Dịch vụ công ở Việt Nam thực trạng và giải pháp

Theo cách hiểu này, dịch vụ công là tất cả những dịch vụ mà Nhà nước làm nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng để phục vụ nhân dân.[25] Có cách hiểu về dịch vụ công theo nghĩa hẹp, cho rằ

Mục lục

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Lời cảm ơn

mở đầu 1

Ch-ơng 1: khái quát chung về dịch vụ công 5

1.1 Khái niệm và các đặc tr-ng của dịch vụ công 5

1.1.1 Khái niệm dịch vụ công 5

1.1.2 Các đặc tr-ng của dịch vụ công 11

1.2 Các loại hình dịch vụ công 14

1.2.1 Dịch vụ công ích 21

1.2.2 Dịch vụ công thiết yếu 21

1.2.3 Dịch vụ xã hội 22

1.3 Vai trò cung ứng và quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 23

1.3.1 Vai trò cung ứng của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 24

1.3.2 Vai trò quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 30

Ch-ơng 2: Thực trạng tổ chức cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay 35

2.1 Thực trạng tổ chức cung ứng dịch vụ công 35

2.1.1 Những kết quả đạt đ-ợc trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công 35 2.1.2 Những hạn chế trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công 41

2.2 Thực trạng quản lý dịch vụ công 47

2.2.1 Những kết quả đạt đ-ợc trong quản lý dịch vụ công 47

2.2.2 Những hạn chế, bất cập trong việc quản lý dịch vụ công 53

Ch-ơng 3: ph-ơng h-ớng và giải pháp đổi mới cung ứng

và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam 58

3.1 Nhu cầu đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 58

3.1.1 Yêu cầu đổi mới tổ chức cung ứng dịch vụ công trong bối cảnh xây dựng nền kinh tế thị tr-ờng 58

3.1.2 Yêu cầu đổi mới cách quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công. 61 3.2 Ph-ơng h-ớng đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 63

3.2.1 Đa dạng hoá việc cung ứng các dịch vụ công 63

3.2.2 Nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công từ phía Nhà n-ớc 71

3.2.3 Tăng c-ờng hoạt động quản lý Nhà n-ớc đối với các dịch vụ công 79 3.3 Giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công 82

3.3.1 Tiếp tục đổi mới nhận thức về cung ứng và quản lý dịch vụ công 82

3.3.2 Hoàn thiện tổ chức cung ứng dịch vụ công 87

3.3.3 Bảo đảm vai trò đầu tàu, chủ đạo trong cung ứng dịch vụ công của Nhà n-ớc 88

3.3.4 Đổi mới cách quản lý của Nhà n-ớc đối với dịch vụ công 92

Kết luận 98

Danh mục tài liệu tham khảo 100

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Thế giới đang bước những bước đi đầu tiên vào thế kỷ mới – thế kỷ 21 – thế kỷ của hội nhập quốc tế Trong quá trình hội nhập vào đời sống quốc tế, Việt Nam không đứng ngoài tiến trình chung đó nên việc tiếp thu những kiến thức và kinh nghiệm phát triển trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, trong

đó có lĩnh vực hành chính là một tất yếu Trong bối cảnh đó, khái niệm dịch

vụ công đã xuất hiện ở nước ta Dịch vụ công là một đề tài đang thu hút sự quan tâm của giới nghiên cứu, xây dựng chính sách và các nhà quản lý trong

bộ máy Nhà nước Vì nó đụng chạm đến chính bản thân bộ máy Nhà nước với những chức năng cơ bản nhất của một cơ quan công quyền nên cho đến nay, ở nước ta vẫn tồn tại những cách hiểu khác nhau và có nhiều vấn đề cần làm sáng tỏ về lý luận cũng như thực tiễn ứng dụng dịch vụ công trong đời sống

xã hội Do đó việc tìm ra những giải pháp có hiệu quả cho tiến trình đổi mới, cải cách việc cung ứng và quản lý dịch vụ công là một đóng góp thiết thực đối với công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước ta hiện nay

Thuật ngữ dịch vụ công đã được sử dụng chính thức trong văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX (2001): “tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức

sự nghiệp Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận

mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng như vệ sinh môi trường, tham gia giữ gìn trật tự trị an, xóm phường”

Tiếp đó, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 xác định: “thống nhất quản

lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công ” và quy định “Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà

nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý Nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn Nhà nước theo quy định của pháp luật”

Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001 –

2010 ban hành kèm theo Quyết định 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ đặt ra yêu cầu: “Xây dựng quan niệm đúng đắn về dịch

vụ công, Nhà nước có trách nhiệm chăm lo đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân, nhưng không phải vì thế mà mọi công việc về dịch vụ công đều do

cơ quan Nhà nước trực tiếp đảm nhiệm Trong từng lĩnh vực định rõ những công việc mà Nhà nước phải đầu tư và trực tiếp thực hiện, những công việc cần chuyển để các tổ chức xã hội đảm nhiệm”

Như vậy, dịch vụ công đã chính thức được xác định là một chức năng, nhiệm vụ cơ bản của bộ máy hành chính Nhà nước Tuy nhiên các văn kiện trên chưa đưa ra quan niệm đầy đủ về nội dung, phạm vi của chức năng dịch

vụ công, các loại dịch vụ công và nhiều vấn đề còn tranh cãi xung quanh chức năng cung cấp dịch vụ công của Nhà nước Công cuộc đổi mới của đất nước với sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tạo ra những tiền đề và đòi hỏi khách quan phải đổi mới quản lý và tổ chức cung ứng dịch vụ công Hơn nữa sự chuyển đổi cơ chế kinh tế đòi hỏi phải thay đổi, điều chỉnh lại chức năng của Chính phủ và các Bộ theo hướng tách bạch, phân định rõ chức năng quản lý Nhà nước với chức năng quản lý sản xuất kinh doanh và chức năng tổ chức cung ứng các dịch vụ công Do đó một trong những nhiệm vụ quan trọng của công cuộc cải cách hành chính Nhà nước hiện nay là tách hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công ra khỏi hoạt động quản lý của các cơ quan công quyền, xác định rõ chức năng của các cơ quan hành chính Nhà nước, tinh giản bộ máy và thủ tục hành chính nhằm tăng cường hiệu lực

quản lý, nâng cao hiệu quả phục vụ của bộ máy Nhà nước đối với xã hội và nhân dân Tuy vậy vẫn chưa có nhận thức rõ, thống nhất về dịch vụ công; chưa có khung pháp lý quy định cụ thể về dịch vụ công làm cho quá trình thể chế hoá chức năng, nhiệm vụ này của bộ máy hành chính đang gặp nhiều khó khăn

Xuất phát từ những vấn đề trên, tác giả mạnh dạn chọn đề tài “Dịch vụ công ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp” với mong muốn góp phần nghiên cứu sâu hơn về dịch vụ công, đem lại một cách hiểu có hệ thống về dịch vụ công trên cơ sở lý luận và thực tiễn cung ứng dịch vụ công trong thời gian gần đây nhằm đáp ứng yêu cầu của công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa

2 Tình hình nghiên cứu

Dịch vụ công là đề tài đang được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu Đã có một số cuốn sách viết về dịch vụ công như: “Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam” của PGS.TS Lê Chi Mai, “Quản lý khu vực công” do GS.TS Vũ Huy Từ làm chủ biên Ngoài ra có một số bài viết trên các tạp chí chuyên ngành luật hoặc tổ chức Nhà nước, có đề án nghiên cứu về đổi mới quản lý và cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam Tuy nhiên những bài viết này cũng chưa đưa ra được cách hiểu thống nhất về dịch vụ công hoặc mới đi vào nghiên cứu về từng lĩnh vực cụ thể như giao thông vận tải hay nông nghiệp, v.v

Do vậy cần có những nghiên cứu toàn diện, khái quát và hệ thống về dịch vụ công, thực trạng cung ứng và quản lý dịch vụ công giai đoạn hiện nay

ở Việt Nam Từ đó tìm ra những mặt hạn chế, bất cập để đưa ra các phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện việc cung ứng và quản lý dịch vụ công

3 Mục đích nghiên cứu của luận văn

Luận văn nghiên cứu những vấn đề khái quát về dịch vụ công, góp phần làm rõ thêm về dịch vụ công và quản lý Nhà nước về dịch vụ công; đánh giá thực trạng quản lý và tổ chức cung ứng dịch vụ công trong thời gian qua ở Việt Nam, nêu ra những bất cập, tồn tại; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới, nâng cao nhận thức về dịch vụ công cũng như việc cung ứng

và quản lý dịch vụ công

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Trong khuôn khổ luận văn, tác giả tập trung nghiên cứu lý luận chung

về dịch vụ công thông qua việc phân tích khái niệm dịch vụ công, bản chất, đặc trưng và các loại hình dịch vụ công trên thực tế, vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong cung ứng, quản lý dịch vụ công Đồng thời luận văn còn nghiên cứu thực trạng cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, nghiên cứu các phương hướng, giải pháp đổi mới cung ứng và quản

lý dịch vụ công ở Việt Nam

5 Phương pháp nghiên cứu

Dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, luận văn sử dụng các phương pháp lịch sử, thống kê, tổng hợp, phân tích, so sánh, đối chiếu, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài để thực hiện mục đích và những nội dung cần nghiên cứu nói trên

6 Cơ cấu của Luận văn:

Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục các tài liệu tham khảo, luận văn có nội dung gồm 3 chương:

Chương I: Khái quát chung về dịch vụ công

Chương II: Thực trạng tổ chức cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

Chương III: Phương hướng và giải pháp đổi mới cung ứng và quản lý dịch vụ công ở Việt Nam

Chương 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ DỊCH VỤ CÔNG

1.1 Khái niệm và các đặc trưng của dịch vụ công

1.1.1 Khái niệm dịch vụ công

Dịch vụ công theo từ tiếng Anh là “public service” và tương tự trong tiếng Pháp là “service public” Về bản chất, dịch vụ công luôn gắn liền với vai trò của Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ này.[32] Hiện nay trên thế giới, khái niệm dịch vụ công được sử dụng rộng rãi và được coi là một nội dung quan trọng trong cải cách hoạt động của bộ máy hành chính ở nhiều nước Tuy nhiên có những cách hiểu về dịch vụ công không giống nhau

Có quan niệm về dịch vụ công theo nghĩa rộng, bao gồm cả quốc phòng, an ninh, luật pháp, cho đến các dịch vụ về giáo dục, y tế, giao thông, điện nước, thu gom rác thải Theo cách hiểu này, dịch vụ công là tất cả những dịch vụ mà Nhà nước làm nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng để phục vụ nhân dân.[25]

