Việt Nam đảm nhiệm vai trò chủ tịch ASEAN 2020 trong bối cảnh nhiều cam kết của khối đang được nghiên cứu và thực thi tại các quốc gia thành viên, trong đó có Bản Đồng thuận ASEAN về bảo vệ và thúc đẩy các quyền của lao động di trú. Bài viết phân tích các đặc điểm cơ bản của cơ chế pháp lý nhằm tìm ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc thực thi các cam kết khu vực về nội dung này.
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ CƠ CHẾ HợP TÁC PHÁP LÝ GIữA CÁC NƯớC EU VỀ AN SINH XÃ HỘI CHO LAO ĐỘNG DI TRú - KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM Nguyễn Lê Thu* * TS Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội Thơng tin viết: Từ khóa: An sinh xã hội; lao động di trú; Liên minh châu Âu; ASEAN Lịch sử viết: Nhận : 08/04/2020 Biên tập : 17/042020 Duyệt : 19/04/2020 Article Infomation: Key words: Social security; migrant workers; the European Union; ASEAN Article History: Received : 08 Apr 2020 Edited : 17 Apr 2020 Approved : 19 Apr 2020 Tóm tắt: Việt Nam đảm nhiệm vai trò chủ tịch ASEAN 2020 bối cảnh nhiều cam kết khối nghiên cứu thực thi quốc gia thành viên, có Bản Đồng thuận ASEAN bảo vệ thúc đẩy quyền lao động di trú Do vấn đề bảo vệ quyền lao động di trú cần có hợp tác quốc gia liên quan nên nhiều quốc gia phải tìm nhiều phương thức hợp tác pháp lý Trong số đó, với 50 năm phát triển, chế hợp tác pháp lý nước khối Liên minh châu Âu (EU) đạt nhiều thành tựu Do vậy, viết phân tích đặc điểm chế pháp lý nhằm tìm số kinh nghiệm cho Việt Nam việc thực thi cam kết khu vực nội dung Abstract: Vietnam is assuming role as the Chair of ASEAN 2020 in the context that several commitments of the Association are being reviewed and carried out in its member countries, including the ASEAN Consensus Agreement on the protection and promotion of rights of migrant workers Protection of the rights of the migrant workers needs cooperation of the concerning countries, and several countries have had to find methods of legal cooperation Among them, with more than 50 years of development, the legal cooperation mechanism among countries in the European Union (EU) has reached significant achievements This article provides analysis of the basic characteristics of the legal mechanism in order to find out experiences for Vietnam in carrying out the regional commitments Trong suốt trình hình thành phát triển, Liên minh châu Âu (EU) xây dựng áp dụng hệ thống pháp luật nội khối chặt chẽ, phổ quát xuyên suốt nhiều vấn đề từ thể chế đến kinh tế xã hội1 Một nội dung nguyên tắc tự di chuyển lao động nước thành viên Liên minh châu Âu theo Điều 48 (nay Điều 39) Hiệp ước Rome Theo đó, người lao động tự di chuyển nội khối mà đối mặt với rào cản từ việc phân biệt đối xử lý quốc tịch Từ ngun tắc chung mang tính định hướng đó, nhiều quy định pháp luật cấp độ khu vực ban hành với nhiều án lệ giải Tồ án Cơng lý châu Âu (European Court of Justice - ECJ) nhằm bảo vệ hiệu quyền lợi đáng người lao động di chuyển nội khối; đó, đáng kể quyền liên quan đến an sinh xã hội Vốn quốc gia trọng đến vấn đề phúc lợi xã hội, nước thành viên EU muốn hướng đến chế bảo vệ người lao động di chuyển nội khối không từ góc độ quyền lao động Simon Robert, A short history of Social Security Cordination (Lược sử chế tương tác vấn đề an sinh xã hội), in European Commission, Yves Jorens (editor) European Cordination on Social Security: Past – Present – Future (Cơ chế tương tác Châu Âu vấn đề an sinh xã hội: Quá khứ - Hiện – Tương lai) 60 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 8(408) - T4/2020 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ thời điểm mà cịn từ góc độ quyền phúc lợi xã hội kéo dài người lao động kể từ bắt đầu làm việc Cách tiếp cận tồn diện đặt u cầu chế hợp tác pháp luật quốc gia để đảm bảo toàn vẹn quyền lợi người lao động bối cảnh tự di chuyển Liên minh châu Âu thống không biên giới Do vậy, chế hợp tác pháp lý an sinh xã hội yêu cầu tất yếu quan lập pháp Liên minh châu Âu dày công nghiên cứu xây dựng Cơ chế hài hồ hố pháp luật (harmonization) Liên kết pháp luật hiểu trình làm cho hệ thống pháp luật xích lại gần nhau, tăng cường tác động qua lại ảnh hưởng tương hỗ lẫn Hai cách thức liên kết pháp luật chủ yếu bao gồm thể hố pháp luật hài hồ hoá pháp luật Trong vấn đề an sinh xã hội, khơng có Điều ước quốc tế phổ qt nên q trình thể hố pháp luật khó diễn ra2 Cũng lý đó, bắt đầu xây dựng chế hợp tác pháp lý để bảo vệ quyền an sinh xã hội lao động di trú, nước thành viên EU quan tâm đến bước thực q trình hài hồ hố pháp luật Nền tảng pháp lý cho tiến trình Hiệp ước ký kết quốc gia thành viên, chứa đựng số điều khoản mở đường cho việc hài hồ hố pháp luật an sinh xã hội, bao gồm Hiệp ước Paris, Hiệp ước Rome… Tuy vậy, văn kiện không áp đặt cách cứng nhắc ngun tắc hài hồ hố pháp luật mà quốc gia thành viên có quyền tự Các biện pháp hài hồ hoá pháp luật áp dụng số trường hợp cụ thể nhằm hỗ trợ quốc gia xây dựng pháp luật chế độ an sinh xã hội (spontaneous harmonisation) thơng qua việc giải thích pháp luật ECJ nhằm thống cách hiểu/áp dụng số khái niệm bản3 Tuy nhiên, hoạt động giới hạn số vấn đề nhỏ lẻ chưa thể tạo nên hài hoà pháp luật diện rộng quốc gia thành viên EU Bước tiến trình hài hồ hố pháp luật an sinh xã hội EU đánh dấu số nỗ lực Hội đồng châu Âu việc ban hành khuyến nghị dành cho quốc gia thành viên việc ban hành pháp luật quốc gia liên quan đến bệnh nghề nghiệp4 Mục tiêu văn hướng đến danh mục thống quốc gia thành viên EU bệnh nghề nghiệp, tạo hội cho người lao động di trú thụ hưởng quyền lợi liên quan di chuyển quốc gia nội khối Tuy nhiên, khác biệt hệ thống an sinh xã hội quốc gia thành viên khiến cho đề xuất chưa thực thi triệt để Sau nỗ lực ban đầu đó, Hội đồng châu Âu cịn đề xuất nhiều phương án liên quan đến hài hồ hố pháp luật nhiều lĩnh vực cụ thể an sinh xã hội quỹ hưu trí, bảo hiểm thất nghiệp, trợ giúp gia đình… khơng đạt hiệu mong muốn Sau nhiều nỗ lực không mang đến kết mong đợi, q trình hài hồ hoá pháp luật an sinh xã hội khối EU đánh giá lại cách toàn diện Theo đó, q trình giúp hệ thống pháp luật trở nên thống đặt tiêu chuẩn mà quốc gia có đầy đủ nguồn lực xã hội để thực Do đó, q trình điều chỉnh thành tiến trình tương tác hố pháp luật (coordination) Để hiểu thêm trình thể hố hài hồ hố pháp luật, xem Bùi Xn Nhự, Vấn đề thể hố hài hồ hố pháp luật tư pháp quốc tế, Tạp chí Luật học số 02/2007, tr.41-50 Philippa Watson, Harmonisation of Social Security within European Community – the History of a changing Concept (Hài hồ hố pháp luật an sinh xã hội Cộng đồng Châu Âu – Lịch sử khái niệm biến đổi), Tạp chí Social and Economic Admistration, số 1(11), mùa xuân 1977 Khuyến nghị Hội đồng [Châu Âu] Quốc gia thành viên liên quan đến việc ban hành danh mục bệnh nghề nghiệp EU (Commission Recommendation to Member States concerning the adoption of a European List of occupational disease), xem https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/GA/TXT/?uri=CELEX:31962H0831(02), truy cập ngày 3/4/2019 Thuật ngữ ‘tương tác pháp luật’ tác giả dịch từ thuật ngữ ‘coordination’ chưa tìm thuật ngữ tương ứng dịch sử dụng văn nghiên cứu Việt Nam trước NGHIÊN CỨU Số 8(408) - T4/2020 LẬP PHÁP 61 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Cơ chế tương tác pháp luật Cơ chế tương tác