Chế độ công vụ (CĐCV) là một trong những bộ phận cấu thành của nền hành chính nhà nước. Trên thế giới có hai mô hình về CĐCV: chế độ chức nghiệp (career-based systems) và chế độ theo vị trí việc làm - VTVL (position-based systems). Pháp luật về CĐCV ở nước ta đang chuyển dần từ chế độ theo chức nghiệp sang chế độ theo VTVL, nhằm xây dựng nền hành chính dân chủ, hiện đại, tuân thủ pháp luật và phục vụ lợi ích của nhân dân.
THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT PHẤP LÅT VÏÌ CHÏË ÀƯÅ CƯNG V THEO VÕ TRĐ VIÏåC LÂM MƯÅT SƯË VÊËN ÀÏÌ L LÅN VÂ THÛÅC TIÏỴN Trần Thị hải yến* Chế độ công vụ (CĐCV) phận cấu thành hành nhà nước Trên giới có hai mơ hình CĐCV: chế độ chức nghiệp (career-based systems) chế độ theo vị trí việc làm - VTVL (position-based systems) Pháp luật CĐCV nước ta chuyển dần từ chế độ theo chức nghiệp sang chế độ theo VTVL, nhằm xây dựng hành dân chủ, đại, tuân thủ pháp luật phục vụ lợi ích nhân dân Điều địi hỏi cần có nghiên cứu phù hợp nhằm nội dung, tính chất pháp luật CĐCV, đánh giá thực trạng pháp luật công vụ, ưu điểm, hạn chế giải pháp để hoàn thiện pháp luật CĐCV Quan niệm pháp luật chế độ công vụ theo vị trí việc làm Để đảm bảo trật tự hoạt động cơng vụ, cần phải có điều chỉnh pháp luật CĐCV CĐCV Việt Nam quốc gia khác điều chỉnh nhiều văn quy phạm pháp luật (QPPL) khác Hiến pháp đạo luật bản, có hiệu lực pháp lý tối cao, sở hình thành pháp luật CĐCV, quy định ngun tắc có tính trị - xã hội cốt yếu pháp luật CĐCV Khoản Điều Hiến pháp năm 2013 quy định: “Các quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên * 54 chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến chịu giám sát Nhân dân; kiên đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí biểu quan liêu, hách dịch, cửa quyền” Luật Cán bộ, công chức (CBCC) năm 2008 văn QPPL liên quan đến mặt CĐCV sở để ban hành văn luật CĐCV Chẳng hạn Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 Chính phủ quy định tuyển dụng, sử dụng quản lý cơng chức; Nghị định 56/2015/NĐ-CP Chính phủ ngày NCS Trường Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức - Bộ Nội vụ NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 16(320) T8/2016 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT 09/6/2015 quy định đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức; Nghị định số 34/2011/NĐ-CP Chính phủ ngày 17/05/2011 quy định xử lý kỷ luật công chức… Những quan hệ phát sinh pháp luật CĐCV theo VTVL điều chỉnh thuộc loại quan hệ trị - xã hội Đó lĩnh vực quan hệ liên quan đến quyền lực nhà nước, quyền lực trị, mang tính trị pháp lý Mỗi quốc gia, thời đại có quan niệm, quy định pháp luật khác CĐCV Phân tích nội dung quy định pháp luật CĐCV, phân chia QPPL lĩnh vực thành nhóm sau đây: - Nhóm QPPL quy định nguyên tắc thực thi cơng vụ; - Nhóm QPPL quy định địa vị pháp lý chủ thể tham gia quan hệ công vụ, bao gồm tất QPPL xác định trình tự thành lập, bãi bỏ, xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan nhà nước quản lý cơng chức; - Nhóm quy