Mục tiêu chung của RBM là bảo đảm rằng mọi nỗ lực của cá nhân, bộ phận, tổ chức và các quá trình đều hướng tới đạt những kết quả mong đợi. Bài viết giới thiệu khái quát về RBM trong khu vực công, bao gồm khái lược các phương thức quản lý khu vực công, khái niệm và đặc trưng của RBM, quy trình và lợi ích của RBM.
CHĐNH SẤCH QUẪN L THEO KÏËT QUẪ TRONG KHU VÛÅC CƯNG Lê VăN hồ* Từ năm 1990, quản lý theo kết (Results Based Management RBM) áp dụng rộng rãi khu vực tư khu vực công, nước phát triển phát triển Mục tiêu chung RBM bảo đảm nỗ lực cá nhân, phận, tổ chức trình hướng tới đạt kết mong đợi Thực tiễn áp dụng RBM tạo nên bước ngoặt việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả, công bằng1, công khai, minh bạch trách nhiệm giải trình hoạt động tổ chức Bài viết giới thiệu khái quát RBM khu vực công, bao gồm khái lược phương thức quản lý khu vực công, khái niệm đặc trưng RBM, quy trình lợi ích RBM Các phương thức quản lý khu vực công Trong lịch sử, Nhà nước tập trung ý vào nguồn lực người, kỹ thuật nguồn lực tài với tư cách đầu vào cho hoạt động, chương trình, dự án, gọi quản lý tập trung vào đầu vào Theo phương thức quản lý này, việc phân bổ ngân sách cho hoạt động, chương trình, dự án vào khoản mục chi sở hàng năm, thay phân bổ ngân sách dựa kết trung dài hạn mà hoạt động, chương trình, dự án tạo Hệ phương thức quản lý quan, tổ chức nhà nước ngày có xu hướng gia tăng số lượng chương trình, dự án nhằm gia tăng ngân sách tìm cách 34 giải ngân bất chấp đầu hoạt động, chương trình, dự án có tạo kết đầu tác động tích cực xã hội hay không Bước phát triển quản lý tập trung vào hoạt động hay trình Quản lý chương trình theo hoạt động (Program Management By Action - PMBA) thu hút quan tâm vào năm 1970 1980 tổ chức tài trợ tham gia sâu vào dự án phát triển sở hạ tầng dự án phát triển công nghiệp Quản lý chương trình theo hoạt động kết hợp số công cụ kỹ thuật để lập kế hoạch lịch trình hoạt động, ví dụ Kỹ thuật Cơ cấu phân chia công việc (Works Breakdown Structure * TS, Học viện Hành Quốc gia Vũ Minh Khương Calla Wiemer, Trường Chính sách cơng Lý Quang Diệu, Quản lý theo kết quả: Những khái niệm vận dụng vào hệ thống giáo dục Việt Nam (2007) NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 07(311) T4/2016 CHĐNH SẤCH - WBS), Biểu đồ Gannt, Phương pháp đường găng (Critical Path Method - CPM), Kỹ thuật Kiểm tra Đánh giá Chương trình (Program Evaluation and Review Technique PERT) Các kỹ thuật tập trung vào việc thực hoạt động tuân theo lịch trình định trước bắt nguồn từ lĩnh vực kỹ thuật xây dựng quản lý hệ thống Hơn nữa, Nhà nước cố gắng hợp lý hố q trình hành việc tiến hành cải cách thủ tục hành chính, mà Việt Nam nỗ lực hai thập kỷ qua minh chứng cho phương thức quản lý Vào năm 1970, quản lý theo mục tiêu (Management By Objectives - MBO) có trỗi dậy mạnh mẽ khu vực công Quản lý theo mục tiêu trình thiết lập mục tiêu nội tổ chức, nhà