Dịch vụ công ở việt nam thực trạng và giải pháp

Vì nó đụng chạm đến chính bản thân bộ máy Nhà n-ớc với những chức năng cơ bản nhất của một cơ quan công quyền nên cho đến nay, ở n-ớc ta vẫn tồn tại những cách hiểu khác nhau và có nhiều

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LÊ THANH THUỶ

DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

MÃ SỐ: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS BÙI XUÂN ĐỨC

VIỆN NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

HÀ NỘI- NĂM 2006

Mục lục

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Lời cảm ơn

mở đầu 1

Ch-ơng 1: khái quát chung về dịch vụ công 5

1.1 Khái niệm và các đặc tr-ng của dịch vụ công 5

1.1.1 Khái niệm dịch vụ công 5

1.1.2 Các đặc tr-ng của dịch vụ công 11

1.2 Các loại hình dịch vụ công 14

1.2.1 Dịch vụ công ích 21

1.2.2 Dịch vụ công thiết yếu 21

1.2.3 Dịch vụ xã hội 22

1.3 Vai trò cung ứng và quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 23

1.3.1 Vai trò cung ứng của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 24

1.3.2 Vai trò quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 30

Ch-ơng 2: Thực trạng tổ chức cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 35

2.1 Thực trạng tổ chức cung ứng dịch vụ công 35

2.1.1 Những kết quả đạt đ-ợc trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công 35 2.1.2 Những hạn chế trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công 41

2.2 Thực trạng quản lý dịch vụ công 47

2.2.1 Những kết quả đạt đ-ợc trong quản lý dịch vụ công 47

2.2.2 Những hạn chế, bất cập trong việc quản lý dịch vụ công 53

Ch-ơng 3: ph-ơng h-ớng và giải pháp đổi mới cung ứng

và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam 58

3.1 Nhu cầu đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 58

3.1.1 Yêu cầu đổi mới tổ chức cung ứng dịch vụ công trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị tr-ờng 58

3.1.2 Yêu cầu đổi mới cách quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công .61 3.2 Ph-ơng h-ớng đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 63

3.2.1 Đa dạng hoá việc cung ứng các dịch vụ công 63

3.2.2 Nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công từ phía Nhà n-ớc 71

3.2.3 Tăng c-ờng hoạt động quản lý Nhà n-ớc đối với các dịch vụ công 79 3.3 Giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 82

3.3.1 Tiếp tục đổi mới nhận thức về cung ứng và quản lý dịch vụ công 82

3.3.2 Hoàn thiện tổ chức cung ứng dịch vụ công 87

3.3.3 Bảo đảm vai trò đầu tàu, chủ đạo trong cung ứng dịch vụ công của Nhà n-ớc 88

3.3.4 Đổi mới cách quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 92

Kết luận 98

Danh mục tài liệu tham khảo 100

mở đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Thế giới đang b-ớc những b-ớc đi đầu tiên vào thế kỷ mới – thế kỷ 21 – thế kỷ của hội nhập quốc tế Trong quá trình hội nhập vào đời sống quốc tế, Việt Nam không đứng ngoài tiến trình chung đó nên việc tiếp thu những kiến thức và kinh nghiệm phát triển trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có lĩnh vực hành chính là một tất yếu Trong bối cảnh đó, khái niệm dịch vụ công đã xuất hiện ở n-ớc ta Dịch vụ công là một đề tài đang thu hút sự quan tâm của giới nghiên cứu, xây dựng chính sách và các nhà quản lý trong bộ máy Nhà n-ớc Vì nó đụng chạm đến chính bản thân bộ máy Nhà n-ớc với những chức năng cơ bản nhất của một cơ quan công quyền nên cho

đến nay, ở n-ớc ta vẫn tồn tại những cách hiểu khác nhau và có nhiều vấn đề cần làm sáng tỏ về lý luận cũng nh- thực tiễn ứng dụng dịch

vụ công trong đời sống xã hội Do đó việc tìm ra những giải pháp có hiệu quả cho tiến trình đổi mới, cải cách việc cung ứng và quản lý dịch vụ công là một đóng góp thiết thực đối với công cuộc cải cách nền hành chính Nhà n-ớc ta hiện nay

