Nhằm kiểm soát các hành vi tập trung kinh tế một cách hiệu quả, Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi)1 đã có các quy định mới, đặc biệt là các tiêu chí đánh giá tác động của hành vi tập trung kinh tế đối với thị trường. Bài viết bàn về các tiêu chí đánh giá trong Dự thảo dựa trên các phân tích kinh tế và kinh nghiệm của pháp luật nước ngoài.
BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT CÁC TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG HẠN CHẾ CẠNH TRANH TRONG TẬP TRUNG KINH TẾ Phạm Hoài Huấn* * ThS, GV Khoa Luật Thương mại - Đại học Luật TP Hồ Chí Minh Thơng tin viết: Từ khóa: Dự thảo Luật Cạnh tranh, tác động hạn chế cạnh tranh, tập trung kinh tế Lịch sử viết: Nhận bài: 28/05/2017 Biên tập: 21/07/2017 Duyệt bài: 28/07/2017 Tóm tắt: Cùng với việc phát triển kinh tế thị trường, sức ép cạnh tranh làm cho hành vi tập trung kinh tế ngày phổ biến, gây tác động khác đến cạnh tranh người tiêu dùng Nhằm kiểm soát hành vi tập trung kinh tế cách hiệu quả, Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi)1 có quy định mới, đặc biệt tiêu chí đánh giá tác động hành vi tập trung kinh tế thị trường Bài viết bàn tiêu chí đánh giá Dự thảo dựa phân tích kinh tế kinh nghiệm pháp luật nước Article Infomation: Keywords: Bill on competition, competition restricting impacts; economic concentration Article History: Received: 28 May 2017 Edited: 21 Jul 2017 Appproved: 28 Jul 2017 Abstract: Along with the development of the market economy in Vietnam, its competitive pressure have made the prevailing economic concentration more popular, which generates different impacts to both the competition and consumers For the best effective control of the economic concentration, the Bill on Competition has been formulated with new provisions, particularly the criteria for assessment of the impacts of the economic concentration on markets This article provides the discussion on the criteria in the Bill on Competition, based on the economic analysis and experience of foreign laws Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi) có quy định riêng để xác định tiêu chí đánh giá q trình thẩm định hồ sơ tập trung kinh tế (TTKT)2 Nhằm đánh giá tính phù hợp tiêu chí thẩm định quy định Điều 29 Dự thảo, tiếp cận vấn đề dựa bốn khía cạnh: (i) Bản chất kinh tế tác động hạn chế cạnh tranh (HCCT) TTKT; (ii) Khía cạnh tích cực TTKT; (iii) Đánh giá chi tiết Điều 29; (iv) Góp ý hồn thiện Dự thảo Khía cạnh tác động hạn chế cạnh tranh Nhìn từ góc độ chuỗi sản xuất, hành vi TTKT diễn hình thức tập trung theo chiều ngang, tập trung theo chiều dọc TTKT hỗn hợp Trong đó, dạng Xem Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi) https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Doanh-nghiep/Luat-canhtranh-2017-345182.aspx Sau gọi tắt tiêu chí thẩm định Số 15(343) T8/2017 37 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LUÊÅT TTKT theo chiều ngang xác định dạng TTKT có khả tác động HCCT cao nhất3, bên cạnh dạng TTKT theo chiều dọc