quản lý nhân viên thống mục tiêu hiểu cách thức để đạt mục tiêu Quản lý theo mục tiêu cho phép nhà quản lý gánh vác trách nhiệm thiết kế thực kế hoạch, chương trình, dự án điều kiện kiểm sốt cách thiết lập mục tiêu xác định số kết quả; đồng thời, cung cấp cho tổ chức cơng cơng cụ kiểm sốt khả dự báo giao trách nhiệm cho cá nhân nhóm Ứng dụng phổ biến vào thời điểm Phương pháp Khung lơ gích (Logframe Approach - LFA) sử dụng vào năm 1970 Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID) Kể từ chấp nhận rộng rãi theo cộng đồng nhà tài trợ quốc tế, phương pháp khung lô gích sử dụng chủ yếu cơng cụ phân tích cho việc thiết kế phê duyệt dự án Tuy nhiên, tiềm to lớn cho việc theo dõi đánh giá kết chưa nhận thức đầy đủ Một phiên thay gọi lập kế hoạch dự án định hướng mục tiêu (Ziel Orientierte Projekt Planung - ZOPP) phát triển Cơ quan Phát triển Đức (GTZ), bao gồm thủ tục tiêu chuẩn để phân tích có tham gia, giải vấn đề thiết lập mục tiêu với tổ chức đối tác nhóm mục tiêu Việc sử dụng đa dạng phương pháp khung lơ gích hàng chục năm qua minh chứng cho sức mạnh lâu dài cách tiếp cận Quản lý công (New Public Management - NPM) vào năm 1980 đưa đến việc tăng cường nỗ lực để trở thành Nhà nước định hướng dịch vụ khách hàng, tạo phát triển nhiều tiêu chuẩn dịch vụ chất lượng Qua đó, tạo sóng cho đời phương pháp kỹ thuật sau đó, bao gồm bảo đảm chất lượng hay kiểm soát chất lượng, công nhận ISO (International Standard Organization), quản lý chất lượng toàn diện (Total Quality Management - TQM) mà phần quan trọng tập trung vào trình cung cấp dịch vụ, tiêu chuẩn chất lượng chấp nhận mục tiêu cải tiến liên tục Đồng thời, quan tâm đến việc thiết lập số đo lường kết hiệu việc cung cấp dịch vụ cơng, tăng kiểm sốt Nhà nước chất lượng, tăng cường trách nhiệm giải trình cải thiện dịch vụ khách hàng Quản lý đại đòi hỏi thay đổi lớn tập trung vào nơi mà nhà quản lý dịch vụ công hy vọng xác định kết dự kiến, tập trung ý vào việc đạt kết quả, đo lường kết thường xuyên khách quan, học tập kinh nghiệm từ thông tin kết quả, đưa điều chỉnh cải thiện hiệu lực, hiệu chương trình - phương thức quản lý gọi RBM Từ năm 1990, Nhà nước khắp giới liên tục chịu sức ép tính minh bạch, trách nhiệm giải trình từ người dân việc sử dụng nguồn lực công; quan tâm công chúng, bội chi ngân sách ngày tăng, niềm tin vào lãnh đạo trị giảm, cần thiết phải quản trị minh bạch có trách nhiệm yếu tố quan trọng góp phần vào xuất RBM NGHIÏN CÛÁU Sưë 07(311) T4/2016 LÊÅP PHẤP 35 CHĐNH SẤCH khu vực công Nhiều nước giới, đặc biệt quốc gia thuộc Tổ chức Hợp tác Kinh tế Phát triển (OECD) sử dụng RBM phương tiện để thúc đẩy quản trị tốt quản lý khu vực công định hướng kết Trọng tâm phương thức quản lý khu vực cơng nêu mơ tả tóm tắt Bảng 1.1 đây: kết mong đợi Thực tiễn áp dụng RBM tạo nên bước ngoặt việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch trách nhiệm giải trình hoạt động tổ chức Trong thực tế, RBM áp dụng phạm vi khác (cá nhân, phận, đơn vị, tổ chức, q trình, chương trình, dự Tóm lại, qua nhiều thập kỷ, có thay đổi trọng tâm cách tiếp cận quản lý khu vực công từ đầu vào, đến hoạt động, kiểm sốt q trình, đến đầu (mục tiêu), kết “RBM rõ ràng tiến hoá quản lý cách mạng”2 - có nghĩa RBM hình thành sở kế thừa phát triển phương thức quản lý trước Khái niệm quản lý theo kết Từ năm 1990, RBM áp dụng rộng rãi khu vực tư khu vực công, nước phát triển phát triển Mục tiêu chung RBM bảo đảm nỗ lực cá nhân, phận, tổ chức trình hướng tới đạt án) cấp độ kết khác (đầu ra, kết đầu ra, tác động) Do đó, tài liệu viết tiếng Anh, RBM diễn đạt nhiều cụm từ khác như: Performance Management (quản lý kết thực thi) hay Performance Based Management (quản lý theo kết thực thi), Outcome Management (quản lý kết đầu ra) hay Outcome Based Management (quản lý theo kết đầu ra), Results-Oriented Management (quản lý định hướng kết quả) hay Results-Based Management (quản lý theo kết quả) Để đơn giản thống cách diễn đạt, viết sử dụng cụm từ “quản lý theo kết quả” 36 Werner Meier (2003), Results-Based Management: Towards A Common Understanding Among Development Cooperation Agencies, Based Management Group Ottawa, Prepared for the Canadian International Development Agency, Canada NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 07(311) T4/2016 CHĐNH SẤCH Cho đến nay, có nhiều định nghĩa khác RBM Tuy nhiên, định nghĩa cho RBM phương thức quản lý có tầm nhìn chiến lược, cụ thể rõ ràng, tập trung vào kết (đầu ra, kết đầu ra, tác động), định hướng hoạt động đến việc đạt kết cách hiệu lực hiệu Từ hiểu, RBM phương thức quản lý mà thơng qua nhà quản lý xác định kết cần đạt cách cụ thể, rõ ràng dài hạn, định hướng tất nỗ lực hoạt động vào việc đạt kết cách hiệu lực hiệu Các đặc trưng quản lý theo kết RBM có đặc trưng sau đây: - Chú trọng đến kết (đầu ra, kết đầu ra, tác động), trình yếu tố đầu vào RBM trọng đến đầu (các kết trực tiếp), kết đầu (tác động ngắn hạn trung hạn đầu ra), tác động (tác động dài hạn đầu hay tác động kết đầu ra); đồng thời, trọng đến trình để đạt kết yếu tố đầu vào dạng khả (kiến thức, kỹ lực mong đợi từ nhóm cá nhân có liên quan) - Chú trọng đến lập kế hoạch theo kết RBM trọng đến lập kế hoạch theo kết để hướng nỗ lực tổ chức vào việc đạt kết mong đợi thành cơng tương lai Điều có nghĩa là, nhà quản lý xác định kết mong muốn đạt tương lai trình bày chúng dạng mục tiêu cụ thể kế hoạch thực thi RBM cung cấp khuôn khổ rõ ràng cho nhà quản lý tiến hành lập kế hoạch chiến lược quản lý chiến lược sở học tập kinh nghiệm trách nhiệm giải trình mơi trường phân công, phân cấp, phân quyền - Chú trọng đến đo lường đánh giá kết thực Thực tiễn cho thấy, nhà quản lý đo lường kết nhà quản lý khơng thể quản lý kết Do đó, RBM, nhà quản lý trọng đến việc đo lường kết đánh giá tiến triển hướng tới đạt mục tiêu mong đợi RBM cung cấp cho nhà