng rõ ràng, ví dụ xúi giục Nhưng rõ phải “cấm tuyệt đối” cho rộng

• Vấn đề truyền thơng

• Đặc điểm quan thực thi mạnh hay không mạnh? Anh có lực thực thi hay khơng? Có đủ nguồn lực, lực lượng để qn hay khơng?

• Bối cảnh trị xã hội: tiếng nói, ý kiến người dân, có ủng hộ hay khơng ủng hộ người dân

• Các yếu tố ảnh hưởng đến hành vi người thực thi, phải làm thật hay thực thi hình thức? Nếu khơng làm trách nhiệm nào?

Chúng ta sâu vào trình thực thi không bàn đến kết Muốn đánh giá kết cần học mơn Đánh giá sách (Policy Evaluation) biết có tạo tác động hay khơng Nếu đơn giản nhìn vào số thống kê so sánh, ví dụ số lượng tai nạn trước sau thực thi sách khơng xác

III Ba nguyên tắc thực thi sách 1 Nhà nước pháp quyền

Không thể thực thi sách mà khơng có nhà nước pháp quyền Thế sách? Trong q trình sách phải thảo luận, xuất phát từ xúc xã hội cuối phải ban hành Nhà nước làm theo pháp luật, người dân tn thủ Nhưng khơng dừng lại mà người dân cịn có quyền dựa vào pháp luật để bảo vệ lợi ích Và người dân nhà nước tổ chức mà có tranh chấp, tranh cãi luật người xét xử phải hệ thống tịa án, tức ngành tư pháp Đó chất nhà nước pháp quyền thực thi sách Chính bàn ln ln vấn đề, định, sách ban hành, khác với chuyện thực thi khu vực tư Trong khu vực tư dự án mới, mơ hình kinh doanh doanh nghiệp thân doanh nghiệp ban hành cịn bối cảnh nhà nước ban hành sách phải tuân thủ pháp luật Covid điển hình việc thực thi tình trạng khẩn cấp nên bỏ qua nhiều công đoạn, bỏ qua số nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước pháp quyền Có nhiều đưa anh khơng phải trình lên quốc hội anh không vi phạm hiến pháp Tại biện pháp cách ly xã hội Nhật người ta khơng làm mạnh được? Vì hiến pháp khơng cho phép Cịn Việt Nam đùng Chính phủ Chúng ta thấy thực thi sách Covid khơng thấy vai trò nhiều Đảng Quốc hội Luật rượu bia thai nghén vòng 10 năm Quốc hội, thơng qua Cịn biện pháp giãn cách hay nặng nói cách ly xã hội Chính phủ chí khơng cần nghị định cần thị Thủ tướng, thị phải khuôn khổ pháp luật Nếu nước khác người ta tranh cãi nhiều không làm luật bảo vệ quyền tự cá nhân quyền tự kinh doanh nên có dịch Covid phủ khơng ban hành biện pháp cách ly xã hội Những xã hội người dân coi trọng quyền tự do, người ta sẵn sàng chấp nhận đánh đổi – chết dịch cịn quyền tự

2 Bộ máy hành

Việc thực thi liên quan đến máy hành mà thực chất ngun thủy ngành Chính sách cơng (trước gọi Hành cơng) Ý tưởng thật xuất phát từ Hoa Kỳ, tổng thống Hoa Kỳ Woodrow Wilson đầu kỷ trước, tức tranh luận lớn việc làm sách thực thi sách khác biệt với khu vực tư anh làm lợi chung khơng phải giới hạn lợi ích cổ đơng, chủ sở hữu Thứ hai người thực thi anh giao phó quyền lực để thực thi dù anh làm hay làm sai không ảnh hưởng đến sát sườn anh Anh không thưởng hay bị phạt nhiều cho trách nhiệm

Nhưng người khơng phải trị gia, khơng phải làm sách mà người thực thi sách người dân khơng giám sát khơng rõ vấn đề giải trình Ví dụ, thực tế cơng an gọi người vi phạm lỗi giao thơng, theo quy trình người dân hỏi lỗi trước đa phần đưa giấy tờ trước chí chưa trình giấy xin tha

Việc dẫn đến ý tưởng phải tách máy hành phải chuyên nghiệp nhiệm vụ anh anh khơng làm sách mà anh thi hành sách, anh thực thi Và lĩnh vực anh chun lĩnh vực đó, anh khơng bị ảnh hưởng trị Những người làm sách họ chịu sức ép với xúc xã hội, người thực thi chịu sức ép Người khác làm sách anh việc thực thi Nên anh phải tập trung vào thực thi cho hữu hiệu hiệu Hữu hiệu nghĩa cho có kết hiệu cho tốn

Và người dân khó giám sát anh nên mày hành phải tuân thủ quy trình rõ ràng, cụ thể, chặt chẽ tốt Không làm sai Làm sai bị kỷ luật Và truyền thống biến máy hành thành máy mà người ta gọi máy quan liêu Quan liêu Việt Nam mang nghĩa xấu, từ thời bao cấp