pháp luật5 hiểu “giúp hệ thống an sinh xã hội trở nên tương thích với nhằm đảm bảo quyền lợi người di trú phải chịu thiệt thòi rời bỏ hệ thống an sinh địa”6 Như vậy, mục tiêu chế không tập trung vào việc tác động đến hệ thống pháp luật quốc gia, mà thay vào tạo phương thức hợp tác nước thành viên để hướng đến mục tiêu bảo vệ quyền lợi đáng chủ thể khỏi thiệt thịi xung đột pháp luật gây Có thể thấy, mục tiêu chế tương tự với mục tiêu q trình hài hồ hố pháp luật, cách thức thực lại khác biệt Nếu q trình hài hồ hố (và thể hố) hướng đến thay đổi yếu tố nội (pháp luật quốc gia) chế tương tác pháp luật đưa số nguyên tắc (bên ngoài) giúp cho hệ thống pháp luật tương tác qua lại lẫn cách hài hoà Việc áp dụng chế không yêu cầu quốc gia thành viên phải điều chỉnh pháp luật quốc gia an sinh xã hội, mà đặt số yêu cầu để hệ thống pháp luật kết hợp Nói cách khác, chế tương tác pháp luật chấp nhận khác biệt hệ thống pháp luật Để thực chế tương tác pháp luật này, Uỷ ban châu Âu ban hành loạt văn có giá trị pháp lý bắt buộc quốc gia thành viên Đầu tiên Quy định số 03 04 an sinh xã hội cho lao động di trú, sau thay Quy định số 1408/71 việc áp dụng chế độ an sinh xã hội cho người lao động di chuyển nội khối, cuối văn kiện có giá trị vào thời điểm Quy định (EC) số 883/2004 Nghị viện Hội đồng châu Âu việc tương thích hệ thống an sinh xã hội7 Các văn đời kết trình đàm phán quốc gia thành viên EU nội quan lập pháp EU, để quốc gia tìm cách thức tương tác pháp luật hiệu quả8 Qua trình hình thành phát triển, chế thiết lập dựa số yếu tố trình bày cụ thể sau Yếu tố đảm bảo tính hiệu chế tương tác pháp luật EU lĩnh vực an sinh xã hội số nguyên tắc mang tính định hướng có giá trị pháp lý ràng buộc quốc gia thành viên Trong số phải kể đến nguyên tắc “tự di chuyển nội khối – free movement of person” Nguyên tắc sau ghi nhận cụ thể Hiệp định chức EU (Treaty on Functions of European Union) “lao động di trú có quyền tự di chuyển quốc gia thành viên mà không bị quyền an sinh xã hội, kể trường hợp có khác biệt hệ thống an sinh xã hội quốc gia”9 Bên cạnh đó, ngun tắc ‘khơng phân biệt đối xử’ – ‘nondiscrimination’ - có ý nghĩa định việc đảm bảo thực thi tương tác pháp luật Các nguyên tắc giải thích vận dụng cách linh hoạt rộng mở Theo đó, để đảm bảo quyền tự di chuyển nội khối, thiệt thòi xảy người lao động và/hoặc thành viên gia đình họ bị coi rào cản cho việc di chuyển tự Cùng với đó, quy định pháp luật quốc gia tạo khác biệt quyền lợi người lao động lý quốc tịch (vốn nguyên nhân loại bỏ lao động di trú khỏi hệ thống an sinh xã hội quốc gia nơi họ công dân) bị coi vi phạm nguyên tắc không phân biệt đối xử Cách áp Frans Pennings, Introduction to European Social Security Law (Giới thiệu Luật An sinh xã hội Châu Âu), tái lần 4, Nxb Intersentia, Antwerp – Oxford – New York, 2003 Các văn kiện EU đăng tải đầy đủ website https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=celex%3A02004R0883-20140101 (xem ngày 5/4/2020) Simon Robert, A short history of social security coordination (Lược sử trình tương tác pháp luật an sinh xã hội), ’50 years of Social Security Coordination: Past – Present – Future’ (50 năm tương tác pháp luật an sinh xã hội: Quá khứ - Hiện – Tương lai) Hội đồng châu Âu phát hành, ISBN 97892-79-14867-5 Trong viết này, tác giả đánh giá trình đàm phán quốc gia thành viên “vơ khó khăn” Điều 48, TFEU 62 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 8(408) - T4/2020 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ dụng mở nguyên tắc tiên hệ thống pháp luật EU tạo cho quốc gia thành viên, mặt toàn quyền xây dựng pháp luật, mặt khác phải tuân thủ nguyên tắc chung EU việc