Hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai ở việt nam hiện nay

Kể từ khi Luật Đất đai năm 2013 ban hành và đặc biệt khi có Quyết định Số: TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày ngày 08 tháng 12 năm 2015 về Ban hành Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đế

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH ĐẤT ĐAI

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

TẠ QUANG HẢI

HÀ NỘI - 2018

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH ĐẤT ĐAI

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả số liệu nêu trong Luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, chính xác của các cơ quan chức năng đã công bố Những kết luận khoa học của luận văn là mới

và chưa có tác giả công bố trong bất cứ công trình khoa học nào

Vậy tôi viết lời cam đoan này đề nghị khoa Luật xem xét để tôi có thể được bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn

XÁC NHẬN CỦA NGƯỜI HƯỚNG

LỜI CẢM ƠN

Luận văn này được thực hiện tại Viện đại học Mở Hà Nội Để hoàn thành được luận văn này tôi đã nhận được rất nhiều sự động viên, giúp đỡ của các thầy

cô giáo trong trường

Trước hết, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS Trần Thị Thúy đã hướng dẫn tôi thực hiện nghiên cứu của mình

Xin cùng bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới các thầy cô giáo, người đã đem lại cho tôi những kiến thức bổ trợ, vô cùng có ích trong thời gian học vừa qua

Cũng xin gửi lời cám ơn chân thành tới Ban Giám hiệu, Khoa Đào tạo sau đại học, Viện Đại học Mở Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong quá trình học tập

Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè, đồng nghiệp, những người đã luôn bên tôi, động viên và khuyến khích tôi trong quá trình thực hiện đề tài nghiên cứu của mình

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Tạ Quang Hải

MỤC LỤC

Trang Lời cam đoan

Lời cảm ơn

Mục lục

Danh mục các từ viết tắt

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THANH

1.1.1 Khái niệm thanh tra chuyên ngành đất đai 6 1.1.2 Đặc điểm thanh tra chuyên ngành đất đai 10 1.1.3 Ý nghĩa, vai trò thanh tra chuyên ngành đất đai 17 1.2 Lí luận về pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai 18 1.2.1 Khái niệm và đặc điểm pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai 18 1.2.2 Nội dung pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai 18 1.2.3 Vai trò pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai 23 1.3 Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật thanh tra chuyên

Chương 2: THỰC TRẠNG VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP

2.1 Thực trạng pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai 29 2.1.1 Quy định pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai 29

2.1.2 Ưu điểm, nhược điểm pháp luật về thanh tra chuyên ngành

Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP

LUẬT VỀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM

3.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai 91 3.2 Những giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai 93 3.2.1 Các giải pháp hoàn thiện về nội dung và hình thức của pháp

3.2.2 Các giải pháp tổ chức thực hiện pháp luật về thanh tra chuyên

UBND : Ủy ban nhân dân

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Trong những năm qua, thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật về thanh tra, nhiều quy định của pháp luật đã được hoàn thiện và ban hành, trong đó có văn bản quy định về thanh tra chuyên ngành đất đai Kể từ khi Luật Đất đai năm 2013 ra đời, các quy định về thanh tra chuyên ngành đất đai để xử

lí vi phạm trong quản lý, sử dụng đất đai về đất đai đã được các địa phương duy trì, chỉ đạo thực hiện hàng năm Kết quả thanh tra đều đã ban hành đầy đủ kết luận theo đúng quy định của pháp luật Việc theo dõi, đôn đốc, kiểm tra tình hình thực hiện kết luận, kiến nghị sau thanh tra đã được các địa phương quan tâm, chỉ đạo thực hiện Vì vậy, thanh tra chuyên ngành về đất đai đã góp phần hạn chế các vi phạm

pháp luật, nâng cao hiệu quả quản lí Nhà nước về đất đai

Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai vẫn

còn tồn tại, hạn chế, như: Một là, số lượng cuộc thanh tra về đất đai hàng năm ở các

cấp còn hạn chế so với yêu cầu Đối tượng thanh tra của các cấp, các địa phương mới chủ yếu thực hiện đối với người sử dụng đất; việc thanh tra chấp hành pháp luật đất đai đối với cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở các cấp chưa được thực hiện hoặc thực hiện không đáng kể Việc xử phạt vi phạm pháp luật đất đai còn hạn chế, chưa tương xứng với số lượng đối tượng thanh tra, phát hiện vi phạm pháp luật đất

đai; Hai là, việc công khai kết quả thanh tra, kiểm tra theo quy định của pháp luật

thanh tra ở nhiều địa phương thực hiện còn hình thức, nội dung công khai chưa đầy

đủ, thiếu thống nhất Việc công khai các tổ chức sử dụng đất đang vi phạm pháp luật đất đai trên cổng thông tin điện tử của UBND và Sở Tài nguyên và Môi trường

ở nhiều tỉnh chưa thực hiện theo quy định; Ba là, việc theo dõi tình hình quản lý, sử

dụng đất đai ở các địa phương chưa được coi trọng thực hiện; chưa thành hệ thống thống nhất giữa các cấp (chưa có tiêu chí thống nhất, chưa thành chế độ định kỳ, chưa có cán bộ chuyên trách theo dõi, tổng hợp thường xuyên), chưa đầy đủ các nội dung nhiệm vụ quản lý đất đai của từng cấp, từng cơ quan, đơn vị theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 Việc đánh giá tình hình quản lý và sử dụng đất đai ở các địa phương đã có thưc hiện, nhưng chưa thành nền nếp thường xuyên hàng năm; nội dung

đánh giá chưa đầy đủ và chưa sâu; chất lượng đánh giá còn hạn chế, chưa sát thực tế, còn mang tính chủ quan, định tính mà thiếu các thông tin, số liệu chứng minh

Với những hạn chế, tồn tại nêu trên ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động quản

lí Nhà nước và sử dụng đất đai Trước thực tế đó, việc nghiên cứu các quy định về thanh tra chuyên ngành đất đai để đưa ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp

luật về vấn đề này là cần thiết Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài "Hoàn thiện

pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai ở Việt Nam hiện nay" có ý nghĩa lý

luận, thực tiễn

2 Tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài

2.1 Một số công trình nghiên cứu đã công bố có liên quan đến đề tài

Pháp luật về thanh tra nói chung và pháp luật trong lĩnh vực thanh là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý Nhất trong giai đoạn hiện nay, số lượng các bài viết, công trình nghiên cứu về thanh tra nói chung và thanh tra về đất đai nói riêng được tăng lên rõ rệt, trong đó phải kể đến những công trình tiêu biểu sau:

- Phạm Văn Khanh (Chủ nhiệm đề tài) (2004), Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng - thực trạng và kiến nghị, Đề tài khoa học cấp Bộ, Thanh tra Chính phủ, Hà Nội

- Nguyễn Văn Kim (2004), Vai trò của các cơ quan thanh tra Nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ Luật, Học viện Chính

trị Quốc gia Hồ Chí Minh

- Nguyễn Huy Hoàng (2004), Đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra bộ, thanh tra chuyên ngành, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp

luật, Hà Nội

- Nguyễn Thị Minh Hà (2010), Việc thực hiện thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Luật

Hà Nội

- Vũ Văn Chiến (2011), "Bản chất của hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội và định liệu về xu hướng của nó trong tương lai", Tạp chí Thanh tra số tháng 8

- Nguyễn Huy Hoàng (2014), "Phân biệt rõ các khái niệm thanh tra, kiểm tra để xác định vị trí, vaii trò của thanh tra và tính độc lập của thanh tra", Tạp chí thanh tra, số

ra tháng 8, Hà Nội

- Nguyễn Huy Hoàng (2015), Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sỹ Luật học, Học Viện khoa học Xã hội

Việt Nam

- Võ Nguyên Chương (2015), Thi hành pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo

về đất đai trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, Luận văn thạc sỹ Luật Kinh tế, Khoa

Luật, Đại học quốc gia Hà Nội

2.2 Đánh giá các công trình đó đã nghiên cứu và hướng nghiên cứu của đề tài

Hiện nay, có rất nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến thanh tra tra và một

số công trình nghiên cứu thanh tra trong lĩnh vực đất đai Nhìn chung, nội dung nghiên cứu trong các công trình nói trên mới dừng lại ở mức độ chung nhất về công tác thanh tra, như: làm rõ các vấn đề lí luận về thanh tra; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra; kiến nghị về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra Kể

từ khi Luật Đất đai năm 2013 ban hành và đặc biệt khi có Quyết định Số: TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày ngày 08 tháng 12 năm 2015 về Ban hành Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu nào về thanh tra chuyên ngành đất đai để thực hiện chủ

2213/QĐ-chương về thanh tra chuyên ngành mà Chiến lược đã đưa ra: Xây dựng cơ quan thanh tra nhà nước có thực quyền, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả dựa trên nguyên tắc khách quan, công bằng và từng bước được đổi mới phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong điều kiện hội nhập hiện nay Các cơ quan thanh tra ngành, lĩnh vực tập trung kiểm tra việc chấp hành pháp luật và xử lý vi phạm của các tổ chức, cá nhân trên các lĩnh vực quản lý nhà nước, đặc biệt là các lĩnh vực liên quan trực tiếp đến đời sống hàng ngày

và lợi ích của người dân Vì vậy, tiếp tục kế thừa các kết quả của các công trình nghiên

cứu liên quan, luận văn tập trung nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai ở nước ta hiện nay để từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai theo hướng tập trung kiểm tra việc chấp hành pháp luật và xử lý vi phạm trong quản lí và sử dụng đất đai Qua đó,

góp phần nâng cao hiệu lực thanh tra chuyên ngành đất đai đất; nâng cao hiệu quả quản

lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai, góp một phần nhỏ trong xây dựng cơ sở lí luận thực hiện Chiến lược phát triển ngành thanh tra

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu

- Mục đích nghiên cứu của luận văn: trên cơ sở phân tích, làm rõ những vấn đề lý

luận và thực tiễn, pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai, luận văn đưa ra các giải

pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai ở Việt Nam hiện nay

- Nhiệm vụ của luận văn: Để thực hiện mục đích nêu trên, luận văn có những

nhiệm vụ sau đây:

+ Nghiên cứu, làm rõ khái niệm, đặc điểm và nội dung của pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai;

+ Xây dựng tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai

+ Đánh giá khái quát sự hình thành và phát triển của thanh tra chuyên ngành đất đai, thực trạng pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai, thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai, làm rõ những vướng mắc, bất cập trong pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai và tổ chức thực hiện pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai

+ Luận giải yêu cầu khách quan, quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật

thanh tra chuyên ngành đất đai ở Việt Nam hiện nay

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

- Thanh tra chuyên ngành đất đai không chỉ là hoạt động có tính chất chuyên môn, nghiệp vụ đơn thuần, mà còn mang ý nghĩa quan trọng trong quản lý nhà nước đất đai và phát triển đô thị hiện nay Vì vậy, đối tượng nghiên cứu của luận văn bao gồm:

+ Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về thanh tra chuyên ngành, làm sáng tỏ khái niệm, bản chất, đặc trưng của thanh tra chuyên ngành đất đai;

+ Làm rõ khái niệm, đặc điểm pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai những yêu cầu đặt ra đối với hoàn thiện pháp luật thanh tra thanh tra chuyên ngành đất đai;

+ Kiến nghị những giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai, nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai

- Việc nghiên cứu luận văn căn cứ vào thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai, đặc biệt là từ sau ban hành Luật Thanh tra năm 2010, Luật

Đất đai năm 2013 đến nay Vì vậy, luận văn không có tham vọng để nghiên cứu các

quy định pháp luật nội dung liên quan đến thanh tra chuyên ngành đất đai được quy

định trong Luật đất đai và các luật khác có liên quan

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp duy vật biện chứng của triết học Mác - Lênin với những phương pháp nghiên cứu như: lịch sử -

cụ thể, phân tích - tổng hợp; kết hợp với các phương pháp nghiên cứu khác như: thống kê, so sánh, tổng kết thực tiễn

6 Ý nghĩa lí luận và thực tiễn của công trình nghiên cứu

Các kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm phong phú thêm lý luận về thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng

Luận văn là tài liệu tham khảo có giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật và những ai quan tâm đến nội dung nghiên cứu của đề tài luận văn

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các tài liệu tham khảo, luận văn gồm

có 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lí luận về pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai Chương 2: Thực trạng và thực tiễn thực hiện pháp luật về thanh tra chuyên

ngành đất đai

Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên

ngành đất đai ở Việt Nam hiện nay

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THANH TRA CHUYÊN NGÀNH ĐẤT ĐAI

1.1 Lí luận về thanh tra chuyên ngành đất đai

1.1.1 Khái niệm thanh tra chuyên ngành đất đai

Quá trình lao động xã hội đòi hỏi sự quản lý nhà nước như một hiện tượng tất yếu Theo nghĩa rộng, quản lý nhà nước là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước (hoạt động của cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp) Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là khái niệm chỉ hoạt động của hệ thống cơ quan hành

pháp - cơ quan hành chính nhà nước Hoạt động quản lý hành chính nhà nước về tổng quan là một chu trình bao gồm các nội dung là đề ra các chủ trương, cơ chế chính sách, pháp luật, quyết định quản lý để tạo ra công cụ pháp lý cho hoạt động

và khuôn khổ cho hành vi của các đối tượng chịu sự quản lý [59] Để xem xét, đánh

giá kết quả những tác động này trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước cần có hoạt động thanh tra, kiểm tra để từ đó phát hiện và xử lý kịp thời những sai phạm của đối tượng bị quản lý đảm bảo mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức chấp hành nghiêm chỉnh chủ trương, chính sách của Đảng; nhiệm vụ, kế hoạch và pháp luật của Nhà nước Hoạt động thanh tra, kiểm tra còn giúp phát hiện những sai sót, bất hợp lý của những kế hoạch, chính sách, pháp luật đang được triển khai để từ đó kiến nghị với các chủ thể quản lý hành chính nhà nước các biện pháp, cơ chế, chính sách quản lý phù hợp Bên cạnh đó, hoạt động thanh tra, kiểm tra cũng giúp phát hiện những đối tượng quản lý có thành tích tiêu biểu, thông qua đó biểu dương nhằm khích lệ tinh thần làm việc của những đối tượng quản lý này Vì vậy, quản lý nhà nước về đất đai chính là là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thiết lập các cơ chế, các chính sách và các công cụ quản lý, các biện pháp quản lý và việc vận hành cơ chế đó nhằm quản lý và sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm và đạt hiệu quả kinh tế cao Các cơ quan quản lý thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với

đất đai và chức năng đó được thể hiện bằng những nhiệm vụ cụ thể về quản lý đất đai trong từng giai đoạn

Thanh tra là một trong những chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là một khâu trong quá trình quản lý nhằm giúp cơ quan quản lý phát hiện những thiếu sót, khuyết điểm trong quá trình chỉ đạo, điều hành, triển khai thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước [50, tr.138] Từ đó, giúp cơ quan quản lý nhà nước đưa ra

những biện pháp chấn chỉnh công tác quản lý, kịp thời xử lý các sai phạm, phòng chống tham nhũng, tiêu cực Theo quy định pháp luật hiện hành thanh tra quản lý,

sử dụng đất đai là một nội dung của quản lý nhà nước về đất đai Để đảm bảo đất đai được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế cao, nội dung thanh tra quản lý, sử dụng đất đai phải thể hiện cụ thể được mục đích của việc thanh tra, tức là phải phù hợp với đối tượng thanh tra, phạm vi thanh tra

Bên cạnh đó, xã hội luôn luôn vận động và phát triển không ngừng, kết quả của sự phát triển đó là sự chuyên môn hóa các hoạt động của con người Những đơn

vị, tổ chức sản xuất - kinh doanh có cùng cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt động với mục đích giống nhau (như cũng sản xuất ra một loại sản phẩm, cùng thực hiện một loại dịch vụ, hay cùng thực hiện một hoạt động sự nghiệp nào đó…) xuất hiện Hay nói cách khác đây là chính là sự xuất hiện các loại ngành trong đời sống xã hội Có sự phân chia các lĩnh vực hoạt động của xã hội thành các ngành dẫn đến việc thực hiện hoạt động quản lý nhà nước theo ngành Khi thực hiện hoạt động quản lý ngành đòi hỏi các chủ thể quản lý phải thực hiện rất nhiều công việc chuyên môn khác nhau như: lập quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành, quản

lý thực hiện các khoản thu, chi, giám sát, kiểm tra việc thực hiện pháp luật… Trong điều kiện khối lượng công việc quản lý ngày càng nhiều và mang tính phức tạp thì đòi hỏi của việc chuyên môn hóa các công việc nêu trên luôn được đặt ra Chính điều này đã là nảy sinh ra nhu cầu quản lý theo chức năng hay còn gọi là quản lý theo ngành, lĩnh vực Để quản lý theo ngành, lĩnh vực và theo chức năng, đòi hỏi phải có một tổ chức đứng ra thực hiện công việc này Các bộ, cơ quan ngang bộ được thành lập để thực hiện việc thống nhất quản lý một ngành, lĩnh vực chuyên môn hoặc một vài ngành, lĩnh vực chuyên môn liên quan trong phạm vị toàn quốc Cùng với việc xuất hiện hoạt động quản lý theo ngành, lĩnh vực tất yếu sẽ dẫn đến

xuất hiện thanh tra theo hoạt động quản lý này Điều này là hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc ở đâu có hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở đó có hoạt động thanh tra nhà nước