hỗn hợp So với Luật Cạnh tranh hành kiểm soát hành vi TTKT theo chiều ngang, thay đổi phương thức tiếp cận cách Dự thảo xây dựng phù hợp Doanh nghiệp sau TTKT gây tổn hại cho người tiêu dùng thơng qua việc tăng, trì giá bán mức giá cạnh tranh giảm chất lượng, sản lượng mức cạnh tranh mà thu lợi nhuận có sức mạnh thị trường đáng kể Nhưng doanh nghiệp đạt điều doanh nghiệp doanh nghiệp có sức mạnh đáng kể nằm cấu trúc thị trường độc quyền nhóm tồn nhiều rào cản gia nhập thị trường 1.1 Mức độ tập trung thị trường Bản chất hành vi TTKT nhằm tạo lập nên sức mạnh thị trường lớn cho doanh nghiệp sau TTKT Cùng với việc TTKT, cấu trúc thị trường thay đổi theo hướng số lượng doanh nghiệp giảm tương quan quy mô sức mạnh doanh nghiệp thị trường khác Để đo lường cho thay đổi đó, kinh tế học sử dụng số HHI để đánh giá Chỉ số HHI (Herfindahl-Hirschman Index) có nghĩa thước đo chấp nhận cách rộng rãi xác định mức độ tập trung thị trường HHI tính tổng bình phương thị phần công ty cạnh tranh thị trường Chỉ số HHI dùng để đo quy mô doanh nghiệp thị trường Cách tiếp cận HHI điểm thị 38 trường tồn số lượng lớn doanh nghiệp có quy mơ tương đối đạt tối đa 10.000 điểm thị trường bị kiểm sốt cơng ty Chỉ số HHI tăng số lượng doanh nghiệp thị trường giảm chênh lệch kích thước doanh nghiệp tăng lên4 Một thị trường có hệ số tập trung cao đồng nghĩa với việc thị trường tồn số lượng doanh nghiệp Điều chứng tỏ doanh nghiệp thị trường có sức mạnh thị trường Tuy nhiên, khơng có chế tài nghiêm khắc từ Nhà nước, yếu tố thuận lợi cho hành vi lạm dụng sức mạnh thị trường Ở khía cạnh khác, thị trường có mức độ tập trung cao cấu trúc thị trường lý tưởng để tiến hành thỏa thuận HCCT5 Như đề cập, thân hành vi TTKT chưa gây thiệt hại cho cạnh tranh Nhưng hành vi có khả tạo nguy HCCT Dù nguy dẫn đến hành vi lạm dụng sức mạnh thị trường hay thỏa thuận HCCT thiệt hại phải ngăn ngừa Chính mà nhìn từ góc độ hệ số tập trung thị trường, theo pháp luật cạnh tranh Hoa Kỳ, quan cạnh tranh thường xem xét thị trường mà số HHI dao động 1.500 2.500 điểm, đó, thị trường tập trung vừa phải HHI vượt 2.500 điểm, thị trường tập trung cao độ6 Ủy ban Châu Âu coi HHI số cần phải xác định q trình xử lý vụ TTKT Theo đó, trường hợp HHI 1000 điểm thị trường có mức độ tập trung thấp, có nghĩa mức độ HCCT hành vi khơng có, khơng cần Paul Craig & Gráinne de Búrca (2011), EU Law: Text, Cases & Materials, 5th Edition, Oxford University Press, p 1047 http://www.justice.gov/atr/public/guidelines/hhi.html Herbert Hovenkamp (1993), Antitrust, 2nd edition, West Publishing Co, p 71: Các thỏa thuận ấn định giá hoạt động tốt số mô hình thị trường so với mơ hình thị trường khác, đơi có thị trường khơng thể tiến hành Một thị trường với số lượng doanh nghiệp dễ tiến hành thỏa thuận HCCT U.S Department of Justiceand theFederal Trade Commission, HorizontalMergerGuidelines, 5.3 Market Concentration Số 15(343) T8/2017 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LUÊÅT phải tiến hành phân tích tiếp theo7 1.2 Thị trường