đảm bảo quyền lao động di trú Quy định không trực tiếp làm thay đổi nội luật quốc gia thành viên, góp phần đáng kể hạn chế quy định gây bất lợi cho người lao động di trú Thông qua chế này, rào cản pháp lý việc đảm bảo quyền an sinh xã hội lao động di trú loại bỏ đáng kể Yếu tố thứ hai định thành công chế tương tác pháp luật EU vai trị giải thích pháp luật Tồ án Công lý châu Âu (European Court of Justice – ECJ) Đây quan tư pháp có thẩm quyền giải thích pháp luật châu Âu giải vụ việc liên quan đến pháp luật châu Âu xảy cá nhân, tổ chức phủ quốc gia thành viên mà nằm ngồi thẩm quyền tồ án quốc gia Ví dụ, tranh chấp công dân Pháp quyền an sinh xã hội thụ hưởng trình làm việc Đức thuộc thẩm quyền giải ECJ Như vậy, thơng qua q trình giải thích pháp luật châu Âu tương thích pháp luật quốc gia thành viên với pháp luật châu Âu, ECJ góp phần tạo nên tương thích hệ thống pháp luật quốc gia Trong lĩnh vực an sinh xã hội cho người lao động di trú, thơng qua hình thức giải thích pháp luật, mà chủ yếu giải thích điều khoản quan trọng văn kiện kiến thiết châu Âu, ECJ đưa số tiêu chuẩn cho việc xây dựng pháp luật quốc gia thành viên Một số ví dụ điển hình cho hoạt động thơng qua vụ việc Petersen10 Walloon Government vs Flemish government11, ECJ yêu cầu quốc gia thành viên không đặt điều kiện thụ hưởng quyền an sinh xã hội việc sinh sống lãnh thổ quy định vi phạm ngun tắc khơng phân biệt đối xử Tương tự, vụ việc Kholl12, việc thụ hưởng quyền an sinh xã hội gặp rủi ro quốc gia khác khơng phụ thuộc vào việc đương có nhận chấp thuận quan bảo hiểm từ trước hay không Cùng với hàng trăm án lệ khác, ECJ thực đưa nhận định cụ thể rõ ràng chi tiết quy định hệ thống pháp luật quốc gia thành viên trình tương tác pháp luật với hệ thống pháp luật khác nhằm gỡ bỏ rào cản pháp lý việc bảo vệ quyền an sinh xã hội lao động di trú Yếu tố thứ ba có vai trị tích cực chế tương tác pháp luật châu Âu quy định cụ thể giải hiệu số rào cản phổ biến tư pháp quốc tế, điển hình vấn đề xung đột pháp luật Các văn pháp lý EU yêu cầu cụ thể quốc gia thành viên tránh trường hợp chủ thể không điều chỉnh hệ thống pháp luật trường hợp chịu điều chỉnh nhiều hệ thống pháp luật Bên cạnh nguyên tắc chung, pháp luật châu Âu đưa cách xác định luật áp dụng số trường hợp cụ thể, tránh tác động tiêu cực xung đột pháp luật đến việc bảo vệ quyền đáng an sinh xã hội cho lao động di trú Để thực việc này, lao động di trú chia thành nhóm nhỏ pháp luật châu Âu xác định cụ thể luật áp dụng cho nhóm, bao gồm người lao động làm việc (economically active people), người lao động bị việc (unemployed people), lao động vùng biên giới (frontier workers), người lao động tìm việc (job seekers)… Việc phân nhóm xác định luật áp dụng cho nhóm giúp giảm bớt tranh cãi pháp lý liên quan đến việc áp dụng luật cho chủ thể định trình di chuyển quốc gia thành viên Bên cạnh đó, số biện pháp kỹ thuật 10 Vụ việc số C-228/07, EU:C:2008:494, xem https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/en/TXT/?uri=CELEX%3A62007CJ0228 11 Vụ việc số Case C-212/06, EU:C:2008:178, xem https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62006CJ0212 12 Vụ việc số Case C-158/96, EU:C:1998:171, xem http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&jur=C,T,F&num=158/96&td=ALL NGHIÊN CỨU Số 8(408) - T4/2020 LẬP PHÁP 63 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ áp dụng phương thức hỗ trợ và/hoặc thay cho nguyên tắc giải xung đột pháp luật Các biện pháp bao gồm việc cơng nhận kiện pháp lý quốc gia khác kết nối thông tin từ quan hành pháp quốc gia khác Thông qua việc thực biện pháp trên, hệ thống pháp luật quốc gia thành viên EU trở