Mặt khác, phải nhận thấy rằng việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ tập trung quan liêu sang cơ chế thị trường đã kéo theo một loạt những thay đổi Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực trong đó Nhà nước không can thiệp trực tiếp, chỉ quản lý thông qua các mệnh lệnh hành chính mà cần có các biện pháp quản lý khác, mềm dẻo, linh hoạt để phù hợp với điều kiện hiện nay Trong cơ chế quản lý mới này, nội dung, phương thức, mục đích thanh tra đối với các doanh nghiệp không thể mang tính mệnh lệnh giống như thanh tra các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nước mà cần phải có sự thay đổi Hoạt động quản lý hành chính nhà nước có phạm vi rộng lớn, bao trùm tất cả các mặt hoạt động của đời sống xã hội và được thiết kế theo nhiều ngành, cấp Hoạt động ở mỗi ngành có mỗi đặc thù riêng do đặc điểm, tính chất của từng ngành, lĩnh vực quy định Vì thế, việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về từng ngành, lĩnh vực phải được tiến hành chuyên sâu, do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện dựa trên cơ sở các quy định phạm pháp luật do Nhà nước ban hành Đây là những lý

do của việc xuất hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành trong quản lý hành chính nhà nước nói chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng; càng nhiều ngành thì tổ chức thanh tra càng rộng và dạng hoạt động càng chuyên sâu Như vậy, thanh tra chuyên ngành đất đai được hiểu như thế nào?

Hiện nay, khi nghiên cứu khái niệm về thanh tra nói chung được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau, nếu như theo tiếng La tinh (inspectorate) có nghĩa là "nhìn vào bên trong", chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số

đối tượng nhất định [51, tr.9] Theo từ điển tiếng Việt, "Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp" [55] Theo từ điển pháp luật Anh - Việt, thanh tra "là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra" Theo Từ điển Luật học, thanh tra "là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định" Với

những nghĩa trên đây, thanh tra bao hàm trong đó nghĩa: Một là, kiểm soát nhằm xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định; Hai là, là sự xem xét, kiểm

soát, kiểm tra thường xuyên, định kỳ nhằm rút ra những nhận xét, kết luận cần kiến để kiến nghị với các cơ quan nhà nước khắc phục những nhược điểm, phát huy ưu điểm, góp phần nâng cao hiệu quả quản lí nhà nước Hoạt động thanh tra do cơ quan nhà nước thực hiện [17, tr.11]

Dưới góc độ luật thực định, các từ ngữ trên đây được hiểu như sau: Một là,

Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do

pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân Thanh tra

nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành; Hai là, Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với

cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật,

nhiệm vụ, quyền hạn được giao; Ba là, Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh

tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó Bên cạnh đó, luật hiện

hành còn đưu ta khái niệm cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh

vực, bao gồm tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (Điều 3 Luật Thanh tra 2010) Như vậy, hai loại hình thanh tra này khác nhau cả về tổ chức và hoạt động Nếu như thanh tra hành chính chỉ

là loại thanh tra nội bộ, thanh tra trách nhiệm (trách nhiệm kỷ luật) của cán bộ, công chức trong bộ máy quản lí nhà nước của Bộ, để thấy hoạt động thanh tra chuyên ngành mới là chủ yếu có đối tượng thanh tra rất rộng Do vậy, việc quan niệm như luật thanh tra hiện nay là phù hợp với điều kiện thực tiễn nên thanh tra chuyên ngành đất đai là một loại thanh tra nhà nước được thành lập theo ngành, lĩnh vực

Đồng thời với vị trí là luật chuyên ngành, Luật Đất đai năm 2013 cũng đã quy định khái niệm này, tại Điều 201 của luật quy định về thanh tra chuyên ngành đất

đai, trong đó: "Thanh tra chuyên ngành đất đai là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành

pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai" Như vậy, khái niệm này được xây dựng hoàn toàn phù hợp với khái niệm

thanh tra chuyên ngành được quy định tại Luật Thanh tra năm 2010

Bên cạnh đó khi nói về thuật ngữ thanh tra quản lý và sử dụng đất đai cũng được một số tài liệu đề cập, điển hình như Quyển IV tài liệu bồi dưỡng nghiệp vụ thanh tra viên của Trường Cán bộ Thanh tra, Thanh tra Chính phủ, đã nêu cụ thể là:

có thể hiểu Thanh tra việc chấp hành các quy định của pháp luật trong quản lý và sử

dụng đất đai (sau đây gọi tắt là thanh tra quản lý và sử dụng đất đai) là đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và việc sử dụng đất của tổ chức, cá nhân [50, tr.139]

Từ những phân tích trên có thể hiểu: Thanh tra chuyên ngành đất đai là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự thủ tục được pháp luật quy định của cơ quan quản lý nhà nước đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật

về đất đai, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai

Hoạt động thanh tra quản lý và sử dụng đất đai nói chung và thanh tra chuyên

ngành đất đai nói riêng là một trong những biện pháp cơ bản để thực hiện chế độ sở

hữu toàn dân về đất đai và quyền quản lý thống nhất của Nhà nước đối với đất đai Hoạt động thanh tra sẽ góp phần tìm ra nguyên nhân, giải pháp giải quyết các khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai Về thực chất, thanh tra quản lý và sử dụng đất đai nói

chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng là xem xét một cách khách quan

việc chấp hành các quy định của pháp luật đất đai, đảm bảo cho các quy định đó được thực hiện và thực hiện đúng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra quản lý nhà nước về đất đai

1.1.2 Đặc điểm thanh tra chuyên ngành đất đai

Thanh tra chuyên ngành cũng mang đầy đủ đặc điểm của hoạt động thanh tra quản lý nhà nước về đất đai Bên cạnh đó hoạt động thanh tra chuyên ngành còn mang những đặc điểm thể hiện tính chất đặc trưng của nó như sau:

1.1.2.1 Về chủ thể tiến hành thanh tra

Hoạt động thanh tra nói chung phải do cơ quan chuyên trách đảm nhận đó chính là cơ quan thanh tra nhà nước Tuy nhiên, thanh tra là một chu trình trong

quản lí nhà nước chính vì vậy trong trường hợp cần thiết người đứng đầu các cơ quan quản lý nhà nước có quyền ban hành quyết định thành lập Đoàn thanh tra để tiến hành thanh tra

Hệ thống thanh tra hành chính từ trung ương đến địa phương chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện thanh tra đất đai theo thẩm quyền: ở trung ương, Thanh tra Chính phủ là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra; chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện thanh tra đất đai thuộc thẩm quyền của Chính phủ UBND cấp tỉnh, cấp huyện chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện thanh tra đất đai tại địa phương Thanh tra quản lý và sử dụng đất đai có chức năng chính là xem xét sự vận hành của bộ máy quản lý nhà nước về đất đai, đồng thời đảm bảo sự tuân thủ triệt để của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý, sử dụng đất đai đối với các quy định pháp luật đất đai Thanh tra quản lý và sử dụng đất đai là thanh tra chuyên ngành về đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện thanh tra trong cả nước Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện thanh tra đất đai tại địa phương Các cơ quan này có nhiệm vụ chủ yếu là thanh tra việc chấp hành pháp luật của các cơ quan nhà nước và người sử dụng đất đồng thời có các biện pháp nhằm ngăn chặn, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp Luật Đất đai Tuy nhiên, việc thanh tra quản lý sử dụng đất đai không chỉ duy nhất do Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường thực hiện mà theo quy định của Luật Thanh tra thì cơ quan Thanh tra Chính phủ, thanh tra cấp tỉnh, thanh tra cấp huyện cũng có quyền thanh tra về quản lý và sử dụng đất đai theo thẩm quyền của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp tuy nhiên các cơ quan này chỉ thực hiện hoạt động thanh tra hành chính đối với các dối tượng trực thuộc cơ quan quản lí hành chính nhà nước mà thôi Vì vậy, chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành phải do

cơ quan nhà nước quản lí về ngành, lĩnh vực thực hiện Luật Đất đai 2013 cũng quy định rõ trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện thanh tra đất đai trong cả nước thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; trách nhiệm tổ chức, thực hiện thanh tra đất đai ở địa phương là cơ quan quản lý đất đai

