Pháp luật về quyền tiếp cận biển của cộng đồng – kinh nghiệm quốc tế và một số gợi ý cho pháp luật Việt Nam

Biển là một tài sản công cộng thuộc sở hữu toàn dân mà bất cứ ai cũng có quyền tiếp cận và sử dụng. Với xu hướng phát triển kinh tế biển hiện nay, những resort, khách sạn, nhà hàng đang mọc ra trải dọc và giăng kín khắp bờ biển làm cho việc tiếp cận và sử dụng biển của người dân bị hạn chế. Trước tình hình này, để đảm bảo quyền lợi của người dân, Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo 2015 đã lần đầu tiên đề cập đến Quyền tiếp cận biển của cộng đồng.

Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 Kỷ yếu khoa học PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TIẾP CẬN BIỂN CỦA CỘNG ĐỒNG – KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ MỘT SỐ GỢI Ý CHO PHÁP LUẬT VIỆT NAM Huỳnh Thị Thúy Lai*, Trần Trúc Ly, Trần Thị Quỳnh, Nông Thị Sảy, Nguyễn Thị Thủy Tiên Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TP HCM *Tác giả liên lạc: laihtt14504@st.uel.edu.vn TÓM TẮT Biển tài sản cơng cộng thuộc sở hữu tồn dân mà có quyền tiếp cận sử dụng Với xu hướng phát triển kinh tế biển nay, resort, khách sạn, nhà hàng mọc trải dọc giăng kín khắp bờ biển làm cho việc tiếp cận sử dụng biển người dân bị hạn chế Trước tình hình này, để đảm bảo quyền lợi người dân, Luật Tài nguyên môi trường biển hải đảo 2015 lần đề cập đến Quyền tiếp cận biển cộng đồng Tuy nhiên chưa có văn pháp lý quy định cụ thể, chi tiết quyền dẫn đến khó khăn việc áp dụng vào thực tiễn chưa thực nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi ích cho người dân Trong đó, dựa Học thuyết ủy thác cơng cộng, nhiều quốc gia giới có quy định tương đối đầy đủ cụ thể Quyền tiếp cận biển cộng đồng đáp ứng việc áp dụng pháp luật để giải xung đột lợi ích cơng lợi ích tư đồng thời bảo vệ quyền lợi ích người dân Từ khóa: Quyền tiếp cận biển cộng đồng, Học thuyết ủy thác công cộng PUBLIC RIGHTS TO ACCESS TO THE BEACH – INTERNATIONAL LEGAL EXPERIENCES AND SOME PROPOSALS FOR VIETNAM Huynh Thi Thuy Lai*, Tran Truc Ly, Tran Thi Quynh, Nong Thi Say, Nguyen Thi Thuy Tien University of Economics and Law, VNU-HCM *Corresponding author: laihtt14504@st.uel.edu.vn ABSTRACT The beach is a public property that belong to the Commonwealth Everybody has rights to access and to use it In the marine economic development, resorts, hotels, restaurants have been building along the seacoast and it makes difficult to access and to use the beach To solve this problem, the Vietnam Law on Marine and Island Resources and Environment 2015 has been firstly referred to Public Right to access to the beach However, there is no specific legal document detailing the Public Right, which leads to difficulties in applying in practice and in protection of people’s right Whereas, basing on Pubic Trust Doctrine, several countries in the world have already adequate and specific provisions about Public Right to access to the beach The provisions settle a conflict between public and private interests, but at the same time protecting people’s right and interest Keywords: Public Rights to access to the beach, Public Trust Doctrine TỔNG QUAN Từ lâu, Quyền