Khuôn khổ tài chính trung hạn được đề cập ở Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.BTHK được 9 điểm môn TC

Trong quản lý tài chính công, lần đầu tiên tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã đề cập đến khuôn khổ tài chính trung hạn. Hãy nghiên cứu những vấn đề sau: 1)Theo quan niệm của quốc tế thì Khuôn khổ tài chính trung hạn là gì? Có ý nghĩa như thế nào đối với quản lý tài chính công của mỗi quốc gia 2)Khuôn khổ tài chính trung hạn được thể hiện trong Luật Ngân sách năm 2015 ở những quy định nào? Phân tích nội dung của những quy định đó.”

MỤC LỤC

ĐẶT VẤN ĐỀ -1

GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ -1

I Tổng quan về khuôn khổ tài chính trung hạn -1

1 Giới thiệu khái quát về khuôn khổ tài chính trung hạn -1

2 Khái niệm MTEF theo quan niệm quốc tế -1

3 Đặc điểm của MTEF -3

4 Ý nghĩa của việc áp dụng MTEF đối với quản lý tài chính công của mỗi quốc gia -4

II Các quy định của Luật ngân sách nhà nước năm 2015 thể hiện khuôn khổ tài chính trung hạn -5

1 Luật ngân sách nhà nước năm 2015 là đạo luật đầu tiên ở Việt Nam đề cập đến khuôn khổ tài chính trung hạn trong quản lý tài chính công -5

2 Các quy định cụ thể của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 về khuôn khổ tài chính trung hạn -6

2.1 Kế hoạch tài chính 05 năm -6

2.2 Kế hoạch tài chính 03 năm - ngân sách nhà nước 03 năm -9

3 Đánh giá kế hoạch việc thực hiện kế hoạch tài chính trung hạn 03 năm và 05 năm -10

KẾT LUẬN -12

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO -13

ĐẶT VẤN ĐỀ

Hoạt động của NSNN cũng như cơ chế quản lý, điều hành NSNN theo cơchế cũ còn bộc lộ nhiều hạn chế như: quy định cân đối ngân sách từ ngân sáchcấp trên cho ngân sách cấp dưới chưa hợp lý, mất cân đối thu - chi, căn cứ xâydựng dự toán NSNN hàng năm chưa có sự liên kết chặt chẽ với kế hoạch tàichính - NSNN trung hạn, làm hạn tính dự báo, tính lựa chọn ưu tiên và hiệu quảphân bổ NSNN, việc thực hiện dự toán, quyết toán chưa minh bạch, Từ nhữnghạn chế đó, dẫn tới yêu cầu phải sửa đổi Luật NSNN, áp dụng cơ chế quản lýđiều hành mới để đáp ứng các yêu cầu mới đặt ra trong quá trình đổi mới cơ chếquản lý kinh tế, cải cách hành chính và đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế

Và để đáp ứng nhu cầu cấp thiết đó, khắc phục hạn chế đang tồn tại, nhận biếtđược ưu điểm trong việc quản lý, chi tiêu tài chính công hiệu quả của kế hoạchtài chính trung hạn Luật NSNN năm 2015 đã lần đầu tiên bổ sung và đề cập tớikhuôn khổ tài chính trung hạn Để đi sâu nghiên cứu và làm rõ hơn về vấn đề

này, em sẽ đi sâu nghiên cứu đề tài số 03:

“Trong quản lý tài chính công, lần đầu tiên tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã đề cập đến khuôn khổ tài chính trung hạn Hãy nghiên cứu những vấn đề sau:

1) Theo quan niệm của quốc tế thì Khuôn khổ tài chính trung hạn là gì?

Có ý nghĩa như thế nào đối với quản lý tài chính công của mỗi quốc gia

2) Khuôn khổ tài chính trung hạn được thể hiện trong Luật Ngân sách năm 2015 ở những quy định nào? Phân tích nội dung của những quy định đó.”

GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ

I Tổng quan về khuôn khổ tài chính trung hạn

1 Giới thiệu khái quát về khuôn khổ tài chính trung hạn

Vì vậy, từ những năm 1970 của thế kỷ 20, nhiều nước công nghiệp pháttriển trên thế giới đã bắt đầu nghiên cứu và áp dụng cách tiếp cận lập kế hoạchchi ngân sách nhiều năm nhằm khắc phục sự mất cân đối giữa các mục tiêu phát

triển kinh tế - xã hội - mô hình này được gọi chung là khuôn khổ trung hạn được chia thành 03 cấp độ từ đơn giản đến phức tạp là: Khuôn khổ tài khóa trung hạn (MTFF); Khuôn khổ ngân sách trung hạn (MTBF); Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) là bước phát triển cao nhất Trong 03 loại mô hình

trên thì MTEF được xem là trọn vẹn và được nhiều nước trong đó có Việt Namvận dụng

Như vậy, có thể thấy, không có một thuật ngữ chính xác về “Khuôn khổ tàichính trung hạn” mà chỉ có khuôn khổ trung hạn với mô hình khuôn khổ chi tiêutrung hạn (MTEF) là khuôn khổ chính sách và chi tiêu chiến lược quan trọngnhất của khuôn khổ trung hạn, được hầu hết các quốc gia sử dụng kế hoạch trunghạn hướng tới áp dụng nên có thể gọi đây là phương pháp đặc trưng nhất củakhuôn khổ trung hạn, phản ánh bản chất của khuôn khổ trung hạn sâu sắc, rõ nétnhất; nghiên cứu về khuôn khổ trung hạn là nghiên cứu về MTEF Bởi vậy, trongphạm vi bài viết, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu về khuôn khổ chi tiêu trung hạn(MTEF)

2 Khái niệm MTEF theo quan niệm quốc tế

Nếu xét về phương diện thuật ngữ thì khái niệm MTEF lần đầu tiên đượcđưa ra bởi Ngân hàng Thế giới và được giới thiệu đến các quốc gia không thuộckhối OECD đầu tiên Úc được xem là nước đầu tiên đề cập tới MTEF vào những

năm 1980 Tuy nhiên, New Zealand, Đức, Hà Lan, Na Uy là bốn quốc gia thuộcOECD và được xem là đầu tiên trong việc giới thiệu, áp dụng mô hình này trênthế giới.

Ngân hàng Thế giới (WB, 2008) đã đưa ra khái niệm về khuôn khổ MTEF

cho các quốc gia tham khảo để có sự vận dụng, MTEF là “một khung chính sách

và chính sách chiến lước toàn chính phủ trong đó có các bộ trưởng và các bộ chủ quản được giao trách nhiệm cao hơn cho các quyết định phân bổ nguồn lực

và sử dụng tài nguyên” Tổ chức này cho rằng khuôn khổ chi tiêu trung hạn

chính là một quá trình hình thành ngân sách và lập kế hoạch có tính minh bạchcao trong phạm vi các bộ, sở, ngành hay cơ quan thuộc trung ương, địa phươngnhằm thiết lập một bản nội dung phân bổ rõ ràng đối với các nguồn lực côngtheo thứ tự ưu tiên mang tính chiến lược của những đơn vị đó Cách đánh giá “từdưới lên” bắt đầu bằng cách xem xét kỹ lưỡng các chính sách và hoạt động tối

ưu hóa phân bổ nội ngành (Hoierou & Talieercio, 2002)

MTEF cũng được định nghĩa là “ một kết hoạch chi tiêu công nhiều nămđược lập để đặt ra các yêu cầu ngân sách trong tương lai cho các công việc hiện

có và để đánh giá ý nghĩa tài nguyên tương lai thay đổi chính sách và bất kỳchương trình mới nào” (Pearson, 2002)

Và theo Ủy ban kinh tế châu Phi, MTEF được định nghĩa là “ngân sáchcuộn bao gồm năm ngân sách hiện tại và năm tiếp theo hai năm ngân sách Nóchứa một khung kinh tế vĩ mô với dự báo doanh thu và chi tiêu trong trung hạn,một chương trình ngành nhiều năm với dự toán, chiến lược khung chi tiêu, kếhoạch phân bổ nguồn lực giữa các ngành và ngân sách ngành chi tiết.”

Ngoài ra, MTEF được Andrew Graham là “một kế hoạch tài chính khuônkhổ nhấn mạnh các yếu tố chính nhất định của quá trình lập kế hoạch để bảo

đảm sự ổn định của nó, liên kết các yếu tố đầu vào để dự đoán kết quả, cơ quanlập pháp phải có tính minh bạch, thống nhất và năng lực để có kết quả tốt nhất.Nói tóm lại, MTEF là một phần không thể thiếu của chu kỳ ngân sách hàngnăm và thường bao gồm: (1) hoạch định nguồn lực từ trên xuống phù hợp với

sự ổn định kinh tế vĩ mô và các ưu tiên chính sách rộng lớn; (2) một ước tính từdưới lên về chi phí hiện tại và trung hạn của các chương trình và hoạt động hiệncó; và (03) một quy trình lặp đi lặp lại của việc ra quyết định, phù hợp với chiphí và ý tưởng chính sách mới có sẵn tài chính trong khoảng thời gian 03-05năm

Qua đó, có thể hiểu được MTEF sẽ hướng đến 6 mục tiêu cụ thể đối vớingân sách của khu vực công như sau:

Tăng cường kỷ luật tài chính bằng việc ước tính số dư thực chất hơnđối với kinh tế vĩ mô

Tích hợp thứ tự ưu tiên chính sách khác nhau vào ngân sách năm đểđảm bảo tính thích hợp

Giúp phân bổ nguồn lực giữa các ngành khác nhau và giữa các đơn

hạn được phân bổ từ trên xuống nhằm đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể và đòihỏi việc xây dựng dự toán chi phí thực hiện chính sách từ dưới lên, thống nhấtvới chính sách chi tiêu theo ưu tiên chiến lược 1

3 Đặc điểm của MTEF 2

Thông qua các khái niệm đã đưa ra và trình bày, vấn đề liên quan đến môhình MTEF gắn liền với nhiều nội dung khác nhau (Pongpan, 2010) Mỗi nhàkhoa học hay mỗi quốc gia đều có những quan điểm khác nhau về MTEF Xétmột cách tổng quát, có thể rút ra một số điểm chính cần chú ý trong những nộidung mà các tổ chức khác nhau đã đưa ra về mô hình MTEF Cụ thể bao gồm:

● Khuôn khổ MTEF là một mô hình mang tính khả thi cao Nó được xây

dựng dựa trên khuôn khổ của nền kinh tế vĩ mô và có sự phối hợp chặt chẽ vớicác bộ, ngành hay các cấp tương đương Các quốc gia, đặc biệt là những nước cómức phát triển thấp, không phải chi tiêu những gì họ cần mà phải hướng đến chitiêu những gì họ có thể đảm nhận Vì thế, khi Chính phủ đưa vào tất cả nguồnngân sách để xem xét thì việc chi tiêu công cần phải duy trì và nhất quán với tính

ổn định của kinh tế vĩ mô

● Khuôn khổ MTEF là một bản nội dung có chu kỳ thời gian thường mang tính trung hạn, hay nói cách khác là phạm vi cung cấp một cái nhìn từ 03 đến 05

năm Số liệu năm thứ nhất của MTEF thường sẽ chính là mức ngân sách hàngnăm Vì thế, cả mô hình MTEF và mức ngân sách năm nên được phát triển thôngqua cùng một quy trình thống nhất và được chấp thuận bởi cơ quan quản lý quỹ.Còn đối với những năm sau đó, khi lập ngân sách, các cơ quan phụ trách cần kết

1 Tạp chi Tài chính kỳ 1 số tháng 11 -2015, tr.56

2 TS Phạm Quang Huy, ThS Vũ Kiến Phúc, Giới thiệu khuôn khổ chi tiêu trung hạn - một

công cụ đảm bảo nền tài chính quốc gia bền vững và định hướng cho Việt Nam, Kỷ yếu hội

thảo khoa học quốc gia, Kinh tế Việt Nam 2018 và triển vọng năm 2019, tr.173-174

hợp với những kế hoạch và mục tiêu tài chính của tất cả các chính sách haychương trình mới mà bộ phận đó dự kiến đưa vào trong tầm nhìn của nhiều năm.