Như vậy, ngoài hệ thống thanh tra nhà nước theo cấp hành chính từ Chính phủ đến cấp tỉnh, cấp huyện để thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của

pháp luật nói chung và pháp luật về đất đai nói riêng còn có hệ thống thanh tra chuyên ngành về đất đai là Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường làm nhiệm vụ thanh tra về lĩnh vực tài nguyên môi trường, trong đó có thanh tra về đất đai Do đó, chủ thể có thẩm quyền tiến hành thanh tra chuyên ngành về đất đai là những chủ thể có thẩm quyền ra quyết định thanh tra và trực tiếp thực hiện thanh tra, bao gồm:

- Bộ Trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên

1.1.2.2 Về đối tượng thanh tra

Đối tượng của thanh tra chuyên ngành là bất kỳ cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân nào thực hiện các công việc liên quan và trong phạm vi của cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực đó Vì vậy, những đối tượng của thanh tra chuyên ngành thông thường không phụ thuộc về mặt tổ chức đối với chủ thể thực hiện thanh tra chuyên ngành tuy nhiên vì họ thực hiện những hoạt động liên quan đến ngành, lĩnh vực mà các cơ quan này quản lý nên theo quy định của pháp luật họ vẫn là đối tượng thanh tra của các cơ quan thanh tra chuyên ngành Bởi hoạt động thanh tra chuyên ngành được thực hiện không dựa trên cơ sở của mối liên hệ phụ thuộc về tổ chức mà xuất phát từ thẩm quyền quản lý theo ngành, lĩnh vực theo quy định của pháp luật Vì vậy, đối tượng của thanh tra chuyên ngành chủ yếu là các đơn vị kinh tế, tổ chức và

cá nhân trong xã hội Ví dụ: Khi thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai, Bộ Tài nguyên và môi trường sẽ được thực hiện đối với tất cả các đơn vị, tổ chức, cá nhân hoạt động trong lĩnh vực này mà không kể những đối tượng này có phụ thuộc về mặt tổ chức với Bộ hay không

Vì vậy, đối tượng của thanh tra hành chính phải là những cơ quan, tổ chức,

cá nhân có mối liên hệ phụ thuộc về mặt tổ chức với cơ quan thực hiện hoạt động thanh tra Sự khác biệt này suy cho cùng xuất phát từ tính chất của hai hoạt động

thanh tra này Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp Trong khi thanh tra chuyên ngành lại là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với các cơ quan, tố chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý Như vậy, có thể thấy phạm vi đối tượng của thanh tra chuyên ngành là rộng hơn so với đối tượng của thanh tra hành chính

Tóm lại, đối tượng thanh tra chuyên ngành nói chung là cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý nhà nước trong ngành, lĩnh vực Đối tượng thanh tra chuyên ngành về đất đai chính là: Người quản lý về đất đai; Người sử dụng đất

- Người quản lý về đất đai:

Người quản lý về đất đai bao gồm: Các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sử hữu nhà nước về đất đai (ở Trung ương là Chính phủ; ở địa phương là UBND các cấp) Các cơ quan quản lý đất đai được tổ chức để giúp cơ quan hành chính cùng cấp quản lý nhà nước về đất đai

Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở Trung ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường; Cơ quan quản lý đất đai ở cấp tỉnh là Sở Tài nguyên và Môi trường; Cơ quan quản lý đất đai ở cấp huyện là Phòng Tài nguyên và Môi trường; ở cấp xã có Cán bộ Địa chính xã

+ Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân);

+ Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ;

+ Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo;

+ Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ;

+ Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch; + Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu

tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư

1.1.2.3 Về nội dung

Nội dung thanh tra nói chung là việc xem xét, đánh giá, xử lý việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý nhà nước Để đảm bảo đất đai được sử dụng một cách hợp pháp, hợp lí, tiết kiệm, có hiệu quả, bảo vệ môi trường và không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất xung quanh, nội dung thanh tra thanh tra chuyên ngành về đất đai phải thể hiện cụ thể được nội dung của việc thanh tra, nghĩa là phải phù hợp với đối tượng và phạm vi thanh tra Cụ thể như sau:

Một là, đối với các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai trong việc chấp hành

pháp luật về đất đai

Đất đai là tài nguyên quý giá của đất đai, nhưng nếu không quản lí hiệu quả thì tài nguyên này sẽ bị lãng phí và không mang lại giá trị sử dụng tốt nhất Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thóng nhất quản lí, nên cơ quan quản lí thực hiện chức năng quản lí nhà nước đối với đất đai Chức năng đó được thực hiện bằng những nhiệm vụ quản lí đất đai trong từng giai đoạn cụ thể Công tác thanh tra đất

đai giúp cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ đó thuận lợi và đúng đắn

hơn Nếu như thanh tra hành chính, cơ quan thanh tra được tiến hành thanh tra đối

với tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp trong việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ được giao Thanh tra đối với người quản lý nhà nước về đất đai là việc thanh tra việc chấp hành pháp luật của người quản lý thông qua việc thực hiện chức năng, nhiệm

vụ của người quản lý theo quy định của pháp luật Vì vậy, đối với nội dung thanh

tra chuyên ngành chấp hành pháp luật về đất đai rất phong phú và quản lí nhà nước

về đất đai đến đâu thì thanh tra sẽ có thẩm quyền tiến hành đến đó (từ ban hành chính sách, pháp luật đến việc tổ chức thực hiện)

Hai là, đối với người sử dụng đất và tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến

việc quản lý và sử dụng đất trong việc chấp hành quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai

Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra nhà nước mang tính chuyên sâu

về nghiệp vụ của ngành, lĩnh vực chuyên môn Do đó, thanh tra đối với người sử dụng đất là việc thanh tra việc chấp hành pháp luật của người sử dụng đất thông qua việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật Vì vậy, nội dung thanh tra chuyên ngành đất đai đối với người sử dụng đất thường tập trung vào các nội dung sau:

- Thanh tra chấp hành quy định về sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật có liên quan

- Thanh tra chấp hành quy định về thực hiện kê khai đăng ký đất đai; làm đầy

đủ thủ tục khi chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật

- Thanh tra chấp hành quy định về thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai

- Thanh tra chấp hành quy định về thực hiện các biện pháp bảo vệ đất

- Thanh tra chấp hành quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan…

1.1.2.3 Hình thức thanh tra chuyên ngành đất đai

Thanh tra là một chu trình quản lí nhà nước, là một phương thức đánh giá hiệu quản lí nhà nước nên nó có vai trò hoàn thiện cơ chế quản lí nhà nước Thanh tra chuyên ngành về đất đai cùng được thực hiện thường xuyên hoạc định kỳ để tác động đến đối tượng quản lí qua đó đạt được mục tiêu và hiêu quả quản lí nhà nước

Vì vậy, hình thức để tiến hành thanh tra chuyên ngành về đất đai nhìn chung được thực hiện dưới hai hình thức cơ bản sau đây:

Thứ nhất, thanh tra theo kế hoạch là hoạt động thanh tra diễn ra theo kế hoạch đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt trước khi tiến hành thanh tra trên thực tế Kế hoạch thanh tra là văn bản xác định nhiệm vụ chủ yếu về thanh tra của

cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong 01 năm do Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để thực hiện Định hướng chương trình thanh tra

và yêu cầu quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp Vì vậy, kế hoạch thanh tra phải được thông báo công khai theo quy định pháp luật Đồng thời

kế hoạch nêu rõ nội dung thanh tra, chủ thể thanh tra, thời gian thanh tra Ý nghĩa của kế hoạch thanh tra, tạo quyền chủ động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc xây dựng kế hoạch và tổ chức tiến hành thanh tra Các cơ quan thanh tra phải căn cứ vào Định hướng chương trình thanh tra của Thanh tra Chính phủ, nhiệm

vụ chính trị, yêu cầu công tác quản lý của địa phương, bộ ngành trong từng thời kỳ,

từ đó xây dựng kế hoạch thanh tra của cấp mình, trình Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp phê duyệt làm căn cứ cho việc tiến hành Vì vậy, thanh tra chuyên ngành về đất đai được thực hiện theo kế hoạch chính là hoạt động thanh tra

có trọng tâm, trọng điểm nhằm tránh trong 1 năm có nhiều đối tượng thực hiện hoạt động thanh tra đối với 1 đối tượng thanh tra Vì vậy, căn cứ ra quyết định thanh tra chuyên ngành về đất đai chính là kế hoạch thanh tra được phê duyệt hàng năm

