Nhận thức được vai trò của hoạt động hỗ trợ trong việc nâng cao chất lượng hoạt động của đại biểu Quốc hội (ĐBQH) nói chung và trong quá trình thực hiện sáng quyền lập pháp nói riêng, nhóm tác giả đã đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực hiện sáng quyền lập pháp (SQLP) trong thời gian qua.
NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT NÊNG CAO HIÏåU QUẪ HOẨT ÀƯÅNG HƯỴ TRÚÅ ÀẨI BIÏÍU QËC HƯÅI THÛÅC HIÏåN SẤNG QUÌN LÊÅP PHẤP* Trần Tuyết Mai** ** TS Giám đốc Trung tâm Thông tin khoa học Lập pháp - Viện Nghiên cứu Lập pháp Thơng tin viết: Từ khố: hoạt động hỗ trợ, sáng quyền lập pháp Lịch sử viết: Nhận bài: 02/11/2016 Biên tập: 05/12/2016 Duyệt bài: 13/02/2017 Article Infomation: supporting Keywords: activities, legislative initiatives Article History: Received: 02 Nov 2016 Edited: 05 Dec 2016 Approved: 13 Feb 2017 * Tóm tắt: Nhận thức vai trị hoạt động hỗ trợ việc nâng cao chất lượng hoạt động đại biểu Quốc hội (ĐBQH) nói chung trình thực sáng quyền lập pháp nói riêng, nhóm tác giả sâu phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực sáng quyền lập pháp (SQLP) thời gian qua Từ đề xuất giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng hoạt động nói theo nhóm vấn đề: i) tăng cường nhận thức tầm quan trọng hoạt động hỗ trợ việc thực sáng quyền lập pháp; ii) hoàn thiện quy định pháp luật hoạt động hỗ trợ;iii) tăng cường hiệu việc tổ chức thực (củng cố lực máy nguồn nhân lực; xây dựng chế phối hợp quan Quốc hội; xây dựng chế thu hút chuyên gia; thiết lập chế nâng cao chất lượng thông tin; xây dựng chế độ kinh phí đảm bảo hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực sáng quyền lập pháp) Abstract: Realizing the important role of supporting activities in improving the working quality of MPs in general as well as in implementing the legislative initiatives in particular, the authors have deeply analyzed and assessed the current situation of supporting activities to MPs in implementing the legislative initiatives in the recent period of time From which the authors have proposed concrete solutions to improve the quality of the above mentioned activity based on specific groups of issues as follows: (i) increasing the understanding on the importance of supporting activity in implementing the legislative initiatives; (ii) completing the legal provisions supporting activity; (iii) improving the effectiveness of the organizational implementation (in the form of stipulating the capacity of the machinery and human resource; building up a coordinating mechanism among the National Assembly inside and outside agencies; building up an appropriate mechanism for attracting scholars and experts; establishing a mechanism and improving the information quality; setting up an appropriate financial regime ensuring the supporting activity to the MPs in implementing the legislative initiatives) Bài viết có sử dụng nguồn thơng tin từ Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Hỗ trợ ĐBQH thực quyền trình sáng kiến pháp luật – Cơ sở lý luận thực tiễn” Viện Nghiên cứu Lập pháp chủ trì, TS Trần Tuyết Mai làm chủ nhiệm năm 2015 - 2016 NGHIÏN CÛÁU Söë 04(332) T2/2017 LÊÅP PHẤP NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Cơng tác hỗ trợ hoạt động Quốc hội đại biểu Quốc hội yếu tố quan trọng việc nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động lập pháp Quốc hội, việc thực SQLP1 ĐBQH Hoạt động hỗ trợ ĐBQH việc thực SQLP tổng thể cách thức phương tiện pháp lý, tài chính, thơng tin, nhân lực… để trợ giúp cho ĐBQH việc đưa kiến nghị, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo trình dự án luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH)2 Trong trường hợp thực quyền trình dự án luật, pháp lệnh, ĐBQH cịn phải tiến hành nhiều hoạt động khác như: phân tích sách dự án luật, pháp lệnh; tham vấn ý kiến công chúng; đạo soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình; trình dự án trước Quốc hội, UBTVQH; tiếp thu, chỉnh lý Như vậy, hỗ trợ ĐBQH thực SQLP hỗ trợ thực hoạt động Cơ sở pháp lý hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực SQLP quy định pháp luật nhiệm vụ, quyền hạn ĐBQH nhằm thực hố vai trị ĐBQH Hoạt động hỗ trợ ĐBQH nhằm đảm bảo nâng cao vị đại biểu, quyền thông tin, kỹ thuật, đội ngũ tham mưu, giúp việc, điều kiện tài hoạt động lập pháp; đồng thời phải tuân thủ quy định pháp luật chế độ, sách, tiêu chuẩn tương ứng đại biểu, phù hợp với hệ thống quy định chung quan nhà nước Hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực SQLP tồn vận hành môi 4 trường rộng trị, pháp lý, đặc điểm Quốc hội, máy giúp việc chung Quốc hội, nhận thức, thái độ bên liên quan Do đó, hoạt động chịu tác động yếu tố sau: i) nhu cầu nhận thức bên; ii) khuôn khổ sách, pháp luật chung; iii) mơi trường hoạt động Quốc hội; iv) mơ hình hoạt động máy giúp việc Thực tiễn hoạt động hỗ trợ đại biểu thực sáng quyền lập pháp Các yếu tố cấu thành hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực SQLP bao gồm: thông tin, chuyên gia nguồn nhân lực, tài Mỗi yếu tố cấu thành có vai trị riêng việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động ĐBQH nói chung, cơng tác lập pháp nói riêng Trên sở kết điều tra năm 20153, nhiều ý kiến cho rằng, điều kiện hỗ trợ đại biểu thực SQLP (quy định pháp luật, điều kiện trang thiết bị, sở vật chất, thông tin, nhân lực, tài chính) cịn thiếu, chưa phù hợp, nguyên nhân dẫn đến hạn chế việc thực quyền Mặc dù thời gian qua có quy định Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) đề cập đến hoạt động hỗ trợ đại biểu công tác lập pháp, nhiều vướng mắc cần giải để triển khai có hiệu Các quy định pháp luật Khoản Điều Nghị số 45/2013/QH13 ngày 18/6/20134 quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân tạo điều kiện thuận lợi để ĐBQH thực quyền sáng SQLP hay cịn gọi quyền trình sáng kiến pháp luật, quyền nghị sĩ nước, có đại biểu Quốc hội Việt Nam TS Hoàng Văn Tú, “Cơ chế hỗ trợ ĐBQH thực SQLP”, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2012 Báo cáo khảo sát Hỗ trợ ĐBQH thực SQLP, khuôn khổ Đề tài: “Hỗ trợ ĐBQH thực quyền trình sáng kiến pháp luật – Cơ sở lý luận thực tiễn”, TS Trần Tuyết Mai (Chủ nhiệm), 2015 Nghị số 45/2013/QH13 ngày 18/6/2013 Quốc hội điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm 2013 Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Sưë 04(332) T2/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT kiến pháp luật (SKPL) Văn phịng Quốc hội (VPQH) có trách nhiệm tạo điều kiện kinh phí điều kiện vật chất cần thiết, Viện Nghiên cứu Lập pháp (NCLP) UBTVQH có trách nhiệm giúp ĐBQH việc tổ chức xây dựng dự thảo, lập, hoàn thiện hồ sơ theo quy định Luật Ban hành VBQPPL để trình UBTVQH, Quốc hội xem xét đưa vào Chương trình” Nội dung luật hóa điểm a, khoản Điều 56 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015: “Đối với dự án, dự thảo đại biểu Quốc hội tự soạn thảo đại biểu đề nghị VPQH, Văn phịng Đồn ĐBQH, Viện NCLP, quan, tổ chức có liên quan hỗ trợ q trình soạn thảo” Có thể thấy, quy định trách nhiệm chủ thể hỗ trợ ĐBQH Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 chung chung, chưa phân định rõ đầu mối hỗ trợ nội dung điều kiện đảm bảo Nghị số 45/2013/QH13 Quốc hội Ngay Nghị số 45/2013/QH13 chưa quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quy trình, thủ tục hỗ trợ ĐBQH thực SQLP VPQH, Viện NCLP Văn phịng Đồn ĐBQH Cơ chế phối hợp Viện NCLP VPQH việc giúp ĐBQH thực SQLP chưa rõ ràng, dẫn đến lúng túng nhiều khâu thực Bên cạnh đó, quy định nguồn kinh phí cho cơng tác lập pháp chưa đầy đủ chưa phù hợp với đặc thù hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực SQLP (ví dụ hoạt động tham vấn, nghiên cứu xây dựng hoàn thiện hồ sơ đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh ) Thông tin hỗ trợ ĐBQH Khi tiến hành nghiên cứu thực đề tài “Hỗ trợ ĐBQH thực quyền trình sáng kiến pháp luật - Cơ sở lý luận thực tiễn”, nhóm nghiên cứu nhận thấy, có 53% ĐBQH tham gia khảo sát5 đồng ý với quan điểm cho rằng, ĐBQH chưa tích cực chưa có hoạt động trình dự án luật “khả tiếp cận thơng tin cịn hạn chế” “Cơ chế hỗ trợ thông tin cho ĐBQH chưa kịp thời” nhận 16% ý kiến đồng thuận; “khơng có chế hỗ trợ thông tin đa chiều” 34% ĐBQH tham gia khảo sát đồng thuận, so với 65% không tán đồng Như vậy, riêng việc thực SQLP, nhiều ĐBQH, việc tiếp cận thông tin cịn hạn chế, thơng tin chưa kịp thời, chưa đa chiều… nguyên nhân dẫn đến hạn chế thực SQLP Theo đánh giá chung, chất lượng cung cấp thơng tin hỗ trợ hoạt động ĐBQH cịn có khoảng cách so với yêu cầu Đặc biệt hoạt động lập pháp, đa số đại biểu cho rằng, thông tin hỗ trợ cho hoạt động lập pháp mức độ trung bình Mặc dù cung cấp hàng ngàn trang tài liệu kỳ họp Quốc hội, ĐBQH thiếu thông tin hỗ trợ có chất lượng tốt, qua xử lý, phân tích, so sánh… để sử dụng hiệu Thơng tin, tài liệu chưa phong phú, đa dạng, chưa khai thác rộng rãi từ nguồn khác nhau, dựa nhiều vào nguồn thông tin từ bộ, ngành Việc nghiên cứu chưa tập hợp đội ngũ chuyên gia nhiều lĩnh vực, chưa đáp ứng yêu cầu thơng tin phải tồn diện chun sâu; chưa có kết nối chế khai thác thơng tin hiệu từ viện nghiên cứu cộng tác viên6 Vì vậy, việc cung cấp thơng tin cho ĐBQH chưa thực bảo đảm tính khách quan, độc lập Bên cạnh đó, nay, hệ sở liệu điện tử Quốc hội chưa xây dựng hồn chỉnh, có tính hệ thống phục vụ hoạt động lập pháp phục vụ Báo cáo khảo sát Hỗ trợ ĐBQH thực SQLP, tlđd Báo cáo khảo sát Hỗ trợ ĐBQH thực SQLP, tlđd NGHIÏN CÛÁU Sưë 04(332) T2/2017 LÊÅP PHẤP NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT hoạt động giám sát, định vấn đề quan trọng đất nước Ngồi thơng tin Cổng thông tin Quốc