nên kết nối với việc bảo vệ quyền lợi lao động di trú Những kinh nghiệm cho Việt Nam Thứ nhất, kinh nghiệm cho hệ thống pháp luật quốc gia trình vận hành áp dụng song song với hệ thống pháp luật khác nâng cao mức độ rõ ràng khái niệm bản, nhằm làm sở xác định xác chủ thể thụ hưởng quyền chất chế độ an sinh xã hội mà quốc gia cung cấp Mặc dù số lượng văn kiện EU nhiều với quy định cụ thể cách xác định đối tượng thụ hưởng quyền chế độ bảo hiểm thuộc phạm vi an sinh xã hội, ECJ phải dành phần lớn án lệ để giải thích thuật ngữ liên quan đến nội dung Các thuật ngữ “người lao động” (employee) hay “chế độ bảo hiểm” (social security scheme) nhận diện khác quốc gia tạo nên số khoảng trống pháp luật gây khó khăn q trình tương tác hệ thống pháp luật Do vậy, học kinh nghiệm mà Việt Nam chuẩn bị giai đoạn xây dựng khái niệm pháp luật vững Cũng theo án lệ ECJ, hệ thống pháp luật cần nhận diện đối tượng áp dụng dựa chất quan hệ pháp luật đặc trưng không tuý tên gọi chủ thể hợp đồng ký kết chí văn pháp luật Ngoài ra, bị chi phối hoàn cảnh văn hố xã hội, quốc gia có chế độ hỗ trợ người lao động khác nhau, tạo nên đa dạng cách tiếp cận chế độ an sinh xã hội Như vậy, để có định nghĩa tốt khái niệm này, hệ thống pháp luật cần nhận diện rõ ràng đâu đặc trưng riêng có đối tượng áp dụng chất chế độ bảo hiểm mà quốc gia cung cấp 64 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 8(408) - T4/2020 Thứ hai, trình tương tác pháp luật, khác biệt quy định cụ thể quốc gia, việc xung đột pháp luật điều tránh khỏi Và xung đột pháp luật rào cản lớn ảnh hưởng đến hiệu áp dụng pháp luật Kinh nghiệm EU cho thấy, quy định xung đột pháp luật cần phải giải theo hướng đưa số tiêu chí cụ thể để xác định luật áp dụng số trường hợp phổ biến điển hình Để thực công việc này, hệ thống pháp luật cần nhận diện rõ nhóm đối tượng cụ thể, chia thành nhóm nhỏ với đặc trưng riêng khác nguy bị xung đột pháp luật, từ đưa phương án xác định luật áp dụng phù hợp nhằm bảo vệ hiệu quyền lợi ích đáng nhóm chủ thể Thứ ba, kinh nghiệm EU cho thấy, chế tương tác pháp luật có hỗ trợ quan lập pháp tư pháp cấp khu vực vận hành nhuần nhuyễn với hỗ trợ chia sẻ thông tin quan hành pháp quốc gia thành viên Rất nhiều quan điều phối thành lập, bao gồm Uỷ ban Hành cho chế hợp tác hệ thống an sinh xã hội (Administrative Commission for the coordination of social security system), Uỷ ban Kỹ thuật (Technical Commission) Ban Kiểm toán (Audit Board) để hỗ trợ quốc gia thành viên trao đổi thông tin, hợp tác xây dựng chiến lược lâu dài điều chỉnh pháp luật giải vấn đề cấp bách đặt trình hợp tác Các quan cho thấy hiệu từ việc liên kết trao đổi thông tin lẫn Từ kinh nghiệm này, nước ASEAN xây dựng quan chung nhằm giúp quốc gia thành viên khối trao đổi thông tin tương tác với vấn đề riêng an sinh xã hội vấn đề chung khác mà khối quan tâm Các quan đóng vai trị đầu mối tư vấn hỗ trợ quốc gia thành viên việc tương tác với hệ thống pháp luật quốc gia khác khối, tạo nên hợp tác bền vững mà không vi phạm nguyên tắc ASEAN không can thiệp vào công việc nội n ... đó, bắt đầu xây dựng chế hợp tác pháp lý để bảo vệ quyền an sinh xã hội lao động di trú, nước thành viên EU quan tâm đến bước thực trình hài hồ hố pháp luật Nền tảng pháp lý cho tiến trình Hiệp... pháp lý việc đảm bảo quyền an sinh xã hội lao động di trú loại bỏ đáng kể Yếu tố thứ hai định thành công chế tương tác pháp luật EU vai trị giải thích pháp luật Tồ án Cơng lý châu Âu (European... chức EU (Treaty on Functions of European Union) ? ?lao động di trú có quyền tự di chuyển quốc gia thành viên mà không bị quyền an sinh xã hội, kể trường hợp có khác biệt hệ thống an sinh xã hội