Có cách hiểu về dịch vụ công theo nghĩa hẹp, cho rằng dịch vụ công chỉ bao gồm các hoạt động sự nghiệp (giáo dục, y tế, văn hoá), hoặc coi dịch

vụ công là những hoạt động cung ứng dịch vụ có thu tiền của các tổ chức được cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung ương hay địa phương lập ra (phòng công chứng, bộ phận cấp bằng lái xe )

Trong khoa học hành chính ở các nước cũng không có cách hiểu thống nhất về dịch vụ công Có những quan niệm khác nhau, tiếp cận từ những góc

độ khác nhau về dịch vụ công, theo đó:

Có cách hiểu dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung do cơ quan Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm

Cách hiểu khác lại cho rằng dịch vụ công là hoạt động do ngành hành chính đảm nhiệm để thoả mãn nhu cầu về lợi ích chung

Như vậy dịch vụ công được xem xét dưới nhiều góc độ khác nhau và

có nhiều những tiêu chí khác nhau để xác định thế nào là dịch vụ công Để khắc phục những cách hiểu còn phiến diện, góp phần xác định nội dung và phạm vi của dịch vụ công một cách có căn cứ khoa học và thích ứng với điều kiện nước ta, theo chúng tôi cần xác định rõ căn cứ khoa học và thực tiễn của khái niệm này

Về căn cứ khoa học: khái niệm dịch vụ công có xuất xứ từ phạm trù hàng hoá công cộng Theo ý nghĩa kinh tế học, hàng hoá công cộng gắn liền với một số đặc tính cơ bản như: là loại hàng hoá mà khi đã được tạo ra thì khó

có thể loại trừ ai ra khỏi việc sử dụng nó; việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác, hay còn gọi là tính không cạnh tranh; tính không thể vứt bỏ được, nghĩa là một người không muốn tiêu dùng một hàng hoá công cộng thì hàng hoá đó vẫn tồn tại.[8] Từ các đặc tính cơ bản

đó, hàng hoá công cộng được phân loại cụ thể thành hàng hoá công cộng thuần tuý nếu hàng hoá đó thoả mãn cả ba đặc tính trên (ví dụ như an ninh, quốc phòng, cứu hoả, tiêm chủng) và hàng hoá công cộng không thuần tuý nếu hàng hoá đó chỉ thoả mãn một hoặc hai điều kiện trên (như đường xá, cầu cống, công viên, thoát nước)

Về căn cứ thực tiễn: xuất phát từ thực tiễn nền hành chính của mỗi nước, phạm vi dịch vụ công có sự khác biệt liên quan đến việc xác định phạm

vi hoạt động của bộ máy hành chính và các viên chức Nhà nước Đa số nước cho rằng mọi hoạt động cung ứng các dịch vụ thiết yếu nói trên được coi là cung ứng dịch vụ công Song một số nước cho rằng chỉ những lĩnh vực hoạt động phục vụ cộng đồng nào do các tổ chức sự nghiệp thực hiện mới được gọi là dịch vụ công Phạm vi dịch vụ công còn có khác biệt giữa các thời kỳ khác nhau ở cùng một nước Chẳng hạn, có lĩnh vực trước đây do Nhà nước đảm nhiệm, nay được giao lại hoàn toàn cho tư nhân thì không gọi là dịch vụ công nữa, chẳng hạn cung cấp điện, bưu chính viễn thông Như vậy, phạm vi dịch vụ công ở mỗi nước khác nhau phụ thuộc vào quan niệm và điều kiện cụ thể của nước đó

Việc xác định khái niệm và phạm vi dịch vụ công ở nước ta cũng không thể xa rời căn cứ khoa học và thực tiễn Tuy nhiên cần lưu ý là trong điều kiện nước ta, khi Nhà nước vẫn là người cung ứng chủ yếu các dịch vụ mang tính công cộng như giáo dục, y tế, điện nước thì không nên hoặc chưa nên tách các lĩnh vực này ra khỏi khái niệm dịch vụ công Song cũng không nên chỉ nhìn phiến diện rằng chỉ có các hoạt động phục vụ lợi ích chung của cộng đồng này mới là dịch vụ công mà quên đi một bộ phận dịch vụ rất quan trọng do các cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện để bảo đảm trật tự, công bằng xã hội

Trên thực tế, qua nhiều cuộc trao đổi ý kiến, hội thảo khoa học, có hai cách hiểu khác nhau về chữ “công” trong từ “dịch vụ công” Có người hiểu

“công” theo nghĩa công quyền, có người hiểu “công” theo nghĩa “công cộng” Trước hết, nói theo nghĩa “công quyền”: chúng ta đều biết, để đáp ứng nhu cầu của đời sống cộng đồng cho tới nhu cầu của mỗi cá nhân trong xã hội có

vô vàn các loại dịch vụ khác nhau được cung cấp Vấn đề được đặt ra là ai cung cấp các dịch vụ đó? Cung cấp bằng cách nào? Đối tượng thụ hưởng các dịch vụ đó là ai? Trả lời câu hỏi “Ai cung cấp dịch vụ?”, chúng ta dễ dàng

nhận thấy cả khu vực công và khu vực tư đều tham gia vào quá trình cung cấp dịch vụ này Hay nói cách khác, cả Nhà nước và tư nhân đều tham gia vào quá trình cung cấp dịch vụ

Tuy nhiên, trong những điều kiện kinh tế – xã hội nhất định, gắn với những giai đoạn lịch sử cụ thể, có nhiều dịch vụ chỉ được cung cấp bởi Nhà nước Trong trường hợp này, chữ “công” trong “dịch vụ công” là để xác định tính chất “công quyền” của loại dịch vụ này Hay nói một cách khác, chữ

“công” trong trường hợp này giúp xác định chủ thể cung cấp dịch vụ là Nhà nước Tất nhiên, ở đây cần hiểu rằng khi xác định chủ thể cung cấp dịch vụ là Nhà nước, có nghĩa là phải xác định các dịch vụ đó cho cộng đồng, Nhà nước phải có trách nhiệm chăm lo, có thể trực tiếp làm hoặc uỷ quyền cho các tổ chức, cá nhân khác làm dưới sự kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước Và nếu xác định những dịch vụ này do Nhà nước cung cấp thì ai sẽ thay mặt Nhà nước làm? Có lẽ, chủ yếu là công chức và cơ quan công quyền Con đường thực hiện các dịch vụ đó là gì? Thông qua hoạt động công vụ Nguồn lực nào để thực hiện? Đó chính là nguồn tài chính công mà chúng ta quen gọi là ngân sách Nhà nước hay công quỹ và trong chừng mực nào đó sử dụng cả công sản Như vậy, tính chất “công” theo nghĩa “công quyền” gắn liền với một loạt chữ “công” sau công quyền là công chức, công vụ và tài chính công Đồng thời giúp chúng ta xác định được chủ thể cung cấp dịch vụ, cách thức cung cấp dịch vụ và nguồn lực tài chính để thực hiện dịch vụ này

Còn theo nghĩa “công cộng” thì chữ “công” trong “dịch vụ công” ở trường hợp này lại tiếp cận vấn đề từ một hướng khác Đó là tiếp cận từ hướng đối tượng thụ hưởng dịch vụ Theo nghĩa này, tính chất “công” ở đây cho phép xác định đối tượng thụ hưởng dịch vụ công ở đây là cộng đồng Và, chỉ những loại dịch vụ cơ bản có tác động sâu rộng đến đời sống cộng đồng thì mới là những lĩnh vực dịch vụ mà Nhà nước phải chăm lo, bảo đảm Tất

nhiên, trên thế giới lĩnh vực cung cấp dịch vụ này của Nhà nước có xu hướng ngày càng thu hẹp.[21]

Như vậy có thể thấy rằng từ phương pháp tiếp cận khác nhau, người ta

có thể hiểu chữ “công” trong “dịch vụ công” theo những nghĩa khác nhau Tuy nhiên, dường như cả hai cách hiểu này không mâu thuẫn với nhau mà bổ sung cho nhau như là hai khía cạnh của một vấn đề Đó là, một mặt nhấn mạnh chủ thể cung cấp dịch vụ công cho cộng đồng, mặt khác chỉ ra đối tượng thụ hưởng dịch vụ này là cộng đồng Không nên tách biệt và không thể tách biệt cả hai nghĩa của chữ “công” và gắn với nó là tính chất xác thực của

“dịch vụ công” trong quá trình nghiên cứu và hoạch định chính sách

Như vậy phân tích khái niệm “dịch vụ công” có thể thấy các loại dịch

vụ này có hai điểm chung:

Về tính chất sử dụng: các dịch vụ này đều phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của đông đảo nhân dân, của xã hội; không vì mục đích lợi nhuận

Về trách nhiệm bảo đảm dịch vụ cho xã hội: các dịch vụ này thực hiện trên cơ sở pháp luật và Nhà nước có trách nhiệm trực tiếp tổ chức thực hiện hoặc uỷ quyền cho các tổ chức xã hội hoặc tư nhân bảo đảm các dịch vụ này cho xã hội Nhưng ngay cả khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ này cho tư nhân cung ứng thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm bảo đảm sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này, nhằm khắc phục các khiếm khuyết của thị trường

Dựa vào những căn cứ trên đây, trên cơ sở tham khảo một số tài liệu viết về dịch vụ công có thể hiểu khái niệm dịch vụ công như sau:

Dịch vụ công là những dịch vụ (hoạt động) có tính chất công cộng mà Nhà nước có trách nhiệm đảm nhận hay uỷ quyền cho các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tư nhân thực hiện để phục vụ cho nhu cầu chung cần thiết cho

cuộc sống cộng đồng, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và người dân nhằm đảm bảo trật tự, ổn định và công bằng xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận

Khái niệm trên cho thấy trách nhiệm chính của việc cung cấp dịch vụ công thuộc về Nhà nước, nhưng việc cung cấp dịch vụ công có thể do Nhà nước trực tiếp làm hoặc do các chủ thể khác làm trong khuôn khổ pháp luật dưới sự giám sát, quản lý của Nhà nước Và các hoạt động cung cấp dịch vụ công đó không nhằm mục đích vụ lợi, không vì mục tiêu lợi nhuận; phục vụ cho nhu cầu, lợi ích chung thiết yếu của công dân, cộng đồng dân cư, của toàn

xã hội, đảm bảo sự công bằng và ổn định trong xã hội

Khi thụ hưởng dịch vụ công, tất cả tổ chức, công dân trong xã hội đều

có quyền bình đẳng không phân biệt hoàn cảnh, địa vị xã hội Các phí và lệ phí trong hoạt động dịch vụ công phải do Nhà nước quy định và không vì mục đích lợi nhuận Các chủ thể được Nhà nước uỷ quyền khi thực hiện các dịch vụ công được Nhà nước chuyển tiền theo định mức để thực hiện hoặc được phép thu phí và lệ phí nhưng theo quy định của Nhà nước Nhà nước thực hiện kiểm tra, kiểm soát việc thu phí, lệ phí này