Thứ hai, thanh tra chuyên ngành về đất đai được thực hiện dưới hình thức thanh tra đột xuất

Bên cạnh đó, thanh tra chuyên ngành về đất đai cũng được thực hiện dưới hình thức thanh tra đột xuất Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện cơ quan, tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà

nước có thẩm quyền giao Việc thực hiện thanh tra chuyên ngành về đất đai loại hình này nhằm bổ khuyết cho hình thức thanh tra theo kế hoạch Vì vậy, ý nghĩa của

nó là đòi hỏi tất yếu của thực tiễn, vì vậy các cơ quan thanh tra nhà nước không chỉ chủ động tổ chức tốt các cuộc thanh tra chuyên ngành về đất đai theo kế hoạch mà còn kịp thời triển khai nhanh các cuộc thanh tra chuyên ngành về đất đai theo yêu cầu đột xuất Có như vậy thì mới nhanh chóng phát hiện để ngăn chặn và xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật Do vậy, căn cứ ra quyết định thanh tra chính là: Theo yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước; Khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật; Yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng

1.1.3 Ý nghĩa, vai trò thanh tra chuyên ngành đất đai

Ý nghĩa, vai trò thanh tra chuyên ngành đất đai trong quản lí hành chính nhà

nước được đề cập trong mối quan hệ thanh tra, thanh tra chuyên ngành đối với hoạt động quản lí nhà nước về đất đai Mục tiêu của nền hành chính nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay, trước hết là điều hành vĩ mô nền kinh tế thị trường định hướng

xã hội chủ nghĩa Cùng với yêu cầu đặt ra, vai trò thanh tra nhằm xem xét hoạt động của cơ chế mới, chính sách mới và quá trình vận động của nó vào thực tiễn Trên cơ

sở đó xem xét trách nhiệm điều hành nhằm xác định rõ yêu cầu của các bộ phận khi thực hiện nhiệm vụ được giao Đây cũng chính là yêu cầu cũng như là ý nghĩa, vai trò của thanh tra chuyên ngành đất đai trong giai đoạn hiện nay Thanh tra chuyên ngành nói chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng là công cụ không thể thiếu phục vụ yêu cầu quản lí nhà nước trong lĩnh vực đất đai làm nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra chuyên sâu theo từng lĩnh vực đất đai Vì vậy, thanh tra chuyên ngành đất đai là một công cụ không thể thiếu trong quản lí nhà nước về đất đai Vì vậy, thanh tra chuyên ngành đất đai có ý nghĩa, vai trò quan trọng sau đây:

Thứ nhất, góp phần đảm bảo thi hành nghiêm chỉnh các quy định pháp luật và

chính sách của nhà nước trong hoạt động quản lí và sử dụng đất đai góp phần giữ phòng, chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai, gìn trật tự, kỷ cương, đẩy lùi tham nhũng, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền

Thứ hai, thanh tra chuyên ngành về đất đai giúp nâng cao ý thức pháp luật của

cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lí và sử dụng đất đai

Thứ ba, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực

đất đai

1.2 Lí luận về pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai

1.2.1 Khái niệm và đặc điểm pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai

Khái niệm pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai: Quy phạm pháp luật

về thanh tra chuyên ngành đất đai cũng như các quy phạm pháp luật khác đều có tính bắt buộc chung, là khuôn mẫu để mọi chủ thể tuân thủ và là tiêu chí để đánh giá hành vi của con người, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và được áp dụng nhiều lần trong cuộc sống đến khi bị thay đổi hoặc huỷ bỏ Điểm khác là quy phạm pháp luật về thanh tra chuyên ngành về đất đai chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành về đất đai Quy phạm pháp luật về thanh tra chuyên ngành về đất đai hiện nay được thể hiện ở các văn bản luật (Luật Đất đai, Luật Thanh tra, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Quy hoạch đô thị ), văn bản dưới luật (nghị định, thông tư, quyết định

Từ đó có thể hiểu: Pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực thanh tra chuyên ngành đất đai quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý, tổ chức thanh tra chuyên ngành đất đai; nhiệm vụ, quyền hạn của công chức Thanh tra, trình tự, thủ tục trong quá trình thanh tra chuyên ngành đất đai nhằm bảo đảm cho đất đai được sử dụng một cách hợp lý, đúng qui hoạch, kế hoạch nâng cao hiệu quả về sử dung đất; Xem xét việc chấp hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai của UBND các cấp và của người sử dụng đất; phòng ngừa, phát hiện và xử lý kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai; phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục cho phù hợp và tình hình phát triển kinh tế xã hội

Đặc trưng của pháp luật thanh tra chuyên ngành về đất đai

Một là, pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai là tổng thể các quy phạm

pháp luật phản ánh đặc thù của thanh tra chuyên ngành đất đai, vừa có những quy phạm mang tính hành chính, vừa có những quy phạm mang tính thủ tục

Hai là, pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai quy định hoạt động thực

hiện quyền lực nhà nước trong việc bảo đảm hiệu lực thực tế của các quy định pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai bằng các biện pháp pháp luật, đảm bảo cho các quy định này được thực thi trên thực tế

Ba là, nguồn pháp luật cho hoạt động thanh tra rất phong phú, đa dạng, các

quy định của pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai không chỉ thể hiện ở các văn bản pháp luật chuyên ngành liên quan đến thanh tra chuyên ngành đất đai mà còn thể hiện ngay trong các văn bản pháp luật khác có liên quan như: Bộ Luật dân

sự, Luật xử lí vi phạm hành chính, Luật tài nguyên và môi trường, Luật phát triển

và bảo vệ rừng, Luật công chúng, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và nhiều văn bản quy phạm khác

1.2.2 Nội dung pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai

1.2.2.1 Quy định các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực thanh tra chuyên

ngành đất đai quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước

có thẩm quyền trong quản lý, tổ chức thanh tra chuyên ngành đất đai; nhiệm vụ, quyền hạn của công chức Thanh tra

Ở Việt Nam, do đặc điểm về thể chế chính trị không có sự phân chia quyền lực nhà nước, mà tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân lao động, có sự phân công, phân nhiệm rành mạch cho các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Trong khi đó, với những đặc điểm, điều kiện về kinh

tế - xã hội, truyền thống pháp lý thì thanh tra cần phải được đặt thuộc khối hành pháp Các cơ quan hành chính nhà nước chỉ có thể thực hiện được sứ mệnh quản lý, điều hành khi nắm bắt được nhiệm vụ và thực hiện những nhiệm vụ đó thông qua hoạt động của các cơ quan chức năng của mình Hoạt động thanh tra có đặc điểm là mang tính quyền lực nhà nước và tính tập trung cao về thứ bậc hành chính Do đó chỉ có đặt trong cơ quan hành pháp, tác dụng của thanh tra mới được phát huy và phù hợp với tính chất nhanh chóng, kịp thời của hoạt động quản lý

Công tác thanh tra trước hết được xem xét như một phương thức nằm trong cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước nói chung Điều 2 Hiến

pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) khẳng định: "Nhà nước Cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp" Như vậy, công

tác thanh tra là một bộ phận của công tác quản lý nói chung và vị trí quan trọng của

nó còn được xác định là một phương thức để kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước

Vì vậy, nội dung pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai phải thể hiện sự điều chỉnh đầy đủ, toàn diện đối với các quan hệ phát sinh trong quá trình tiến hành các hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai Các mối quan hệ bên trong của thanh tra chuyên ngành đất đai thể hiện mối quan hệ tổ chức, hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về thanh tra chuyên ngành đất đai; Mối quan hệ trong tổ chức và hoạt động của bản thân các cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai; mối quan hệ giữa cơ quan quản lý thanh tra chuyên ngành đất đai và cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai; mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai và Thanh tra viên Các mối quan

hệ bên ngoài của thanh tra chuyên ngành đất đai thể hiện mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai và chính quyền địa phương, cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến việc thanh tra chuyên ngành đất đai Cụ thể như sau:

- Quy định hệ thống các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đất đai phù hợp với yêu cầu của công tác quản lý nhà nước về đất đai và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đặt trong yêu cầu thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước

- Quy định thực hiện chức năng quản lý nhà nước về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực quản lí và sử dụng đất đai Trong đó, hệ thống các cơ quan thanh tra phải bảo đảm tinh gọn, nâng cao tính độc lập, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại,

tố cáo và phòng, chống tham nhũng; có đủ thẩm quyền để thực hiện tốt chức trách, nhiệm vụ được giao Việc quy định này thanh tra chuyên ngành đất đai góp phần

mở rộng dân chủ, đẩy lùi, củng cố quyền lực của nhà nước

- Quy định rõ ràng sự phân công, phân cấp cụ thể cho mỗi cơ quan thanh tra, xác định rõ trách nhiệm của mỗi cán bộ, thanh tra viên trong thi hành nhiệm vụ, công vụ của mình

- Quy định về đào tạo, bồi dưỡng nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ thanh tra; công tác quản lý nhân lực, kiện toàn đội ngũ cán bộ, thanh tra viên trong cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai

1.2.2.2 Quy định trình tự, thủ tục trong quá trình thanh tra chuyên ngành đất đai

Hoạt động thanh tra trực tiếp chính là việc tiến hành một cuộc thanh tra thông qua các giai đoạn như giai đoạn chuẩn bị tiến hành thanh tra, giai đoạn tiến hành thanh tra trực tiếp và giai đoạn kết thúc thanh tra

+ Giai đoạn chuẩn bị tiến hành thanh tra

Giai đoạn chuẩn bị tiến hành thanh tra gồm các bước: Khảo sát, nắm tình hình; Xây dựng đề cương, kế hoạch thanh tra; Chuẩn bị lực lượng cho cuộc thanh tra Khảo sát nắm tình hình là bước quan trọng bởi lẽ thông qua việc khảo sát nắm tình hình, thu thập thông tin trước khi thanh tra, cơ quan tiến hành thanh tra sẽ rút ngắn được thời gian trong việc xác định trọng tâm cuộc thanh tra, xây dựng đề cương thanh tra, đảm bảo kế hoạch thanh tra sát với thực tế

Từ những nội dung cần thanh tra đã được xác định bước đầu, cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì cuộc thanh tra phải đề xuất cụ thể về nội dung, đối tượng và phạm vi cuộc thanh tra, khái quát những đề xuất này trong quyết định thanh tra và

cụ thể hóa trong đề cương, kế hoạch tiến hành cuộc thanh tra, trình người có thẩm quyền phê duyệt Thực hiện tốt nhiệm vụ trong khâu này là yêu cầu quan trọng trong đảm bảo triển khai cuộc thanh tra có trọng tâm, trọng điểm, tránh dàn trải về nội dung và không bị kéo dài về thời gian mà vẫn đảm bảo thực hiện đầy đủ yêu cầu đặt ra với cuộc thanh tra

Trong giai đoạn chuẩn bị tiến hành thanh tra, công tác chuẩn bị lực lượng cho Đoàn thanh tra là yếu tố có ý nghĩa quyết định đến sự thành công của cuộc thanh tra Từ những yêu cầu về nhiệm vụ được giao, cơ quan chủ trì cuộc thanh tra phải lựa chọn nhân lực phù hợp để xây dựng Đoàn thanh tra

+ Giai đoạn tiến hành thanh tra trực tiếp

Giai đoạn thanh tra trực tiếp luôn là giai đoạn trọng tâm, có ý nghĩa quyết định đến kết quả của cuộc thanh tra Trong giai đoạn này, có rất nhiều các tình huống phát sinh đòi hỏi phải xử lý kịp thời theo quy định của pháp luật, đòi hỏi phát huy tối đa vai trò chủ động của Trưởng Đoàn thanh tra và các thành viên Đoàn thanh tra Việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của Trưởng đoàn và các thành viên Đoàn thanh tra cần được đảm bảo đúng theo các quy định của Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành, tuân thủ đề cương, kế hoạch của cuộc thanh tra đã được phê duyệt Việc thu thập tài liệu, xác minh, đối chiếu các thông tin cần được thành viên đoàn thực hiện đầy đủ theo quy định tiến hành thanh tra trực tiếp

Trong giai đoạn tiến hành thanh tra trực tiếp, chế độ thông tin, báo cáo trong nội bộ Đoàn Thanh tra và giữa Đoàn thanh tra với người ra quyết định thanh tra, người được giao nhiệm vụ kiểm tra, giám sát đoàn thanh tra cần được tuân thủ nghiêm ngặt Trong nội bộ Đoàn thanh tra, việc thực hiện chế độ thông tin báo cáo cần thực hiện thường xuyên, đó là việc báo cáo của thành viên đoàn thanh tra với tổ trưởng, nhóm trưởng, Trưởng đoàn về những nội dung công việc đã và đang tiến hành, các tình huống phát sinh, những vấn đề cần có ý kiến chỉ đạo Ngược lại, trưởng đoàn thanh tra phải kịp thời thông tin đến các thành viên trong đoàn thanh tra về những nội dung chỉ đạo của người ra quyết định thanh tra, người được giao thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, giám sát hoạt động của đoàn thanh tra

Một yếu tố nữa không thể không nhắc đến trong giai đoạn này là việc kiểm tra, giám sát hoạt động của Đoàn thanh tra Việc kiểm tra, giám sát hoạt động của Đoàn Thanh tra được thực hiện tốt sẽ giúp người ra quyết định thanh tra nắm bắt kịp thời kết quả thanh tra tại từng thời điểm cụ thể, từ đó có quyết định đúng đắn, kịp thời về việc chấp thuận hay không chấp thuận, hoặc chỉ đạo những biện pháp khác để giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động của Đoàn thanh tra

+ Giai đoạn kết thúc thanh tra

Ở giai đoạn này, Đoàn thanh tra sẽ tập hợp kết quả công việc của các thành viên Đoàn thanh tra, xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra và Kết luận thanh tra Việc xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra có thể được Đoàn thanh tra thực hiện ngay khi đang tiến hành thanh tra trực tiếp, sau khi từng phần việc cụ thể đã được

hoàn thành Tuy nhiên, về mặt logic thời gian và trình tự tiến hành một cuộc thanh tra thì việc xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra được Đoàn thanh tra thực hiện sau khi kết thúc thanh tra Đây là giai đoạn mà vấn đề thông tin, tài liệu cần xử lý không nhiều nhưng đòi hỏi việc tập trung trí tuệ rất lớn của các thành viên Đoàn thanh tra, đặc biệt là vai trò chủ đạo của Trưởng Đoàn thanh tra trong việc phân tích, đánh giá chứng cứ, so sánh, đối chiếu với các quy định của pháp luật

Công việc quan trọng nhất trong giai đoạn này là xây dựng Kết luận thanh tra, đây là văn bản pháp lý quan trọng nhất của cuộc thanh tra Kết luận thanh tra do người ra quyết định thanh tra ban hành, thể hiện tính quyền lực nhà nước, được ban hành theo quy trình và được thể hiện theo hình thức do pháp luật quy định Kết luận thanh tra là căn cứ, cơ sở để thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước xem xét, từ đó ra quyết định xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật; chấn chỉnh công tác quản lý, sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách, pháp luật để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước

* Xem xét, xử lý kết luận, kiến nghị về thanh tra

Xem xét, xử lý kết luận, kiến nghị về thanh tra là khâu cuối cùng trong cả một quá trình thực hiện hoạt động thanh tra song lại có ý nghĩa đặc biệt quan trọng quyết định hiệu lực của hoạt động thanh tra đồng thời cũng là dấu mốc xác định hoạt động thanh tra có đạt được kết quả đề ra hay không

Việc xem xét, xử lý kết luận, kiến nghị về thanh tra có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với kết quả hoạt động thanh tra nhưng lại không phụ thuộc nhiều vào vai trò của cơ quan thanh tra mà phụ thuộc phần lớn vào vai trò của thủ trưởng cơ quan hành chính Thực tế cho thấy, nếu thủ trưởng cơ quan hành chính quan tâm và coi trọng công tác thanh tra thì ở đó những kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra hầu hết được thực hiện trên thực tế Và ngược lại, nếu thủ trưởng cơ quan hành chính không quan tâm đúng mức và coi trọng công tác thanh tra thì ở đó những kết luận, kiến nghị của cơ quan thanh tra không phát huy hiệu lực