độc quyền nhóm hành động song song doanh nghiệp Thị trường độc quyền nhóm kinh tế học định nghĩa thị trường tồn số lượng nhỏ doanh nghiệp Vì tồn số lượng nhỏ doanh nghiệp nên hành vi tăng giảm giá doanh nghiệp có khả tác động đến doanh nghiệp lại thị trường8 Cho nên, doanh nghiệp sau TTKT, tạm gọi A tăng giá bán, doanh nghiệp cịn lại thị trường có hai lựa chọn: (i) Tăng giá bán với A; (ii) Giữ nguyên giá giảm giá Trong trường hợp, doanh nghiệp cịn lại khơng tăng giá, A buộc phải giảm giá chấp nhận bị khách hàng Điều có nghĩa cạnh tranh trì Nhưng khía cạnh ngược lại, phản ứng doanh nghiệp đối thủ tăng giá với A, có nghĩa người dùng phải trả giá cao cho trường hợp Cho nên, khả hành động song song doanh nghiệp thị trường tiêu chí quan trọng để đánh giá mức độ tác động HCCT9 Theo khuyến nghị International Competition Network, với đánh giá thị trường mức độ tập trung thị trường, đánh giá ảnh hưởng từ hoạt động cộng hưởng doanh nghiệp sau TTKT giữ vai trò quan trọng việc xác định khả gây HCCT10 1.3 Rào cản gia nhập thị trường Rảo cản gia nhập thị trường đề cập đến số yếu tố cản trở ngăn cản việc gia nhập doanh nghiệp vào ngành doanh nghiệp hoạt động thị trường thu lợi nhuận mức Có hai loại rào cản gia nhập thị trường: rào cản cấu trúc (hoặc kinh tế) rào cản chiến lược (hoặc hành vi)11 Có thể nói rào cản gia nhập thị trường yếu tố quan trọng để đánh giá tác động HCCT việc TTKT Bởi yếu tố quan ngại vụ TTKT liệu sau TTKT, doanh nghiệp có lạm dụng sức mạnh vừa đạt để bóc lột khách hàng hay khơng? Trong thị trường tồn nhiều rào cản gia nhập thị trường doanh nghiệp làm việc Bởi đối thủ tiềm gặp trở ngại gia nhập thị trường rủi ro chi phí; có tác động đến khả sinh lời Rào cản gia nhập đặc điểm thị trường, cho phép doanh nghiệp hoạt động có lợi đối thủ tiềm năng12 Nhưng thị trường khơng có mức độ cản trở việc gia nhập thị trường thấp, việc tăng giá bán doanh nghiệp nguyên nhân thúc doanh nghiệp khác gia nhập vào thị trường tạo nên cạnh tranh Nhìn chung, vụ TTKT mang lại cho doanh nghiệp tham gia sức mạnh thị Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the Council Regulation on the control of concentrations between undertakings, para 19 N Gregory Mankiw (2011), Principles of Economics, 6th Edition, Cengage Learning, p 330 Cần lưu ý rằng, hành động song song doanh nghiệp thị trường độc quyền nhóm hồn tồn khác khơng cấu thành nên hành vi thỏa thuận HCCT Bản chất thỏa thuận HCCT phải có thỏa thuận thống hành động bên, hành động song song đơn phản ứng doanh nghiệp thị trường trước thay đổi chiến lược kinh doanh đối thủ Xem thêm Albertina Albors-LLorens (2006), Horizontal agreements and concerted practices in EC competition law: Unlawful and legitimate contacts between competitors, 51 Ant Bull 837 10 ICN (2006), ICN Merger Guidelines Workbook, 4D 11 UNCTAD (2010), Model law on competition, p 38, http://unctad.org/en/conferences/UN-Set/7th-Review/Pages/ Model-Law-on-Competition.aspx , truy cập ngày 26/11/2016 12 Guidelines on the assessment of