Cũng không nên đồng nhất khái niệm dịch vụ công với mọi hoạt động của Nhà nước Cần phân biệt hai loại chức năng của các cơ quan hành chính Nhà nước là chức năng quản lý Nhà nước và chức năng cung ứng dịch vụ công Như vậy, cung ứng dịch vụ công chỉ là một trong các chức năng của Nhà nước gắn liền với hoạt động phục vụ của cơ quan Nhà nước đối với các

tổ chức và công dân, thể hiện qua sự giao dịch của các cơ quan Nhà nước với khách hàng

Ngoài ra cần phân biệt dịch vụ công với khái niệm “công vụ” Theo

nghĩa rộng, công vụ là các nhiệm vụ, việc làm được pháp luật quy định của các công chức và cơ quan Nhà nước trong việc quản lý, phát triển đời sống

kinh tế, chính trị, văn hoá xã hội của một đất nước Căn cứ vào mục đích, nội dung, chủ thể thực hiện, dịch vụ công có thể coi là hoạt động công vụ, bởi về thực chất các hoạt động đó thuộc trách nhiệm của Nhà nước và do các cơ quan Nhà nước thực hiện.[48]

Nếu theo nghĩa hẹp: công vụ chỉ là những hoạt động hàng ngày của bộ máy công quyền thuộc chức năng quản lý Nhà nước, chỉ do cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện, thì dịch vụ công không phải là hoạt động công vụ Vậy mối quan hệ giữa dịch vụ công và công vụ phụ thuộc vào việc mở rộng hay giới hạn phạm vi của hoạt động công vụ

Mục tiêu phục vụ của dịch vụ công là cung ứng “hàng hoá công cộng” đáp ứng lợi ích công cộng cho đông đảo dân cư gồm một số nhu cầu tối cần thiết cho cuộc sống cộng đồng, đảm bảo an sinh xã hội (nếu thiếu sẽ sinh bất

ổn, thậm chí rối loạn xã hội) Đó không phải là việc đáp ứng các lợi ích riêng của một bộ phận nhỏ dân cư là đối tượng phục vụ của các dịch vụ thương mại

do các tổ chức kinh tế thực hiện (theo quan hệ cung cầu trên thị trường); điều này phải rạch ròi

Việc cung ứng các dịch vụ công không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ và không nhằm mục đích thu lợi nhuận Quan hệ giữa chủ thể cung ứng với người sử dụng dịch vụ công là việc trả hàng cho “khách hàng đặc biệt” đã “trả tiền trước” qua đóng thuế và góp bảo hiểm bắt buộc (là đối tượng phục vụ bắt buộc và phải bảo đảm tính liên tục, chất lượng, sự bình đẳng với dịch vụ phí phù hợp, trong đó Nhà nước phải bù giá và người sử dụng có thể phải trả thêm một phần để đủ trang trải chi phí)

Như vậy, các công việc gắn liền với chức năng quản lý Nhà nước (thực thi pháp luật) là công vụ, không được làm dịch vụ thu tiền (trừ lệ phí hành chính) Mọi hoạt động thu phí theo yêu cầu riêng biệt của một số ít người dứt khoát không phải là dịch vụ công; bởi vì như thế là “kinh doanh quyền lực”,

là “trả công hai lần cho công chức”, là “dân đóng thuế hai lần”,… như nhiều người đã nói; hơn nữa làm hư hỏng đội ngũ công chức và làm rối loạn kỷ cương (không loại trừ vì đồng tiền mà bẻ cong pháp luật) Từ đó phương hướng cải cách phải là Nhà nước tránh ôm đồm trực tiếp làm những việc mà dân có thể làm, song lại phải nắm chắc những loại việc nhất thiết chỉ Nhà nước mới được làm; chứ không phải ngược lại

1.1.2 Các đặc trưng của dịch vụ công

Từ sự phân tích như trên, có thể nêu lên các đặc trưng cơ bản của dịch

vụ công như sau:

Thứ nhất, dịch vụ công có tính xã hội, là các hoạt động phục vụ những

nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân và cộng đồng, bảo đảm quyền

và lợi ích của người dân, thực hiện công bằng và ổn định xã hội

Nhà nước là bộ máy do dân lập ra, có chức năng phục vụ dân, do đó Nhà nước phải có trách nhiệm tổ chức cung cấp các dịch vụ công cơ bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng như y tế, giáo dục, phòng chống dịch bệnh, bảo vệ môi trường, cấp nước sạch, thu gom và xử lý rác thải Đây là những nhu cầu cơ bản, thiết yếu nhất trong nhiều lĩnh vực như: hành chính (cấp phép, hộ khẩu ); sự nghiệp (giáo dục, y tế ); công ích (nước sạch, vệ sinh môi trường, giao thông công cộng), không thể thiếu đối với đời sống của người dân và nếu việc cung cấp bị gián đoạn hoặc chậm trễ sẽ gây nên tình trạng mất ổn định của cả xã hội

Thứ hai, dịch vụ công đáp ứng những nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ

cụ thể và trực tiếp của tất cả công dân và tổ chức, không phân biệt giai cấp, địa vị xã hội Mọi người dân (bất kể đóng thuế nhiều hay ít, hoặc không phải đóng thuế) đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận các dịch vụ công với

tư cách là đối tượng phục vụ của Nhà nước Từ đó có thể thấy tính kinh tế, lợi nhuận không phải là điều kiện tiên quyết chi phối hoạt động dịch vụ công

Điều đó không ngăn cản tổ chức, đơn vị cung cấp dịch vụ công tạo ra lợi nhuận, vấn đề là lợi nhuận đó chủ yếu không phải để chia dưới dạng cổ tức cho các cá nhân góp vốn, mà được sử dụng để phát triển hoạt động và phục vụ các mục đích công cộng

Thứ ba, những hoạt động này do các cơ quan công quyền hay những

chủ thể được chính quyền uỷ nhiệm đứng ra thực hiện Khi cung ứng các dịch

vụ công, các cơ quan Nhà nước và các tổ chức được uỷ nhiệm cung ứng tiến hành sự giao dịch cụ thể với khách hàng – các tổ chức và công dân ở những mức độ khác nhau

Thứ tư, Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm tổ chức cung cấp và thống

nhất quản lý dịch vụ công cho xã hội, bao gồm: bảo đảm cơ chế, chính sách, chất lượng, hiệu quả, thanh tra, kiểm tra, quy định giá và phí dịch vụ Ngay cả khi Nhà nước chuyển giao dịch vụ công cho tư nhân cung ứng thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm bảo đảm sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này, khắc phục các khiếm khuyết của thị trường, tuân thủ các quy định pháp luật của Nhà nước

Thứ năm, dịch vụ công cung ứng loại “hàng hoá” không phải bình

thường mà là hàng hoá đặc biệt do Nhà nước cung ứng hoặc uỷ nhiệm cho tổ chức, cá nhân thực hiện, đáp ứng nhu cầu toàn xã hội, bất kể các sản phẩm được tạo ra có hình thái hiện vật hay phi hiện vật (chỉ được thực hiện khi sử dụng dịch vụ đó)

Thứ sáu, việc Nhà nước cung ứng dịch vụ công không thông qua quan

hệ thị trường đầy đủ Thông thường, người sử dụng dịch vụ công không trực tiếp trả tiền, hay đúng hơn là đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách Nhà nước Ví dụ như việc thụ hưởng đèn chiếu sáng công cộng Cũng có những dịch vụ công mà người sử dụng vẫn phải trả một phần hoặc toàn bộ

kinh phí, song Nhà nước vẫn có trách nhiệm đảm bảo cung ứng các dịch vụ này không nhằm mục tiêu lợi nhuận Ví dụ việc đi xe bus

Với những đặc điểm như vậy của dịch vụ công, chúng ta thấy rằng cung ứng loại dịch vụ này một cách có hiệu quả không phải là một vấn đề đơn giản Nhà nước phải xác định rõ loại dịch vụ nào Nhà nước cần giữ vai trò cung ứng chủ đạo, loại dịch vụ nào cần chuyển giao cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, loại dịch vụ nào Nhà nước và khu vực tư nhân có thể phối hợp cung ứng và vai trò điều tiết, quản lý của Nhà nước về vấn đề này như thế nào Kinh nghiệm của nhiều nước những năm qua cho thấy rằng, trong cung ứng dịch vụ công, Nhà nước chỉ trực tiếp thực hiện những dịch vụ công nào

mà xã hội không thể làm được hoặc không muốn làm Nếu Nhà nước không chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công ở các lĩnh vực thích hợp cho khu vực phi Nhà nước và cải cách việc cung ứng dịch vụ công của các cơ quan Nhà nước, thì hiệu quả cung ứng dịch vụ công về tổng thể sẽ bị giảm sút, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân và sự phát triển chung của toàn xã hội

cả mọi người đều có quyền sử dụng, tiêu dùng dịch vụ này, bất kể họ có trả tiền cho dịch vụ đó hay không Ví dụ: không thể và cũng không cần thiết phải định suất, phân chia việc sử dụng ánh sáng của một ngọn đèn hải đăng, bởi vì

việc một chiếc tàu biển định hướng nhờ một ngọn đèn hải đăng sẽ không làm ảnh hưởng đến việc một chiếc tàu khác cũng sử dụng ánh sáng của ngọn hải đăng đó