Tơi có sách ban hành có mục tiêu tơi biết tơi phải thi hành cho đúng, tơi làm quy trình Bộ máy quan liêu có tầng có lớp, tơi tổ chức có có có thứ tự, tơi triển khai nguồn lực nhà nước, làm không sai Ở tốt anh khơng sai khỏi đích hướng từ xuống dưới, nhà nước bảo phạt người thực thi phạt Như nước gọi kỷ cương, máy Singapore, Hàn Quốc, Trung Quốc điển hình cho chuyện Đã luật làm nghiêm Ở có hai vấn đề, thứ để làm nghiêm máy phải phình ra, phải nguồn lực lớn Thế tơi nói kiểu phải làm, mũ bảo hiểm phải phạt cảnh sát phải có cơng cụ để kiểm định tương tự máy đo độ cồn Thứ hai khơng có linh hoạt, khơng nhân nhượng, khơng xin, khơng thơng cảm Ví dụ, dự án tổng mức đầu tư 100 tỷ bị đội vốn Nhưng quy định, không điều chỉnh vốn cho dự án

Ở khơng có trao quyền sợ tùy tiện người thực thi tơi khơng giám sát anh Tuy nhiên triệt tiêu tùy tiện triệt tiêu tính chủ động, sáng tạo

Việt Nam thường nhảy hai thái cực: thời quan liêu bao cấp tức quy định mà làm, thấy khác thơi để

Thế cịn có thời kỳ tập trung chủ động sáng tạo, phải lách luật, nhiều vi phạm Ví dụ đợt Covid vừa rồi, bùng Covid lại bắt loạt giám đốc CDC mua máy thở Trong tình trạng khẩn cấp cho họ quyền chủ động phải xin phê duyệt, mua phải đúng, phải đấu thầu, phải báo giá chọn, lúc bỏ qua cho họ Thấy họ mua đắt gấp lần giá thị trường bắt

Và thách thức thực thi anh làm quy trình lại không làm Mà cho anh quyền chủ động sáng tạo anh lại phát huy khơng chủ động sáng tạo mà tùy tiện lợi ích mình, nhiều lúc khơng phải tham nhũng muốn thực cho quyền

Thể chế luật chơi biện pháp chế tài Bộ máy hành tổ chức (organization) Institution Chúng ta mong muốn luật hạn chế bia rượu thay đổi hành vi người dùng Bây hành vi sở thích văn hóa Việt Nam thích uống, có cớ nhậu Vì cần có luật để điều chỉnh hành vi, đến lúc thành luật chơi Hoặc đến lúc xã hội thấy luật phản tác dụng, người dân mà bia rượu thiểu não, ăn khơng ăn được, làm khơng làm lại điều chỉnh lại Thế thể chế tốt? Như vấn đề thực thi cuối lại đến anh tìm thể chế mới, tìm luật chơi anh tồn lâu dài ln ln có đánh đổi anh chấp nhận

IV Giá trị cơng thực thi sách

Bây thảo luận khái niệm Giá trị cơng, khung phân tích liền với giá trị công Giá trị công để trả lời sách tốt hay khơng? Thực thi sách tốt hay khơng? Mark Moore giáo sư giảng Harvard viết sách Creating Public Value Ơng nhà xã hội học, ơng nhìn vào vấn đề sách từ mắt chuẩn tắc Tức ông không dựa vào chứng thực nghiệm mà ơng nói mặt giá trị sách công tốt

Môn Thẩm định cung cấp khung phân tích để trả lời tốt mà nhà kinh tế thích Các nhà kinh tế khác với nhà trị học xã hội học Nhà kinh tế muốn phải số, tốt Một sách tốt sách tạo giá trị cho xã hội Nhưng thường thường sách tốt cho người mà hại cho người

Nhà kinh tế muốn đưa cách cộng trừ để cuối nói tổng lại tác động ròng (net effect) tốt, tơi cịn quy giá trị tính theo tiền Như dự án tốt tạo giá trị rịng tính theo giá trị kinh tế xã hội khơng âm Nếu âm gây hại, sách tồi; cịn dương sách tốt Thì cách để nói sách tốt

Phản bác lại cách phân tích sách trên, nhà triết học trị hay lấy ví dụ xe lao dốc đâm người để minh họa Nếu xe thắng lao dốc đâm phải 10 người liệu người định để ơng to béo chắn xe chặn xe xe đổi hướng, ông to béo chết 10 người sống Thế có đẩy ơng to béo không?

Nếu nhà kinh tế học quy mạng sống 10 người đủ để bù đắp cho thiệt hại người, cho dù to béo Như câu trả lời đơn giản đẩy ông to béo Nhưng mặt triết lý, khơng thể nói mạng sống người 10 người Vậy trả lời câu hỏi này? Thế giá trị cơng? Như dự án đầu tư anh cân đong đo đếm được, sách hạn chế rượu bia nào? Cho nói nhờ vào sách giảm tai nạn cứu mạng sống, việc cứu mạng sống cịn thiệt hại ơng sản xuất bán bia rượu Và lập luận sách tốt

Theo khái niệm mà Mark Moore đưa Đúng là:

- Tốt (The Good), đem lại lợi ích Nếu sách tơi phải sách đem lại lợi ích Q trình thực thi để tơi thực thi để lợi ích tạo ra; đánh giá kết để chứng tỏ có lợi ích