horizontal mergers under the Council Regulation on the control of concentrations between undertakings, para 70 Số 15(343) T8/2017 39 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT trường lớn Chính điều làm cho cấu trúc thị trường thay đổi theo hướng mức độ thị trường tập trung cao độ Nhưng riêng mức độ tập trung thị trường cao chưa đánh giá khả HCCT, mà cần phải đánh giá cách toàn diện yếu tố tương quan doanh nghiệp sau TTKT doanh nghiệp lại thị trường, khả hành động song song liệu tăng giá bán có gặp trở ngại bị thị phần gia nhập đối thủ Khía cạnh tích cực tập trung kinh tế TTKT điều kiện định mang lại giá trị tích cực Nhìn từ góc độ kinh tế học, giá trị xem xét từ khía cạnh tính kinh tế quy mô, hiệu việc phân bổ nguồn lực chí nâng cao lực cạnh tranh ngành sản xuất nước tiến trình hội nhập kinh tế giới 2.1 Tính kinh tế quy mơ (economics of scale) Tính kinh tế quy mơ hiểu chi phí sản xuất trung bình dài hạn doanh nghiệp giảm quy mơ sản xuất gia tăng13 Tính kinh tế quy mơ nhìn nhận thơng qua ba khía cạnh sau: Thứ nhất, trình sản xuất, doanh nghiệp phải chịu chi phí cố định14 Chi phí không thay đổi theo sản lượng Khi sản xuất hay khơng sản xuất, sản lượng nhiều hay ít, doanh nghiệp trả Cho nên, doanh nghiệp sản xuất nhiều, đồng nghĩa chi phí giảm Thứ hai, tính chun nghiệp hóa: việc phối hợp hành động, doanh nghiệp trao đổi thơng tin, bí sản xuất, phân chia phối hợp thực chuỗi sản xuất Điều góp phần làm cho hiệu sản xuất nâng cao, chi phí sản xuất giảm Thứ ba, tính liên quan trình sản xuất Hiệu quy mơ nhìn nhận góc độ doanh nghiệp sản xuất quy mô lớn, tận dụng tốt sức mạnh cơng nghệ máy móc, điều mà doanh nghiệp sản xuất đơn lẻ quy mô nhỏ không đầu tư15 2.2 Hoàn thiện chuỗi sản xuất Các hành vi TTKT, đặc biệt TTKT theo chiều dọc nhiều trường hợp giúp cho doanh nghiệp hoàn thiện chuỗi sản xuất Việc sở hữu chuỗi sản xuất khép kín từ sản xuất, đóng gói đến phân phối giúp cho hoạt động doanh nghiệp nhịp nhàng tiết kiệm chi phí Đặt bối cảnh hội nhập kinh tế giới, cạnh tranh không xảy phạm doanh nghiệp quốc nội Quan trọng hơn, với việc hội nhập kinh tế giới, doanh nghiệp đứng trước sức ép cạnh tranh từ doanh nghiệp đầu tư nước Việc TTKT giúp cho doanh nghiệp có sức mạnh thị trường cách nhanh chóng trở thành “nhà vô địch quốc gia” ngành Giá trị tích cực nhìn nhận chỗ “nhà vơ địch” đại diện sản xuất nước lực giúp cân thị trường, đón đầu cạnh tranh với doanh nghiệp nước đưa cạnh tranh lên tầm cao Quy định Dự thảo Luật Cạnh tranh Theo quy định Điều 29 Dự thảo, tiến hành thẩm định vụ TTKT, Ủy ban Cạnh tranh quốc gia (Ủy ban) đánh giá thơng qua ba tiêu chí: a) Cấu trúc thị trường mức độ tập trung thị trường; 13 David Begg, Gianluigi Vernasca, Stanley Fischer, Rudiger Dornbusch (2011), Economics 10th Edition, McGraw-Hill Education, p 160 14 Robert S Pindyck, Daniel L Rubinfeld (2013), Microeconomics, 8th Edition, Pearson, p 233 Chi phí cố định chi phí khơng thay đổi theo sản lượng đầu chi phí loại trừ doanh nghiệp khơng cịn kinh doanh 15 David