tiếp cận biển cộng đồng nhiều quốc gia giới công nhận Hoa Kỳ, Pháp…Tuy nhiên, Việt Nam, quyền đề cập với tên gọi “Quyền tiếp cận người dân với biển” Luật tài nguyên môi trường biển hải đảo 2015 với mục đích đảm bảo cân lợi ích kinh tế lợi ích cộng đồng Nhưng tại, pháp luật chưa có quy định cụ thể để giải thích, áp dụng Quyền vào thực tiễn Do đó, nhóm thực nghiên cứu pháp luật số nước bật Quyền tiếp cận biển cộng đồng để đưa số gợi ý cho pháp luật Việt Nam PHƯƠNG PHÁP Để thực đề tài này, nhóm nghiên cứu sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu để tiếp cận cách đa chiều cụ thể 283 Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 vấn đề quyền tiếp cận biển cộng đồng góc độ lý luận, luật pháp kinh nghiệm thực thi quốc gia, cụ thể: Phương pháp so sánh luật: Nhóm nghiên cứu tiếp cận so sánh quy định pháp luật thực tiễn áp dụng pháp luật nhiều quốc gia việc đảm bảo quyền tiếp cận biển cộng đồng Từ rút điểm tương đồng, khác biệt khái quát nên vấn đề cần lưu ý để đóng góp hồn thiện pháp luật Việt Nam Phương pháp nghiên cứu tình huống: nhóm sưu tầm, tuyển chọn vụ việc tranh chấp liên quan đến quyền tiếp cận biển cộng đồng giới để tìm hiểu kinh nghiệm xử lý quan tài phán nước Phương pháp xã hội học: nhóm tác giả thực cơng tác thống kê, so sánh, phân tích tổng hợp thông tin từ sách, báo, số đề tài nghiên cứu giới tài liệu từ internet để khái quát vấn đề liên quan đến chủ đề nghiên cứu dựa tảng lý luận pháp lý Bên cạnh đó, nhóm sử dụng phương pháp nghiên cứu lý thuyết như: phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích định tính,… KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN Học thuyết ủy thác công cộng Học thuyết ủy thác công cộng tảng Quyền tiếp cận biển cộng đồng, bắt nguồn từ quy định pháp luật La Mã Trong Bản tóm tắt điều pháp lý II Luật dân La Mã, vua Justinian rằng: “Theo quy luật tự nhiên vật xem thuộc sở hữu chung bao gồm khơng khí, nước, biển bờ biển Vì vậy, khơng có quyền ngăn cấm người khác tiếp cận biển”.2 Học thuyết ủy thác công cộng dựa quan điểm cho công dân nắm giữ quyền bất khả xâm phạm số loại tài nguyên đất đai định chúng có hay khơng có chủ sở hữu Nhà nước tín nhiệm cơng chúng đại diện họ nắm giữ quyền định nguồn tài nguyên đất đai Các khái niệm quyền công chúng dựa hai sở sau đây: Thứ nhất, theo Luật La Mã khơng khí, nước, biển bờ biển theo khơng tài sản riêng mà thuộc sở hữu chung Kỷ yếu khoa học tất người Thứ hai, có hai loại hình sở hữu tài sản pháp luật cơng nhận jus privatum jus publicum Trong đó, jus privatum biết đến quyền sở hữu tư nhân, jus publicum hiểu quyền sở hữu công cộng Quyền tài sản jus publicum trao cho nhà nước không chuyển nhượng Trong trường hợp mà jus publicum thiết lập phủ nhận hồn tồn jus privatum Điều cho phép Nhà nước bãi bỏ quyền sở hữu tư nhân người mà không cần đồng ý hay bồi thường cho người Nói cách khác, học thuyết khẳng định Nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm quyền sử dụng chung người tài nguyên nước vùng đất mặt nước biển Quyền tiếp cận biển cộng đồng Hiện nay, chưa có khái niệm cụ thể định nghĩa quyền tiếp cận biển vùng bờ biển gì? Vì vậy, trình nghiên cứu pháp luật nhiều quốc gia giới quyền này, nhóm