Dịch vụ này là loại dịch vụ khó có thể loại trừ ai ra khỏi việc tiêu dùng

nó Đây là đặc tính không cạnh tranh của dịch vụ công thuần tuý, nghĩa là việc sử dụng, tiêu dùng của người này không làm giảm đi hoặc ảnh hưởng đến việc sử dụng, tiêu dùng của những người khác Khác với hàng hoá, dịch

vụ cá nhân là khi đã có một người tiêu dùng thì người khác không thể tiêu dùng được nữa; việc một người tiêu dùng dịch vụ công cộng thuần tuý không làm giảm khả năng tiêu dùng của người khác Chẳng hạn, việc chính quyền thành phố bắn pháo hoa trong đêm giao thừa sẽ không thể loại trừ một ai ra khỏi việc hưởng thụ vẻ đẹp của những chùm pháo hoa đó Các dịch vụ công cộng như vậy bao gồm: hoạt động cứu hoả, chiếu sáng công cộng, hoạt động

xử lý ô nhiễm môi trường, bảo dưỡng đường sá,

- Dịch vụ công cộng không thuần tuý là những loại dịch vụ có một trong hai đặc tính trên đây ở những mức độ khác nhau, chẳng hạn có thể loại trừ một ai đó ra khỏi việc sử dụng dịch vụ này, nhưng việc loại trừ sẽ rất tốn kém hoặc không đáng để loại trừ Ví dụ một khu công viên do chính quyền địa phương xây dựng có thể loại trừ việc sử dụng của những người thuộc địa phương khác bằng cách thu tiền của những người này Song việc làm này sẽ rất tốn kém vì phải xây hàng rào quanh khu công viên và trả lương cho người gác cổng, cũng như những người bảo vệ

- Dịch vụ công cộng có tính cá nhân là loại dịch vụ có thể phân chia theo khẩu phần để sử dụng thông qua giá cả Cung cấp điện, nước sinh hoạt, giao thông vận tải, là những loại dịch vụ công cộng có tính cá nhân Giáo dục, y tế cũng được coi là những dịch vụ công cộng có tính cá nhân Người ta

có thể chia khẩu phần đối với loại dịch vụ này bằng cách cung cấp một lượng

dịch vụ như nhau cho tất cả mọi người, chẳng hạn như Nhà nước bảo đảm trình độ giáo dục phổ thông cho tất cả nhân dân Đương nhiên, những người muốn được cung cấp dịch vụ này nhiều hơn sẽ mua các dịch vụ giáo dục bổ sung trên thị trường tư nhân, như thuê thầy dạy thêm Nhưng những người muốn tiêu dùng ít hơn thì không thể được bồi hoàn phần mà người đó không tiêu dùng Tuy nhiên, nhiều hoạt động y tế, giáo dục lại mang tính chất của dịch vụ công cộng thuần tuý, chẳng hạn việc tiêm chủng, các biện pháp phòng bệnh không thể loại trừ một cá nhân nào trong xã hội; hoặc xã hội cũng có lợi gián tiếp khi một người được hưởng sự giáo dục tốt đẹp có ảnh hưởng tích cực tới những người khác

Về nguyên tắc, loại dịch vụ có tính cá nhân có thể do thị trường tư nhân cung cấp Song việc thị trường tư nhân cung cấp các dịch vụ này thường dẫn đến những tổn thất về mặt xã hội Chẳng hạn nếu để cho tư nhân cung ứng điện cho nhân dân, các nhà cung ứng tư nhân này có thể liên kết nâng giá điện, làm cho những người nghèo không đủ tiền trả cho việc tiêu dùng loại dịch vụ thiết yếu này.[38]

Phân loại theo mức độ thu tiền trực tiếp từ người sử dụng có thể chia thành các loại:

- Dịch vụ công không thu tiền trực tiếp của người sử dụng: đó là những loại dịch vụ công cộng được cung ứng nhưng không thu tiền trực tiếp của những người sử dụng mà thu một cách gián tiếp thông qua tiền đóng thuế của mọi người dân Mức chi trả cho dịch vụ công cộng trong trường hợp này không dựa vào khối lượng dịch vụ mà người đó được hưởng, mà phụ thuộc vào mức thuế do Chính phủ quy định

- Dịch vụ công phải trả tiền một phần là những dịch vụ được cung cấp chung cho mọi người, nhưng chỉ trực tiếp thu một phần tiền của người sử

dụng, còn một phần khác được bù đắp gián tiếp thông qua ngân sách Nhà nước (cũng từ khoản tiền đóng thuế của nhân dân)

- Dịch vụ công phải trả tiền toàn bộ là những dịch vụ được cung ứng trên nguyên tắc thu toàn bộ chi phí bỏ ra Các dịch vụ có thể thu tiền toàn bộ

là loại dịch vụ công cộng có tính cá nhân như điện, nước, gas, Tuỳ theo điều kiện cụ thể của từng nước, Nhà nước quyết định những dịch vụ công cộng phải trả tiền toàn bộ.[38]

Phân loại theo các hình thức dịch vụ cụ thể, có thể liệt kê ra một số loại dịch vụ công sau đây:

- Dịch vụ cung cấp điện, nước sinh hoạt: là loại dịch vụ tối cần thiết đối với đời sống con người trong thời đại ngày nay, đặc biệt trong các thành phố lớn Nhu cầu về điện và nước sinh hoạt ngày càng tăng cùng với sự phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia

- Dịch vụ thoát nước: là những hoạt động mở mang, khơi thông cống rãnh, mương máng, xử lý các chất thải công nghiệp trước khi đổ vào hệ thống thoát nước thải chung

- Dịch vụ vệ sinh (thu gom và xử lý rác thải) Rác thải ngày càng trở thành một vấn đề khiến các Chính phủ phải quan tâm giải quyết Càng ngày nguồn phế thải được tạo ra với tốc độ ngày càng lớn cùng với sự phát triển của đời sống công nghiệp hiện đại và nhịp độ đô thị hoá Việc thu gom và xử

lý rác thải là một nhiệm vụ quan trọng để bảo vệ và giữ vệ sinh môi trường

- Dịch vụ vận tải công cộng Sự phát triển của nền kinh tế thị trường đã làm cho hệ thống thị trường mở rộng giao lưu giữa các địa phương, các quốc gia tăng lên nhanh chóng Trong điều kiện đó, Nhà nước giữ vai trò quan trọng trong việc bảo đảm giao thông thông suốt và liên tục ở mọi nơi, mọi lúc

Ở đâu mà tư nhân không tham gia vào hoạt động giao thông vận tải thì các

dịch vụ giao thông vận tải công cộng của Nhà nước phải đóng vai trò chủ yếu trong lĩnh vực này

- Dịch vụ bảo dưỡng đường sá: là hoạt động sửa chữa, bảo dưỡng, duy

tu các tuyến đường giao thông công cộng Kinh nghiệm của thế giới đã chỉ ra rằng, hoạt động bảo dưỡng đường sá là rất quan trọng để giảm chi phí vận hành các phương tiện xe cộ, song các công ty tư nhân không muốn tham gia vào hoạt động này vì chi phí lớn, thu hồi vốn khó khăn Do đó, đây là một trong những loại dịch vụ công cộng mà Nhà nước phải đảm bảo cung ứng cho lợi ích chung của xã hội

- Dịch vụ chăm sóc sức khoẻ: là những dịch vụ y tế về khám chữa bệnh, tiêm chủng, phòng chống bệnh Bảo đảm sức khoẻ tốt cho tất cả mọi người được xem như một quyền cơ bản của con người trong thế giới ngày nay, vì vậy quyền được hưởng các dịch vụ y tế không thể để cho thị trường chi phối, mà đó là trách nhiệm của Nhà nước trước nhân dân

- Dịch vụ giáo dục: hầu hết các quốc gia trên thế giới đều coi giáo dục

là một lĩnh vực công do Nhà nước đảm nhiệm vì nó tạo ra nguồn nhân lực quyết định cho sự phát triển của đất nước Hơn nữa nếu để cho thị trường tư nhân cung cấp dịch vụ giáo dục hoàn toàn thì sẽ xảy ra tình trạng bất bình đẳng đáng kể giữa người giàu và người nghèo trong việc hưởng thụ những kiến thức chung của loài người

- Dịch vụ văn hoá, thông tin: văn hoá là nền tảng tinh thần của xã hội Văn hoá tạo nên sức sống của một dân tộc, là động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước Vì vậy, Nhà nước có trách nhiệm cung ứng loại dịch vụ này hoặc điều tiết hoạt động văn hoá - thông tin trong xã hội, nhằm đảm bảo sự phát triển văn hoá - thông tin theo định hướng tư tưởng của Đảng cầm quyền.[38]

Dựa vào bản chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng, có thể phân chia dịch vụ công thành hai loại tương ứng:

- Dịch vụ công do các cơ quan hành chính Nhà nước cung cấp trực tiếp cho người dân khi thực hiện chức năng quản lý Nhà nước của mình (được gọi

là dịch vụ hành chính công) Các dịch vụ này có tác dụng bảo đảm và duy trì trật tự, an sinh xã hội, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của người dân Dịch vụ hành chính bao gồm dịch vụ như duy trì trật tự trị an xã hội, hộ khẩu, cấp phép kinh doanh, xuất nhập cảnh, hải quan, thu thuế, công chứng,…

- Dịch vụ công nhằm thoả mãn các nhu cầu thiết yếu và quyền cơ bản của người dân trong việc thụ hưởng các của cải vật chất và tinh thần của xã hội Còn gọi là dịch vụ công cộng, phục vụ chung cho cộng đồng Loại dịch

vụ này không chỉ do Nhà nước cung ứng, mặc dù Nhà nước cần can thiệp vào việc cung ứng để bảo đảm sự bình đẳng cho mọi công dân Các dịch vụ công cộng có thể phân thành: dịch vụ hạ tầng xã hội và dịch vụ hạ tầng kỹ thuật

Dịch vụ hạ tầng xã hội liên quan đến những nhu cầu và quyền lợi cơ

bản đối với sự phát triển con người về thể lực và trí lực như y tế, giáo dục, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học, bảo hiểm an sinh xã hội, phòng cháy chữa cháy, bão lụt, thiên tai,… Ở Việt Nam, các dịch vụ này thường được gọi là hoạt động sự nghiệp

Dịch vụ hạ tầng kinh tế kỹ thuật là loại dịch vụ gắn với các nhu cầu vật

chất phục vụ lợi ích chung của xã hội, bao gồm cung ứng điện, nước, gas, giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, vệ sinh môi trường, thuỷ lợi, xây dựng đường xá, cầu cống… Ở Việt Nam, các dịch vụ này do các doanh nghiệp công ích cung ứng và còn gọi là dịch vụ công ích.[39]

Phát triển từ cách phân loại trên, có quan điểm chia dịch vụ công ra làm

ba loại như sau:

- Dịch vụ sự nghiệp công (hoặc phúc lợi công cộng): thường gọi là hoạt động sự nghiệp gồm các hoạt động cung cấp các phúc lợi xã hội thiết yếu cho nhân dân trong các lĩnh vực đã kể trên