● Khuôn khổ MTEF là một chương trình có tính chất quay vòng và cần

được cập nhật liên tục trên cơ sở kết quả hàng năm Mức ngân sách mỗi năm sẽ

được cố định và được gọi là độ ràng buộc ngân sách (hard budget constraint) Sốliệu này sẽ được điều chỉnh cho những năm sau đó bởi một nguyên nhân rằng bất

kỳ hệ thống ngân sách nào cũng cần phải có sự linh hoạt để đáp ứng với sự thayđổi các ưu tiên trong suốt năm ngân sách

● Khuôn khổ MTEF mang tính chất toàn diện và đa dạng Bản ngân sách

này sẽ bao trùm toàn bộ các khoản doanh thu và chi tiêu công từ tất cả các nguồn

có được và từ tất cả các nơi cung cấp trong, ngoài đơn vị Để thiết lập được nộidung theo hướng dẫn cách lập của mô hình này, cần có sự tham gia của tất cả cácngành, các lĩnh vực Việc phân bổ các đối tượng phải có sự tham chiếu các quyếtđịnh trong cùng ngành và kể cả giữa các ngành đó

● Khuôn khổ MTEF trình bày một cách chi tiết và đầy đủ Mô hình này

giúp cung cấp cơ sở tin cậy trong việc đưa ra các đánh giá, qua đó giúp xác định

dự toán ngân sách của các nguồn lực sẽ phân bổ cùng tính nhất quán với cácchính sách quốc gia đã công bố theo văn bản pháp luật

● Khuôn khổ MTEF hướng đến tính trách nhiệm giải trình và tính trách

nhiệm Bản kế hoạch này cần có sự phê duyệt và chấp thuận của các bộ, ngành

và được công bố để nâng cao tính tin cậy cho dân chúng, qua đó giúp họ kiểm trangược lại những công việc sẽ xảy ra trong tương lai Quy trình chính của MTEFchính là nó bao gồm một tiến trình phân bổ nguồn lực từ trên xuống và một ướctính từ dưới lên của các khoản chi phí trung hạn của các chính sách hiện tạinhằm xác định không gian tài chính, đảm bảo sự an toàn trong toàn bộ nền tài

chính, tránh xảy ra những biến động lớn có thể ảnh hưởng đến dòng tiền chungcủa một quốc gia.

Có thể mô tả mô hình khuôn khổ tài chính trung hạn thông qua sơ đồ sau 3

4 Ý nghĩa của việc áp dụng MTEF đối với quản lý tài chính công của mỗi quốc gia

- MTEF phân bổ hiệu quả các nguồn lực công MTEF xem xét, đánh giá

các quyết định ngân sách trong một khoảng thời gian dài hơn, thường là 03 đến

05 năm Công cụ MTEF đòi hỏi các bộ, ngành phải có tầm nhìn dài hạn mỗi khiđưa ra một quyết định liên quan đến ngân sách; ngoài ra, các bộ, ngành phải xemxét tổng thể các nhiệm vụ, chương trình để lựa chọn lĩnh vực cần ưu tiên khiphân bổ ngân sách MTEF có vai trò quan trọng trong việc gắn kết giữa chínhsách của Chính phủ với các nhiệm vụ chi tiêu trong trung hạn (03 năm đến 05

3 Ths Phạm Quang Huy, Mô hình khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong kế toán công tại một số

quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, Phát triển và hội nhập, số 19 (29) - Tháng

11-12/2014, tr.77

Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF)

Phân bổ nguồn lực cho các ưu tiên trong

chiến lược quốc gia Thiết lập các mục tiêu tài chính

Cập nhập tình

hình tài chính

công và kinh tế

Báo cáo chính sách về ngân sách nhà nước

năm) Nếu không có khuôn khổ trung hạn có thể sẽ có những điều chỉnh nhanh

về chi tiêu diễn ra ngoài kế hoạch dẫn đến không cân đối được giữa nguồn lực vàcác khoản chi tiêu Nếu những điều chỉnh về chi tiêu không dựa trên chính sáchthì những điều chỉnh này không được chấp nhận