hội mạng nội VPQH, ấn phẩm phát hành định kỳ Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Báo Đại biểu nhân dân…, thiếu mảng lớn thơng tin có hệ thống tài liệu tham khảo, văn Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc hội, sở liệu cơng trình nghiên cứu Quốc hội, cập nhật kết nghiên cứu chuyên gia, nhà khoa học pháp luật quốc tế, vấn đề thời pháp lý quốc tế v.v Hệ sở liệu khơng phục vụ ĐBQH mà cịn giúp cho việc nghiên cứu Quốc hội vấn đề liên quan đến khoa học lập pháp, khoa học trị quan tham mưu Quốc hội Nhân lực hỗ trợ ĐBQH Theo khảo sát chúng tôi, nguyên nhân khách quan thiếu hỗ trợ nguồn nhân lực cho hoạt động trình dự án luật dẫn đến hạn chế thực SQLP ĐBQH, có 61% người hỏi cho rằng, ĐBQH hồn tồn không hỗ trợ nguồn nhân lực; 36,7% cho ĐBQH hỗ trợ nhân lực nguồn nhân lực chưa đa dạng, khoảng nửa số đại biểu chọn không đồng ý với ý kiến (63,3%)7 Như vậy, thấy đa số đại biểu nhận định có phần tiêu cực hỗ trợ nguồn nhân lực trình thực vai trị đại biểu nói chung, việc chuẩn bị sở trình dự án luật nói riêng Số ĐBQH kiêm nhiệm nhận định thiếu hụt hoàn toàn nguồn nhân lực hỗ trợ cho đại biểu cao số ĐBQH chuyên trách (64% so với 59%) Thực tế cho thấy, máy giúp việc cho Quốc hội cịn tình trạng cân đối cấu chuyên viên nghiên cứu, tham mưu chuyên môn phục vụ hành - hậu cần; tỷ lệ chuyên viên nghiên cứu so với hành chính, phục vụ cịn thấp Hơn nữa, chun viên tham mưu, phục vụ có trình độ, hiểu biết chuyên sâu pháp luật chưa đồng Năng lực tham mưu, nghiên cứu, thông tin tỏ hạn chế mối tương quan so sánh với khối lượng công việc cần phải thực hiện, có lĩnh vực lập pháp Ở địa phương, khả kỹ khai thác thông tin chun viên Văn phịng Đồn ĐBQH cịn yếu, kỹ khai thác thông tin mạng Internet8 Hơn nữa, cá nhân ĐBQH chưa xác định đối tượng phục vụ máy giúp việc Cá nhân đại biểu, ngoại trừ chức danh có tiêu chuẩn thư ký theo quy định (chỉ có thành viên UBTVQH có thư ký giúp việc) hồn tồn chưa quy định nhân lực giúp việc Chính vậy, hoạt động, ĐBQH phải tự tìm hiểu nội dung, kể ĐBQH chuyên trách trung ương địa phương Tài hỗ trợ ĐBQH Việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh cần có chi phí tài Để giúp ĐBQH làm việc này, luật pháp (cả Quy chế hoạt động ĐBQH, Đoàn ĐBQH Luật Ban hành VBQPPL) quy định chung: “VPQH bảo đảm điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh ĐBQH trình” Nguồn lực cho việc trình SKPL, chi phí cho cơng tác xây dựng pháp luật thấp, chưa thực tạo điều kiện cho đại biểu sử dụng khoản kinh phí eo hẹp để khuyến khích đội ngũ tư vấn, giúp việc trình nghiên cứu, tham mưu cho ĐBQH Báo cáo khảo sát Hỗ trợ ĐBQH thực SQLP, tlđd Văn phịng Đồn ĐBQH tỉnh Ninh Bình, Văn phịng với việc hỗ trợ, tham mưu ĐBQH hoạt động lập pháp Đoàn ĐBQH - Thực trạng kiến nghị, Hà Nội, 2013 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHẤP Sưë 04(332) T2/2017 NHÂ NÛÚÁC VÂ PHẤP LÅT Cũng tương tự nhận định nguyên nhân xuất phát từ việc thiếu hụt hỗ trợ nhân lực, 58,3% ĐBQH hỏi cho rằng, họ khơng nhận hỗ trợ cần thiết để hồn thành quyền nghĩa vụ trình dự án luật mình; 39,6 % số ĐBQH hỏi cho việc hỗ trợ tài chưa đủ9 Bên cạnh đó, hạn chế, vướng mắc liên quan đến hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực SQLP đề cập xuất phát từ nguyên nhân khác nữa, như: nhận thức, khuôn khổ pháp luật, cách thức tổ chức công việc, lực người Một số gợi ý nâng cao hiệu hoạt động hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực sáng quyền lập pháp Qua nghiên cứu, đưa 03 nhóm vấn đề cần giải quyết, là: tăng cường nhận thức; hoàn thiện pháp luật; làm rõ quy trình triển khai hoạt động hỗ trợ ĐBQH việc thực SQLP Nhóm giải pháp tăng cường nhận thức tầm quan trọng hoạt động hỗ trợ ĐBQH việc thực SQLP - Cần xác định tăng cường hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực quyền trình SKPL nhằm góp phần phát huy tốt vai trị đại diện đại biểu dân cử; - Cần coi việc tăng cường hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực SKPL nhằm góp phần nâng cao trách nhiệm ĐBQH trước cử tri nhân dân; - Tăng cường hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực SKPL để hướng đến thay đổi nhận thức, tư hoạt động lập pháp; nâng cao vai trò ĐBQH hoạt động lập pháp Nhóm giải pháp hồn thiện pháp luật hoạt động hỗ trợ ĐBQH Như phân tích trên, Quốc hội cần sớm ban hành VBQPPL (có thể Nghị quyết) để quy định cụ thể, chi tiết chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, trình tự, thủ tục hỗ trợ ĐBQH thực quyền trình SKPL quan trực tiếp giúp việc Quốc hội (VPQH, Viện NCLP Văn phịng Đồn ĐBQH), chế phối hợp quan này; đồng thời, quy định phạm vi, trách nhiệm quan, tổ chức có liên quan hệ thống trị hỗ trợ ĐBQH thực quyền trình SKPL Trong bối cảnh nay, việc trao thẩm quyền hỗ trợ ĐBQH thực quyền SKPL cho ba chủ thể VPQH, Viện NCLP Văn phòng Đoàn ĐBQH cần thiết hợp lý Tuy nhiên, tiến tới cần xây dựng ban hành văn phân định rõ phạm vi hỗ trợ, chức năng, nhiệm vụ chủ thể theo hướng lựa chọn tiêu chí sau để xác định: Về phương thức thực quyền trình SKPL trình sáng kiến hay trình dự án; nơi cơng tác ĐBQH trung ương VPQH Viện NCLP hỗ trợ, địa phương Văn phịng Đồn ĐBQH hỗ trợ; chun mơn Viện NCLP đầu mối hỗ trợ; điều kiện bảo đảm VPQH Văn phịng Đồn ĐBQH chịu trách nhiệm Tùy theo việc phân định chức quan theo tiêu chí định mà giao điều kiện bảo đảm cho quan Ngồi ra, pháp luật cần phải có quy định ràng buộc trách nhiệm quan, tổ chức từ trung ương đến địa phương có trách nhiệm tham gia hỗ trợ ĐBQH nhân lực, thông tin, tư liệu, khảo sát, đánh giá… trình thực SQLP Các quan trực tiếp tham mưu, hỗ trợ ĐBQH giao nhiệm vụ làm đầu mối triển khai công việc theo yêu cầu ĐBQH Có vậy, việc thực SQLP ĐBQH có hội thành công thực tế (Xem tiÕp trang 14) Báo cáo khảo sát Hỗ trợ ĐBQH thực SQLP, Tlđd NGHIÏN CÛÁU Sưë 04(332) T2/2017 LÊÅP PHẤP ... LÅT Cơng tác hỗ trợ hoạt động Quốc hội đại biểu Quốc hội yếu tố quan trọng việc nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động lập pháp Quốc hội, việc thực SQLP1 ĐBQH Hoạt động hỗ trợ ĐBQH việc thực SQLP tổng... iii) môi trường hoạt động Quốc hội; iv) mơ hình hoạt động máy giúp việc Thực tiễn hoạt động hỗ trợ đại biểu thực sáng quyền lập pháp Các yếu tố cấu thành hoạt động hỗ trợ ĐBQH thực SQLP bao gồm:... thay đổi nhận thức, tư hoạt động lập pháp; nâng cao vai trị ĐBQH hoạt động lập pháp Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động hỗ trợ ĐBQH Như phân tích trên, Quốc hội cần sớm ban hành VBQPPL