So sánh pháp luật về an toàn thực phẩm của Nhật Bản và Việt Nam

Luận văn phân tích làm rõ một số vấn đề lý luận về pháp luật an toàn thực như: khái quát về an toàn thực phẩm và pháp luật an toàn thực phẩm, xu hướng phát triển của pháp luật an toàn thực phẩm trên thế giới; nội dung cơ bản và so sánh pháp luật an toàn thực phẩm của Nhật Bản và Việt Nam về một số khía cạnh như trách nhiệm của các chủ thể về bảo đảm an toàn thực phẩm, quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn, thanh tra kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật; một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật an toàn thực phẩm của Việt Nam dựa trên kinh nghiệm của Nhật Bản.Luận văn phân tích làm rõ một số vấn đề lý luận về pháp luật an toàn thực như: khái quát về an toàn thực phẩm và pháp luật an toàn thực phẩm, xu hướng phát triển của pháp luật an toàn thực phẩm trên thế giới; nội dung cơ bản và so sánh pháp luật an toàn thực phẩm của Nhật Bản và Việt Nam về một số khía cạnh như trách nhiệm của các chủ thể về bảo đảm an toàn thực phẩm, quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn, thanh tra kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật; một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật an toàn thực phẩm của Việt Nam dựa trên kinh nghiệm của Nhật Bản.Luận văn phân tích làm rõ một số vấn đề lý luận về pháp luật an toàn thực như: khái quát về an toàn thực phẩm và pháp luật an toàn thực phẩm, xu hướng phát triển của pháp luật an toàn thực phẩm trên thế giới; nội dung cơ bản và so sánh pháp luật an toàn thực phẩm của Nhật Bản và Việt Nam về một số khía cạnh như trách nhiệm của các chủ thể về bảo đảm an toàn thực phẩm, quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn, thanh tra kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật; một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật an toàn thực phẩm của Việt Nam dựa trên kinh nghiệm của Nhật Bản.Luận văn phân tích làm rõ một số vấn đề lý luận về pháp luật an toàn thực như: khái quát về an toàn thực phẩm và pháp luật an toàn thực phẩm, xu hướng phát triển của pháp luật an toàn thực phẩm trên thế giới; nội dung cơ bản và so sánh pháp luật an toàn thực phẩm của Nhật Bản và Việt Nam về một số khía cạnh như trách nhiệm của các chủ thể về bảo đảm an toàn thực phẩm, quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn, thanh tra kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật; một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật an toàn thực phẩm của Việt Nam dựa trên kinh nghiệm của Nhật Bản.

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN ĐỨC ANH

SO S¸NH PH¸P LUËT VÒ AN TOµN THùC

PHÈM CñA NHËT B¶N Vµ VIÖT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2018

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN ĐỨC ANH

SO S¸NH PH¸P LUËT VÒ AN TOµN THùC

PHÈM CñA NHËT B¶N Vµ VIÖT NAM

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 8380101.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS LÊ KIM NGUYỆT

HÀ NỘI - 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi

có thể bảo vệ Luận văn.

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Đức Anh

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các chữ viết tắt

Danh mục các bảng

Danh mục các sơ đồ

Hà NỘi - 2018

Hà NỘi - 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Đức Anh

25.Trung tâm thông tin phát triển nông nghiệp nông thôn (2017), EU dỡ bỏ hạn chế nhập khẩu gạo Fukushima và các thực phẩm Nhật Bản khác từ tháng 12, Hà Nội

32.Báo điện tử VTV (2016), Quản lý vệ sinh an toàn thực phẩm: Còn chồng chéo!, http://vtv.vn/kinh-te/quan-ly-ve-sinh-an-toan-thuc-pham-con-chong-cheo-20161118112449525.htm, 05/8/2018, 21h54 .

59.Jeffrey Hays (2009), “Food safety in Japan: Mislabeled sweets, the gyoza scare and deadly raw beef”, http://factsanddetails.com/japan/cat19/sub123/item656.html, 05/8/2018, 22h58 70.The British Chamber of Commerce in Japan (2016), “HACCP Food

Imports to be Eased in Japan”, https://www.bccjapan.com/news/2016/03/haccp-food-imports-be-

eased/, 05/8/2018, 23h40 73.The World Organisation for Animal Health OIE (2018), Number of

reported cases of bovine spongiform encephalopathy (BSE) in farmed cattle worldwide (excluding the United Kingdom) 105 76.World Health Organization WHO (2008), Principles and methods for the risk assessment of chemicals in food 105