phạm quy định trình tự, thủ tục để thực quyền nghĩa vụ chủ thể thực thi công vụ; quyền nghĩa vụ chức vụ công chức tương ứng với VTVL cơng chức thực hiện; - Nhóm quy phạm liên quan đến chế độ tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, quản lý, đánh giá, tiền lương - Nhóm quy phạm quy định biện pháp thưởng, phạt, quy định trách nhiệm giải trình, trách nhiệm kỷ luật công chức Như vậy, pháp luật CĐCV theo VTVL hệ thống QPPL điều chỉnh quan hệ công vụ theo VTVL, bao gồm: thiết lập chức vụ công chức; tuyển dụng công chức theo VTVL, sử dụng công chức theo VTVL, quản lý công chức theo VTVL; khen thưởng, kỷ luật công chức theo VTVL; quyền nghĩa vụ chủ thể thực thi công vụ; quyền nghĩa vụ chức vụ công chức tương ứng với VTVL công chức thực vấn đề khác sách công chức nhà nước, chủ thể nhà nước trao quyền, nhân danh Nhà nước thực hoạt động mang tính quyền lực nhà nước nhằm phục vụ lợi ích nhân dân nội dung pháp luật chế độ cơng vụ theo vị trí việc làm Nội dung pháp luật CĐCV theo VTVL bao gồm quy định về: tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức nhà nước, quyền nghĩa vụ công chức, trách nhiệm công vụ; chế độ đãi ngộ, bảo đảm chức vụ, khen thưởng, kỷ luật công chức theo VTVL, cụ thể sau: Tuyển dụng công chức theo VTVL: Tuyển dụng trình bổ sung người đủ tiêu chuẩn, điều kiện vào đội ngũ công chức Tuyển dụng công chức phù hợp, đáp ứng yêu cầu VTVL góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu hành nhà nước Pháp luật tuyển dụng cơng chức quy định cứ, nguyên tắc, hình thức, điều kiện, thủ tục tuyển dụng công chức nhằm đảm bảo tuyển cơng chức vừa có tài có đức, đáp ứng yêu cầu VTVL Quản lý công chức theo VTVL: Quy định cụ thể sử dụng, xếp, bố trí VTVL cho cơng chức, điều động công chức; bổ nhiệm công chức giữ chức vụ lãnh đạo, luân chuyển công chức; biệt phái công chức; từ chức miễn nhiệm công chức Pháp luật quản lý công chức theo VTVL cần quy định nguyên tắc quản lý, nội dung thẩm quyền quản lý công chức theo VTVL Đào tạo, bồi dưỡng công chức theo VTVL: Pháp luật quy định nội dung, hình thức, chế độ, thời gian, phương pháp nhằm xây dựng phát triển đội ngũ công chức chuyên nghiệp, mẫn cán gắn với yêu cầu VTVL Đào tạo, bồi dưỡng cơng chức theo NGHIÏN CÛÁU Sưë 16(320) T8/2016 LÊÅP PHẤP 55 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT VTVL phải thiết kế chương trình, nhóm VTVL Đánh giá cơng chức theo VTVL, với tiêu chí sau đây: chấp hành đường lối, chủ trương, sách Đảng pháp luật Nhà nước; phẩm chất trị, đạo đức, lối sống, tác phong lề lối làm việc; lực, trình độ chun mơn, nghiệp vụ; tiến độ kết thực nhiệm vụ; tinh thần trách nhiệm phối hợp thực nhiệm vụ; thái độ phục vụ Nhân dân Quy định cách phân loại công chức theo VTVL theo tiêu chí đánh giá Quyền lợi nghĩa vụ công chức theo VTVL: mối quan hệ công chức với Nhà nước Nhân dân q trình thực thi cơng vụ cần phải pháp luật điều chỉnh Nghĩa vụ quyền công chức thường gắn liền với Nghĩa vụ việc mà cơng chức có trách nhiệm bổn phận phải thực Quyền công chức điều kiện để