- MTEF tăng cường kỷ luật tài khóa bằng việc cung cấp "liên kết khuôn

khổ" cho phép các khoản chi tiêu được “thúc đẩy” bởi các chính sách ưu tiên và

kỷ luật ngân sách Nếu việc xây dựng chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sáchkhông có sự liên kết thì MTEF được xem như là một giải pháp tiềm năng Sựmất liên kết giữa việc hoạch định chính sách, lập kế hoạch, và quy trình ngânsách là một tình trạng phổ biến của việc phát triển quản trị công Vì vậy, MTEFngày càng được coi là một yếu tố trung tâm của chương trình cải cách quản lýchi tiêu công

- MTEF tập trung vào các vấn đề xây dựng ngân sách – vấn đề cơ bản của

cải cách chi tiêu công trong một khuôn khổ tài chính và kinh tế vĩ mô nhiều năm.MTEF không giải quyết các vấn đề về thực hiện ngân sách hoặc báo cáo; cũngkhông bao gồm tất cả các vấn đề liên quan xây dựng ngân sách như vấn đề ngânsách toàn diện Cách tiếp cận MTEF như sắp xếp lại các khái niệm về dự toánngân sách thông qua ba cấp độ của quản lý chi tiêu công Hơn nữa, cách tiếp cậnMTEF trong việc quản lý ngân sách và môi trường ra quyết định rộng hơn, trongmột trung hạn (ví dụ như nhiều năm) Theo nghĩa này, MTEF đại diện cho mộtgói cải cách chi tiêu công theo một cách mới Các mục tiêu của MTEF là:

Cải thiện cân đối kinh tế vĩ mô được, đặc biệt là kỷ luật tài chính

Phân bổ nguồn lực liên và nội bộ ngành tốt hơn

Tăng cường khả năng dự báo ngân sách lớn hơn cho các Bộ, ngành

Sử dụng hiệu quả hơn các khoản tiền công

Kết quả chi tiêu công gắn với trách nhiệm chính trị cao hơn thôngqua các quá trình ra quyết định hợp pháp hơn

Việc ra quyết định ngân sách đạt tín nhiệm cao hơn

- MTEF tạo điều kiện cho một số kết quả quan trọng: sự cân bằng kinh tế vĩ

mô lớn hơn; cải thiện phân bổ nguồn lực giữa và nội bộ ngành; khả năng dự báongân sách lớn hơn cho các Bộ, ngành; và sử dụng hiệu quả hơn các khoản tiềncông cộng (World Bank, 1998) MTEF nhằm cải thiện, phân bổ nguồn lực giữa

và nội bộ ngành bằng cách ưu tiên có hiệu quả tất cả các chi phí trên cơ sởchương trình kinh tế-xã hội của chính phủ Một mục tiêu nữa của MTEF là khảnăng dự báo ngân sách lớn hơn, kết quả là cam kết đáng tin cậy hơn trần ngânsách ngành

- MTEF góp phần tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải

kế hoạch ngân sách sát với khả năng thu, từ đó cân đối mức độ chi và phân bổngân sách vào những mục tiêu nhất định Nhiều quốc gia trên thế giới đã sử dụng

kế hoạch ngân sách trung hạn, nhờ đó góp phần bảo vệ ngân sách nhà nước(NSNN) trước các cú sốc kinh tế

Tại Việt Nam, thực tế cho thấy, việc lập dự toán NSNN hàng năm đã phátsinh nhiều bất cập trong quản lý, điều hành ngân sách Dự toán NSNN hàng năm

có ưu điểm nổi bật là tính chính xác cao so với các kế hoạch tài chính trung hạn

do thời gian dự báo ngắn, dễ làm, dễ thực hiện, nhưng lại thiếu tính linh hoạt,chủ động trước các biến động lớn về kinh tế, xã hội, môi trường Việc lập dựtoán NSNN hàng năm đã không lường trước được các rủi ro sẽ xảy ra 03- 05năm sau đó, do đó không có giải pháp phù hợp để hạn chế bội chi, kiểm soát nợcông vào những năm kinh tế phát triển thuận lợi, dành dư địa cho những nămkhó khăn Vì vậy, khi tăng trưởng nền kinh tế có xu hướng giảm sút, nguồn thuNSNN gặp khó khăn thì cả bội chi ngân sách và dư nợ công đều có xu hướngtăng mạnh, bội chi NSNN trong một số năm qua đã có lúc vượt ngưỡng chophép