đúc kết khái niệm số đặc điểm quyền tiếp cận biển vùng bờ biển sau: Quyền tiếp cận vùng bờ biển cộng đồng hiểu quyền mà cộng đồng tự thực hoạt động biển bơi lội, tắm nắng, dạo, câu cá,… thể qua ba hình thức tiếp cận: tiếp cận dọc, tiếp cận ngang tiếp cận trực quan Tiếp cận ngang nghĩa người dân quyền thực số hoạt động kể trên đường song song trải dọc bờ biển, độ rộng đường quốc gia có quy định riêng Tiếp cận dọc nghĩa cộng đồng quyền tiếp cận bãi biển theo hướng vng góc với bờ biển, hiểu cơng chúng đảm bảo quyền có đường xuống bãi biển Tiếp cận trực quan quyền cơng chúng nhìn thấy cảnh quang biển mà khơng bị cơng trình khác cản trở cách bất hợp lý Quyền tiếp cận biển cộng đồng xuất giúp làm cân lợi ích kinh tế lợi ích cơng cộng Bên cạnh đó, cịn giúp quan nhà nước quản lý hoạt động chủ sở hữu tư nhân vấn đề môi trường biển cách hiệu quả, vừa đảm bảo lợi ích kinh tế, bảo vệ môi trường biển 284 Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 quyền lợi cho cộng đồng giúp quốc gia phát triển bền vững Vương quốc Anh Khi trình bày quy định pháp luật Vương quốc Anh Quyền tiếp cận biển cộng đồng nhóm nghiên cứu dựa pháp luật nước Scotland Luật Scotland thừa nhận thức Quyền tiếp cận biển cộng đồng Trong Luật cải cách đất đai năm 2003 (Land Reform Act 2003) Scotland, Quyền tiếp cận biển bờ biển xem quyền cộng đồng Cụ thể có quyền tiếp cận Theo cộng đồng thực số hoạt động như săn bắn chim, đánh bắt câu cá, tắm biển, chơi cát hoạt động dã ngoại khác vùng bờ biển vùng nước thủy triều Hoa kỳ Bang Massachusets Theo luật Massachusets vùng đất hai mực nước thủy triều cao thấp trung bình “Tideland” chia vùng thành “Private Tideland” “Commonwelth Tideland” tương ứng với đất thuộc sở hữu tư nhân sở hữu chung Đối với vùng “Private Tideland”, Quyền tiếp cận vùng biển cộng đồng đảm bảo qua việc cho phép cộng đồng có quyền câu cá, quyền săn bắn chim quyền điều hướng vùng Quyền câu cá cho phép cư dân dùng thuyền vào khu vực biển để đánh bắt cá, thu nhặt động vật có vỏ Quyền săn bắn chim cho phép cư dân quyền săn bắn chim chóc khu vực sở hữu tư nhân Cuối quyền điều hướng, quyền giúp cư dân lại bãi biễn, thực hoạt động lái tàu, chơi lướt ván,… Cư dân thực ba quyền mà không bị ngăn cấm kể chủ sở hữu tư nhân Bên cạnh đó, để tránh xây dựng tư nhân làm hạn chế Quyền tiếp cận biển cộng đồng dự án chủ sở hữu tư nhân phải cấp phép đồng ý DEP kèm thêm điều kiện để đảm bảo quyền cho cộng đồng (như phải dành lối công cộng) Cịn vùng “Commonwelth Tideland” người dân người dân thực hoạt động vui chơi giải trí biển mà khơng bị cấm Bên cạnh đó, có tư nhân muốn đầu tư xây dựng vùng Kỷ yếu khoa học “Commonwelth Tideland”, cần phải thỏa mãn điều kiện phục vụ cộng đồng vùng đất DEP cấp giấy phép xây dựng Những điều kiện phục vụ cộng đồng DEP định dựa vào trường hợp cụ thể quy định chi tiết sau: Mọi người – tuổi tác hay tư cách (tức cá nhân bao gồm công dân nước sở người nước Khoản 1, ĐIều Luật cải cách ruộng đất 2003 Cá động vật có vỏ quy định cụ thể điều 9.02 Code of Massachusetts 310 9.00 (310 CMR 9.00): Quy định chương 91 MGL Chẳng hạn, vụ việc giữa Navy Yard Four Associates (NYF) DEP để xây dựng dự án “Commonwelth Tideland” , NYF phải