Begg, tlđd, tr 160 40 Số 15(343) T8/2017 BÂN VÏÌ DÛÅ ẤN LÅT b) Khả gây tác động HCCT cách đáng kể thị trường; c) Tác động tích cực việc TTKT kinh tế Như vậy, phương pháp kiểm soát TTKT sử dụng Dự thảo đánh giá dựa việc so sánh hai khía cạnh tác động tiêu cực giá trị tích cực mà hành vi TTKT mang lại 3.1 Tác động tiêu cực hành vi TTKT Cụm từ “tác động HCCT cách đáng kể” cụm từ sử dụng xuyên suốt Dự thảo Đối với vấn đề kiểm sốt hành vi TTKT, tiêu chuẩn để Ủy ban xác định giao dịch TTKT phép tiến hành hay bị cấm16 Đồng thời, theo khoản Điều 31 Dự thảo: Trong thời hạn quy định khoản khoản Điều 28 Luật này, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia thông báo văn cho doanh nghiệp nộp hồ sơ: a) TTKT không thuộc trường hợp bị cấm; b) TTKT thực kèm theo điều kiện hay số biện pháp khắc phục quy định Điều 32 Luật này; c) TTKT thuộc trường hợp bị cấm Có thể hình dung, việc áp dụng kèm biện pháp khắc phục nhằm mục đích giảm thiểu loại bỏ tác hại hành vi TTKT Cụm từ “tác động HCCT cách đáng kể” có tính khái qt cao Trong chừng mực đó, giống cách khái quát mà pháp luật cạnh tranh EU Hoa Kỳ tiến hành Tuy vậy, xoay quanh việc đánh giá khía cạnh tiêu cực vụ TTKT Điều 29 Dự thảo chưa thật hồn hảo Vì xét mặt định tính, phân tích, tiêu chí “cấu trúc thị trường mức độ tập trung thị trường” tiêu chí để đánh giá mức độ nguy hại hành vi Cho nên, đánh giá “khả gây tác động HCCT cách đáng kể thị trường” có nghĩa xét khía cạnh kinh tế, Ủy ban bắt buộc phải đánh giá mức độ tập trung cấu trúc thị trường Nói cách khác, nhìn góc độ khái quát, đưa tiêu chí “khả gây tác động HCCT cách đáng kể thị trường” mà lại liệt kê “cấu trúc thị trường mức độ tập trung thị trường” thừa Nhưng nhìn nhận góc độ liệt kê, việc đánh giá mức độ tác động nguy hại khơng bao gồm “cấu trúc thị trường mức độ tập trung thị trường” mà cịn thứ khác phân tích Nhìn từ khía cạnh quy định lại khơng đủ 3.2 Tác động tích cực hành vi TTKT kinh tế Như phân tích, hành vi TTKT có giá trị tích cực định Đặc biệt hành vi TTKT theo chiều dọc, tạo chuỗi sản xuất hồn thiện, giúp doanh nghiệp tối ưu hóa chi phí sản xuất, tìm lợi tính kinh tế quy mô thúc đẩy phát triển sản xuất thông qua hoạt động nghiên cứu phát triển (R&D) Một khía cạnh quan trọng giai đoạn thiết phải tính đến khía cạnh lực cạnh tranh doanh nghiệp Việt Nam hội nhập kinh tế quốc tế Để doanh nghiệp Việt Nam trụ trình hội nhập kinh tế quốc tế, doanh nghiệp thiết phải có sức mạnh thực Vấn đề đặt để doanh nghiệp Việt Nam lớn mạnh khoảng thời gian ngắn? Vấn đề giải thơng qua việc TTKT Cho nên, TTKT cịn phải nhìn 16 Điều 24 Dự thảo quy định: Cấm tập trung kinh tế có tác động có khả gây tác động HCCT cách đáng kể thị trường Việt Nam Số 15(343) T8/2017 41 THÛÅC TIÏỴN PHẤP LÅT nhận góc độ tích cực Trở lại với cụm từ “khả gây tác động HCCT cách đáng kể thị trường” Nội dung cụm từ mang tính định tính Vấn đề cần phải lượng hóa khả tác động Giả định rằng, giao dịch gây tác động xấu cạnh tranh, hệ số tập trung cao đồng thời mang lại giá trị tích cực Vấn