- Dịch vụ công ích là các hoạt động có tính chất kinh tế hàng hoá thường do các doanh nghiệp công ích thực hiện theo yêu cầu của Nhà nước, không nhằm mục tiêu lợi nhuận để phục vụ nhân dân như dịch vụ hạ tầng kinh tế kỹ thuật nêu trên

- Dịch vụ hành chính công là các loại hoạt động như cấp phép, công chứng, giám định hộ khẩu, hộ tịch,… Trong điều kiện xã hội hiện đại, khi kinh tế thị trường và nền dân chủ phát triển, xã hội công dân cũng có sự thay đổi, các hoạt động quản lý Nhà nước không chỉ thuần tuý mang ý nghĩa cai trị

mà còn mang ý nghĩa phục vụ Các kết quả hoạt động quản lý trực tiếp như cấp phép, giải quyết hồ sơ… hay gián tiếp như giữ gìn trật tự an toàn xã hội, truy bắt tội phạm… trở thành những điều kiện pháp lý, xã hội cần thiết để công dân với tư cách là chủ thể xã hội có thể giao dịch, làm ăn sinh sống bình thường với nhau Các hoạt động quản lý của Nhà nước không đứng ngoài các quá trình kinh tế – xã hội, mà phải là nhân tố hỗ trợ tích cực cho các chủ thể

và các hoạt động kinh tế xã hội phát triển Các hoạt động quản lý có liên quan trực tiếp tới các tổ chức và công dân phải được tiến hành nhanh, thuận lợi Công dân đến giao dịch phải được các cơ quan và công chức Nhà nước đối xử như những khách hàng, phải được phục vụ chu đáo Từ góc độ này, ở nhiều nước các nhà khoa học và quản lý đã xếp cả các hoạt động quản lý Nhà nước của các cơ quan hành chính Nhà nước có liên quan trực tiếp với người dân như cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch… là các dịch vụ công.[38]

Đây cũng là cách phân loại phổ biến hiện nay

Cũng có ý kiến phân loại dịch vụ công theo tiêu chí chủ thể thực hiện: dịch vụ công do Nhà nước trực tiếp cung ứng và dịch vụ công do xã hội làm

Nguyên tắc chung là mọi dịch vụ công đều do Nhà nước có trách nhiệm cao nhất để đảm bảo an sinh xã hội; song trực tiếp cung ứng thì có thể do hệ thống dịch vụ công được Nhà nước tổ chức (độc lập với bộ máy hành chính công quyền), cũng có thể “xã hội hoá” qua nhiều hình thức như: uỷ thác cho các tổ chức dân sự và tư nhân; liên doanh giữa Nhà nước với đối tác ngoài Nhà nước; tư nhân hoá (Nhà nước bán cơ sở vật chất – kỹ thuật và quyền khai thác dịch vụ công cho tư nhân); tất cả đều có sự hướng dẫn và kiểm soát của Nhà nước theo Luật pháp.[6]

Các cách phân loại dịch vụ công nêu trên không sai Tuy nhiên có cách quá chi tiết cụ thể, có cách đã gây ra cách hiểu không đúng về chức năng quản

lý Nhà nước và chức năng phục vụ, cung ứng dịch vụ của Nhà nước Bởi vì các công chức giải quyết các công việc hàng ngày với người dân gắn liền với việc thu tiền về loại dịch vụ đó như cấp phép, đăng ký khai sinh, kết hôn,… đều là thực hiện chức năng quản lý Nhà nước chứ không phải là chức năng cung ứng dịch vụ công theo đúng bản chất của nó Do đó dẫn đến tình trạng không ít các cơ quan, tổ chức Nhà nước khi thực hiện một công việc nào đó theo phương thức ưu tiên trên cơ sở thu tiền cao hơn so với quy định chung của Nhà nước Ví dụ: công chứng nhanh hơn với mức phí cao hơn, hỗ trợ làm một số thủ tục khi cấp giấy chứng nhận về nhà, đất với mức phí cao hơn quy định thông thường Các tổ chức và công dân phải xin phép các cơ quan hành chính Nhà nước đối với nhiều loại hoạt động như đăng ký kinh doanh, giấy phép hành nghề, giấy phép xuất nhập khẩu,… Thậm chí các thủ tục này còn khá nặng nề và phức tạp, tạo thành một mảng công việc khá lớn của các cơ quan hành chính Nhà nước Quan niệm này dẫn đến một cách nhìn hoàn toàn sai lệch về dịch vụ công, thậm chí đối lập hai phạm trù “dịch vụ” và “phục vụ”

Do đó, để nhận thức rõ hơn về bản chất của dịch vụ công, dựa theo tính chất và lĩnh vực có thể chia dịch vụ công thành các loại sau:

1.2.1 Dịch vụ công ích

Là loại dịch vụ công phục vụ chung cho cả cộng đồng dân cư như: bảo dưỡng cầu đường, đê điều, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường, cây xanh, ánh sáng công cộng, phòng chữa cháy, hoạt động văn hoá và giải trí công cộng, ứng dụng khoa học – công nghệ Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm cung ứng các loại dịch vụ này cho xã hội, để đáp ứng các quyền và nghĩa

vụ của công dân, tổ chức Chi phí để cung cấp các loại dịch vụ này được chi trả qua thuế hoặc chỉ thu phí dịch vụ ở mức thấp phù hợp với thu nhập của đại chúng (có bù lỗ nếu không đủ trang trải)

Đây là những loại dịch vụ rất quan trọng, phục vụ nhu cầu chung của cả cộng đồng nhưng không một tư nhân nào muốn cung ứng, vì nó không mang lại lợi nhuận, hoặc vì tư nhân không có đủ quyền lực và vốn liếng để tổ chức việc cung ứng Tuy nhiên đây lại là những dịch vụ tối cần thiết, phục vụ cho cuộc sống an toàn và bình thường của xã hội mà không thể không cung ứng Đối với những loại dịch vụ này, không có ai khác ngoài Nhà nước có khả năng và trách nhiệm cung ứng cho nhân dân Bên cạnh đó cũng có những loại dịch vụ mà tư nhân có thể cung cấp, nhưng cung cấp không đầy đủ, hoặc thị trường tư nhân tạo ra sự bất bình đẳng trong xã hội, gây ra tình trạng độc quyền, đẩy giá cả lên cao, làm ảnh hưởng tới lợi ích của người tiêu dùng Khi

đó, Nhà nước phải có trách nhiệm trực tiếp cung ứng hoặc điều tiết, kiểm soát thị trường tư nhân nhằm bảo đảm cho việc cung ứng dịch vụ đó được bình thường, phục vụ những nhu cầu cơ bản của con người

1.2.2 Dịch vụ công thiết yếu

Là loại dịch vụ công đáp ứng các nhu cầu tối thiểu chung cho cuộc sống hàng ngày của cả cộng đồng và mỗi người dân như điện sinh hoạt, nước

sạch cho sinh hoạt, điện thoại Hiện nay những dịch vụ này Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo về số lượng (theo định mức), chất lượng, sự cung cấp liên tục, bình đẳng và thuận tiện với giá thấp (có sự bù lỗ của Nhà nước và người dân trả thêm khi sử dụng với số lượng cao hơn định mức chung) Mục đích là để đảm bảo nhu cầu thiết yếu tối thiểu của người dân và thực hiện công bằng xã hội Vì các tổ chức ngoài Nhà nước luôn theo đuổi mục tiêu lợi nhuận chứ không phải vì phúc lợi công cộng dẫn đến sự độc quyền, thủ tiêu cạnh tranh của thị trường

Tuy nhiên năng lực thực hiện các dịch vụ công của các tổ chức xã hội, nghề nghiệp, khu vực tư nhân còn rất lớn nên khi giao việc cung cấp các dịch

vụ công cho khu vực tư nhân sẽ đem lại hiệu quả cao, thậm chí cao hơn với việc Nhà nước tự đứng ra thực hiện Do vậy thời gian tới tư nhân cũng sẽ tham gia cung cấp loại dịch vụ công này nhằm nâng cao tính cạnh tranh và phục vụ tốt nhất những nhu cầu thiết yếu của người dân, tổ chức

1.2.3 Dịch vụ xã hội

Là loại dịch vụ liên quan đến những nhu cầu và quyền lợi cơ bản đối với sự phát triển con người về thể lực và trí lực như y tế, giáo dục, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, bảo hiểm an sinh xã hội, cứu trợ bão lụt thiên tai Loại dịch vụ này hiện nay đã có sự tham gia của các tổ chức, cá nhân ngoài Nhà nước Tất cả đều có sự hướng dẫn và kiểm soát của Nhà nước theo Luật pháp nhằm nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công phục vụ lợi ích vật chất, tinh thần thiết yếu phù hợp với quyền và nghĩa vụ cơ bản của người dân Trong điều kiện cụ thể hiện nay của nước ta đang có một xu hướng mạnh mẽ

là phân cấp, phân quyền và “xã hội hoá” dịch vụ công, chuyển dần một số dịch vụ công cho tư nhân, xã hội đảm nhận để giảm bớt gánh nặng cho Nhà nước, đồng thời nâng cao chất lượng, đáp ứng nhu cầu phục vụ nhân dân và

xã hội Nhà nước chỉ cung ứng những dịch vụ nhạy cảm về chính trị, khó xác

định đầu ra Khi chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công từ khu vực công sang khu vực tư nhằm huy động kinh phí đóng góp của dân vào việc cung ứng các dịch vụ công của Nhà nước và động viên, tổ chức sự tham gia rộng rãi, đa dạng hoá các hoạt động cung ứng Không nên đồng nhất xã hội hoá với tư nhân hoá Tư nhân hoá được áp dụng đối với mọi lĩnh vực sản xuất kinh doanh, dịch vụ và được chuyển giao hoạt động từ khu vực công sang khu vực

tư Còn xã hội hoá chỉ được dùng với lĩnh vực cung ứng dịch vụ công và xã hội hoá bao hàm cả việc huy động sự đóng góp của xã hội

1.3 Vai trò cung ứng và quản lý Nhà nước đối với dịch vụ công

Vai trò của Nhà nước đối với dịch vụ công thể hiện trên 2 phương diện: một là, tổ chức thực hiện cung ứng dịch vụ công; hai là, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về dịch vụ công Nhà nước vừa có nhiệm vụ là người trực tiếp cung cấp dịch vụ, vừa là người có trách nhiệm điều tiết hoạt động cung cấp dịch vụ của các chủ thể khác theo sự phát triển có định hướng của Nhà nước nhằm mục đích đảm bảo tốt nhất, an toàn nhất cho xã hội cộng đồng

Chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về vấn đề thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong việc cung cấp và quản lý dịch vụ công trong thời kỳ đổi mới từ nền kinh tế kế hoạch hoá vận hành theo cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận hành theo

cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa được xác định trong các văn bản sau đây:

Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX về “Đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng bộ máy Nhà nước trong sạch, vững mạnh” đã nêu định hướng chỉ đạo “Kiện toàn hợp lý tổ chức bộ máy Nhà nước… tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của công dân; tạo điều kiện thuận lợi cho công tác tổ chức thực hiện một số dịch vụ công với sự giám sát

của cộng đồng như vệ sinh môi trường, tham gia giữ gìn trật tự trị an xóm, phường…”

Tiếp đó, Luật Tổ chức Chính phủ được Quốc hội khoá X kỳ họp thứ 10 thông qua về “nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ” tại Điều 8 mục 4 đã xác định rõ Chính phủ “thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch

vụ công; quản lý và bảo đảm sử dụng có hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dân; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách Nhà nước, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia…”

Trong phần mục tiêu cụ thể của Quyết định 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 đã xác định: “…Chuyển được một số công việc và dịch vụ không cần thiết phải do cơ quan Nhà nước thực hiện cho các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức phi Chính phủ đảm nhiệm”

Nhà nước có vai trò quản lý và bảo đảm cung ứng dịch vụ công cho người dân và xã hội, bởi vì:

Sẽ không có tư nhân nào có đủ quyền lực và vốn liếng để huy động các nguồn lực cần thiết cho việc cung ứng các dịch vụ công thuần tuý Không một

cá nhân nào có đủ quyền lực để bắt buộc mọi người tham gia vào việc đắp đê chống lụt, cũng như không một cá nhân nào đủ vốn để nghiên cứu phát minh

và sản xuất ra các loại văcxin tiêm chủng cho tất cả mọi người

Chỉ có Nhà nước là cơ quan quyền lực công do toàn dân trao cho, nắm trong tay các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó có quyền thu thuế để tạo nên một nguồn vốn tập trung to lớn mới có thể bắt buộc mọi người tham gia vào những hoạt động công và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung đó vào việc cung ứng các dịch vụ công

1.3.1 Vai trò cung ứng của Nhà nước đối với dịch vụ công

Cung ứng dịch vụ công là một chức năng quan trọng của Nhà nước trong xã hội hiện đại, nhất là khi các Nhà nước đang cải cách theo hướng gần dân hơn, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của công dân Nhiều quốc gia đã xác định các cơ quan Nhà nước phải coi nhiệm vụ chính của mình là cung cấp ngày càng nhiều dịch vụ cho xã hội, coi người dân, người quản lý doanh nghiệp, các thương nhân, doanh nhân là “khách hàng” của mình, cơ quan Nhà nước là tổ chức phục vụ, từ chức năng trước đây là cai quản xã hội chuyển thành chức năng cung cấp dịch vụ cho xã hội Quan niệm về dịch vụ công ngày càng bổ sung, phát triển, mở rộng, bao trùm lên toàn bộ hoạt động của

bộ máy Nhà nước, ngay cả chức năng cai trị (quản lý xã hội) cũng được xem

là một dịch vụ công, phục vụ cho trật tự chung, an ninh chung mà mỗi người dân đều được hưởng dụng Một Chính phủ có năng lực hiện nay ở nhiều quốc gia, được hiểu là biết cung cấp nhiều dịch vụ cho dân chúng Thông qua các chiến lược, chương trình phúc lợi, phân bổ ngân sách và các lĩnh vực cần ưu tiên, tổ chức một bộ máy cung cấp dịch vụ có hiệu quả, huy động toàn xã hội cùng Nhà nước thoả thuận các dịch vụ công, tìm kiếm nhiều hình thức thích hợp để cung cấp dịch vụ công

Từ góc độ chủ thể quản lý Nhà nước, các nhà nghiên cứu cho rằng dịch

vụ công là những hoạt động của cơ quan Nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính Nhà nước cung ứng các hàng hoá công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của Nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hoá công cộng Cách tiếp cận khác lấy xuất phát điểm từ đối tượng được hưởng hàng hoá công cộng cho rằng dịch vụ công là hoạt động cung ứng hàng hoá công vì lợi ích thiết yếu của xã hội và cộng đồng, do Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm

Ở nước ta, Điều 22 Luật Tổ chức chính phủ (2001) quy định: “Bộ, cơ quan

ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý Nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; ” Như vậy, khái niệm “dịch

vụ công” được sử dụng ở đây nhấn mạnh vai trò chủ thể của Nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ công cho cộng đồng Điều này không có nghĩa là Nhà nước độc quyền cung cấp các dịch vụ công mà trái lại Nhà nước hoàn toàn có thể xã hội hoá một số dịch vụ, qua đó trao một phần việc cung ứng một số dịch vụ đó, như y tế, giáo dục, cấp thoát nước, cho khu vực tư nhân thực hiện

Trên thực tế, có những loại dịch vụ rất quan trọng phục vụ nhu cầu chung của cả cộng đồng, nhưng tư nhân lại không muốn tham gia, vì nó không mang lại lợi nhuận, hoặc do tư nhân không đủ quyền lực và khả năng

để tổ chức việc cung ứng, thí dụ như dịch vụ tiêm chủng, cứu hoả, thoát nước, Đối với những loại dịch vụ hết sức cần thiết phục vụ cho cuộc sống bình thường của xã hội này, không ai khác ngoài Nhà nước có khả năng và trách nhiệm cung ứng cho người dân Bên cạnh đó, cũng có những loại dịch

vụ mà thị trường có thể cung cấp nhưng cung cấp không đầy đủ, hoặc dễ tạo

ra sự bất bình đẳng trong xã hội, gây ra tình trạng độc quyền, đẩy giá lên cao, làm ảnh hưởng đến lợi ích của người tiêu dùng nói riêng và toàn thể xã hội nói chung, chẳng hạn như dịch vụ y tế, giáo dục, điện, nước sinh hoạt, Trong trường hợp đó, Nhà nước phải có trách nhiệm trực tiếp cung ứng hoặc kiểm soát thị trường tư nhân để đáp ứng những quyền lợi cơ bản của người dân

Một nguyên nhân khác dẫn đến việc Nhà nước phải bảo đảm cung ứng những dịch vụ công là do sự thất bại của thị trường tư nhân Thất bại quan trọng nhất của thị trường dẫn đến cung ứng công cộng tăng lên đó là khi xuất hiện độc quyền tự nhiên Các công ty tư nhân theo đuổi mục tiêu tăng tối đa

lợi nhuận của chủ sở hữu chứ không phải vì phúc lợi của quốc gia, dẫn đến sự độc quyền tự nhiên, thủ tiêu sự cạnh tranh của thị trường Do các hãng khác không thể tham gia vào nên các ngành, các hãng độc quyền có thể định giá nhằm tăng tối đa lợi nhuận, làm ảnh hưởng đến lợi ích của người tiêu dùng

Việc Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm cung cấp dịch vụ công còn vì việc cung cấp của thị trường tư nhân sẽ dẫn đến sự bất bình đẳng to lớn trong

xã hội Chẳng hạn, nếu để mặc cho thị trường tư nhân toàn quyền cung cấp dịch vụ y tế thì sẽ dẫn đến tình trạng những người giàu có sẽ được chăm sóc sức khoẻ đầy đủ, còn những người nghèo khổ thì phải chịu đựng bệnh tật, ốm đau và thậm chí cả sự chết chóc Tuy nhiên, hầu như mọi người đều nhất trí rằng dịch vụ y tế khác với những hàng hoá tiêu dùng thông thường khác, không phải là đối tượng của thị trường Quyền được sống, quyền được hưởng các dịch vụ y tế không nên để cho thị trường kiểm soát Nhà nước phải bảo đảm cho mọi người dân, bất kể giàu, nghèo đều được hưởng một mức chăm sóc y tế tối thiểu như nhau

Trong lĩnh vực giáo dục cũng vậy, nếu để cho các gia đình và các cá nhân tự lo toan về giáo dục, đào tạo cho mình thì sẽ xảy ra tình trạng có nhiều người có năng lực, nhưng không đủ tiền để đi học Do đó, xã hội sẽ bị tổn thất

to lớn do không tận dụng được trí tuệ của những người này Nói cách khác, nền kinh tế thị trường luôn tạo ra sự bất bình đẳng trong việc cung cấp giáo dục cho mọi người Vì vậy, để tạo ra sự công bằng trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo, Nhà nước có trách nhiệm cung cấp loại dịch vụ này cho xã hội đến một mức nhất định nào đó

Đối với việc xử lý các yếu tố ngoại lai như ô nhiễm không khí, môi trường, có hai nguyên nhân dẫn đến việc Nhà nước có trách nhiệm trong việc cung ứng dịch vụ công là:

Thứ nhất, về nguyên tắc, bản thân những người tạo ra các yếu tố ngoại

lai tiêu cực có thể tự nguyện hoặc liên kết nhau lại để xử lý trong nội bộ các ảnh hưởng tiêu cực đó, bằng cách xử lý các nguồn độc hại phát sinh Song những chi phí để tập hợp các cá nhân nhằm xử lý những yếu tố này là rất lớn,

và không có một ai có quyền lực đứng ra đảm nhiệm việc tập hợp những cá nhân này

Thứ hai, kết quả của các dịch vụ này là khó có thể phân chia cho mọi

người sử dụng theo khẩu phần, và cũng khó loại trừ ai ra khỏi việc hưởng thụ dịch vụ đó

Đương nhiên, Nhà nước có thể thông qua việc sử dụng pháp luật, thể chế để đề ra những quy định ngăn chặn sự ô nhiễm hoặc xử phạt đối với những người gây ra ô nhiễm Song, sẽ không có một cơ chế giám sát và thông tin đầy đủ nào có thể tính toán và liệt kê hết được những người gây ô nhiễm

và mức độ ô nhiễm do họ gây ra Nói cách khác, sẽ không thể dùng cơ chế để loại bỏ được hoàn toàn sự ô nhiễm Vì vậy, Chính phủ phải bảo đảm cung ứng dịch vụ làm trong sạch môi trường

Như vậy, các dịch vụ công là hết sức đa dạng, với những thuộc tính khác nhau và những nguyên nhân khác nhau dẫn đến việc Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc cung ứng chúng cho xã hội Do đó việc Nhà nước bảo đảm cung ứng mỗi loại dịch vụ cũng sẽ khác nhau về mức độ, cách thức và các giải pháp