thỏa mãn điều kiện kiện 75% dành riêng cho Cơ sở hạ tầng công cộng Bang New Jersey Theo Luật quản lí vùng bờ biển New Jersey, cơng chúng có quyền khơng hạn chế đối việc sử dụng vùng bờ biển, bến cảng vùng nước cho hoạt động hàng hải, câu cá hoạt động giải trí bơi lội, lướt sóng, lặn, tắm nắng, bộ, chèo thuyền,… Chính quyền địa phương phải đảm bảo cho công chúng thực hoạt động nêu vùng bờ biển thuộc sở hữu tư nhân thuộc sở hữu chung thông qua thiết kế đường song song với đường bờ biển (tiếp cận ngang), xây dựng cầu cảng, khu vực câu cá để phục vụ việc tiếp cận người dân Ngồi ra, pháp luật cịn đặt vấn đề đảm bảo người dân ngắm biển mà khơng bị cản trở cơng trình xây dựng tòa nhà cao tầng Dựa vào học thuyết ủy thác công cộng, New Jersey đảm bảo quyền tiếp cận biển cộng đồng thông qua việc thực thi số đạo luật bao gồm: Coastal Area Facility Review Act (CAFRA), Waterfront Development Law, Tideland Statutes Theo đạo luật CAFRA điều kiện để nhà nước phê duyệt dự án du lịch nằm vùng CAFRA phải đảm bảo Quyền tiếp cận biển cộng đồng vùng Pháp Nguyên tắc tiếp cận bờ biển tự miễn phí nguyên tắc xuyên suốt pháp luật Pháp Quyền tiếp cận biển cộng đồng Trong Bộ luật môi trường quy định 285 Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 việc tiếp cận với bãi biển người tự miễn phí trừ trường hợp lý an ninh, quốc phịng, bảo vệ mơi trường Trong trường hợp khu vực ven biển có tài sản tư nhân liền kề với bờ biển để đảm bảo quyền tiếp cận bờ biển người bộ, họ phải dành dải đất có chiều rộng mét dọc theo bờ biển Con đường nhằm đảm bảo quyền tiếp cận theo hướng vng góc với bờ biển đường dẫn nối từ đường công cộng đến bờ biển Nếu chủ sở hữu tư nhân không đảm bảo điều kiện quan Nhà nước có quyền can thiệp để bảo đảm tính liên tục đường Nếu việc thiết lập đường chắn có ảnh hưởng trực tiếp đến tài sản vật chất chủ sở hữu tư nhân Nhà nước bồi thường Mặc dù phạm vi công cộng không thuộc sở hữu riêng bán hình thức nào, nhiên Nhà nước cho tư nhân thuê tạm thời nhằm thực dịch vụ cơng cộng Bên th có quyền thực hoạt động theo mục đích phải ln đảm bảo đặc tính tự nhiên khu vực này, trì việc tiếp cận tự miễn phí cho người dân Thời hạn hợp đồng khơng q 12 năm Ngồi ra, người tổ chức chiếm khơng gian khoản thời gian định thông qua giấy phép tạm chiếm (AOT) Việc cấp phép nhằm mục đích tạo điều kiện cho tư nhân xây dựng, tổ chức, quản lý khu neo đậu, thiết bị sản xuất mà không ảnh hưởng đến phong cảnh nơi Việc cấp phép mang tính tạm thời hủy ngang lúc có ảnh hưởng đến lợi ích khu vực hay lợi ích cơng cộng Thực trạng pháp luật thực tiễn thi hành pháp luật Quyền tiếp cận biển cộng đồng Việt Nam Quyền tiếp cận biển cộng đồng pháp luật Việt Nam Luật tài nguyên môi trường biển hải đảo năm 2015 lần đề cập đến Quyền tiếp cận biển cộng đồng Tuy nhiên, chưa có văn luật quy định cụ thể định nghĩa phạm vi áp dụng quyền Tại Nghị định 40/2016/NĐCP Thông tư 26/2016/TT-BTNMT quy định “Hành lang bảo vệ bờ biển” Kỷ yếu khoa học nội dung quy định kỹ thuật thiết lập hành lang bảo vệ bờ biển với mục đích để tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tiếp cận biển Như vây, nhìn tổng thể thấy Luật có đề cập đến Quyền tiếp cận biển cộng đồng lại