MỞ ĐẦUỞ Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo quy định của pháp luật (Ủy ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân…), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.Hiện nay chúng ta đang nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhằm bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước ở địa phương trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Vấn đề kế thừa và phát triển những kinh nghiệm trong lịch sử, nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phương qua các bản Hiến pháp mà nước ta đã ban hành (1946, 1959, 1980, 1992 và 2013) và vấn đề đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta trong giai đoạn hiện nay là rất cần thiết và có ý nghĩa.Nhằm tìm hiểu rõ hơn về sự phát triển của mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta qua các kỳ, em lựa chọn đề tài: “Sự phát triển mô hình tổ chức chính quyền địa phương qua các bản Hiến pháp những vấn đề đặt ra trong quá trình đổi mới chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay” làm tiểu luận kết thúc học phần Xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chương trình Cao học Xây dựng dựng Đảng và chính quyền nhà nước.
1 MỞ ĐẦU Ở Việt Nam, quyền địa phương phận hợp thành quyền Nhà nước thống Nhân dân, Nhân dân, Nhân dân bao gồm quan đại diện quyền lực Nhà nước địa phương nhân dân địa phương trực tiếp bầu quan, tổ chức Nhà nước khác thành lập sở quan đại diện quyền lực Nhà nước theo quy định pháp luật (Ủy ban nhân dân, quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, ban Hội đồng nhân dân…), nhằm quản lý lĩnh vực đời sống xã hội địa phương, sở nguyên tắc tập trung dân chủ kết hợp hài hòa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung nước Hiện nghiên cứu đổi tổ chức hoạt động quyền địa phương nhằm bảo đảm quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm quyền địa phương, tổ chức hợp lý cấp quyền địa phương, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước địa phương q trình cơng nghiệp hóa, đại hóa đất nước Vấn đề kế thừa phát triển kinh nghiệm lịch sử, nghiên cứu mơ hình tổ chức quyền địa phương qua Hiến pháp mà nước ta ban hành (1946, 1959, 1980, 1992 2013) vấn đề đổi tổ chức quyền địa phương nước ta giai đoạn cần thiết có ý nghĩa Nhằm tìm hiểu rõ phát triển mơ hình tổ chức quyền địa phương nước ta qua kỳ, em lựa chọn đề tài: “Sự phát triển mơ hình tổ chức quyền địa phương qua Hiến pháp - vấn đề đặt q trình đổi quyền địa phương nước ta nay” làm tiểu luận kết thúc học phần Xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chương trình Cao học Xây dựng dựng Đảng quyền nhà nước 2 NỘI DUNG Khái quát quyền địa phương Ở nước ta từ trước đến thuật ngữ “chính quyền địa phương” sử dụng tương đối rộng rãi phổ biến văn kiện Đảng, văn pháp luật Nhà nước, sách báo trị pháp lý, phát biểu lãnh đạo Đảng Nhà nước trung ương địa phương Trên phương diện nghiên cứu khoa học, đến chưa có khái niệm thống “chính quyền địa phương” Tuy nhiên, khái niệm quyền địa phương hiểu theo nghĩa rộng nghĩa hẹp Hiểu theo nghĩa rộng, quyền địa phương hệ thộng quan nhà nước tổ chức địa phương để thực thi quyền lực nhà nước địa phương Hiểu theo nghĩa hẹp, quyền địa phương hệ thống quan tổ chức địa phương nhằm thực chức quản lý hành nhà nước địa phương Theo đó, quyền địa phương hệ thống quan nhà nước địa phương tổ chức để thực chức năng, nhiệm vụ giao tương ứng với quyền Trung ương, tổ chức theo ba cấp: quyền cấp tỉnh, quyền cấp huyện quyền cấp xã Khảo sát văn kiện Đảng quy định pháp luật cho thấy, khái niệm quyền địa phương hiểu quan nhà nước tổ chức đơn vị hành địa phương, gồm Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, nhằm thực chức nhiệm vụ Hiến pháp pháp luật quy định Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng, coi quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân chưa đầy đủ, khơng phù hợp không phản ánh phát triển pháp luật cấu tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm sau Cho đến nay, chưa có văn pháp luật định nghĩa khái niệm quyền địa phương bao gồm thiết chế nào, mối quan hệ chế hoạt động cụ thể phận cấu thành Tuy nhiên, hiểu: Chính quyền địa phương phận hợp thành quyền nhà nước, cấp quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thơn, thị, hải đảo, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt luật định nhằm thực chức năng, nhiệm vụ địa phương theo quy định pháp luật, bảo đảm kết hợp hài hòa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung nước Sự phát triển mơ hình tổ chức quyền địa phương qua Hiến pháp ban hành 2.1 Tổ chức quyền địa phương theo Hiến pháp 1946 2.1.1 Về phân chia đơn vị hành theo Hiến pháp 1946 Vấn đề quan trọng để thiết lập mơ hình tổ chức quyền địa phương Hiến pháp 1946 phân chia đơn vị hành chính, xác định tính chất chức cấp đơn vị hành Khác với Hiến pháp sau này, Hiến pháp 1946 quy định đơn vị hành có điểm độc đáo là: Thứ nhất, Hiến pháp 1946, mặt kiên phủ nhận âm mưu trị thâm độc “chia để trị” thực dân Pháp (chia nước ta ba kỳ: Bắc Kỳ, Trung Kỳ Nam Kỳ) Nhưng mặt khác, “về phương diện hành chính”, nhà nước kiểu cần kế thừa, tiếp tục trì đơn vị hành để quản lý đất nước cho hiệu kịp thời Vì vậy, Hiến pháp 1946 phân biệt rõ phương diện trị - pháp lý cần phải khẳng định dứt khoát rằng: “Đất nước Việt Nam khối thống Trung Nam Bắc phân chia” (Điều 2), “về phương diện hành chính”, nước Việt Nam “gồm có ba bộ: Bắc, Trung, Nam” (Điều 57) Sau này, để đáp ứng phù hợp với điều kiện kháng chiến chống thực dân Pháp, chia thành đơn vị hành - kháng chiến khu, liên khu thiết lập quan hành đơn vị hành bảo đảm cho Chính phủ đạo kiểm soát kịp thời, sâu sát tất tỉnh, thành phố nước Thứ hai, để bảo đảm ổn định, tránh xáo trộn đơn vị hành chính, nguyên tắc quan trọng phân chia đơn vị hành sở để tổ chức cấp quyền