Nhà nước trực tiếp tổ chức thực hiện một số dịch vụ công với 3 tư

cách: nhà đầu tư, nhà tài trợ và khách hàng Nhà nước là nhà đầu tư khi bỏ

vốn vào các công trình kết cấu hạ tầng, phúc lợi xã hội, đầu tư trực tiếp vào các hệ thống cơ sở giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng, bảo vệ môi trường ; Nhà nước là nhà tài trợ khi hỗ trợ, góp phần cùng các tổ chức và cá nhân khác

để thực hiện việc sản xuất ra sản phẩm và tổ chức cung ứng dịch vụ công;

Nhà nước với tư cách là "khách hàng" khi "mua" sản phẩm của tổ chức hoặc

cá nhân khác theo hợp đồng, theo "đơn đặt hàng", để cung ứng sản phẩm đó cho người được hưởng thụ.[35]

Các cách thức can thiệp của Nhà nước vào việc cung ứng dịch vụ công:

- Nhà nước trực tiếp cung ứng thông qua hoạt động của các doanh nghiệp công ích hoặc các đơn vị sự nghiệp

- Nhà nước không trực tiếp cung ứng, mà cho phép tư nhân cung ứng các dịch vụ công nhất định Nhà nước thực hiện sự can thiệp gián tiếp đến việc cung ứng các dịch vụ đó nhằm bảo đảm các mục tiêu xã hội mà Nhà nước đề ra Các biện pháp can thiệp gián tiếp bao gồm:

Thứ nhất, Nhà nước sử dụng các quy chế để điều tiết và kiểm soát các

doanh nghiệp và các tổ chức tư nhân trong việc cung ứng dịch vụ công theo yêu cầu của Nhà nước Chẳng hạn, Chính phủ cho phép các doanh nghiệp tư nhân cung ứng điện, nước cho nhân dân, song sử dụng những quy chế bắt buộc đối với các doanh nghiệp này, như đòi hỏi doanh nghiệp phải cung cấp điện cho những vùng xa xôi, hẻo lánh; điều tiết mức giá cung ứng điện và nước

Thứ hai, Nhà nước sử dụng biện pháp miễn giảm thuế hoặc trợ cấp cho

những doanh nghiệp tư nhân nào cung ứng các dịch vụ công cộng Ở đây, Nhà nước dùng biện pháp miễn thuế hoặc trợ cấp với mục tiêu là một phần lợi ích này sẽ được chuyển lại cho người tiêu dùng qua mức giá thấp hơn Để bảo đảm cung ứng một số dịch vụ công cần thiết cho xã hội, như quét dọn vệ sinh, thu gom rác thải Nhà nước có thể trợ cấp cho các tổ chức tư nhân trong hoạt động này Nhà nước có thể miễn thuế cho những doanh nghiệp tư nhân cung ứng nước sạch cho các vùng nông thôn, hoặc phạt hay bắt đóng thuế cao đối với những doanh nghiệp nào gây tác hại cho xã hội như làm ô nhiễm không khí, nguồn nước

Thứ ba, Nhà nước trợ cấp cho những người tiêu dùng qua thuế hoặc trợ

cấp trực tiếp Ví dụ Nhà nước trợ cấp bằng học bổng cho những sinh viên đang học đại học; trợ cấp hoặc miễn thuế cho các chương trình nghiên cứu cơ bản; trợ cấp cho bệnh nhân qua giá bán thuốc thấp ở các bệnh viện công

Thứ tư, cho phép tư nhân cung ứng dịch vụ dưới sự điều tiết của Nhà

nước để bảo đảm cho các tư nhân này hoạt động theo đúng hướng mong muốn Ở đây, Nhà nước có thể dùng biện pháp ký hợp đồng trực tiếp với các doanh nghiệp tư nhân để mua lại các dịch vụ đó và giữ quyền phân phối dịch

vụ Hoặc Nhà nước ký hợp đồng trực tiếp với các doanh nghiệp tư nhân để cho doanh nghiệp này tự cung ứng các dịch vụ theo các điều khoản nhất định.(38)

Tất cả những hoạt động cung ứng dịch vụ công nói trên, dù được tiến hành dưới hình thức nào thì Nhà nước cũng là người chịu trách nhiệm trước

xã hội về việc cung ứng chúng Việc cung cấp dịch vụ công cho nhân dân là một nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ và bộ máy hành chính Nhà nước, nhưng không phải các cơ quan Nhà nước đảm nhiệm toàn bộ việc cung cấp các dịch vụ công mà có thể và cần thiết chuyển giao ngày càng nhiều hơn cho

xã hội đảm nhiệm theo xu hướng “xã hội hóa” dịch vụ công Tuy nhiên, khác với các dịch vụ do tư nhân trực tiếp cung ứng và thu lời, các dịch vụ công chịu ảnh hưởng quan trọng của Nhà nước trong việc thực thi, phân phối, chi phí, giá cả

1.3.2 Vai trò quản lý của Nhà nước đối với dịch vụ công

Nhà nước có hai chức năng cơ bản là chức năng quản lý xã hội và chức năng phục vụ xã hội Chức năng quản lý xã hội (trước đây thường được gọi là chức năng cai trị) là chức năng đặc trưng của bộ máy Nhà nước Thực hiện chức năng này là các hoạt động quản lý Nhà nước hay còn gọi là quản lý công quyền như xây dựng thể chế, chính sách; xây dựng chiến lược, quy hoạch

phát triển; tổ chức chỉ đạo thực hiện luật pháp, chính sách, chiến lược, quy hoạch phát triển; kiểm tra giám sát các hoạt động xã hội Các hoạt động quản

lý được Nhà nước xác định, quyết định Chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước là thực hiện các hoạt động phục vụ các nhu cầu thiết yếu của công dân,

tổ chức và xã hội Phục vụ công, dịch vụ công là một chức năng, nhiệm vụ cơ bản của Nhà nước Bởi vì Nhà nước là bộ máy do dân lập ra, do dân đóng thuế lập thành ngân sách, có chức năng phục vụ dân, do đó Nhà nước phải có trách nhiệm tổ chức cung cấp các dịch vụ công cơ bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng như y tế, giáo dục, phòng chống dịch bệnh, bảo vệ môi trường, cung cấp nước sạch, thu gom và xử lý chất thải… Các hoạt động này đáp ứng các nhu cầu, lợi ích xuất phát từ phía xã hội và nhân dân Ý nghĩa của việc thực hiện các dịch vụ công là xuất phát từ trách nhiệm đạo lý và pháp lý của Nhà nước đối với dân cư của mình qua số tiền thuế mà dân đã góp vào thành ngân sách Sự hưởng dụng của dân đối với các dịch vụ do Nhà nước cung cấp, bất luận ở lĩnh vực nào đều là bình đẳng, mọi người hưởng như nhau, không mất tiền Dịch vụ công có thể được thực hiện ở một hoặc nhiều lĩnh vực tuỳ theo sự lựa chọn ưu tiên của Nhà nước, tuỳ vào ngân sách mỗi nước, mức phát triển dân trí và truyền thống dân tộc

Để đảm bảo trật tự, công bằng và ổn định xã hội, Nhà nước phải đồng thời tăng cường sự quản lý xã hội thông qua sức mạnh quyền lực của mình, nhưng mặt khác không kém phần quan trọng là phải biết chăm lo, tổ chức đáp ứng nhu cầu chính đáng của nhân dân Tuy nhiên việc thực hiện hai chức năng này của Nhà nước trong các giai đoạn có sự tập trung nặng nhẹ khác nhau Trước kia nói tới Nhà nước là nói tới chức năng cai trị, vì vậy hoạt động của Nhà nước được thực hiện nặng về phương diện quản lý Các hoạt động phục vụ chỉ được thực hiện trong một số trường hợp hãn hữu có tính chất khẩn cấp nhằm khắc phục thiên tai, địch hoạ hoặc trong một số công việc có

tính chất sống còn liên quan đến an ninh quốc gia (như đắp đê phòng chống lụt) Trong thế kỷ hai mươi, ở nhiều quốc gia theo con đường chủ nghĩa xã hội, trên cơ sở nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước đứng ra chăm lo, đảm bảo phục vụ cho tất cả các nhu cầu lợi ích của mọi người dân trong xã hội Tuy nhiên do cách thức thực hiện chủ yếu dựa trên phương thức tập trung bao cấp của Nhà nước nên không có sự tách bạch giữa quản lý và phục vụ Chức năng quản lý Nhà nước không được tăng cường, hiệu lực không cao, chức năng phục vụ kém hiệu quả Trong điều kiện của xã hội phát triển, Nhà nước hiện đại, nền hành chính phát triển vừa tăng cường quản lý vĩ mô, vừa

đề cao chức năng phục vụ của Nhà nước Khái niệm dịch vụ công ra đời phản ánh những thay đổi trong việc thực hiện chức năng của Nhà nước, trong việc

đề cao chức năng phục vụ của Nhà nước

Nhà nước quản lý đối với dịch vụ công, cũng như quản lý Nhà nước về các lĩnh vực khác, điều đầu tiên và có ý nghĩa quyết định của sự quản lý Nhà nước là xây dựng, ban hành thể chế, cơ chế, chính sách về dịch vụ công, tạo

môi trường thuận lợi cho các hoạt động dịch vụ công, bao gồm luật, pháp

lệnh, nghị định, văn bản hướng dẫn và các chính sách; tổ chức việc thực hiện thể chế đó theo chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp, mỗi tổ chức trong hệ thống hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở; tổ chức kiểm tra, thanh tra việc thực hiện và xử lý các vi phạm Đồng thời thống nhất chỉ đạo cung cấp dịch vụ công trong toàn xã hội (Chính phủ) và theo từng ngành, lĩnh vực (các Bộ); từng địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp) kiểm tra việc cung cấp các dịch vụ công

Trong quá trình thực hiện trách nhiệm quản lý của Nhà nước về dịch vụ công cần nghiên cứu làm rõ nhiều vấn đề cụ thể: xác định dịch vụ công nào

do Chính phủ, các Bộ chịu trách nhiệm, dịch vụ công nào chính quyền địa phương từng cấp chịu trách nhiệm; nguyên tắc xã hội hoá áp dụng đối với các

loại hình dịch vụ công ra sao? Trên tinh thần đó, trách nhiệm của Nhà nước trong công tác quản lý cũng như tổ chức việc cung ứng dịch vụ công, phải được đổi mới phù hợp với tình hình thực tế và sự đòi hỏi ngày càng cao của nhân dân