chưa cụ thể hóa quyền Một số thực tiễn thi hành pháp luật Quyền tiếp cận biển cộng đồng Việt Nam Hiện nay, tình trạng khu nghỉ dưỡng, khách sạn lấn chiếm đất ven biển, ngăn cấm người dân tiếp cận bãi biển phần đất ven biển vốn không thuộc địa phận quản lý khu nghỉ dưỡng, khách sạn phổ biến Điển hình vụ FLC Sầm Sơn, Thanh Hóa khiến người dân không tiếp cận bãi biển để thực hoạt động vui chơi giải trí hay khai thác tài nguyên biển gây nhiều xúc Mặc dù quan chức địa phương khẳng định người dân có quyền tiếp cận biển, nhiên khó khăn việc kiểm sốt cưỡng chế khu nghỉ dưỡng, khách sạn pháp luật hành chưa có quy định cụ thể KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ Một số ý kiến đề xuất cho pháp luật Việt Nam: Thứ nhất, khái niệm Quyền tiếp cận biển người dân chuyển thành Quyền tiếp cận biển cộng đồng; Thứ hai, phạm vi quyền cần đảm bảo hoạt động vui chơi giải trí sử dụng người dân ba phương diện tiếp cận dọc, tiếp cận ngang tiếp cận trực quan Theo đó, hoạt động nhằm mục đích giải trí là: bơi lội, tắm biển, câu cá, tắm nắng, lại tự do, chơi môn thể thao biển, dã ngoại số hoạt động giải trí khác Hoạt động sử dụng bao gồm: khai thác số loại hải sản định, bến bãi neo đậu tàu thuyền cho ngư dân nhằm tạo điều kiện khai thác hải sản,… Ngoài ra, cấp phép xây dựng dự án ven biển cần bổ sung thêm điều kiện cấp phép phải đảm bảo Quyền tiếp cận biển người dân Thứ ba, quy hoạch thị tổng thể, Chính phủ phê duyệt Chiến lược Kế hoạch hành động thực Chiến Lược quản lý vùng đới bờ Việt Nam để thực “quy 286 Giải thưởng Sinh viên Nghiên cứu khoa học Euréka lần thứ XIX năm 2017 hoạch tổng thể khai thác sử dụng vững bền tài nguyên vùng bờ” Luật Tài nguyên môi trường biển hải đảo Chiến lược cần phải bổ sung thêm Quyền tiếp cận biển cộng đồng để đảm bảo quyền nghĩa vụ người dân việc xây dựng, phát triển vùng đới bờ Thứ tư, thiết lập quy trình lấy ý kiến Kỷ yếu khoa học người dân dự án ven biển vừa lớn, quy hoạch tổng thể Thứ năm, thông tin đến người dân quyền tiếp cận biển qua kênh phát thanh, trang mạng xã hội thành lập website quản lý vùng bờ biển mục đích quản lý, bảo vệ vùng bờ biển mà cịn để người nắm bắt thơng tin cách dễ dàng TÀI LIỆU THAM KHẢO ALIYA T.FELIX (2015), “Take Back the Beach” An Analysis of the Need for Enforcement of Beach Access Rights for U.S Virgin Islanders Floria A&M University Law DEBORAH MONGEAU (2003) Public Beach Access: An Annotated Bibliography University of Maine School of Law JON S CORZINE, GOVERNOR LISA P JACKSON,2006, Public access in New Jersey New Jersey Department of Enviromental Protection 287 ... hành pháp luật Quyền tiếp cận biển cộng đồng Việt Nam Quyền tiếp cận biển cộng đồng pháp luật Việt Nam Luật tài nguyên môi trường biển hải đảo năm 2015 lần đề cập đến Quyền tiếp cận biển cộng đồng. .. CAFRA phải đảm bảo Quyền tiếp cận biển cộng đồng vùng Pháp Nguyên tắc tiếp cận bờ biển tự miễn phí nguyên tắc xuyên suốt pháp luật Pháp Quyền tiếp cận biển cộng đồng Trong Bộ luật môi trường quy... Vương quốc Anh Khi trình bày quy định pháp luật Vương quốc Anh Quyền tiếp cận biển cộng đồng nhóm nghiên cứu dựa pháp luật nước Scotland Luật Scotland thừa nhận thức Quyền tiếp cận biển cộng đồng