Thuật ngữ dịch vụ công đã đ-ợc sử dụng chính thức trong văn kiện Đ³i hội Đ°ng lần thứ IX (2001): “t²ch cơ quan h¯nh chính công quyền với tổ chức sự nghiệp Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt

động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân; tạo

điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công với

sự giám sát của cộng đồng nh- vệ sinh môi tr-ờng, tham gia giữ gìn trật tự trị an, xóm phường”

Tiếp đó, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 x²c định: “thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển văn ho², gi²o dục, y tế, khoa học v¯ công nghệ, c²c dịch vụ công ”

v¯ quy định “Bộ, cơ quan ngang Bộ l¯ cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà n-ớc đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả n-ớc; quản lý Nhà n-ớc các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn Nhà n-ớc tại doanh nghiệp có vốn Nh¯ nước theo quy định của ph²p luật”

Ch-ơng trình tổng thể cải cách hành chính Nhà n-ớc giai

đoạn 2001 – 2010 ban hành kèm theo Quyết định TTg ng¯y 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ đặt ra yêu cầu: “Xây dựng quan niệm đúng đắn về dịch vụ công, Nhà n-ớc có trách nhiệm chăm lo đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân, nh-ng không phải vì thế mà mọi công việc về dịch vụ công đều do cơ quan Nhà n-ớc trực tiếp đảm nhiệm Trong từng lĩnh vực định rõ những công việc mà Nhà n-ớc phải đầu t- và trực tiếp thực hiện, những công việc cần chuyển để các tổ chức xã hội đ°m nhiệm”

136/2001/QĐ-Nh- vậy, dịch vụ công đã chính thức đ-ợc xác định là một chức năng, nhiệm vụ cơ bản của bộ máy hành chính Nhà n-ớc Tuy nhiên các văn kiện trên ch-a đ-a ra quan niệm đầy đủ về nội dung, phạm vi của chức năng dịch vụ công, các loại dịch vụ công và nhiều vấn đề còn tranh cãi xung quanh chức năng cung cấp dịch vụ công của Nhà n-ớc Công cuộc đổi mới của đất n-ớc với sự phát triển nền kinh tế thị tr-ờng định h-ớng xã hội chủ nghĩa tạo ra những tiền đề và

đòi hỏi khách quan phải đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng dịch vụ công Hơn nữa sự chuyển đổi cơ chế kinh tế đòi hỏi phải thay đổi,

điều chỉnh lại chức năng của Chính phủ và các Bộ theo h-ớng tách bạch, phân định rõ chức năng quản lý Nhà n-ớc với chức năng quản

lý sản xuất kinh doanh và chức năng tổ chức cung ứng các dịch vụ công Tuy vậy vẫn ch-a có nhận thức rõ, thống nhất về dịch vụ công; ch-a có khung pháp lý quy định cụ thể về dịch vụ công làm cho quá

trình thể chế hoá chức năng, nhiệm vụ này của bộ máy hành chính

đang gặp nhiều khó khăn

Xuất phát từ những vấn đề trên, tác giả mạnh dạn chọn đề tài

“Dịch vụ công ở Việt Nam – Thực tr³ng v¯ gi°i ph²p” với mong muốn góp phần nghiên cứu sâu hơn về dịch vụ công, đem lại một cách hiểu có hệ thống về dịch vụ công trên cơ sở lý luận và thực tiễn cung ứng dịch vụ công trong thời gian gần đây nhằm đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách nền hành chính Nhà n-ớc, xây dựng Nhà n-ớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa

2 Mục đích nghiên cứu của luận văn

Luận văn nghiên cứu những vấn đề khái quát về dịch vụ công, góp phần làm rõ thêm về dịch vụ công và quản lý Nhà n-ớc về dịch vụ công; đánh giá thực trạng quản lý và tổ chức cung ứng dịch

vụ công trong thời gian qua ở Việt Nam, nêu ra những bất cập, tồn tại; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, nâng cao nhận thức về dịch vụ công cũng nh- việc cung ứng và quản lý dịch vụ công

4 Đối t-ợng và phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về dịch vụ công thông qua việc phân tích khái niệm dịch vụ công, bản chất, đặc tr-ng

và các loại hình dịch vụ công trên thực tế, vai trò, trách nhiệm của Nhà n-ớc trong cung ứng, quản lý dịch vụ công Đồng thời luận văn còn nghiên cứu thực trạng cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, nghiên cứu các ph-ơng h-ớng, giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam

Luận văn có 106 trang Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của đề tài gồm 3 ch-ơng, 8 mục

Ch-ơng 1

khái quát chung về dịch vụ công

1.1 Khái niệm và các đặc tr-ng của dịch vụ công

1.1.1 Khái niệm dịch vụ công

Trong mục này luận văn đã trình bày những cách hiểu khác nhau về dịch vụ công: hiểu theo nghĩa rộng là là tất cả những dịch vụ

mà Nhà n-ớc làm nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng để phục vụ nhân dân; hay hiểu theo nghĩa hẹp chỉ là hoạt động sự nghiệp hoặc là những hoạt động cung ứng dịch vụ có thu tiền của các tổ chức đ-ợc cơ quan hành chính Nhà n-ớc ở Trung -ơng hay địa ph-ơng lập ra (phòng công chứng, bộ phận cấp bằng lái xe ) Để khắc phục những cách hiểu còn phiến diện, góp phần xác định nội dung và phạm vi của dịch vụ công một cách có căn cứ khoa học và thích ứng với điều kiện n-ớc ta, luận văn xác định rõ căn cứ khoa học và thực tiễn của khái niệm dịch vụ công

Về căn cứ khoa học: khái niệm dịch vụ công có xuất xứ từ phạm trù hàng hoá công cộng

Về căn cứ thực tiễn: xuất phát từ thực tiễn nền hành chính của mỗi n-ớc, phạm vi dịch vụ công có sự khác biệt liên quan đến việc xác định phạm vi hoạt động của bộ máy hành chính và các viên chức Nhà n-ớc

Tiếp theo luận văn phân tích chữ “công” trong từ “dịch vụ công” Có người hiểu “công” theo nghĩa công quyền, có người hiểu

“công” theo nghĩa “công cộng” Tuy nhiên, cả hai cách hiểu này không mâu thuẫn với nhau mà bổ sung cho nhau nh- là hai khía cạnh của một vấn đề Đó là, một mặt nhấn mạnh chủ thể cung cấp dịch vụ công cho cộng đồng, mặt khác chỉ ra đối t-ợng thụ h-ởng dịch vụ này

là cộng đồng Không nên tách biệt và không thể tách biệt cả hai nghĩa

của chữ “công” v¯ gắn với nó l¯ tính chất x²c thực của “dịch vụ công” trong quá trình nghiên cứu và hoạch định chính sách

Luận văn chỉ ra hai đặc điểm chung của dịch vụ công là:

Về tính chất sử dụng: các dịch vụ này đều phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của đông đảo nhân dân, của xã hội; không vì mục đích lợi nhuận

Về trách nhiệm bảo đảm dịch vụ cho xã hội: các dịch vụ này thực hiện trên cơ sở pháp luật và Nhà n-ớc có trách nhiệm trực tiếp tổ chức thực hiện hoặc uỷ quyền cho các tổ chức xã hội hoặc t- nhân bảo đảm các dịch vụ này cho xã hội

Trên cơ sở những phân tích đó và tham khảo một số tài liệu viết về dịch vụ công, luận văn đ-a ra định nghĩa về dịch vụ công nh- sau:

Dịch vụ công là những dịch vụ (hoạt động) có tính chất công cộng mà Nhà n-ớc có trách nhiệm đảm nhận hay uỷ quyền cho các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, t- nhân thực hiện để phục vụ cho nhu cầu chung cần thiết cho cuộc sống cộng đồng, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và ng-ời dân nhằm đảm bảo trật tự, ổn định và công bằng xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận

1.1.2 Các đặc tr-ng của dịch vụ công

Luận văn nêu lên các đặc tr-ng cơ bản của dịch vụ công nh- sau:

Thứ nhất, dịch vụ công có tính xã hội, là các hoạt động phục

vụ những nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của ng-ời dân và cộng

đồng, bảo đảm quyền và lợi ích của ng-ời dân, thực hiện công bằng

và ổn định xã hội

Thứ hai, dịch vụ công đáp ứng những nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp của tất cả công dân và tổ chức, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội

Thứ ba, những hoạt động này do các cơ quan công quyền hay những chủ thể đ-ợc chính quyền uỷ nhiệm đứng ra thực hiện