đảm bảo thực tốt nghĩa vụ Quy định đầy đủ quyền lợi nghĩa vụ gắn với VTVL cụ thể Trách nhiệm công vụ: Theo khía cạnh tích cực, trách nhiệm cơng vụ thể phạm vi yêu cầu cụ thể Nhà nước thông qua quy định pháp luật nội dung nhiệm vụ phẩm chất công chức thực thi công vụ Trách nhiệm công vụ theo nghĩa tiêu cực gánh chịu hậu pháp lý không thực hay thực không nghĩa vụ Quy định việc công chức làm, không làm, xử lý công chức Tiền lương công chức theo VTVL, bao gồm: mức lương tối thiểu chung; bảng lương; chế độ phụ cấp lương; chế độ nâng bậc lương; chế độ trả lương; nguồn kinh phí để thực chế độ tiền lương; quản lý tiền lương thu nhập cơng chức hành nhà nước Nguyên tắc tiền lương công chức tương ứng VTVL không trả lương theo chế độ ngạch, bậc chế độ chức nghiệp 56 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 16(320) T8/2016 Khen thưởng, kỷ luật: Các quy định khen thưởng, kỷ luật công chức theo VTVL quy định về: nguyên tắc, điều kiện, hình thức, thẩm quyền, trình tự xử lý quan hệ nảy sinh trình khen thưởng xử lý kỷ luật công chức Một số nhận xét nội dung pháp luật chế độ công vụ nước ta Phân tích quy định pháp luật CĐCV nước ta nay, có số nhận xét sau đây: Một là, Luật CBCC năm 2008 văn hướng dẫn thi hành thể chế hóa, cụ thể hóa tương đối đầy đủ chủ trương, đường lối, sách Đảng Nhà nước CĐCV nội dung quy định tuyển dụng công chức, sử dụng công chức, quản lý công chức đào tạo, bồi dưỡng công chức theo VTVL Nội dung pháp luật quy định cụ thể, chi tiết, đồng tuyển dụng; sử dụng, quản lý; quyền nghĩa vụ; đào tạo, bồi dưỡng; khen thưởng, kỷ luật công chức Hai là, pháp luật CĐCV đảm bảo tính đồng bộ, thống quy phạm pháp luật, pháp luật CĐCV phù hợp với văn pháp luật có liên quan pháp luật tổ chức hoạt động Chính phủ, tổ chức hoạt động quyền địa phương, pháp luật lao động, pháp luật đất đai Các quy định pháp luật CĐCV tương đối phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, phù hợp với đặc điểm, đặc trưng CĐCV Tuy nhiên, pháp luật CĐCV số hạn chế như: Việc quy định đối tượng cơng chức cịn q rộng, bao gồm công chức máy nhà nước, máy Đảng, tổ chức trị - xã hội đơn vị nghiệp cơng lập; chưa có quy định chung nguyên tắc hoạt động công vụ, chế độ phục vụ nhân dân, trách nhiệm giải trình cơng chức thi hành cơng vụ; việc đánh giá cơng chức cịn chung THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT chung, chưa dựa vào việc hồn thành cơng việc theo VTVL; pháp luật CĐCV chưa chuyển hẳn sang hướng theo VTVL; chưa có quy định chung tỷ lệ ngạch công chức để đảm nhiệm VTVL hạn chế thực thi pháp luật chế độ công vụ Về mặt pháp lý, có Luật CBCC năm 2008 văn hướng dẫn thi hành Chính phủ quy định CĐCV, thực tế, việc tuyển dụng, sử dụng quản lý công chức chủ yếu gắn với tiêu biên chế Cách thức tuyển dụng công chức áp dụng theo chế độ làm việc lâu dài phù hợp với kinh tế kế hoạch hóa tập trung, chưa phù hợp với yêu cầu xây dựng hành đại, động Việc xây dựng đề án xác định VTVL cần thiết, phức tạp, đòi hỏi khảo sát kỹ lưỡng số lượng công việc, tần suất