Trong điều kiện đang hình thành khu vực dịch vụ công phù hợp với cơ chế thị trường như ở nước ta, trọng tâm ưu tiên trong việc định hình vai trò của Nhà nước đối với dịch vụ công trước hết là hình thành một khuôn khổ thể chế đồng bộ để quản lý, điều tiết về mặt Nhà nước các hoạt động cung cấp dịch vụ công bảo đảm được các nguyên tắc công bằng, bình đẳng để thúc đẩy phát triển nhanh, bền vững Trước hết là hình thành các cơ chế tổ chức và hoạt động cho các loại hình dịch vụ công quan trọng nhất mà Nhà nước phải

có trách nhiệm dành cho chúng những ưu tiên tối đa các nguồn lực như y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng, xoá đói, giảm nghèo nhằm tạo động lực phát huy hết năng lực của các đơn vị này đáp ứng nhu cầu của xã hội, trên cơ sở đó thúc đẩy mạnh mẽ quá trình xã hội hoá các loại dịch vụ công này

Mục tiêu ưu tiên hàng đầu trong quản lý Nhà nước về dịch vụ công cần hướng tới những nội dung sau đây:

Thứ nhất, phải bảo đảm được sự công bằng, bình đẳng trong cung cấp

dịch vụ công Đây là yêu cầu tối thiểu cần được khẳng định và phải là tư tưởng chủ đạo trong việc tạo lập các cơ chế, chính sách và cả trong việc tổ chức thực hiện

Thứ hai, tạo điều kiện môi trường thuận lợi về cơ chế, chính sách, thể

chế để thúc đẩy sự phát triển của khu vực dịch vụ công, khuyến khích, hỗ trợ,

kể cả hỗ trợ về tài chính cho các tổ chức xã hội cung cấp các loại dịch vụ công đáp ứng nhu cầu đa dạng và luôn biến đổi của xã hội Định hình các mô hình tự quản của cộng đồng trong việc tự đáp ứng các nhu cầu về dịch vụ

công Phân loại các hình thức dịch vụ công để hình thành cơ chế quản lý phù hợp

Lấy một ví dụ cụ thể: Việc thu gom và xử lý toàn bộ rác thải của thành phố trước đây do một doanh nghiệp Nhà nước đảm nhiệm; do sự gia tăng gấp bội về nhiệm vụ phục vụ và cùng với nó là những hạn chế khách quan của doanh nghiệp Nhà nước khiến họ không thể thực hiện tốt được nhiệm vụ Vì vậy, cần thiết phải có sự tham gia của những chủ thể khác (các doanh nghiệp

và công ty tư nhân khác) cũng để thực hiện nhiệm vụ thu gom, xử lý rác thải của thành phố Các doanh nghiệp tư nhân đó hoạt động theo điều lệ đã được đăng ký, có quyền chủ động trong việc quản lý, sử dụng nguồn nhân lực của công ty để thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ được giao Tuy nhiên, cơ quan quản lý về môi trường của thành phố vẫn phải thường xuyên thực hiện nhiệm

vụ kiểm tra việc xử lý rác thải xem có tuân thủ đúng quy trình, tiêu chuẩn kỹ thuật hay không; điều tiết hoạt động của các đơn vị thực hiện nhiệm vụ đó

Có thể thấy qua ví dụ trên, Nhà nước đã quản lý đối với dịch vụ công bằng cách ban hành những quy định, chính sách nhằm điều tiết bảo đảm cho

sự phát triển có kỷ cương, trật tự, theo định hướng của Nhà nước nhằm mục đích đảm bảo tốt nhất, an toàn nhất cho xã hội cộng đồng và tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho hoạt động cung cấp dịch vụ công của các chủ thể ngoài Nhà nước

Chương 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CUNG ỨNG VÀ QUẢN LÝ

DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

2.1 Thực trạng tổ chức cung ứng dịch vụ công

2.1.1 Những kết quả đạt được trong việc tổ chức cung ứng dịch vụ công

Dịch vụ công có vai trò rất quan trọng trong đời sống của mỗi người và

sự phát triển của xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng cuộc sống và sự phát triển con người Cùng với sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, các nhu cầu cơ bản, thiết yếu của người dân ngày càng phong phú và đa dạng, đòi hỏi Nhà nước phải đảm bảo cung ứng khi thị trường chưa đáp ứng được Việc cung ứng dịch vụ công, nếu không đáp ứng được về số lượng, chất lượng hoặc chậm trễ sẽ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích cơ bản của người dân, gây nên tình trạng mất ổn định của xã hội, ngăn cản sự phát triển bền vững của đất nước Do đó việc tổ chức cung ứng các dịch vụ công cho người dân và cộng đồng là trách nhiệm ngày càng lớn của Nhà nước, nhất là trong điều kiện mở cửa hội nhập phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tăng trưởng kinh tế đi đôi với phát triển xã hội, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội

Ở nước ta, trước thời kỳ đổi mới, Nhà nước nắm giữ hầu hết các hoạt động, từ hoạt động kinh tế đến dịch vụ văn hoá xã hội, từ quản lý hành chính đến giáo dục, y tế, ngân hàng, bưu điện, giao thông vận tải, du lịch Nói chung, Nhà nước “bao sân” tất cả Hoạt động của tư nhân trong các lĩnh vực này, do nhiều nguyên nhân khác nhau, ít có điều kiện tồn tại và phát triển Bước vào thời kỳ đổi mới, Nhà nước đã mở cửa một số lĩnh vực dịch vụ cho

sự tham gia của các thành phần kinh tế như giáo dục, y tế, vận tải công cộng Tuy nhiên, cho đến trước khi có chủ trương xã hội hoá cung ứng dịch vụ công (năm 1997 trở về trước), Nhà nước đã đầu tư không nhỏ vào việc xây dựng

trường học, bệnh viện, mua trang thiết bị và tổ chức cung cấp miễn phí những dịch vụ này Hệ thống giáo dục và chăm sóc sức khoẻ ban đầu của Việt Nam

đã được cộng đồng quốc tế đánh giá cao Các dịch vụ công khác như văn hoá, thông tin, chiếu sáng công cộng, dịch vụ nhà ở, cung cấp điện, nước, thu gom rác thải, đều do Nhà nước trực tiếp tổ chức cung ứng cho xã hội Do đó mọi người dân đều có cơ hội gần như nhau trong việc hưởng thụ các dịch vụ công

do Nhà nước cung ứng.[47]

Có thể thấy trong những thập kỷ trước, hầu hết các dịch vụ công đều do Nhà nước cung cấp, sự tham gia của khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội chỉ ở mức rất hạn chế Song, cùng với sự thay đổi về vai trò của Nhà nước và

sự lớn mạnh của khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội, một điều dễ nhận thấy là tương quan giữa Nhà nước và khu vực phi Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công đang diễn ra theo chiều hướng khu vực tư nhân và các tổ chức

xã hội ngày càng tham gia nhiều hơn trong việc cung ứng loại dịch vụ này

Với sự phát triển mạnh mẽ của khu vực tư nhân về phương diện kinh

tế, những thành tựu khoa học công nghệ đã làm cho khu vực tư nhân có thể tiếp nhận một số dịch vụ trước đây chỉ thuộc về Nhà nước, như: giáo dục, y

tế, giao thông công cộng, làm sạch môi trường, cung cấp điện, nước, hay lĩnh vực truyền hình Sự thay đổi về mức sống tạo điều kiện cho cá nhân có thể

tự mua sắm cho mình những phương tiện mà trước đây chỉ có thể sử dụng công cộng Có thể thấy rõ điều này trong cung ứng dịch vụ công về lĩnh vực văn hoá, nếu như trước đây, người dân chỉ có thể xem phim ảnh tại các rạp chiếu công cộng, thì nay người ta đã có thể xem tại nhà qua đầu máy VCD, DVD

Thực ra việc khu vực tư nhân cung ứng dịch vụ công đã có từ thời xa xưa Lịch sử cho thấy hầu hết các dịch vụ y tế đều được thực hiện trên cơ sở

tư nhân bởi những bà đỡ, các thầy lang Tại các nước đang phát triển, đô thị

hoá và công nghiệp hoá mạnh mẽ đã dẫn đến việc thành lập các nhóm lao động và họ đã tự tổ chức để cung ứng dịch vụ bảo hiểm y tế thông qua những

“quỹ đề phòng ốm đau” hoặc đề nghị thành lập các hệ thống bảo hiểm xã hội được Nhà nước cấp kinh phí Chỉ đến thế kỷ XX Nhà nước mới giữ vai trò quan trọng trong việc cung cấp các dịch vụ xã hội như giáo dục và y tế, và ngày nay trong trào lưu cải cách Nhà nước trên khắp thế giới, việc cung ứng dịch vụ công lại được chuyển từng phần thích hợp cho khu vực tư nhân

Các doanh nghiệp tham gia cung ứng dịch vụ công cho xã hội được kiện toàn, bổ sung thêm nguồn vốn đầu tư để thực hiện các nhiệm vụ kế hoạch giao hoặc đơn đặt hàng của cơ quan Nhà nước, thực hiện chính sách xã hội đối với đồng bào dân tộc, vùng sâu, vùng xa, địa bàn kém phát triển, góp phần phục vụ tốt hơn nhu cầu của người dân Hiện có gần 35 triệu cư dân nông thôn đang được cấp nước sạch, tỷ lệ dân được cấp nước sạch ở các thành phố lớn đạt hơn 75%.[38] Các doanh nghiệp đã bước đầu đổi mới cơ chế hoạt động, tận dụng tương đối có hiệu quả nguồn lực của Nhà nước giao và nguồn lực của xã hội để sản xuất, cung ứng sản phẩm cho xã hội Với việc huy động các nguồn vốn xã hội cho sự phát triển kết cấu hạ tầng, như hệ thống đường

sá, giao thông vận tải, thông tin, vệ sinh môi trường, hiệu quả cung ứng các dịch vụ công trong lĩnh vực này đã tăng mạnh, đi đôi với việc tiết kiệm một tỷ

lệ lớn ngân sách Nhà nước Đối với các dịch vụ đường phố như quét dọn, sửa chữa, xây dựng, duy tu và bảo dưỡng, chi phí cũng giảm đi khi thực hiện phương thức ký hợp đồng với các thành phần kinh tế khác

Bên cạnh đó, một số hoạt động cung ứng dịch vụ công cũng được chuyển dần sang cho các tổ chức xã hội dân sự Các tổ chức này đã tham gia tích cực vào việc cung ứng dịch vụ trực tiếp cho các cá nhân và cộng đồng, từ dịch vụ y tế, giáo dục cho tới những dịch vụ cho vay tín dụng nhỏ, nhiều tổ chức xã hội hoạt động song song với những cơ quan cung ứng dịch vụ công