địa phương, Hiến pháp 1946 kế thừa trì đơn vị hành trước người Pháp xác lập Vì vậy, Điều 57 Hiến pháp 1946 quy định đơn vị hành phân chia sau: “Mỗi chia thành tỉnh, tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành xã” Hiến pháp không trực tiếp quy định đơn vị hành thành phố thị xã gián tiếp quy định đơn vị hành (Điều 58) theo Sắc lệnh số 77 năm 1945, thành phố chia thành khu phố Thứ ba, Hiến pháp 1946 khơng đánh đồng tất đơn vị hành mà phân biệt rõ đơn vị hành bản, mang tính “tự nhiên” (xã, tỉnh địa bàn nông thôn; thành phố địa bàn đô thị) với đơn vị hành có tính chất trung gian, mang tính “nhân tạo” (bộ, huyện khu phố) Chính từ phân biệt khác loại đơn vị hành nên Hiến pháp 1946 quy định cấu tổ chức quan quyền địa phương loại đơn vị hành khác Bốn là, đơn vị hành chính, theo Hiến pháp 1946, sở, tiền đề, có chức để tổ chức quan quản lý nhà nước địa phương, không để tổ chức quan tư pháp Vì theo Hiến pháp 1946, hệ thống quan tư pháp tổ chức theo nguyên tắc thẩm quyền xét xử: Toà án tối cao, Toà án phúc thẩm, Toà án đệ nhị cấp Toà án sơ cấp (Điều 63) 2.1.2 Về cấu tổ chức quyền địa phương theo Hiến pháp 1946 Theo Điều 58 Hiến pháp 1946, quyền địa phương gồm có bốn cấp: cấp - cấp tỉnh, thành phố - cấp huyện, thị xã, khu phố cấp xã Nhưng bốn cấp quyền địa phương nói trên, có quyền cấp xã, cấp tỉnh quyền cấp thành phố, thị xã xác định cấp quyền hồn chỉnh, có Hội đồng nhân dân Ủy ban hành Còn cấp cấp huyện cấp trung gian, đại diện cho quyền cấp mối quan hệ với quyền cấp nên khơng cấp quyền hồn chỉnh, khơng có quan dân cử Hội đồng nhân dân, mà có Ủy ban hành Việc thành lập Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp Điều 58 quy định độc đáo sáng tạo Hội đồng nhân dân xã, Hội đồng nhân dân tỉnh, Hội đồng nhân dân thị xã Hội đồng nhân dân thành phố “do đầu phiếu phổ thông trực tiếp bầu ra” Ủy ban hành cấp Hội đồng nhân dân cấp bầu Nhưng việc thành lập Ủy ban hành bộ, Ủy ban hành huyện Ủy ban hành khu phố nơi khơng có Hội đồng nhân dân lại Hiến pháp quy định khác Quán triệt nguyên tắc “Thực quyền mạnh mẽ sáng suốt nhân dân” Lời nói đầu Hiến pháp 1946 xác định, nên Uỷ ban hành cấp “trung gian” khơng phải Chính phủ hay Ủy ban hành cấp bổ nhiệm thường thấy nước Điều 58 quy định: “Ủy ban hành Hội đồng nhân dân tỉnh thành phố bầu Ủy ban hành huyện Hội đồng nhân dân xã bầu ra” 2.1.3 Về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp Hiến pháp 1946 không quy định cụ thể chi tiết chức năng, nhiệm vụ quyền hạn Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp, quy định cách khái quát, cô đọng rằng: Hội đồng nhân dân có quyền nghị tất “những vấn đề thuộc địa phương mình”, miễn “những nghị không trái với thị cấp trên” (Điều 59); Ủy ban hành có trách nhiệm: a) Thi hành mệnh lệnh cấp trên; b) Thi hành nghị Hội đồng nhân dân địa phương sau cấp chuẩn y; c) Chỉ huy cơng việc hành địa phương Uỷ ban hành chịu trách nhiệm cấp Hội đồng nhân dân địa phương (Điều 60) Những quy vừa bảo đảm tính động, quyền chủ động, tự chịu trách nhiệm quan quyền địa phương việc giải vấn đề nảy sinh địa phương, phục vụ kịp thời nhu cầu lợi ích nhân dân địa phương, đồng thời ngăn ngừa tình trạng cục địa phương, tuỳ tiện, vơ phủ quan quyền địa phương cấp Khi kháng chiến tồn quốc bùng nổ, khơng có điều kiện ban hành đạo luật để quy định chi tiết tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành Điều 62 Hiến pháp 1946 quy định, nên tổ chức hoạt động quyền địa phương chủ yếu theo hai Sắc lệnh số 63 Sắc lệnh số 77 năm 1945 Tuy nhiên, để phù hợp với điều kiện kháng chiến, Chính phủ ban hành hàng chục sắc lệnh sửa đổi, bổ sung Sắc lệnh 63 Sắc lệnh 77 Hòa bình lập lại miền Bắc, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số 004/SL ngày 20/7/1957 bầu cử Hội đồng nhân dân Uỷ ban hành cấp Ngày 31/5/1958 Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban bố Luật số 110-SL/L tổ chức quyền địa phương (được Quốc hội thơng qua kỳ họp thứ tám) 2.2 Mơ hình tổ chức quyền địa phương theo Hiến pháp 1959 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban hành cấp năm 1962 2.2.1 Về phân chia đơn vị hành theo Hiến pháp 1959 Theo quy định Điều 78 Điều 79 Hiến pháp 1959, đơn vị hành nước ta gồm: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố trực thuộc trung ương chia thành khu phố Ở đơn vị hành nói tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành Ủy ban hành cấp Hội đồng nhân dân cấp bầu Cụ thể hóa quy định Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp năm 1962 quy định: “Các thành phố chia thành khu phố nội thành huyện ngoại thành”, “Các đơn vị hành kể có Hội đồng nhân dân Uỷ ban hành chính” (Điều 1) Từ năm 1974 theo Quyết định số 78-CP ngày 10/4/1974 Hội đồng Chính phủ khu phố thành phố Hà Nội Hải Phòng chia nhiều khu nhỏ gọi tiểu khu, với quy mô từ 2.000 đến 5.000 nhân Nhưng tiểu khu không xem đơn vị hành chính, khơng tổ chức quan quyền, có Ban đại diện tiểu khu tổ chức mang tính tự quản nhân dân tiểu khu, khơng phải cấp quyền Từ quy định Hiến pháp 1959 văn pháp luật ban hành sở Hiến pháp có số nhận xét sau: Một là, Hiến pháp 1959 thức bãi bỏ đơn vị hành có tính chất vùng, miền khu, liên khu tồn thời gian dài nước ta trước Hai là, phân biệt khác tỉnh thành phố trực thuộc trung ương nên tỉnh có hai cấp đơn vị hành huyện (thị xã, thành phố thuộc tỉnh) xã; thành phố trực thuộc trung ương nội thành có đơn vị hành khu phố Các huyện ngoại thành thành phố trực thuộc trung ương giống huyện tỉnh 7 Ba là, Hiến pháp 1959 khơng có phân biệt đơn vị hành bản, có tính “tự nhiên” (tỉnh, xã, thành phố) để tổ chức quyền hồn chỉnh có Hội đồng nhân dân Ủy ban hành với đơn vị hành “nhân tạo”, có tính chất trung gian (huyện, khu phố) để tổ chức quan hành đại diện cho Chính phủ quyền cấp Vì Điều 79 quy định: “Ở đơn vị hành nói tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban hành chính” Bốn là, đơn vị hành theo Hiến pháp 1959 khơng t sở để tổ chức quan quyền địa phương nhằm quản lý lĩnh vực kinh tế - xã hội địa phương, mà sở để tổ chức quan tư pháp Khác với Hiến pháp 1946, hệ thống quan tư pháp bao gồm Toà án tổ chức theo nguyên tắc thẩm quyền xét xử, Hiến pháp 1959 quy định thành lập hệ thống quan kiểm sát sở Hiến pháp, luật tổ chức Tòa án nhân dân Viện Kiểm sát nhân dân quy định Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân địa phương tổ chức theo nguyên tắc đơn vị hành tương ứng với tỉnh, huyện, thành phố khu phố Các đơn vị hành trở thành đơn vị hành “đa chức năng”, vừa sở để tổ chức quan quyền địa phương, vừa sở để tổ chức quan tư pháp, quan lãnh đạo Đảng, Mặt trận Tổ quốc, Cơng đồn, Đồn Thanh niên, Phụ nữ 2.2.2 Về cấu tổ chức cấp quyền địa phương theo Hiến pháp 1959 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban hành cấp năm 1962 Do phân biệt khác quản lý tổ chức máy địa bàn nông thôn khác với quản lý tổ chức máy địa bàn đô thị nên Hiến pháp 1959 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp năm 1962 quy định tổ chức cấp quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác Tỉnh tổ chức ba cấp quyền hồn chỉnh là: cấp tỉnh - cấp huyện cấp xã; cấp có Hội đồng nhân dân Ủy ban hành Khác với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức hai cấp quyền (ở nội thành) là: cấp thành phố cấp khu phố, cấp có Hội đồng nhân dân Ủy ban hành Giai đoạn tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành theo xu hướng tăng cường số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân thành viên Ủy ban hành với quan niệm nhiều đại biểu nhân dân tham gia quyền thể quyền dân chủ Vì vậy, văn pháp luật tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp, bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân cấp ban hành sở Hiến pháp 1959 quy định số đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tăng lên nhiều so với trước (Hội đồng nhân dân cấp xã từ 20 đến 40 đại biểu, cấp huyện, khu phố từ 30 đến 50 đại biểu, cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ 50 đến 120 đại biểu) Số thành viên Ủy ban hành cấp số Phó Chủ tịch Ủy ban hành cấp tăng 2.2.3 Về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn Hội đồng nhân dân Uỷ ban hành cấp Lần Hiến pháp 1959 Luật năm 1962 xác định: “Hội đồng nhân dân quan quyền lực nhà nước địa phương” Còn Uỷ ban hành xác định “cơ quan chấp hành Hội đồng nhân dân, đồng thời quan hành Nhà nước địa phương”(Điều 80 Điều 87 Hiến pháp; Điều Điều Luật năm 1962) Những quy định đánh dấu xu hướng tổ chức quyền địa phương nước ta bắt đầu theo chịu ảnh hưởng mô hình tổ chức quyền Xơ viết địa phương, thể rõ nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, đề cao vị trí vai trò Hội đồng nhân dân trước Ủy ban hành cấp hệ thống quan nhà nước nói chung Bằng quy định này, Hội đồng nhân dân không đơn “cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương” mà quan quyền lực nhà nước, thay mặt cho nhà nước địa phương Cũng đây, Toà án nhân dân cấp tỉnh cấp huyện, Toà án nhân dân cấp thành phố khu phố từ Chánh án, Phó Chánh án đến thẩm phán Hội thẩm nhân dân Toà án địa phương Hội đồng nhân dân cấp bầu, nhiệm kỳ với nhiệm kỳ Hội đồng nhân dân cấp Để phân biệt quản lý tổ chức máy quyền nông thôn (tỉnh, huyện) với quản lý tổ chức máy quyền thị (thành phố, khu phố), Luật năm 1962 mặt quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung Hội đồng nhân dân Ủy ban hành cấp, mặt khác có quy định riêng nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể Hội đồng nhân dân Ủy ban hành thành phố, khu phố (Điều 46 Điều 47 Luật) Thành phố chia khu phố, quyền thành phố - phương diện nội thành - giữ tính chất cấp quyền bản, có nhiệm vụ trực tiếp giải vấn đề lớn có tính chất chung cho toàn thành phố Khu phố, giống huyện, cấp kế hoạch ngân sách Thành phố giao cho khu phố thực khu phố nhiệm vụ tiêu định Hội đồng nhân dân khu phố định biện pháp để thực tốt nhiệm vụ công tác thành phố giao, kiểm tra, giám sát Uỷ ban hành khu phố thực chức quan chấp hành Hội đồng nhân dân, quan hành nhà nước địa phương Nhưng khác với cấp huyện, Hội đồng nhân dân khu phố khơng có quyền ban hành quy định trật tự, trị an, vệ sinh chung khu phố… quy định trật tự, trị an nội thành cần thống thực toàn thành phố Nghiên cứu tổ chức quyền địa phương nước ta giai đoạn cần nhấn mạnh rằng: giai đoạn miền Bắc hồn tồn giải phóng, tiến hành đồng thời hai nhiệm vụ chiến lược xây dựng bảo vệ miền Bắc xã hội chủ nghĩa chi viện sức người, sức cho nghiệp giải phóng miền Nam, thống Tổ quốc Các quan quyền địa phương tổ chức vận động nhân dân thực hiệu: “Tất cho tiền tuyến, tất để chiến thắng giặc Mỹ xâm lược”, phát động phong trào thi đua “Mỗi người làm việc hai”, phong trào “Thanh niên ba sẵn sàng, phụ nữ ba đảm đang”… góp phần quan trọng cho thắng lợi kháng chiến chống Mỹ cứu nước, giải phóng hồn tồn miền Nam, thống Tổ quốc 2.3 Mơ hình tổ chức quyền địa phương theo Hiến pháp 1980 (sửa đổi năm 1989) Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 1983 2.3.1 Về phân chia đơn vị hành theo Hiến pháp 1980 Các đơn vị hành theo Điều 113 Hiến pháp 1980 có điểm khác biệt so với Hiến pháp 1946 Hiến pháp 1959 là: 10 Thứ nhất, không phân biệt khác địa bàn nông thôn đô thị nên Hiến pháp 1980 phân chia đơn vị hành tỉnh thành phố trực thuộc trung ương nhau, có ba cấp là: tỉnh - huyện (thành phố, thị xã thuộc tỉnh) - xã (phường, thị trấn); Thành phố trực thuộc trung ương - quận (huyện, thị xã) - phường (xã, thị trấn) Thứ hai, tất đơn vị hành nói xác định đơn vị hành bản, cấp tổ chức quyền hồn chỉnh, có Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân đơn vị hành Nội thành thành phố trực thuộc trung ương có ba cấp đơn vị hành tỉnh Thứ ba, Hiến pháp 1980 thức