Thứ t-, Nhà n-ớc có trách nhiệm bảo đảm tổ chức cung cấp

và thống nhất quản lý dịch vụ công cho xã hội, bao gồm: bảo đảm cơ chế, chính sách, chất l-ợng, hiệu quả, thanh tra, kiểm tra, quy định giá và phí dịch vụ

Thứ năm, dịch vụ công cung ứng lo³i “h¯ng ho²” không ph°i bình th-ờng mà là hàng hoá đặc biệt do Nhà n-ớc cung ứng hoặc uỷ nhiệm cho tổ chức, cá nhân thực hiện, đáp ứng nhu cầu toàn xã hội, bất kể các sản phẩm đ-ợc tạo ra có hình thái hiện vật hay phi hiện vật (chỉ đ-ợc thực hiện khi sử dụng dịch vụ đó)

Thứ sáu, việc Nhà n-ớc cung ứng dịch vụ công không thông qua quan hệ thị tr-ờng đầy đủ

1.2 Các loại hình dịch vụ công

Luận văn đ-a ra nhiều cách phân chia dịch vụ công

Theo góc độ kinh tế học, gắn với ph³m trù “h¯ng ho² công cộng”, xét theo tính chất công cộng hay c² nhân của dịch vụ có thể chia thành: Dịch vụ công cộng thuần tuý, Dịch vụ công cộng không thuần tuý, Dịch vụ công cộng có tính cá nhân

Theo mức độ thu tiền trực tiếp từ ng-ời sử dụng có thể chia thành các loại: Dịch vụ công không thu tiền trực tiếp, Dịch vụ công phải trả tiền một phần, Dịch vụ công phải trả tiền toàn bộ là những dịch vụ đ-ợc cung ứng trên nguyên tắc thu toàn bộ chi phí bỏ ra

Phân loại theo các hình thức dịch vụ cụ thể, dịch vụ công

đ-ợc chia thành nhiều loại nh-: dịch vụ cung cấp điện n-ớc sinh hoạt,

dịch vụ thoát n-ớc, vệ sinh, vận tải công cộng, chăm sóc sức khoẻ, giáo dục, y tế,

Dựa vào bản chất và tác dụng của dịch vụ đ-ợc cung ứng, có thể phân chia dịch vụ công thành hai loại t-ơng ứng: Dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công, dịch vụ công ích

Trên cơ sở chỉ ra những hạn chế của các cách phân loại trên, luận văn phân loại dịch vụ công thành 3 loại nh- sau:

1.2.1 Dịch vụ công ích

Là loại dịch vụ công phục vụ chung cho cả cộng đồng dân c- nh-: bảo d-ỡng cầu đ-ờng, đê điều, giao thông công cộng, vệ sinh môi tr-ờng, cây xanh, ánh sáng công cộng, phòng chữa cháy, hoạt

động văn hoá và giải trí công cộng, ứng dụng khoa học – công nghệ Nhà n-ớc có trách nhiệm bảo đảm cung ứng các loại dịch vụ này cho xã hội, để đáp ứng các quyền và nghĩa vụ của công dân, tổ chức

1.2.2 Dịch vụ công thiết yếu

Là loại dịch vụ công đáp ứng các nhu cầu tối thiểu chung cho cuộc sống hàng ngày của cả cộng đồng và mỗi ng-ời dân nh- điện sinh hoạt, n-ớc sạch cho sinh hoạt, điện thoại Mục đích là để đảm bảo nhu cầu thiết yếu tối thiểu của ng-ời dân và thực hiện công bằng xã hội Vì các tổ chức ngoài Nhà n-ớc luôn theo đuổi mục tiêu lợi nhuận chứ không phải vì phúc lợi công cộng dẫn đến sự độc quyền, thủ tiêu cạnh tranh của thị tr-ờng

1.2.3 Dịch vụ xã hội

Là loại dịch vụ liên quan đến những nhu cầu và quyền lợi cơ bản đối với sự phát triển con ng-ời về thể lực và trí lực nh- y tế, giáo dục, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, bảo hiểm an sinh xã hội, cứu trợ bão lụt thiên tai

1.3 Vai trò cung ứng và quản lý Nhà n-ớc đối với dịch vụ công

Vai trò của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công thể hiện trên 2 ph-ơng diện: tổ chức thực hiện cung ứng dịch vụ công và thực hiện chức năng quản lý Nhà n-ớc về dịch vụ công