1.2.3 Vai trò pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai

Thứ nhất, pháp luật thanh tra nói chung, pháp luật về thanh tra chuyên ngành

đất đai nói riêng là phương tiện thể chế hoá quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về công tác thanh tra

Thứ hai, pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai là cơ sở để thiết lập, củng

cố và tăng cường tổ chức bộ máy các cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai Để bộ máy các cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai hoạt động hiệu quả đòi hỏi phải xác định đúng cơ chế quản lý, mô hình tổ chức hợp lý, khoa học, xác định đúng chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai; xác lập các mối quan hệ đúng đắn, hợp lý giữa cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai và các cơ quan hữu quan

Thứ ba, pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai là cơ sở để tăng cường cơ

chế phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong công tác thanh tra chuyên ngành đất đai

Thứ tư, pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai là cơ sở pháp lý cho việc

phát hiện, xử lý kịp thời, nghiêm minh những hành vi vi phạm pháp luật, góp phần thi hành nghiêm chỉnh pháp luật trong lĩnh vực thanh tra chuyên ngành đất đai

Thứ năm, hệ thống pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai góp phần tạo

nên sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật ở nước ta Không thể có một hệ thống pháp luật thống nhất và đồng bộ nếu như có một bộ phận nào đó kém phát triển, không đầy đủ hoặc chồng chéo, mâu thuẫn với các bộ phận khác trong cùng

hệ thống Do vậy, việc hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai với mức độ pháp điển cao sẽ góp phần xây dựng và củng cố hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ ở nước ta

1.3 Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật thanh tra chuyên ngành đất đai

1.3.1 Tiêu chí về mặt nội dung

Pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai được coi là hoàn thiện phải đáp ứng được các tiêu chuẩn về mặt nội dung cơ bản sau đây:

1.3.1.1 Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý, tổ chức thanh tra chuyên ngành đất đai; nhiệm vụ, quyền hạn của công chức Thanh tra

Xây dựng được bộ máy thanh tra đủ về số lượng, mạnh về chất lượng, đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, thể hiện qua những tiêu chí cụ thể sau:

(i) Hệ thống tổ chức các cơ quan thanh tra và cơ cấu tổ chức bên trong phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao, bảo đảm cho các cơ quan này hoạt động độc lập, phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao, thích ứng nhanh nhạy với cơ chế thị trường và hội nhập quốc tế trong thời kỳ mới

(ii) Có cơ chế phối hợp và phân công rõ phạm vi, đối tượng thanh tra giữa các

cơ quan thanh tra

(iii) Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành

(iv) Có đội ngũ cán bộ thanh tra có năng lực, trình độ về chuyên môn, nghiệp

vụ đáp ứng yêu cầu thực hiện nhiệm vụ

1.3.1.2 Quy định trình tự, thủ tục trong quá trình thanh tra chuyên ngành đất đai thể hiện trong các quy phạm pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai phải đầy

(ii) Các cơ quan có chức năng thanh tra phải xây dựng được định hướng chương trình thanh tra, kế hoạch thanh tra đảm bảo tính chủ động, kịp thời, đồng bộ

hỗ trợ cho việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về thanh tra và các chức năng quản lý nhà nước khác

(iii) Có phương thức hoạt động phù hợp với chức năng, vai trò của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và thanh tra chuyên ngành

(iv) Đảm bảo chất lượng của các cuộc thanh tra thông qua đảm bảo chất lượng của các báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra, qua đó cũng đánh giá những kết quả cụ thể như nội dung thanh tra, kết quả phát hiện và kiến nghị về sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật, về các sai phạm v.v

(v) Xây dựng cơ chế và việc tổ chức thực hiện đảm bảo việc thi hành các kết luận, kiến nghị sau thanh tra, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước

vi phạm hành chính, Luật thuế, Luật Dân sự, Luật Hình sự… tạo cơ sở củng cố tính thống nhất của toàn bộ hệ thống pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai

Ở cấp độ cụ thể, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai đòi hỏi phải xem xét đánh giá tính thống nhất, không có mâu thuẫn, trùng lặp, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật về cùng một đối tượng điều chỉnh

1.3.2.3 Hình thức văn bản

Pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai được coi là hoàn thiện phải được ban hành dưới hình thức cao là đạo luật, mang tính pháp điển cao

1.3.2.4 Trình độ kỹ thuật lập pháp

Một hệ thống pháp luật hoàn thiện phải được chuyên ngành đất đai ở trình độ

kỹ thuật lập pháp cao, yêu cầu này cũng đúng đối với pháp luật về thanh tra chuyên

ngành đất đai Tiêu chí về kỹ thuật pháp lý là tổng thể những phương pháp, phương tiện được sử dụng trong quá trình soạn thảo và hệ thống hoá pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai nhằm đảm bảo cho pháp luật có đầy đủ các khả năng để điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội Điều này đòi hỏi việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai phải đề ra những nguyên tắc, trình tự thủ tục tối ưu để tiến hành có hiệu quả quá trình đó nhằm tạo ra những quy định, văn bản pháp luật tốt nhất, đồng thời phù hợp với các quy định đã có; xác định chính xác, khoa học cơ cấu của hệ thống pháp luật phù hợp với các điều kiện kinh tế

- xã hội của đất nước; ngôn ngữ được sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ

thông, cách diễn đạt rõ ràng, dễ hiểu, đảm bảo tính cô đọng, lôgíc và một nghĩa

1.3.3 Tiêu chí về tổ chức thực hiện

1.3.3.1 Tuyên truyền, giáo dục pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai

Pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai không chỉ thể hiện ở việc được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, mà quan trọng hơn là văn bản quy phạm pháp luật đó phải đi vào cuộc sống Do vậy phải tuyên truyền cho nhân dân nắm được một cách đầy đủ và hiểu được nội dung của các văn bản pháp luật về thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng Muốn vậy, phải coi trọng công tác giáo dục, tuyên truyền, giải thích pháp luật và sử dụng nhiều hình thức, biện pháp để giáo dục và nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân

1.3.3.2 Đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức và Thanh tra viên

Hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai được thể hiện thông qua hoạt động thực hiện và áp dụng pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra, trước hết là Thanh tra viên, do vậy phải nâng cao trình độ, năng lực, phẩm chất cho đội ngũ này Muốn vậy, phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng thường xuyên về chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra, thực hiện tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra, trong đó xác định rõ cả về tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ, tác phong, đạo đức, lối sống; tiến tới đánh giá cán

bộ, công chức thanh tra theo từng chức danh cụ thể

1.3.3.3 Kiểm tra, xử lý trong quá trình thanh tra chuyên ngành đất đai

Pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai được coi là hoàn thiện còn được thể hiện thông qua hiệu quả việc kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện pháp luật về

thanh tra chuyên ngành đất đai và xử lý các hành vi vi phạm phạm pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai; phân định rõ chức năng, thẩm quyền của các cơ quan làm công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai Cơ quan thực hiện chức năng thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng được Nhà nước trao quyền lực thực thi công vụ, vì vậy kiểm tra việc thực hiện pháp luật để phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật của đội ngũ công chức thanh tra một cách kịp thời là hết sức cần thiết Điều này vừa đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật vừa kịp thời ngăn chặn các hiện tượng vi phạm pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai

Chương 2 THỰC TRẠNG VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH

ĐẤT ĐAI

2.1 Thực trạng pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai

2.1.1 Quy định pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai

2.1.1.1 Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quản lý, tổ chức thanh tra chuyên ngành đất đai; nhiệm vụ, quyền hạn của những người tiến hành thanh tra

Thứ nhất, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước có thẩm

quyền trong quản lý nhà nước về đất đai

Luật đất đai năm 2013 ra đời, vẫn tiếp tục còn giữ lại những nguyên tắc cốt lõi, đặc biết là vấn để quản lý đất đai, nhà nước luôn thống nhất quản lý Điều này