BTTH Bồi thường thiệt hại

HACCP Phân tích mối nguy và điểm kiểm soát tới hạn

NTD Người tiêu dùng

QCVN Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia

TCVN Tiêu chuẩn quốc gia

UBND Ủy ban nhân dân

VSATTP Vệ sinh an toàn thực phẩm

VSTP Vệ sinh thực phẩm

Bảng 1.2: Tình hình ngộ độc thực phẩm tại Việt Nam giai đoạn

2010-2017

Error: Referen ce source not found

Bảng 2.1: Số liệu thông báo, kiểm tra và vi phạm nhập khẩu ở

Nhật Bản giai đoạn 2011-2016

Error: Referen ce source not found

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ

Sơ đồ 2.1: Hệ thống cơ quan quản lý ATTP ở Việt Nam Error:

Referen ce source not found

Sơ đồ 2.2: Mô hình phân tích nguy cơ về ATTP ở Nhật Bản Error:

Referen ce source not found

Sơ đồ 2.3: Hệ thống quản lý ATVSTP của Nhật Bản Error:

Referen ce source not found

Sơ đồ 2.4: Hệ thống đảm bảo ATTP nhập khẩu của Nhật Bản Error:

Referen ce source not found

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Tại Diễn đàn hợp tác kinh tế châu Á - Thái Bình Dương (Asia-PacificEconomic Cooperation) APEC 2017 được tổ chức tại Việt Nam, ATTP là một trongnhững vấn đề chính được Việt Nam đưa vào chương trình nghị sự Cụ thể, vấn đềATTP nằm trong khuôn khổ của “Tuần lễ an ninh lương thực và đối thoại chínhsách cao cấp về an ninh lương thực và nông nghiệp bền vững thích ứng với biến đổikhí hậu” do Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn chủ trì tổ chức từ ngày 18-25/8/2017 Cũng tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa XIV, Quốc hội đã tiến hành giámsát tối cao chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về ATTP giai đoạn2011- 2016” và dựa trên cơ sở kết quả giám sát, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết

về đẩy mạnh việc thực hiện chính sách pháp luật về ATTP giai đoạn 2016-2020

Hiện nay, NTD Việt đã dần chuyển hướng từ nhu cầu “ăn no” trước đây sang

“ăn ngon” và đang tiến tới “ăn sạch”, với nhu cầu về thực phẩm an toàn ngày càngtăng Thực tế ở Việt Nam, chúng ta đang phải đấu tranh chống lại thực phẩm bẩn vàkhông an toàn, đe dọa nghiêm trọng đến sức khỏe và tính mạng người tiêu dùng.Hiện trạng thực tế có nhiều diễn biến phức tạp vì sự khủng hoảng niềm tin của NTDcũng như tác động của truyền thông Khảo sát tại Hà Nội cho thấy 97,5% ngườiđược hỏi cảm thấy lo lắng hoặc rất lo lắng về ATTP, trong đó có đến 50% không tinvào các chứng nhận ATTP và chỉ 2% là thực sự tin tưởng [28]

Theo Báo cáo của Chính Phủ trước Quốc hội về việc thực hiện chính sách,pháp luật về ATTP giai đoạn 2011-2016, toàn quốc đã ghi nhận 1007 vụ ngộ độcthực phẩm với 30395 người mắc, trong đó có 164 người chết Tính trung bình có167.8 vụ ngộ độc thực phẩm làm 5065.8 người bị ngộ độc và 27.3 người chết mỗinăm [2] Việt Nam đã ban hành, áp dụng luật ATTP từ năm 2010 với tư duy cùngcách thức quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực ATTP hoàn toàn mới so với Pháplệnh VSATTP năm 2003 qua đó đạt được nhiều thành công nhưng vẫn còn không ítbất cập, được thể hiện một phần thông qua tình trạng thực tế là nhiều người dânphải tự trồng trọt, chăn nuôi cung cấp thực phẩm cho gia đình và bản thân vì e ngại

thực phẩm bẩn tràn lan trên thị trường Khảo sát tại Hà Nội cho thấy có đến 28%người được hỏi có trồng rau an toàn hay hữu cơ tại nhà [28] Hiện trạng này đangđược nhân rộng và phát triển mặc dù chúng ta đã có nền kinh tế thị trường được hơn