- Cơng bằng/ công lý (The Just) Xã hội anh phải định, hy sinh đáng Cách tổ chức anh phải tiếp thu ý kiến, phải bàn bạc kỹ lưỡng để đảm bảo chi phí, phân bổ lợi ích có cơng lý Ví dụ, cân nhắc chấp nhận doanh nghiệp bị thiệt hại Covid, chấp nhận doanh nghiệp rượu bia bị thiệt hại mà lại công lý Tuy nhiên, liên quan đến cách ly xã hội thời Covid, người bán vỉa hè bị buộc cách ly đóng cửa có khả dẫn đến bị chết đói Như bất cơng, sách thực thi sách không tốt

- Đồng thuận (The Agreed) đồng ý cao xã hội Cùng sách, anh đem lại lợi ích, có cơng cơng lý (dù chi phí cao lợi ích) nên thường có đồng ý cao Tuy nhiên, khơng phải lúc vậy, có sách tốt, có tính nhân văn cao cuối bất đồng ý kiến dẫn đến sách khơng làm Như sách hạn chế rượu bia thật bất đồng có báo chí, có thuyết phục tha thiết nên cuối thơng qua (dù có tiếng nói phản đối) Nhưng đến lúc đó, chi phí cao quá, báo chí bắt đầu đưa lên trường hợp bị phạt đến tận triệu, xe, chủ yếu người nghèo bị phạt lúc đồng ý/ đồng thuận giảm Và lúc sách bị điều chỉnh

V Tình cô thủ thư

Câu chuyện Mark Moore kể người thủ thư, kiện học sinh đến thư viện sau học, trước tan sở cha mẹ Người thủ thư phát cha mẹ lợi dụng thư viện làm chỗ trông trẻ vào xế chiều Là người làm việc khu vực công, theo Mark Moore, người thủ thư có lựa chọn gì?

Đầu tiên, Cấm! Một lựa chọn khác, nhu cầu cha mẹ phải trơng con, thực sách đóng phí, thu phí dịch vụ Hoặc cha mẹ gửi đến phân cơng tình nguyện - hội phụ huynh khu vực chia để đến giúp thư viện trơng đám trẻ Những lựa chọn:

A cấm

B phải xin ngân sách, phải phục vụ Nếu thời gian qua muốn xin ngân sách khơng có lý do, lý để xin thêm ngân sách

C yêu cầu cha mẹ đóng góp, ngân sách khơng có Nếu thư viện mở dịch vụ trơng trẻ cha mẹ đóng phí dịch vụ, cân nhắc xem phí dịch vụ xin phép triển khai dịch vụ

D cha mẹ tình nguyện

E tổ chức lại hoạt động thư viện để trẻ em tới khơng chơi mà đọc sách, xem phim, đọc truyện, học tập với

Câu chuyện cô thư viện dùng để giải thích giá trị cơng A khơng tạo giá trị công Các lựa chọn từ B đến E tạo giá trị cơng, thực thi có thách thức

Từ sở Mark Moore đưa khung phân tích: thực thi để tạo giá trị cơng cần môi trường tạo điều kiện để thực thi hai nhóm yếu tố giúp thực thi tạo giá trị cơng Thứ tính danh, tính pháp lý, hỗ trợ máy cấp Thứ hai lực tổ chức Như vậy, thực thi tạo giá trị cơng có khả thi hay khơng phụ thuộc vào nhiều yếu tố

Như vậy, với thủ thư, nói để thực thi phương án B, C, D hay E, cô phải làm công việc

Công việc thứ công việc kỹ thuật – technical work, để nâng cao lực cho tổ chức Tức chun mơn, thủ thư phải biết làm thủ thư Kể anh có xin ngân sách để đáp ứng nhu cầu mới, anh có tính tốn phí dịch vụ hay muốn tổ chức lại thư viện cần có lực kỹ thuật: mua thêm sách báo cho trẻ em, thiết kế phòng đọc

Công việc thứ hai công việc quản lí – Managerial Work, nhằm để nâng cao lực cho tổ chức Làm chuyên môn kỹ thuật phải quản lý, tổ chức lại thư viện nào, phân công lại nhân lực, tuyển thêm người

Công việc thứ ba political work – cơng việc trị Làm trị khơng khó khơng dễ Khơng phải xin ghế lên quan, làm trị để tạo tính danh để có hỗ trợ

Điều ngược lại với máy hành cơng truyền thống – cố gắng làm hành cơng tách rời khỏi máy trị, để giữ tính chun nghiệp, khơng phải làm việc trị Cơng việc trị nhà trị _ người tạo tính danh, ủng hộ tạo điều kiện Cịn người thực thi cần sách thực Nhưng đa số người ta chọn A khơng phải làm việc trị

Trong ba công việc trên, hai việc đầu nâng cao lực tổ chức, việc thứ ba tăng tính danh hỗ trợ Trong ba lựa chọn C,D,E, nhẹ cho người thực thi? C, D nhẹ E mệt Vậy công chức lại phải chọn thực thi theo phương án mệt cho mình?