đưa khái niệm “đơn vị hành tương đương”, có xu hướng văn pháp luật liên quan đến quyền địa phương loại đơn vị hành khác thành phố trực thuộc trung ương, quận, phường xác định “tương đương” với tỉnh, với huyện, với xã “gọi chung” cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã, tức lấy địa bàn nông thôn làm chuẩn Thứ tư, từ năm 1960 - 1970, năm 1976 trước thông qua Hiến pháp 1980, tiến hành hợp tỉnh, hợp huyện với quy mô lớn, để nước 36 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đặc khu 2.3.2 Về cấu tổ chức cấp quyền địa phương theo Hiến pháp 1980 (sửa đổi năm 1989) Trong trình soạn thảo Hiến pháp 1980, vấn đề tổ chức quyền địa phương nói chung, quyền thành phố nói riêng đặt thảo luận nhiều lần Thành phố trực thuộc trung ương tổ chức cấp quyền? Tên gọi cấp gì? Vì nội thành Hà Nội, Hải Phòng có hai cấp quyền hồn chỉnh: cấp thành phố cấp khu phố, có Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân Dưới cấp khu phố tiểu khu, Ban đại diện tiểu khu quan quyền Trong đó, nội thành thành phố Hồ Chí Minh có ba cấp quyền hồn chỉnh: thành phố - quận - phường, có Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân Để thống tổ chức quyền thành phố trực thuộc trung ương nước, Hiến pháp 1980 quy định: thành phố trực thuộc trung ương tổ 11 chức ba cấp quyền hồn chỉnh, có Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân; nội thành cấp lấy tên gọi thống là: thành phố, quận, phường Ngày 30/6/1989, Quốc hội nghị sửa đổi số điều Hiến pháp 1980, quy định thành lập quan Thường trực Hội đồng nhân dân từ cấp huyện tương đương trở lên để tách chức thường trực Hội đồng nhân dân khỏi Uỷ ban nhân dân, quan chấp hành Hội đồng nhân dân, quan hành nhà nước địa phương Trên sở sửa đổi Hiến pháp 1980, kỳ họp này, ngày 30/6/1989 Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân (sửa đổi) Theo quy định Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 1989, Thường trực Uỷ ban nhân dân cấp (gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ viên Thư ký Uỷ ban nhân dân) bị bãi bỏ, nhiệm vụ, quyền hạn Uỷ ban nhân dân, theo quy định Luật phải thảo luận tập thể định theo đa số phiên họp Uỷ ban nhân dân Luật năm 1989 quy định việc thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân từ cấp huyện trở lên Thường trực Hội đồng nhân dân gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch thư ký Hội đồng nhân dân, Hội đồng nhân dân bầu số đại biểu Hội đồng nhân dân Thường trực Hội đồng nhân dân thành lập để chuyên chăm lo bảo đảm hoạt động công tác Hội đồng nhân dân (xem: Điều 26 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 1989) 2.3.3 Về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp Hiến pháp 1980 đặc biệt đề cao vị trí, vai trò quan dân cử cấp (Quốc hội Hội đồng nhân dân), áp dụng triệt để nguyên tắc vị trí tối cao ngun tắc tồn quyền quan dân cử mối quan hệ với quan nhà nước khác cấp Điều quy định: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp” khẳng định: “Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp sở trị hệ thống quan nhà nước” Hiến pháp 1980 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 1983, Luật năm 1989 sau thể rõ chủ trương tăng cường 12 đề cao vị trí, vai trò Hội đồng nhân dân cấp, nhấn mạnh tính quyền lực nhà nước Hội đồng nhân dân Điều việc xác định vị trí, tính chất “Hội đồng nhân dân quan quyền lực nhà nước địa phương” Hiến pháp 1959 trước đây, mà thể việc mở rộng nhiệm vụ, quyền hạn Hội đồng nhân dân việc “quyết định chủ trương biện pháp nhằm xây dựng phát triển địa phương mặt”, việc thành lập quan thường trực Hội đồng nhân dân từ cấp huyện trở lên để chuyên bảo đảm công tác, hoạt động Hội đồng nhân dân, nhằm nâng cao hiệu hoạt động Hội đồng nhân dân quan quyền lực nhà nước địa phương Quán triệt quan điểm đạo Đảng “quyền làm chủ tập thể nhân dân lao động”, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 1983 (sửa đổi năm 1989) có quy định nhằm tăng cường chế độ làm việc tập thể quan quyền địa phương Theo quy định Hiến pháp Luật, để phát huy trí tuệ tập thể Uỷ ban nhân dân, nguyên tắc vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn Uỷ ban nhân dân phải thảo luận tập thể định theo đa số Những quy định Hiến pháp Luật không phù hợp với tính chất hoạt động Uỷ ban nhân dân cấp, quan chấp hành điều hành đòi hỏi hoạt động phải khẩn trương, nhạy bén việc xử lý, giải vấn đề nảy sinh địa phương, đồng thời không xác định rõ vai trò trách nhiệm Chủ tịch Uỷ ban nhân dân thành viên Uỷ ban nhân dân cấp Uỷ ban nhân dân cấp nguyên tắc nằm mối quan hệ “song trùng trực thuộc”, theo Hiến pháp 1980 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp năm 1983 năm 1989 (sửa đổi) thiên mối quan hệ theo chiều ngang, tức với Hội đồng nhân dân cấp Uỷ ban nhân dân cấp trên, Chính phủ khơng có quyền tác động trực tiếp Chỉ có Hội đồng nhân dân cấp có quyền bãi miễn Uỷ ban nhân dân, Hội đồng nhân dân lý khách quan chủ quan khơng thực quyền, hoạt động hình thức nên thực tế thực quyền Đây nguyên nhân làm cản trở quản lý thống thông suốt hệ thống 13 quan hành Nhà nước, hiệu lực quản lý kỷ luật quản lý nhà nước không bảo đảm nước ta giai đoạn Khác với Hiến pháp văn luật trước, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 1983 (sửa đổi 1989) khơng khơng có quy định riêng tổ chức quyền tỉnh quyền thành phố mà khơng có phân định nhiệm vụ, quyền hạn Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp Mặc dù theo Điều 17 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi), Quốc hội giao cho Hội đồng Nhà nước quy định “Nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể Hội đồng nhân dân cấp”, suốt từ năm 1989 đến năm 1994, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 1994, Hội đồng Nhà nước chưa quy định Đây nguyên nhân gây khó khăn cho Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp việc thực nhiệm vụ, quyền hạn 2.4 Mơ hình tổ chức quyền địa phương theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 1994 năm 2003 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) Hiến pháp thể chế hoá đường lối đổi khẳng định Đại hội VI (năm 1986) tạo bước cải cách quan trọng tổ chức hoạt động máy nhà nước nhằm giải nhiệm vụ trình chuyển đổi chế kinh tế - xã hội từ tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Nhưng khác với tổ chức máy nhà nước trung ương có đổi mạnh mẽ so với Hiến pháp 1980, mơ hình tổ chức cấp quyền địa phương theo quy định Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 1994 năm 2003 khơng có thay đổi nhiều so với giai đoạn trước công đổi 2.4.1 Về phân chia đơn vị hành theo Hiến pháp 1992 Các đơn vị hành theo Hiến pháp 1992 Hiến pháp 1980, có số điểm đáng lưu ý là: Thứ nhất, Hiến pháp 1992 không quy định loại đơn vị hành tương đương với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Trước đây, áp dụng quy định 14 Hiến pháp1980, Đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo thành lập đơn vị hành tương đương với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Đặc khu sau bãi bỏ sáp nhập với số huyện tỉnh Đồng Nai để thành lập tỉnh tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu Thứ hai, Hiến pháp 1992 không xác định đơn vị hành bản, tổ chức cấp quyền hồn chỉnh, có Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, đơn vị cấp trung gian, không tổ chức Hội đồng nhân dân, nên quy định: “Việc thành lập Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân đơn vị hành luật định” (Điều 118) Mặc dù, sở có tính định việc tổ chức hợp lý mơ hình quyền địa phương nên cần quy định cấp độ Hiến pháp, không nên cấp độ luật quy định Nhưng xây dựng Luật năm 1994, Luật năm 2003, vấn đề chưa giải được, Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân thành lập tất đơn vị hành Thứ ba, từ cuối năm 1980, đầu năm 1990 kéo dài có xu hướng chia tách tỉnh trở trạng trước nhập tỉnh, số lượng đơn vị hành cấp tỉnh gần trở thời Pháp thuộc Xu hướng chia tách, thành lập quận, huyện, phường, xã năm gần gia tăng mạnh mẽ 2.4.2 Về cấu tổ chức cấp quyền địa phương Theo quy định Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 1994 năm 2003, tất đơn vị hành nói xác định cấp quyền hồn chỉnh, tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Hội đồng nhân dân xác định “cơ quan quyền lực Nhà nước địa phương, nhân dân địa phương bầu, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân địa phương” (Điều 119 Hiến pháp 1992) Còn Ủy ban nhân dân xác định Hội đồng nhân dân cấp bầu ra, “là quan chấp hành Hội đồng nhân dân cấp, quan hành Nhà nước địa phương” (Điều 123 Hiến pháp 1992) Nhưng khác với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 1994 15 quy định Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn có Chủ tịch Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân đến Luật năm 2003 quy định cho Hội đồng nhân dân ba cấp thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân Thực chủ trương Đảng Nhà nước phát huy dân chủ, đẩy mạnh phân cấp cho cấp quyền địa phương, văn pháp luật liên quan đến quyền địa phương ban hành năm vừa qua quy định nhiệm vụ, quyền hạn quan quyền địa phương cấp, Pháp lệnh Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ngày 3/7/1996 nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2003 quy định nhiệm vụ, quyền hạn Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp lĩnh vực tương ứng Để bảo đảm kết hợp việc phát huy trí tuệ tập thể Ủy ban nhân dân việc định vấn đề quan trọng địa phương, đồng thời tăng cường quyền hạn trách nhiệm người đứng đầu Ủy ban nhân dân cấp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 1994 Luật năm 2003 quy định cụ thể vấn đề thiết phải thảo luận tập thể, định theo đa số phiên họp Ủy ban nhân dân, vấn đề khác Chủ tịch Ủy ban nhân dân có tồn quyền định, phân cơng Phó Chủ tịch, thành viên khác Ủy ban nhân dân thực phải chịu trách nhiệm định Thực chương trình cải cách hành chính, tổ chức hoạt động quan quyền địa phương kiện toàn, xếp lại đổi Để tổ chức hợp lý quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân phân cấp cho quyền địa phương vấn đề này, ngày 29/9/2004 Chính phủ ban hành Nghị định số 171/NĐ-CP quy định tổ chức quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Nghị định số 172/NĐ-CP quy định tổ chức quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện Các quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ 38-40 giảm 20-24 đầu mối, cấp huyện từ 20-27 xuống 10-15 đầu mối Ngồi Hiến pháp Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân hành, giai đoạn Quốc hội, Chính phủ ban hành văn pháp luật để 16 đẩy mạnh phân cấp cho quyền địa phương ngân sách, tổ chức máy hành quản lý biên chế, lĩnh vực quản lý khác địa phương 2.5 Mơ hình tổ chức quyền địa phương theo Hiến pháp 2013 Hiến pháp 2013 lần đầu sử dụng đến cụm từ quyền địa phương Nếu so sánh chế định quyền địa phương Hiến pháp năm 2013 chế định Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Hiến pháp năm 1992, chế định quyền địa phương có điểm sau đây: Thứ nhất, không túy đổi tên, mà kết tổng kết trình lâu dài tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, đồng thời kết trình đổi nhận thức quyền địa phương Mặt khác, Hiến pháp 1992 giới hạn việc tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân quan mặc định thực quản lý, điều hành lãnh thổ địa phương, Hiến pháp 2013 mở xu hướng quyền địa phương khơng Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân mà có thiết chế với tên gọi khác thực quản lý, điều hành lãnh thổ định Như vậy, Hiến pháp mở khả có nhiều cách thức thành lập quan quyền địa phương đơn vị hành khác Thứ hai, Hiến pháp 2013 có quy định đơn vị hành khác với Hiến pháp 