30 năm Các cơ sở sản xuất, kinh doanh thực phẩm an toàn và NTD không đếnđược với nhau mà phải trải qua nhiều khâu trung gian dẫn đến thực phẩm an toàn,không an toàn lẫn lộn với nhau và thực phẩm gắn mác “an toàn” bị đẩy giá lên cao.Chính vì những lẽ đó, Chính phủ đã ban hành Chiến lược quốc gia về ATTP giaiđoạn từ 2011-2020 và tầm nhìn đến 2030 với định hướng là có sự đổi mới toàn diệnphương thức, bộ máy quản lý nhà nước cùng với đó đặt trọng tâm vào các cơ sở sảnxuất, kinh doanh thực phẩm là chủ thể chính trong cuộc chiến bảo đảm ATTP này.Đây là một chiến lược dài hơi với nhiều mục tiêu được chia theo từng giai đoạn vàhướng đến một nền “văn hóa ATTP”

Hiện nay, pháp luật ATTP của nhiều quốc gia trên thế giới cũng được xâydựng, sửa đổi theo hướng tư duy quản lý phòng ngừa rủi ro ATTP là chủ yếu vớichủ thể trung tâm là các cơ sở sản xuất kinh/doanh thực phẩm Cụ thể, tại Hoa Kỳ,theo Luật hiện đại hóa ATTP - Food Safety Modernization Act (FSMA) ban hànhnăm 2011 và bắt đầu có hiệu lực từ tháng 9/2012, Cục quản lý thực phẩm và dượcphẩm Hoa Kỳ - Food and Drug Administration (FDA) sẽ chuyển sang giám sát cácbiện pháp phòng ngừa rủi ro mà doanh nghiệp phải tự thiết lập Đây là một hìnhthức quản lý theo cả chuỗi hoạt động, theo quá trình, từ đầu vào (input) đến đầu ra(output), và rộng hơn, là đi vào chuỗi cung ứng [43]

Nhật Bản là một trong số ít các quốc gia trên thế giới đi đầu về bảo đảmATTP với hệ thống pháp luật chặt chẽ, gắt gao gồm những tiêu chí, quy định khôngchỉ được áp dụng trong sản xuất, kinh doanh thực phẩm trong nước mà được nhiềunước khác thừa nhận áp dụng Với điều kiện vị trí địa lý, xã hội của Nhật Bản làmột nước châu Á có nhiều nét văn hóa ẩm thực tương đồng với Việt Nam và cũngtừng phải trải qua sự phục hồi đầy khó khăn sau chiến tranh, từ “đủ ăn” tới phải “đủ

an toàn” Vì vậy, lựa chọn pháp luật ATTP của Nhật Bản so sánh với Việt Nam sẽhọc hỏi được không chỉ các quy định tiến bộ, phù hợp với thông lệ quốc tế mà qua

đó có một đối tượng phù hợp để tham chiếu với những kinh nghiệm áp dụng phápluật vào thực tế theo từng giai đoạn, hoàn cảnh kinh tế, xã hội khác nhau.

Thông qua việc so sánh pháp luật về ATTP của Nhật Bản và Việt Nam, tôi sẽ

có cơ hội trau dồi, bổ sung thêm thông tin, kiến thức cần thiết làm cơ sở đề xuất giảipháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về ATTP và có thể được sử dụng cho việc sửađổi, bổ sung luật ATTP năm 2010 trong tương lai Đó cũng chính là lý do để học

viên lựa chọn đề tài nghiên cứu “So sánh pháp luật về an toàn thực phẩm của

Nhật Bản và Việt Nam” làm luận văn thạc sỹ luật học của mình.

2 Tình hình nghiên cứu của luận văn

ATTP là một vấn đề này được nhiều nhà khoa học ở mọi lĩnh vực quantâm vì thực phẩm là nhu cầu thiết yếu của con người, là nguồn chủ yếu nuôi sống

cơ thể ATTP ảnh hưởng trực tiếp tới mọi lĩnh vực của cuộc sống như kinh tế,văn hóa, xã hội, giáo dục, chính trị… Dưới con mắt của các nhà luật học, phápluật ATTP được cắt lát nghiên cứu bởi nhiều ngành luật như hình sự, hành chính,thương mại, môi trường

Hiện nay đã có nhiều công trình nghiên cứu trong lĩnh vực ATTP từ cấp cơ

sở đến cấp quốc gia, trong đó tác giả có tham khảo các tài liệu gồm có một số luận

văn thạc sĩ của Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội: “Thi hành pháp luật về vệ

sinh an toàn thực phẩm ở cấp Phường trên địa bàn thành phố Hà Nội” - Trần

Mai Vân; “Pháp luật về kiểm soát vệ sinh an toàn thực phẩm trong hoạt động

thương mại ở Việt Nam” - Đặng Công Hiến; “Tội vi phạm quy định về vệ sinh an toàn thực phẩm trong luật hình sự Việt Nam - một số vấn đề lý luận và thực tiễn” -