Trước thực trạng đó, nhiều chuyên gia, nhà quản lý thống nhất cho rằng,việc lập kế hoạch tài chính trung hạn là cần thiết Dẫn chứng cụ thể hơn về vấn

đề này, có thể thấy, giai đoạn 2004 - 2009, Bộ Tài chính đã tổ chức thực hiện thíđiểm lập kế hoạch tài chính và chi tiêu trung hạn 03 năm ở 4 Bộ: Giáo dục vàđào tạo, Y tế, Giao thông, Nông nghiệp Phát triển nông thôn và 003 địa phương:

Hà Nội, Vĩnh Long, Bình Dương Kết quả thí điểm cho thấy, việc lập kế hoạchtài chính và chi tiêu trung hạn bước đầu đã tạo ra những chuyển biến tích cực đốivới công tác quản lý tài chính - NSNN và quản lý nợ trên phạm vi cả nước và thuhút được sự quan tâm của hơn 20 bộ, cơ quan trung ương và khoảng 30 địaphương Qua đó, góp phần nâng cao chất lượng công tác dự báo các chỉ tiêu kinh

tế - xã hội và tài chính - NSNN trong trung hạn và hàng năm; nâng cao hiệu quảphân bổ, quản lý và sử dụng ngân sách

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, để khắc phục những tồn tại củaLuật NSNN và đáp ứng các yêu cầu mới đặt ra trong quá trình tiếp tục đổi mới cơ

chế quản lý kinh tế, cải cách hành chính và đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốctế; thực hiện Nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X và lần thứ XI củaĐảng Luật NSNN năm 2015 được ban hành và để quản lý NSNN trong trung hạn

và phù hợp với Luật Đầu tư công thì khuôn khổ tài chính trung hạn lần đầu tiênđược đề cập và ghi nhận với kế hoạch tài chính 05 năm (Điều 17); kế hoạch tàichính 03 năm (Điều 43)

2 Các quy định cụ thể của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 về khuôn khổ tài chính trung hạn

Ở Việt Nam, Luật NSNN không có định nghĩa pháp lý về khuôn khổ tàichính trung hạn khi sửa đổi luật NSNN năm 2002, Luật Ngân sách số 83/QH 13năm 2015 đã đưa ra hai khái niệm: (i) Kế hoạch tài chính 05 năm, (ii) Kế hoạchtài chính - ngân sách nhà nước 03 năm Về nội dung, hai khái niệm này có thểhiểu tương đồng với khái niệm khuôn khổ tài chính trung hạn theo thông lệ củaquốc tế đã nêu ở trên Kế hoạch tài chính 05 năm sẽ là khuôn khổ ngân sáchtrung hạn (MTBF), còn kế hoạch tài chính – NSNN 03 năm là một hình thức củaMTEF

2.1 Kế hoạch tài chính 05 năm

Theo quy định, kế hoạch tài chính 05 năm là kế hoạch tài chính để thựchiện các mục tiêu, nhiệm vụ của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của quốcgia, địa phương trong giai đoạn 5 năm kế hoạch; đưa ra các mục tiêu, chỉ tiêu cơbản về tài chính - ngân sách nhà nước trong thời gian 05 năm kế hoạch; giữ vaitrò định hướng cho kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm và dự toánngân sách nhà nước hằng năm

- Nội dung của kế hoạch tài chính 05 năm được quy định tại Khoản 1 Điều

17 Luật ngân sách nhà nước 2015 với nội dung cụ thể tại Điều 8 Nghị định45/2017/NĐ - CP quy định chi tiết lập kế hoạch tài chính 05 năm và kế hoạch tài