1.3.1 Vai trò cung ứng của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công

Cung ứng dịch vụ công là một chức năng quan trọng của Nhà n-ớc trong xã hội hiện đại, nhất là khi các Nhà n-ớc đang cải cách theo h-ớng gần dân hơn, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của công dân

Các cách thức can thiệp của Nhà n-ớc vào việc cung ứng dịch

Hoạt động của các cơ sở giáo dục và đào tạo ngoài công lập

đã đóng góp một phần rất quan trọng vào sự nghiệp giáo dục của n-ớc ta Việc xã hội hoá và đa dạng hoá các loại hình giáo dục của n-ớc ta đã góp phần mở rộng cơ hội học tập cho nhân dân, thu nhận nhiều trẻ em, học sinh, sinh viên tham gia học tập, từ đó trang bị những kiến thức cần thiết đáp ứng nhu cầu việc làm cho một bộ phận dân c- Tỷ lệ các cơ sở giáo dục và đào tạo ngoài công lập ở các cấp học và tỷ lệ học sinh, sinh viên tham gia học tập tại những cơ sở ngoài công lập ở tất cả các cấp ngày càng gia tăng Năm học 2003-

2004 ở bậc tiểu học: tỷ lệ các cơ sở giáo dục ngoài công lập là 0,54%;

ở bậc trung học cấp 2-3: tỷ lệ các cơ sở giáo dục ngoài công lập là 23,3%, bậc trung học chuyên nghiệp là 13,99% và bậc đại học

10,53% Năm học 2004-2005 các con số đó t-ơng ứng nh- sau: 0,52%, 24,75%, 16,49%, 23,66%.

Trong lĩnh vực y tế, mạng l-ới y tế ngoài công lập cũng phát triển khá mạnh mẽ Theo số liệu của Bộ Y tế, số phòng khám t- nhân

đã tăng từ 942 phòng năm 1994 lên gần 30.000 phòng năm 2002; tính

đến giữa năm 2005 cả n-ớc đã có 42 bệnh viện t- nhân với khoảng 3.500 gi-ờng bệnh (chiếm gần 3% tổng số gi-ờng bệnh trong cả n-ớc) và chủ yếu tập trung ở các thành phố lớn Ước tính hàng năm

số l-ợt ng-ời đến khám, chữa bệnh tại các cơ sở y tế t- nhân ở Hà Nội chiếm gần 50% và ở Thành phố Hồ Chí Minh gần 40% Ngoài ra, trên cả n-ớc còn có hàng chục nghìn cơ sở d-ợc t- nhân, hình thành mạng l-ới kinh doanh thuốc rộng khắp

Sự phát triển mạnh của các cơ sở y tế ngoài công lập đã tạo

điều kiện thuận lợi cho ng-ời bệnh đ-ợc tiếp cận với các dịch vụ y tế, giúp phát hiện sớm bệnh tật, công tác sơ cứu, cấp cứu ban đầu đ-ợc kịp thời, đảm bảo khám, chữa bệnh cho một số l-ợng khá lớn nhân dân, làm giảm bớt sự quá tải của y tế Nhà n-ớc Mạng l-ới kinh doanh thuốc rộng khắp trên cả n-ớc đã giúp cho việc đ-a thuốc đến ng-ời bệnh đ-ợc nhanh chóng hơn Thị tr-ờng thuốc phong phú hơn, bao gồm cả thuốc nội và thuốc ngoại, thuốc thiết yếu, thuốc thông th-ờng, thuốc chuyên khoa, thuốc đặc trị đáp ứng tốt hơn yêu cầu của ng-ời tiêu dùng

Trong lĩnh vực văn hoá, ngành Văn hoá - Thông tin đã phối hợp với các ngành, đoàn thể, tổ chức xã hội huy động đ-ợc nhiều lực l-ợng xã hội tham gia, tạo đ-ợc nhiều nguồn lực đáng kể cho phát triển văn hoá Phong trào toàn dân đoàn kết xây dựng văn hoá đã phát triển rộng khắp, góp phần khơi dậy ý thức tự giác, nhập thân văn hoá của mỗi ng-ời Số l-ợng các chủ thể đạt chuẩn văn hoá ngày càng