Hoàng Trí Ngọc Các bài viết trên các tạp chí luật học chuyên ngành như: “Trách

nhiệm bồi thường thiệt hại do thực phẩm không an toàn gây ra” – PGS.TS.Ngô

Huy Cương- Tạp chí nghiên cứu lập pháp, “Vấn đề trách nhiệm hình sự của pháp

nhân trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay” –

PGS.TS.Trịnh Quốc Toản- Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Luật học.Nghiên cứu chuyên sâu theo các góc nhìn từ y tế cộng đồng, nông nghiệp có các

công trình: “Thực trạng và hiệu quả giải pháp can thiệp thực thi pháp luật an toàn

thực phẩm của một số cơ sở kinh doanh dịch vụ ăn uống tại quận Hai Bà Trưng, Hà

Nội” – Luận án Tiến sĩ Y học – Cao Thị Hoa – năm 2015 – Viện vệ sinh dịch tễ

trung ương; sách “An toàn thực phẩm nông sản – Một số hiểu biết về sản phẩm, hệ

thống, sản xuất phân phối và chính sách nhà nước” – PGS.TS Phạm Vũ Hải, TS.

Đào Thế Anh, năm 2016 – Nhà xuất bản nông nghiệp

Các công trình và bài viết nêu trên có đề cập đến pháp luật ATTP của một sốquốc gia nhưng không đi sâu vào so sánh, phân tích hệ thống các quy định cũng nhưcác điều kiện về kinh tế, xã hội tác động đến việc xây dựng, ban hành pháp luật.Chính vì vậy, tác giả muốn nghiên cứu chuyên sâu về pháp luật ATTP ở Việt Nam

và so sánh với pháp luật ATTP ở Nhật Bản Vì theo tác giả, hiện nay, Nhật Bản làmột trong những quốc gia có chất lượng thực phẩm đứng hàng đầu và được kiểmsoát tốt về ATTP bắt nguồn từ sự tự giác tuân thủ các chương trình, hệ thống quản lýATTP của các cơ sở sản xuất/kinh doanh thực phẩm cũng như sự phân tầng, phâncấp trách nhiệm cụ thể với đặc tính mềm dẻo nhưng có sự giám sát nghiêm ngặt,chặt chẽ từ phía cơ quan nhà nước

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

* Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận văn là nghiên cứu pháp luật ATTP của Nhật Bản và ViệtNam, tìm ra những điểm bất cập từ đó đưa ra được một số kiến nghị phù hợp vớibối cảnh của Việt Nam trên cơ sở vận dụng kinh nghiệm của Nhật Bản

* Nhiệm vụ của luận văn

- Khái quát chung về ATTP và pháp luật ATTP

- Đề cập đến các điều kiện xã hội, kinh tế, quá trình hình thành và phát triểncủa pháp luật ATTP của Nhật Bản và Việt Nam

- Đi sâu vào nghiên cứu các quy định pháp luật ATTP của Nhật Bản vàViệt Nam, tìm ra những điểm tiến bộ của pháp luật Nhật Bản, những bất cập củapháp luật Việt Nam và đánh giá có phù hợp để áp dụng trong điều kiện hiện tạicủa Việt Nam

4 Phạm vi nghiên cứu của luận văn

* Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu các quy định pháp luật về

ATTP của Nhật Bản và Việt Nam

* Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: Luận văn chủ yếu nghiên cứu các văn bản pháp luật về ATTPcủa Việt Nam và Nhật Bản Ngoài ra nghiên cứu các giải pháp để hoàn thiện vấn đềpháp lý liên quan tới mục đích, nhiệm vụ của đề tài đã đặt ra

- Về thời gian: Luận văn chủ yếu nghiên cứu pháp luật ATTP của Việt Nam

từ năm 2010 đến nay và Nhật Bản là từ năm 2003 đến nay

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng các phương pháp: thống kê (sử dụng tài liệu thứ cấp), sosánh pháp luật của Việt Nam và Nhật Bản, phân tích – tổng hợp các quy phạm phápluật, các vụ việc, các số liệu tham khảo Trong đó, phương pháp so sánh pháp luật làphương pháp chủ đạo của luận văn với sự nghiên cứu, tìm và chỉ ra những điểmgiống và khác nhau giữa các quy định pháp luật hai nước; hoàn cảnh, điều kiện rađời, sự tác động đến những nội dung chính của pháp luật an toàn thực phẩm NhậtBản và Việt Nam Trên cơ sở đó, hiểu được ý nghĩa của những quy định pháp luậtcủa Nhật Bản, rút ra kinh nghiệm và những điều đáng để Việt Nam học hỏi từ phápluật Nhật Bản