công việc quan, tổ chức Trên thực tế, không quan giao việc chồng chéo, có nhiều người làm chung việc, dẫn đến tình trạng đùn đẩy, né tránh công việc Đến năm 2015, nhiều quan, đơn vị hoàn thiện xong đề án xác định VTVL chưa triển khai thực chưa có khoa học Các quy định môn thi tuyển công chức chưa phù hợp để tuyển chọn người đáp ứng yêu cầu chức danh cơng chức Ví dụ mơn thi chun ngành, số mơn chun ngành có bậc đào tạo đại học, số môn chuyên ngành chưa có bậc đào tạo đại học tra gây khó khăn cho việc tuyển dụng công chức theo VTVL Theo quy định pháp luật, việc tuyển dụng công chức chủ yếu vào cấp thi môn kiến thức chung môn kiến thức chuyên ngành, tin học, ngoại ngữ Nhưng quy định khơng đầy đủ ngồi kiến thức chun mơn, cần phải có kỹ cần thiết để đảm nhận công việc kỹ phối hợp, làm việc nhóm, kỹ giao tiếp, kỹ phân tích, giải tình Những tiêu chí phương pháp đánh giá, phân loại cơng chức cịn thiếu đồng bộ, chưa gắn với kết thực nhiệm vụ công chức nên việc xem xét, đánh giá để bố trí, sử dụng đãi ngộ cịn nhiều bất hợp lý Quy định đào tạo, bồi dưỡng công chức theo VTVL dừng chế độ đào tạo, bồi dưỡng, nội dung, hình thức đào tạo bồi dưỡng mà chưa gắn đào tạo, bồi dưỡng với sử dụng, đánh giá, khen thưởng, kỷ luật công chức theo VTVL Chính sách tiền lương, chế độ phụ cấp cơng chức theo VTVL cịn nhiều bất hợp lý, tiền lương gắn với chế độ ngạch bậc (theo mơ hình chức nghiệp) chưa tương xứng với VTVL (theo mơ hình việc làm) mà cơng chức đảm nhận, chưa tương xứng với lực kết làm việc người tài Một số kiến nghị giải pháp 5.1 Hoàn thiện pháp luật CĐCV theo VTVL Thứ nhất, cần xác định rõ CĐCV Việt Nam Hiện nay, văn QPPL, đặc biệt Luật CBCC năm 2008 chưa quy định rõ CĐCV nước ta CĐCV theo chức nghiệp hay CĐCV theo VTVL, hay kết hợp hai hệ thống với Luật CBCC năm 2008, văn Chính phủ, văn hướng dẫn Bộ Nội vụ… có quy định mang dấu hiệu CĐCV theo VTVL chế độ tuyển dụng công chức theo VTVL, chế độ đào tạo, bồi dưỡng công chức theo VTVL, chế độ đánh giá công chức theo VTVL, đồng thời, nhiều quy định lại có dấu hiệu CĐCV theo chức nghiệp, chế độ tiền lương công chức theo ngạch, bậc; tuyển dụng cơng chức có dấu hiệu CĐCV theo chức nghiệp, định bổ nhiệm vào ngạch cơng NGHIÏN CÛÁU Sưë 16(320) T8/2016 LÊÅP PHẤP 57 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT chức sau trúng tuyển; việc đào tạo, bồi dưỡng theo ngạch, bậc công chức… Như vậy, khẳng định CĐCV Việt Nam CĐCV kết hợp CĐCV theo chức nghiệp CĐCV theo VTVL Tuy nhiên, nhiều quy định không rõ ràng dẫn tới mâu thuẫn nội pháp luật liên quan, gây khó khăn thực Thứ hai, cần rà soát quy định Luật CBCC năm 2008 văn hướng dẫn thi hành để tránh chồng chéo, thiếu rõ ràng; trọng đến tính khả thi, tính đồng quy định Các văn QPPL vấn đề quản lý, sử dụng công chức cần quy định chặt chẽ, logic, rõ ràng, xác, tránh việc văn QPPL vừa ban hành sửa đổi Pháp luật CĐCV phải gắn kết sách tuyển dụng công chức theo VTVL với nội dung khác đào tạo, bồi dưỡng công chức, quản lý công chức, quy hoạch, đề bạt, bổ nhiệm, đánh giá công