1992, Điều 110 quy định: Các đơn vị hành nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam phân định sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã đơn vị hành tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã thành phố thuộc tỉnh chia thành phường xã; quận chia thành phường Đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Quốc hội thành lập Như vậy, thành phố trực thuộc trung ương ngồi đơn vị hành có tính truyền thống có đơn vị hành tương đương với cấp quận, huyện, thị xã, đơn vị hành tương đương thành phố Việc quy định đơn vị hành - kinh tế đặc biệt vấn đề bổ sung đáp 17 ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội điều kiện kinh tế thị trường, khai thác tiềm kinh tế địa phương định Đây quy định bổ sung sở ý kiến đề xuất đại biểu Quốc hội, quan, tổ chức địa phương, nhằm đáp ứng nhu cầu thiết lập đơn vị hành - kinh tế đặc biệt đặt số địa phương Vì vậy, tổ chức quyền đơn vị hành cần phải tính tốn cách khoa học, đơn vị hành - kinh tế phải quy định địa vị pháp lý riêng đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Thứ ba, với quan điểm chủ quyền nhân dân phát huy quyền làm chủ Nhân dân, tham gia Nhân dân vào việc kiến tạo nhà nước nên Hiến pháp quy định “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương theo trình tự, thủ tục luật định” Việc quy định xuất pháp từ quan điểm quyền dân chủ trực tiếp dân chủ gián tiếp ghi nhận Hiến pháp Thứ tư, việc tổ chức quyền địa phương đơn vị hành Hiến pháp 2013 quy định khái quát: “Chính quyền địa phương tổ chức đơn vị hành nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Cấp quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân tổ chức phù hợp với đặc điểm nơng thơn, thị, hải đảo, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt luật định” (Điều 111) Với cách quy định này, quyền tổ chức đơn vị hành Tuy nhiên, cần phải hiểu rõ rằng: tất đơn vị hành chính, quyền địa phương tổ chức giống nhau; khơng phải quyền đơn vị hành cấp quyền Ở đâu quy định cấp quyền quyền bao gồm Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Hội đồng nhân dân cấp bầu ra; đâu khơng quy định cấp quyền có quan hành thực nhiệm vụ quản lý hành dịch vụ cơng địa bàn, thiết lập khác với việc thiết lập Ủy ban nhân dân nơi có Hội đồng nhân dân Thứ năm, Hiến pháp 2013 quy định vấn đề có tính nguyên tắc phân công, phân cấp trung ương địa phương, cấp quyền địa phương, bảo đảm đạo thống trung ương, đồng thời phát huy tính sáng tạo, tự chủ, 18 tự chịu trách nhiệm quyền địa phương, điều cần xác định cách cụ thể Luật tổ chức quyền địa phương Thứ sáu, Hiến pháp 1992 khơng có điều khoản riêng quy định vai trò, chức năng, nhiệm vụ quyền địa phương nói chung, mà quy định nhiệm vụ Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hiến pháp 2013 thay đổi cách tiếp cận mới, Điều 112 quy định vai trò, chức năng, nhiệm vụ quyền địa phương So với Hiến pháp 1992, Điều 112 Hiến pháp 2013 có số điểm đáng lưu ý là: Một là, khoản Điều khẳng định rõ quyền địa phương có hai loại nhiệm vụ phân biệt với nhau, là: (1) Tổ chức bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật địa phương; (2) Quyết định vấn đề địa phương luật định Như vậy, nơi có cấp quyền nhiệm vụ, chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân thực hiện, nơi khơng xác định cấp quyền, chức năng, nhiệm vụ thiết chế hành thực hiện; (3) quyền cấp hành chịu kiểm tra, giám sát quan nhà nước cấp Hai là, khoản Điều 112 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn quyền địa phương xác định sở phân định thẩm quyền quan nhà nước trung ương địa phương cấp quyền địa phương” Có thể nói, định hướng quan trọng việc thực quan điểm tổ chức thực quyền lực có tính tảng, có ảnh hưởng định đến tổ chức máy nhà nước ta “Quyền lực nhà nước thống có phân cơng, phối hợp, kiểm sốt quan nhà nước việc thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, đồng thời đòi hỏi phải phân cấp thật rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn trung ương địa phương, cấp quyền Ba là, khoản Điều 112 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, quyền địa phương giao thực số nhiệm vụ quan nhà nước cấp với điều kiện bảo đảm thực nhiệm vụ đó” Việc quy định nhằm khắc phục tình trạng nhiều nhiệm vụ trung ương giao cho địa phương thực 19 giao việc mà không kèm theo bảo đảm, điều kiện vật chất, nhân lực để thực công việc Thứ bảy, vai trò, chức năng, nhiệm vụ quyền địa phương quy định Hiến pháp 2013 khơng có thay đổi so với Hiến pháp 1992, quy định rõ chức nhiệm vụ Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, cụ thể, Hội đồng nhân dân thực hai loại chức “quyết định” “giám sát” Đối với Ủy ban nhân, Hiến pháp 2013 tiếp tục kế thừa quy định UBND Hiến pháp 1992, Điều 114 Hiến pháp 2013 quy định: “Ủy ban nhân dân cấp quyền địa phương Hội đồng nhân dân cấp bầu quan chấp hành Hội đồng nhân dân, quan hành nhà nước địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân quan hành nhà nước cấp trên” Từ suy rằng, đơn vị hành mà quyền khơng coi cấp quyền việc thành lập quan hành luật định Điều tạo nên động cho việc thành lập quan hành đơn vị hành khác nhau, phù hợp với thực tiễn Về chức năng, nhiệm vụ Ủy ban nhân dân, khoản Điều 114 tiếp tục quy định “Ủy ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp pháp luật địa phương; tổ chức thực nghị Hội đồng nhân” đồng thời có bổ sung nhiệm vụ “thực nhiệm vụ quan nhà nước cấp giao” Một số vấn đề đặt q trình đổi quyền địa phương nước ta 3.1 Nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động Hội đồng nhân dân cấp Trước kia, thời kỳ tập trung quan liêu bao cấp, Ủy ban nhân dân cấp thực chức năng, nhiệm vụ chủ yếu theo mệnh lệnh hành quan hành cấp với nguồn lực phân bổ, cấp phát từ quyền cấp Do đó, vấn đề trách nhiệm quyền cấp, vai trò nghị Hội đồng nhân dân cấp mờ nhạt, chủ yếu hợp pháp hóa định Ủy ban nhân dân cấp Hiện nay, mối quan hệ cấp quyền có thay đổi Chính quyền địa phương thực nhiệm vụ, quyền hạn sở phân cấp, phân quyền chịu trách nhiệm phạm vi Tính tự chủ, 20 tự chịu trách nhiệm quyền địa phương đề cao Chính quyền cấp tùy tiện can thiệp đến tổ chức hoạt động quyền địa phương cấp mệnh lệnh hành Những thay đổi làm thay đổi mối quan hệ Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp Trước hết, phạm vi thẩm quyền phân công, phân cấp cho quyền địa phương, Hội đồng nhân dân phải nâng cao lực, trách nhiệm thực chức nghị giám sát hoạt động Ủy ban nhân dân cấp Thứ hai, quyền địa phương quyền tự chủ phải chịu trách nhiệm phạm vi phân cấp, phân quyền Vì vậy, đòi hỏi, thể chế phải có thay đổi kịp thời, đáp ứng hỗ trợ đòi hỏi thực tiễn Để Hội đồng nhân dân có đủ lực đáp ứng vị trí, vai trò tình hình mới, trước hết, cần hồn thiện mơ hình quyền thị, nơng thơn theo hướng đơn giản hóa bỏ Hội đồng nhân dân đơn vị hành quận, huyện, phường, vai trò mờ nhạt cấp hành Đồng thời, tồn Hội đồng nhân dân cấp hành có nguy làm chia cắt quy trình hành vốn cần thơng suốt, nhanh nhạy Khi đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Hội đồng nhân dân xã cần tăng cường chất lượng đại biểu điều kiện hoạt động Hội đồng nhân dân tỉnh tăng số lượng đại biểu chuyên trách thành lập văn phòng đại biểu địa phương, thiết lập đường dây nóng để cử tri dễ dàng liên hệ tiếp xúc với đại biểu Hội đồng nhân dân 3.2 Hồn thiện mơ hình quyền thị, nơng thơn, hải đảo, đơn vị hành - kinh tế đặc biệt Việc gần rập khuôn máy quyền địa phương tất đơn vị hành lãnh thổ nguyên nhân quan trọng gây tính cồng kềnh, hoạt động hiệu lực, hiệu quyền địa phương Về vấn đề này, Nghị số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 Ban chấp hành Trung ương (khóa XII) số vấn đề tiếp tục đổi mới, xếp tổ chức máy hệ thống trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu nhận định tình hình tại: “Chưa phân định thật rõ tính đặc thù quyền thị, nơng thôn, hải đảo” Thực tiễn nhiều địa phương thời gian qua, đô thị lớn, 21 mơ hình quyền địa phương bộc lộ nhiều bất cập Trong bối cảnh đó, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 192/QĐ-TTg ngày 15/02/2012 thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mơ hình tổ chức quyền thị Năm 2018, Bộ Chính trị tiếp tục cho chủ trương để Hà Nội xây dựng thí điểm tổ chức mơ hình quyền thị Ngồi ra, nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có ý kiến bất cập việc thiếu chế để địa phương tự chủ tổ chức quan chuyên môn, nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu hoạt động Mơ hình quyền đặc khu hành - kinh tế đặc biệt đề xuất q trình thảo luận, thơng qua Thực tiễn với trình thảo luận xung quanh mơ hình quyền địa phương cho thấy, nhận thức nhu cầu hồn thiện mơ hình quyền địa phương tương đối rõ ràng Nhưng bứt phá tư để chấp nhận khác biệt mơ hình gặp nhiều rào cản Đồng thời, việc phân định rõ địa bàn đô thị, nông thôn cần giải rõ ràng triệt để làm sở cho việc xác định mô hình quyền phù hợp cho địa phương Ngồi ra, cần đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trung ương địa phương, nâng cao khả tự chủ, tự chịu trách nhiệm tính chủ động cho địa phương Như vậy, thấy, định hướng rõ ràng, nhu cầu thực tiễn chín muồi, việc xây dựng mơ hình quyền địa phương gặp nhiều khó khăn Các lý thuyết hành vận dụng chủ yếu mang tính “thí điểm” gặp nhiều lúng túng thực tiễn tổng kết lý luận 3.3 Nâng cao lực tự chủ cho quyền địa phương việc tổ chức máy định nhân Cùng với trình đổi mới, lực tự chủ quyền địa phương ngày nâng cao, vấn đề đặt làm để quyền địa phương phát huy tối đa lực mình, nâng cao hiệu quản lý Nhà nước Trong máy quyền địa phương cồng kềnh, biên chế công chức lớn, làm tăng chi thường xuyên, hoạt động lại hiệu Sau vụ việc số lượng lãnh đạo nhiều nhân viên số địa phương, có lãnh 22 đạo địa phương cho rằng: Các địa phương tương đồng điều kiện phát triển (cơ cấu sở, phòng nhau) tiêu biên chế lại khác nhau, nên tỉnh tiêu biên chế thấp nhân viên, tỷ lệ lãnh đạo nhân viên cao Vì vậy, “về máy, giao tỉnh phép thành lập sở” Nhưng có quan điểm lại e ngại, phân cấp cho địa phương tự chủ máy, nhân không quản Quan điểm e ngại hồn tồn có sở, bối cảnh máy hành chủ yếu tồn mối quan hệ tập trung quyền lực trung ương Nhưng quan hệ xin cho biên chế ngân sách phụ thuộc vào tiêu biên chế, việc xác định trách nhiệm nâng cao lực tự chủ quyền địa phương gặp nhiều khó khăn Về vấn đề này, Nghị số 18/NQ-TW ngày 25/10/2017 Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII), chủ trương: Đẩy mạnh phân cấp trung ương với địa phương cấp quyền địa phương; thay đổi phương thức giao kinh phí dựa tổ chức biên chế nay; tăng quyền chủ động cho địa phương tổ chức quan chuyên môn Đây chủ trương đắn cần thiết phải tổ chức nghiên cứu, triển khai cách khoa học thực tiễn với lãnh đạo, đạo quán, thường xuyên Đảng 3.4 Mối quan hệ thẩm quyền trách nhiệm chủ thể quản lý hành nhà nước quyền địa phương Thứ nhất, vấn đề thẩm quyền trách nhiệm cá nhân đứng đầu quan hành nhà nước: Theo Nghị số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 Ban Chấp hành Trung ương (khóa X), để bảo đảm hiệu quản lý nhà nước, cần quy trách nhiệm cá nhân người đứng đầu quan hành nhà nước Nghị chủ trương phân định rõ mở rộng phạm vi thẩm quyền cá nhân người đứng đầu quan hành nhà nước Trong đó, có vấn đề quy trách nhiệm cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp vấn đề xảy địa phương Khi đó, thẩm quyền Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp phải mở rộng cách tương xứng, phải có đủ thẩm quyền để chủ động điều hành hoạt động mà phải chịu trách nhiệm Vậy nên, thiết lập máy hành đơn vị hành - kinh tế đặc biệt, hầu hết quan điểm đưa 23 chủ trương tạo điều kiện để Trưởng khu hành - kinh tế đặc biệt chủ động định