đề mà Ủy ban phải giải hành vi TTKT có yếu tố quy định Điều 29, dựa sở để Ủy ban xác định ranh giới phần tiêu cực hay tích cực nhiều hơn? Một số góp ý hoàn thiện Dự thảo Thứ nhất, mục tiêu Luật Cạnh tranh Có thể nói mục tiêu Luật Cạnh tranh kim nam cho việc kiểm soát giao dịch, hành vi TTKT Chỉ nhà làm luật xác định đầy đủ nghiêm túc mục tiêu này, tiêu chí đánh giá phát huy tính hiệu xét từ khía cạnh lý luận lẫn khả thực thi Đặt bối cảnh Dự thảo xây dựng sở quy định nguyên tắc chung, mục tiêu Luật Cạnh tranh trở nên cần thiết Bởi mục tiêu Luật trở thành tiêu chí để quan cạnh tranh áp dụng phân tích kinh tế việc đánh giá sở cho doanh nghiệp hưởng miễn trừ Một mục tiêu Luật khơng rõ ràng làm cho việc thực thi khó dự đốn nguy hiểm mang tính tùy tiện Có thể cân nhắc mục tiêu Luật Cạnh tranh Việt Nam giai đoạn tới: Một là: Bảo đảm cạnh tranh tự công thị trường; Hai là: Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; Ba là: Nâng cao lực cạnh tranh doanh nghiệp Việt Nam hội nhập kinh tế giới 17 Điểm c khoản Điều 29 Dự thảo 42 Số 15(343) T8/2017 Trong đó, tiêu chí thứ ba coi tiêu chí mang tính đặc thù Việt Nam Cần phải thấy rằng, Luật Cạnh tranh cơng cụ hữu hiệu sách cạnh tranh Kết hợp với việc nhấn mạnh vai trị tư kinh tế q trình thực thi, tiêu chí nâng cao lực cạnh tranh doanh nghiệp Việt Nam hội nhập kinh tế giới nên thành tố tiêu chí lớn tác động tích cực việc TTKT kinh tế17 Thứ hai, kỹ thuật quy định ba tiêu chí kiểm sốt TTKT Có hai vấn đề liên quan đến kỹ thuật quy định ba tiêu chí thẩm định quy định khoản Điều 29 Dự thảo Cụ thể: Cấu trúc thị trường mức độ tập trung thị trường; Khả gây tác động HCCT cách đáng kể thị trường; Tác động tích cực việc TTKT kinh tế Như trình bày, tiêu chí thứ (1) quy định thừa Mặc dù kỹ thuật diễn đạt, hay từ đầu, Dự thảo có chu kỹ thuật lập pháp Khuyến nghị chúng tơi nên bỏ tiêu chí (1), giữ lại hai tiêu chí (2) (3) Tiêu chí (1) tiêu chí Chính phủ sử dụng để xác định khả gây tác động HCCT cách đáng kể thị trường hướng dẫn luật Ngoài ra, cần phải có nguyên tắc để xác định định hướng lượng hóa tiêu chí, đặc biệt vụ TTKT vừa gây hại vừa có khía cạnh tác động tích cực việc TTKT kinh tế Khi vụ TTKT vừa có hại vừa có lợi, quan cạnh tranh dựa phân tích nguyên tắc để xác định cấm hay cho phép thực Thoạt nhìn, dễ để trả lời vào thực tế, không xác định rõ mối quan hệ đặt bối cảnh mục tiêu Luật Cạnh tranh không (Xem tiếp trang 56) ... thực thi, tiêu chí nâng cao lực cạnh tranh doanh nghiệp Việt Nam hội nhập kinh tế giới nên thành tố tiêu chí lớn tác động tích cực việc TTKT kinh tế1 7 Thứ hai, kỹ thuật quy định ba tiêu chí kiểm... hành vi Cho nên, đánh giá “khả gây tác động HCCT cách đáng kể thị trường” có nghĩa xét khía cạnh kinh tế, Ủy ban bắt buộc phải đánh giá mức độ tập trung cấu trúc thị trường Nói cách khác, nhìn... TTKT sử dụng Dự thảo đánh giá dựa việc so sánh hai khía cạnh tác động tiêu cực giá trị tích cực mà hành vi TTKT mang lại 3.1 Tác động tiêu cực hành vi TTKT Cụm từ ? ?tác động HCCT cách đáng kể” cụm