chức, tăng lương theo VTVL tạo thành chỉnh thể thống nhất, đồng có tác dụng khuyến khích người cơng chức vươn lên học tập cơng tác Đồng thời, cần phải có quy định chung nguyên tắc công vụ, CĐCV, trách nhiệm giải trình cán bộ, cơng chức; đánh giá công chức phải khách quan, dựa sở hệ thống tiêu chí khoa học 5.2 Bảo đảm việc thực pháp luật CĐCV Thứ nhất, cần xác định xác quan hành nhà nước có VTVL bảng mơ tả cơng việc VTVL Việc xác định VTVL không xác định khối lượng, số lượng công việc phải thực vị trí định, mà quan trọng xác định đặc điểm, đặc thù, tính phức tạp tiêu chuẩn chun mơn nghiệp vụ cần thiết để thực công việc Xác định VTVL quan hành nhà nước sở, để tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá, quản lý công chức theo VTVL nhằm mục tiêu nâng 58 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 16(320) T8/2016 cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Từ việc xác định VTVL quan, tổ chức, xác định cấu công chức quan hành nhà nước cho hợp lý, khoa học, xác Giả sử, Bộ A có cấu cơng chức sau: Tổng số có 1.000 VTVL, đó, VTVL ngạch chuyên viên cao cấp 30 vị trí, VTVL ngạch chuyên viên 180 vị trí, VTVL ngạch chuyên viên 450 vị trí, VTVL ngạch cán 340 vị trí; VTVL cơng tác thi đua, khen thưởng có 100 vị trí, có VTVL ngạch chuyên viên cao cấp 03 vị trí, VTVL ngạch chuyên viên 33 vị trí, VTVL ngạch chuyên viên 50 vị trí, VTVL ngạch cán 14 vị trí Dựa kết vậy, bắt tay vào việc xây dựng kế hoạch tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, quản lý, đánh giá, tiền lương công chức theo VTVL cách khách quan, khoa học đạt chất lượng cao Từ đó, tạo sở cho phân hóa cơng chức, vị trí chun viên cao cấp làm nhiệm vụ tham mưu chiến lược, nghiên cứu, lãnh đạo cịn cơng chức chun viên làm nhiệm vụ công chức thừa hành Thứ hai, cần đổi đồng việc tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá, chế độ tiền lương công chức theo VTVL, với nội dung cụ thể sau: Hồn thiện cơng tác tuyển dụng công chức theo VTVL: Về nguyên tắc phải công khai, minh bạch, khách quan, bảo đảm thu hút người có phẩm chất, lực tốt vào hoạt động công vụ Đổi nội dung phương pháp thi tuyển công chức, tiếp tục nghiên cứu, ứng dụng công nghệ thông tin vào tuyển dụng công chức theo VTVL Đẩy mạnh phân cấp q trình tuyển dụng cơng chức theo VTVL từ tạo nên chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm quan, tổ chức, đơn vị, phù hợp với tình hình thực tế quan, đơn vị THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT Đổi công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức theo VTVL: Rà soát, sửa đổi, bổ sung chương trình triển khai thực tiếp tục hoàn thiện, xây dựng chương trình cịn thiếu Tiếp tục xây dựng đưa vào triển khai thực với chương trình bồi dưỡng theo VTVL Tăng cường phân cấp hoạt động đào tạo, bồi dưỡng công chức theo VTVL Tạo lập chế trao dần quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho quan quản lý, đơn vị sử dụng công chức định vấn đề liên quan đến hoạt động đào tạo, bồi dưỡng công chức theo VTVL quan, đơn