vấn đề phạm vi quản lý đặc khu Đã có quan điểm đề xuất, mơ hình sau triển khai đơn vị hành - kinh tế đặc biệt rút kinh nghiệm áp dụng rộng rãi mơ hình quyền địa phương Tuy nhiên, nhiều quan điểm thể e ngại thẩm quyền trao cho người đứng đầu Ủy ban nhân dân cấp lớn khó kiểm sốt Thứ hai, thực ngun tắc “một quan thực nhiều việc việc giao cho quan chủ trì thực chịu trách nhiệm chính”, việc sát nhập số quan chuyên môn cần thiết Tuy nhiên, bên cạnh quan điểm ủng hộ sát nhập để bảo đảm thông suốt, tinh gọn máy hành chính, nhiều quan điểm lo ngại vấn đề xuất tổ chức có nhiều quyền khó kiểm sốt Nhu cầu tăng thẩm quyền cho chủ thể quản lý hành nhà nước nhiều trường hợp đặt giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Nhưng quản lý hành nhà nước hoạt động vốn dễ nảy sinh lạm quyền, nên nguyên tắc quyền tương xứng với trách nhiệm phải ln đề cao Việc quy trách nhiệm khó thực việc trao quyền không tương xứng với trách nhiệm Trái lại, trao nhiều quyền chế trách nhiệm khơng tương xứng khơng thể kiểm sốt quyền, dẫn đến tình trạng lạm quyền Vì vậy, bối cảnh nay, tâm lý e ngại hồn tồn có lý Khi mà, nhiều chế trách nhiệm Văn kiện Đảng, việc thực nhiều khó khăn, phần do, thẩm quyền người đứng đầu chưa phân định rõ Người đứng đầu chưa trao đủ thẩm quyền để chủ động giải công việc thuộc thẩm quyền Trong khi, chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân quyền tạo chủ động cho cấp, quan quản lý hành nhà nước quan tâm đường lối lãnh đạo Đảng thời gian qua lại tiếp tục nhấn mạnh Nghị Hội nghị Trung ương (khóa XII) Vì vậy, việc đẩy mạnh cơng tác lãnh đạo, đạo, triển khai đồng chủ trương với tư quyền hạn phải tương xứng với trách nhiệm quản lý hành nhà nước điều kiện tiên giải vấn đề đặt 24 KẾT LUẬN Chính quyền địa phương có vị trí đặc biệt quan trọng hệ thống quan nhà nước Chính quyền địa phương quan nhà nước gần dân nhất, phối hợp với quan, tổ chức khác để thực thi quyền lực nhà nước, cầu nối nhà nước nhân dân Các Hiến pháp nước ta ban hành có quy định tổ chức quyền địa phương Trong trình nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp 1992 để ban hành Hiến pháp 2013, Chương “Chính quyền địa phương” nội dung nhận quan tâm lớn nhân dân nước Hiến pháp 2013 kế thừa quy định Hiến pháp năm 1992 Hiến pháp trước đơn vị hành nhằm bảo đảm thống nhất, đồng bộ, ổn định cấu trúc hành nước ta; đồng thời, bổ sung quy định đơn vị hành - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành tương đương với quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc Trung ương Để cụ thể hóa quy định Hiến pháp năm 2013 quyền địa phương, Quốc hội khóa XIII ban hành Luật Tổ chức quyền địa phương 2015, tạo hành lang pháp lý để quan nhà nước địa phương nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động, đảm bảo việc tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm quyền cấp việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, phát huy quyền làm chủ nhân dân địa phương, góp phần vào công đổi đất nước Tuy nhiên, sau gần bốn năm thực tình hình tổ chức, hoạt động Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp theo quy định Luật Tổ chức quyền địa phương cho thấy phát sinh số hạn chế, khó khăn, vướng mắc Do đó, đổi tổ chức quyền địa phương bối cảnh nhu cầu cấp thiết để nâng cao lực quản lý nhà nước nói chung quyền địa phương, bối cảnh quyền tự kinh doanh, quyền tự do, dân chủ xã hội ngày đề cao Những vấn đề đặt cho thấy q trình đổi tổ chức quyền địa phương nước ta tiếp tục đòi hỏi lãnh đạo, đạo quán liệt tổ chức thực hiện./ 25 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Quốc hội, Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1980 (sửa đổi năm 1989), Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), Hiến pháp năm 2013, Cổng Thơng tin điện tử Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc hội, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban hành cấp năm 1962, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 1983, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 1983 (sửa đổi 1989), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 1994, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật Tổ chức quyền địa phương 2015, Cổng Thơng tin điện tử Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc Hội, Phát huy giá trị lịch sử, trị, pháp lý Hiến pháp 1946 nghiệp đổi nay, Cổng Thông tin điện tử Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Giáo trình Cao cấp lý luận trị, Học phần Nhà nước pháp luật Việt Nam, NXB Lý luận trị, Hà Nội, 2018 GS,TS Phạm Hồng Thái, Quy định Hiến pháp năm 2013 quyền địa phương việc ban hành Luật Tổ chức quyền địa phương, https://moha.gov.vn/tin-tuc-su-kien/diem-tin/quy-dinh-cua-hien-phap-nam-2013ve-chinh-quyen-dia-phuong-va-viec-ban-hanh-luat-to-chuc-chinh-quyen-diaphuong-14836.html TS Trần Thị Thanh Mai, Một số vấn đề đổi quyền địa phương Việt Nam nay, http://ductho.hatinh.gov.vn/mot-so-van-de-ve-doimoi-chinh-quyen-dia-phuong-o-viet-nam-hien-nay-1543389089.html Trương Đắc Linh, Bàn khái niệm quyền địa phương tên gọi Luật Tổ chức HĐND UBND nay, https://thegioiluat.vn/bai-viet-hocthuat/BAN-VE-KHAI-NIEM-CHINH-QUYEN-DIA-PHUONG-VA-TEN-GOICUA-LUAT-TO-CHUC-HDND-VA-UBND-HIEN-HANH-5710/ ... 15/02/2012 thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mơ hình tổ chức quyền thị Năm 2018, Bộ Chính trị tiếp tục cho chủ trương để Hà Nội xây dựng thí điểm tổ chức mơ hình quyền thị... pháp nhằm xây dựng phát triển địa phương mặt”, việc thành lập quan thường trực Hội đồng nhân dân từ cấp huyện trở lên để chuyên bảo đảm công tác, hoạt động Hội đồng nhân dân, nhằm nâng cao hiệu... trung ương địa phương, nâng cao khả tự chủ, tự chịu trách nhiệm tính chủ động cho địa phương Như vậy, thấy, định hướng rõ ràng, nhu cầu thực tiễn chín muồi, việc xây dựng mơ hình quyền địa phương