quản lý hệ thống theo dõi đánh giá kết thực - Chú trọng đến cải thiện kết liên tục Trong RBM, phận tổ chức ln khuyến khích thực cải tiến để đạt tiêu chuẩn ngày cao, thơng qua cung cấp lợi ích ngày tăng thúc đẩy xây dựng kết cao Điều có nghĩa là, nhà quản lý xác định rõ kết tổ chức, nhóm, cá nhân hướng tới tiến hành bước để bảo đảm cấp độ kết mong đợi đạt Armstrong Murlis viết, cải tiến liên tục gồm: “Thiết lập văn hóa nhà quản lý, cá nhân nhóm gánh vác trách nhiệm cải tiến liên tục trình thực nhiệm vụ chịu trách nhiệm kỹ năng, lực đóng góp họ”3 - Chú trọng đến phát triển liên tục RBM trọng đến việc tạo văn hố học tập phát triển tổ chức cá nhân trình liên tục RBM cung cấp phương tiện để hợp việc học tập với công việc, giúp người học từ thành công thách thức vốn có hoạt động hàng ngày RBM tạo điều kiện học tập cách truyền tải thông tin kết cho người định thông qua vòng phản hồi từ theo dõi kết thực thi liên tục, đánh giá kiểm toán Điều tạo hội cho việc học tập cấp độ cá nhân, nhóm tổ chức Michael Armstrong, Performance Management: Key strategies and Practical Guidelines, Third Edition, Kogan Page (2006) NGHIÏN CÛÁU Sưë 07(311) T4/2016 LÊÅP PHẤP 37 CHĐNH SẤCH để liên tục chuyển đổi tổ chức phát triển theo hướng ngày thoả mãn bên liên quan Sau đó, q trình định quản lý thông tin thông tin kết tin cậy, có giá trị dẫn đến hiệu lực hiệu cao - Chú trọng đến truyền thông RBM trọng đến truyền đạt thông tin RBM tạo bầu khơng khí cho đối thoại liên tục nhà quản lý cấp để xác định mong đợi chia sẻ thông tin sứ mệnh, giá trị mục tiêu tổ chức Thơng qua đó, thiết lập hiểu biết lẫn kết cần đạt được, thiết lập khuôn khổ cho việc quản lý phát triển nhân để bảo đảm đạt kết - Chú trọng đến bên liên quan RBM trọng đến việc thoả mãn nhu cầu mong đợi tất bên liên quan tổ chức - Nhà nước, ban quản lý, người lao động, khách hàng, nhà cung cấp cơng chúng nói chung Đặc biệt, người lao động đối xử đối tác tổ chức, lợi ích họ tôn trọng, quan điểm họ chào đón lắng nghe; họ khuyến khích đóng góp vào việc xây dựng mục tiêu kế hoạch cho nhóm cho họ RBM tơn trọng nhu cầu cá nhân nhóm nhu cầu tổ chức, thừa nhận nhu cầu không thiết đồng Chìa khố cho thành cơng RBM tham gia bên liên quan suốt chu trình quản lý việc xác định kết mong muốn, đánh giá rủi ro, theo dõi tiến triển, báo cáo kết 38 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 07(311) T4/2016 tích hợp học kinh nghiệm vào định quản lý - Chú trọng đến minh bạch công Sự minh bạch cần thiết để bảo đảm lợi ích nguyên tắc RBM thực đầy đủ Việc xác định rõ ràng vai trò trách nhiệm tương ứng bên liên quan cần thiết Cơng bố thơng tin thích hợp phương pháp sử dụng để thu thập liệu số kết tin cậy có giá trị quan trọng để thực nghĩa vụ trách nhiệm giải trình bên liên quan Phổ biến rộng rãi thảo luận tích cực thơng tin kết quả, bao gồm tiến đạt hướng tới đạt kết đầu ra, học kinh nghiệm đề xuất điều chỉnh, thúc đẩy học