được thể hiện rõ trong điều 4, Luật đất đai 2013 " Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này" Vì vậy, theo quy địnhcủa

luật coq uan quản lí đất đai bao gồm: quy định về các Cơ quan quản lý đất đai, bao

gồm: "1) Hệ thống tổ chức cơ quan quản lý đất đai được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương 2) Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở trung ương

là Bộ Tài nguyên và Môi trường.Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương được thành lập ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; tổ chức dịch vụ công về đất đai được thành lập và hoạt động theo quy định của Chính phủ." (Điều 24, Luật đất đai 2013) Bên cạnh đó, các văn bản hướng dẫn đã quy định chi tiết điều khoản trên, như sau: "1) Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương bao gồm: a) Cơ quan quản lý đất đai ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là Sở Tài nguyên và Môi trường; b) Cơ quan quản lý đất đai ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh là Phòng Tài nguyên và Môi trường 2) Cơ quan tài

nguyên và môi trường ở địa phương bao gồm Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường và Văn phòng đăng ký đất đai được giao thực hiện một

số nhiệm vụ trong quản lý nhà nước về đất đai Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm xây dựng tổ chức bộ máy quản lý đất đai tại địa phương; Ủy ban nhân dân cấp huyện bố trí công chức địa chính xã, phường, thị trấn bảo đảm thực hiện nhiệm vụ Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý đất đai ở địa phương và nhiệm vụ của công chức địa chính xã, phường, thị trấn" (Điều Điều 4 Nghị định 43/2014/NĐ-CP được sửa đổi bởi Khoản

3 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP)

Thứ hai, về tổ chức thanh tra chuyên ngành đất đai

Theo Luật Đất đai năm 2013, thanh tra chuyên ngành về đất đai được quy định rất ngắn gọn chỉ trong một điều luật, theo đó, Thanh tra chuyên ngành đất đai được

quy định: "Thanh tra chuyên ngành đất đai là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quản lý thuộc lĩnh vực đất đai Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện thanh tra chuyên ngành đất đai trong cả nước Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện thanh tra chuyên ngành đất đai tại địa phương"

[Điều 201, khoản 1, Luật đất đai 2013]

Chính vì vậy, việc xác định thẩm quyền ra quyết định thanh tra và trực tiếp thực hiện thanh tra chuyên ngành về đất đai phải căn cứ vào các quy định của Luật Thanh tra năm 2010 Theo đó, luật quy định cơ quan thực hiện chức năng thanh tra

bao gốm: "1 Cơ quan thanh tra nhà nước, bao gồm: a) Thanh tra Chính phủ; b) Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là Thanh tra bộ); c) Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Thanh tra tỉnh); d) Thanh tra sở; đ) Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Thanh tra huyện); 2 Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra

chuyên ngành" [Điều 4, Luật Thanh tra năm 2010] "Cơ quan thanh tra nhà nước

trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước

có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết khiếu

nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại,

tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật" [Điều 5, Luật

Thanh tra năm 2010] Chính vì vậy, Thanh tra bộ, thanh tra sở có thẩm quyền tiến hành cả hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành Trong

đó luật quy định cụ thể: Thanh tra bộ có thẩm quyền "thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách" [Điều 18, khoản 2, điểm b]; Thanh tra sở có thẩm quyền

"thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của sở" Vì vậy, những cơ quan sau sẽ có thẩm quyền tiến hành thanh tra

chuyên ngành về đất đai, bao gồm:

- Bộ Trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên

tổ chức thực hiện thanh tra đất đai tại địa phương

Như vậy, ngoài hệ thống thanh tra nhà nước theo cấp hành chính từ Chính phủ đến cấp tỉnh, cấp huyện để thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật nói chung và pháp luật về đất đai nói riêng còn có hệ thống thanh tra chuyên ngành về đất đai là Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường làm nhiệm vụ thanh tra về lĩnh vực tài nguyên môi trường, trong đó có thanh tra về đất đai Luật Đất đai 2013 cũng quy định rõ trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện

thanh tra đất đai trong cả nước thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; trách nhiệm tổ chức, thực hiện thanh tra đất đai ở địa phương là cơ quan quản lý đất đai Tuy nhiên, việc xử lý các vi phạm cụ thể về đất đai thì do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện quyết định dựa trên cơ sở kết quả của thanh tra Luật thanh tra quy định nguyên tắc của hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra đất đai nói riêng là phải tuân theo pháp luật; đảm bảo chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra

Thứ ba, nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành của Bộ Tài nguyên và Môi trường,

Thanh tra bộ; Sở Tài nguyên và Môi trường, Thanh tra sở

Thanh tra chuyên ngành đất đai có các nhiệm vụ sau đây: "a) Thanh tra việc chấp hành pháp luật của cơ quan nhà nước, người sử dụng đất trong việc quản lý

và sử dụng đất đai; b) Phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về đất đai" [Điều

201, khoản 3, Luật Đất đai]

Thứ tư, nhiệm vụ, quyền hạn của những người tiến hành thanh tra chuyên

ngành đất đai

Quyền và nghĩa vụ của trưởng đoàn thanh tra, thanh tra viên, công chức làm công tác thanh tra chuyên ngành đất đai, quy trình tiến hành thanh tra chuyên ngành đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về thanh tra [Điều 201, khoản 4, Luật Đất đai năm 2013] Bên cạnh đó, Luật thanh tra 2010 (Điều 51 đến Điều 55); Luật

xử lí vi phạm hành chính 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã cụ thể hóa quyền của các chủ thê này tùy theo tính chất mức độ để xác định thẩm quyền của mỗi chủ thể Tuy nhiên, các quyền đó thể hiện trong bốn nhóm:

- Quyền yêu cầu: Trong quá trình thanh tra, khi xét thấy cần thiết thủ trưởng

cơ quan thanh tra, thủ trưởng cơ quan quản lí nhà nước mà trực tiếp là người ban hành quyết định thanh tra (Chánh thanh tra bộ TNMT, Chánh thanh tra sở TNMT ra quyết định thanh tra); trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra được quyền đòi hỏi, yêu cầu đối tượng thanh tra, ngời có liên quan cung cấp thông tin tài liệu có liên quan đến nội dung thanh tra, phục vụ cho việc đánh giá kết luận thanh tra

- Quyền quyết định: Để đảm bảo cho cuộc thanh tra được tiến hành thuận lợi

và đạt hiệu quả tốt, trong trường hợp cụ thể, cần thiết Bộ trưởng BTNMT, Giám đốc sở TNMT ra quyết định thanh tra; Chánh thanh tra bộ TNMT, Chánh thanh tra

sở TNMT ra quyết định thanh tra; Trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra được quyền quyết định buộc đối tượng thanh tra và các cơ quan tổ chức, cá nhân có liên quan đến nội dung thanh tra phải thi hành Riêng quyền xử phạt vi phạm hành chính được cụ thể hóa theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và văn bản hướng dẫn thi hành (Điều 34, Nghị định Số: 102/2014/NĐ-CP về xử phạt

vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai)

- Quyền kết luận, kiến nghị: Trong quá trình thanh tra, Bộ trưởng BTNMT, Giám đốc sở TNMT ra quyết định thanh tra; Chánh thanh tra bộ TNMT, Chánh thanh tra sở TNMT ra quyết định thanh tra; Trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra được quyền đưa ra các nhận xét, kết luận nội dung thanh tra, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lí Riêng đối với kết luận thanh tra là một trong những quyền cơ bản quan trọng của người ra quyết định thanh tra Nó phẩn ánh kết quả của một cuộc thanh tra và sự nhận xét, đánh gí, kết luận về nội dung thanh tra của Bộ trưởng BTNMT, Giám đốc sở TNMT ra quyết định thanh tra; Chánh thanh tra bộ TNMT, Chánh thanh tra sở TNMT ra quyết định thanh tra

Thứ năm, Quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra chuyên ngành đất đai

Quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra chuyên ngành đất đai được quy định tại Điều 57 và Điều 58 của Luật thanh tra năm 2010 Về cơ bản, quyền và nghĩa vụ này bao gồm: quyền giải trình những vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra; khiếu nại về quyết định, hành vi của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên…; và yêu cầu bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật Nghĩa vụ của đối tượng thanh tra tương ứng với các quyền của các chủ thể tiến hành thanh tra, như: chấp hành quyết định thanh tra; cung cấp thông tin, tài liệu, thực hiện yêu cầu, kiến nghị, kết luận thanh tra, quyết định xử lí của Bộ trưởng BTNMT, Giám đốc sở TNMT ra quyết định thanh tra; Chánh thanh tra bộ TNMT, Chánh thanh tra sở TNMT ra quyết định thanh tra; trưởng đoàn thanh tra, thành viên khác của đoàn thanh tra và các cơ quan có thẩm quyền khác