vị quản lý sử dụng; kể vấn đề sử dụng kinh phí cho hoạt động Quản lý công chức theo VTVL: Cần xác định rõ danh mục công việc cho vị trí cơng chức quan hành nhà nước Xây dựng hoàn thiện Quy chế làm việc quan, đơn vị, nội quy, quy chế quản lý công chức phù hợp với nội dung Luật CBCC năm 2008 Việc bổ nhiệm công chức phải thực cách chặt chẽ, khoa học, dân chủ thiết phải dựa tiêu chuẩn lực, trình độ, đạo đức uy tín Hồn thiện công tác đánh giá công chức theo VTVL: Tiếp tục đổi chế đánh giá công chức theo nguyên tắc cấp đánh giá cấp dưới, người đứng đầu đánh giá người thuộc quyền quản lý, cấp trực tiếp đánh giá người đứng đầu Đánh giá công chức dựa mức độ thực chức trách, nhiệm vụ giao, thể khối lượng, chất lượng, tiến độ, hiệu công việc vị trí, thời gian; tinh thần trách nhiệm hoạt động công vụ Đánh giá theo hiệu công tác theo tiêu chí ngành, địa phương, đơn vị Hồn thiện chế độ tiền lương cơng chức theo VTVL: Thực chế độ trả tiền lương theo kết làm việc theo VTVL, thay cho việc trả tiền lương theo ngạch, bậc Việc chuyển sang trả lương theo vị trí kết cơng việc cần phải làm đồng Phải đổi phương thức lập phân bổ ngân sách, tiến tới việc lập phân bổ ngân sách dựa kết công việc quan, đơn vị Tạo môi trường làm việc hội thăng tiến công chức theo VTVL: Môi trường làm việc hội thăng tiến điều quan trọng công chức theo VTVL Môi trường làm việc quan hành nhà nước phải nơi đáng sống công chức - lựa chọn từ người có tài tâm huyết, muốn cống hiến cho đất nước Pháp luật CĐCV theo VTVL cần sớm có sách khen thưởng, tôn vinh người công chức Việt Nam thời kỳ Đảm bảo tôn trọng quyền người, tôn trọng người có đức, có tài: Pháp luật CĐCV theo VTVL có vai trị quan trọng việc đảm bảo quyền người, tơn trọng người có đức, có tài Từ năm 1945, Bác Hồ nói “mọi quyền lực thuộc Nhân dân”, có nghĩa Nhân dân có quyền tham gia định luật pháp, sở pháp lý Nhà nước pháp quyền Đảng Nhà nước Việt Nam ln ln có sách tơn trọng quyền người, có sách, quy chế tơn vinh người có đức, có tài, tâm huyết với công việc Thực đồng giải pháp nêu giúp cho pháp luật CĐCV theo VTVL ngày hoàn thiện, đáp ứng nhu cầu phát triển đất nước giai đoạn Pháp luật công vụ theo VTVL CĐCV cịn Việt Nam, vậy, cần phải vừa làm vừa rút học kinh nghiệm Xu hướng triển khai thực hiệu pháp luật công vụ theo VTVL phù hợp với hành đại, phù hợp với pháp luật cơng vụ nước tiên tiến giới n NGHIÏN CÛÁU Sưë 16(320) T8/2016 LÊÅP PHẤP 59 ... định pháp luật nội dung nhiệm vụ phẩm chất công chức thực thi công vụ Trách nhiệm công vụ theo nghĩa tiêu cực gánh chịu hậu pháp lý không thực hay thực không nghĩa vụ Quy định việc công chức làm, ... VTVL, quản lý công chức theo VTVL; khen thưởng, kỷ luật công chức theo VTVL; quyền nghĩa vụ chủ thể thực thi công vụ; quyền nghĩa vụ chức vụ công chức tương ứng với VTVL công chức thực vấn đề khác... thiện chế độ tiền lương cơng chức theo VTVL: Thực chế độ trả tiền lương theo kết làm việc theo VTVL, thay cho việc trả tiền lương theo ngạch, bậc Việc chuyển sang trả lương theo vị trí kết cơng việc