tập tổ chức Quy trình quản lý theo kết Thuật ngữ “Quản lý theo kết quả” liên quan chặt chẽ với lý thuyết hệ thống, lý thuyết nhân quả, tính đến phương diện thời gian Các tài liệu nghiên cứu RBM cho RBM gồm thành tố đầu vào, hoạt động hay trình, kết Tùy thuộc vào phạm vi cấp độ áp dụng RBM mà tên gọi khái niệm thành tố có phần thay đổi Tuy nhiên, mơ hình đầy đủ, cụm từ “kết quả” áp dụng cho ba cấp cao hệ thống thứ bậc khung lơ gích đầu ra, kết đầu ra, tác động Các cấp thấp khung lơ gích như: đầu vào hoạt động, mục tiêu kết quả, mà phương tiện để đạt kết Mơ hình lơ gích chuỗi kết đầy đủ mô tả trực quan dạng sơ đồ thể Hình 1.1 đây: CHĐNH SẤCH Mơ hình lơ gích nêu cho thấy, đầu vào cần thiết để thực hoạt động nhằm tạo đầu ra, đầu lại tạo kết ngắn hạn trung hạn mà dẫn đến tác động lâu dài Các yếu tố cấu thành RBM xác định mối quan hệ với dựa chuỗi nhân theo chiều thời gian; chúng sử dụng thay cho nhau, khơng đặt ngồi chuỗi, mối quan hệ chúng có tính ổn định Từ mơ hình lơ gích chuỗi kết nêu trên, rút mơ hình RBM trình bày cụ thể dạng sơ đồ Hình 1.2 - Lập kế hoạch: Trong giai đoạn này, nhà quản lý xác định kết mong đợi định cần làm cách thức làm để đạt kết mong đợi đó, thống mục tiêu yêu cầu lực cần thiết để thực nhiệm vụ nhằm đạt kết mong đợi - Tổ chức thực hiện: Trong giai đoạn này, nhà quản lý đạo cá nhân, phận, tổ chức thực hoạt động phân công nhằm đạt kết mong đợi theo tiến độ xác định giai đoạn lập kế hoạch - Giám sát thực hiện: Trong giai đoạn này, nhà quản lý tiến hành theo dõi liên tục Như vậy, RBM, nhà quản lý phải trả lời câu hỏi quan trọng, là: Tại phải đầu tư? Chúng ta mong muốn đạt kết từ đầu tư này? Cái cần tạo ra? Đầu tư thực nào? RBM cần xem q trình linh hoạt tiến triển, khơng phải hệ thống cứng nhắc, tiêu chuẩn hoá quan liêu4 Theo cách hiểu thông thường, RBM trình bao gồm hoạt động bản: thực có dự kiến kế hoạch hay không, đưa phản hồi liên tục tiến triển hướng tới mục tiêu đặt kế hoạch - Đánh giá kết quả: Trong giai đoạn này, nhà quản lý tiến hành đánh giá để đo lường kết giai đoạn thực bao gồm thành tích, tiến triển vấn đề; đánh giá kết cung cấp sở cho giai đoạn chu trình liên tục Đánh giá kết quả, đo lường Michael Armstrong, Performance Management: Key strategies and Practical Guidelines, Third Edition, Kogan Page (2006) NGHIÏN CÛÁU Sưë 07(311) T4/2016 LÊÅP PHẤP 39 CHĐNH SẤCH 40 kết đạt để đánh giá mức độ đạt mục tiêu đặt kế hoạch, rút học kinh nghiệm đề giải pháp nhằm cải tiến hoạt động quản lý Để tiến hành theo dõi đánh giá, cần thiết lập hệ thống theo dõi đánh giá kết - Xem xét lại kết quả: Ở giai đoạn này, nhà quản lý xem xét đạt được, chẩn đốn thiếu sót kết thực hiện, lập kế hoạch; sở xác định cần làm bổ sung hành động điều chỉnh cần thiết kết khơng đạt theo kế hoạch Quy trình RBM mơ tả Hình 1.3 - Thứ hai, RBM bảo đảm quan, tổ chức hoạt động cách hiệu lực RBM tập trung vào kết thay tập trung vào hành vi hoạt động Trong phương thức quản lý trước đó, nhà quản lý thường xem hành vi hoạt động quan, tổ chức kết Do đó, người lao động bận rộn chưa hẳn có đóng góp vào việc đạt mục tiêu quan, tổ chức; đó, nhà quản lý kết luận người lao động tận tâm với quan, tổ chức làm việc chăm chỉ, xứng đáng xếp hạng thi đua cao - Thứ ba, RBM tối ưu hoá hoạt động quan, tổ chức RBM liên kết hoạt Lợi ích quản lý theo kết RBM đem lại cho quan, tổ chức lợi ích đây: - Thứ nhất, RBM xác định cho quan, tổ chức tầm nhìn bao qt dài hạn, tính đến tác động dài hạn hoạt động q trình; đồng thời tiếp cận cách có hệ thống lơ gích hoạt động quan, tổ chức ngắn hạn, trung hạn dài hạn động trình quan, tổ chức với mục tiêu chung quan, tổ chức nhằm nâng cao hiệu hoạt động quan, tổ chức RBM bảo đảm tất phận quan, tổ chức hoạt động hướng tới đạt kết quan, tổ chức hiệu tốt - Thứ tư, RBM điều kiện tiên để thực trả lương theo kết quả, tạo đo lường có ý nghĩa kết NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 07(311) T4/2016 CHĐNH SẤCH thực thi Đây để đánh giá thành người lao động, phận, đơn vị tồn quan, tổ chức; cung cấp sở để xếp hạng quan, tổ chức thiết lập tiêu chuẩn để so sánh quan, tổ chức với - Thứ năm, RBM sở để áp dụng hệ thống phân bổ ngân sách theo kết đổi công tác lập kế hoạch quan, tổ chức Theo phương thức quản lý này, nhà quản lý xác định rõ ràng kết mong muốn đạt quan, tổ chức, phận, trình, chương trình, dự án người lao động; đồng thời giúp xác định chi phí đầu vào cần thiết để đạt kết RBM tạo cam kết quan, tổ chức nguồn lực giao giúp sử dụng có hiệu nguồn lực - Thứ sáu, RBM thúc đẩy phối hợp, hợp tác nội quan, tổ chức với bên ngồi RBM khơng thúc đẩy q trình thơng tin phản hồi liên tục đối thoại mục tiêu chung quan, tổ chức, tăng cường mối quan hệ, trao đổi cá nhân phận quan, tổ chức, hỗ trợ thông tin cấp cấp trên, mà tập trung vào nhu cầu khách hàng bên bên - Cuối cùng, lợi ích quan trọng RBM góp phần thay đổi tác phong đội ngũ người lao động, nhà quản lý quan, tổ chức; hướng thành viên quan tập trung suy nghĩ kết cần đạt thông qua trả lời câu hỏi như: Chúng ta cần tạo kết gì? Những kết để phục vụ ai? Chúng có tác động xã hội? Làm để đạt kết cách hiệu nhất? Đồng thời, tăng cường trách nhiệm giải trình bên với bên nhà quản lý n NGHIÏN CÛÁU Sưë 07(311) T4/2016 LÊÅP PHẤP 41 ... nhà quản lý khơng thể đo lường kết nhà quản lý quản lý kết Do đó, RBM, nhà quản lý trọng đến việc đo lường kết đánh giá tiến triển hướng tới đạt mục tiêu mong đợi RBM cung cấp cho nhà quản lý. .. Management (quản lý theo kết thực thi), Outcome Management (quản lý kết đầu ra) hay Outcome Based Management (quản lý theo kết đầu ra), Results-Oriented Management (quản lý định hướng kết quả) hay Results-Based... phương thức quản lý Vào năm 1970, quản lý theo mục tiêu (Management By Objectives - MBO) có trỗi dậy mạnh mẽ khu vực công Quản lý theo mục tiêu trình thiết lập mục tiêu nội tổ chức, nhà quản lý nhân