6 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của luận văn

* Đóng góp mới trong khoa học: Luận văn tổng hợp và đưa ra một hệ thống

khái niệm chủ yếu trong lĩnh vực ATTP, có sự tham khảo pháp luật của nhiều quốcgia khác Đồng thời, luận văn chỉ ra một số bất cập, hạn chế trong pháp luật hiệnnay về ATTP và những giải pháp, kinh nghiệm của Nhật Bản cũng như của một sốquốc gia khác có thể áp dụng vào điều kiện, hoàn cảnh hiện tại của Việt Nam

* Giá trị ứng dụng: Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể được sử dụng làm

tài liệu tham khảo phục vụ công tác giảng dạy, học tập, nghiên cứu những công trìnhtrong cùng lĩnh vực ATTP Đồng thời, luận văn có giá trị nhất định đối với các nhà lậppháp, hoạch định chính sách, các tổ chức, cá nhân trong việc hoàn thiện hệ thống phápATTP và các ngành luật khác có liên quan như pháp luật bảo vệ quyền lợi NTD, phápluật về bảo vệ môi trường, pháp luật về tiêu chuẩn chất lượng hàng hóa…

7 Bố cục của luận văn

Ngoài phần mục lục, mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nộidung luận văn bao gồm ba chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật an toàn thực phẩm.

Chương 2: So sánh pháp luật Việt Nam và pháp luật Nhật Bản về an toàn

thực phẩm

Chương 3: Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật an toàn thực phẩm ở Việt

Nam trên cơ sở vận dụng kinh nghiệm của Nhật Bản

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

VỀ PHÁP LUẬT AN TOÀN THỰC PHẨM

1.1. Khái quát về an toàn thực phẩm

1.1.1 Khái niệm an toàn thực phẩm, vệ sinh thực phẩm và an toàn vệ sinh thực phẩm

1.1.1.1 Khái niệm an toàn thực phẩm, vệ sinh thực phẩm

Để hiểu được rõ các khái niệm trong lĩnh vực thực phẩm cần tìm hiểu kháiniệm thực phẩm là gì Thực phẩm là một khái niệm động thay đổi theo thời gian Quatừng giai đoạn và ở mỗi quốc gia, khu vực, khái niệm này có sự khác nhau, phạm vi

đề cập đến luôn được bổ sung với nhiều loại thực phẩm mới và đi kèm với đó là thayđổi về sự bảo đảm an toàn thực phẩm cho từng loại, từng nhóm thực phẩm khác nhau.Tuy vậy, có thể thấy gần như toàn bộ thực phẩm hiện tại đều có nguồn gốc hoặcthành phần chính là từ động vật hoặc thực vật cho dù là thực phẩm biến đổi gen, thựcphẩm chức năng, thực phẩm ăn liền hay thực phẩm nhân tạo (thịt nhân tạo)

- Pháp luật một số nước sử dụng cách định nghĩa có tính mở cao như tại Nhật

Bản, luật VSTP năm 2006 quy định thực phẩm là “tất cả các loại thức ăn và đồ

uống, không bao gồm các loại thuốc quy định trong Luật dược phẩm”[53] Pháp

luật một số nước đi theo hướng chi tiết hơn như tại Đài Loan, thực phẩm được định

nghĩa trong luật quản lý VSATTP năm 2015 là “các sản phẩm hoặc nguyên liệu của

sản phẩm đó được cung cấp cho con người để ăn, uống hoặc nhai” [67] Tại

Canada, định nghĩa thực phẩm trong đạo luật về thực phẩm và dược phẩm năm

2017 bao gồm “bất kỳ sản phẩm nào được sản xuất, bán hoặc được sử dụng làm

thực phẩm hoặc đồ uống cho con người, kẹo cao su và bất kỳ thành phần nào có thể được trộn với thức ăn cho bất cứ mục đích nào”[47].

Định nghĩa đầy đủ, chi tiết nhất theo cách nhìn của tác giả là theo quy định

số 178/2002/EC của Liên minh châu Âu EU, thực phẩm:

Có nghĩa là bất kỳ chất hoặc sản phẩm nào, đã chế biến, chế biếntừng phần hoặc chưa qua chế biến, được dự định hoặc dự kiến hợp lý sẽđược con người ăn vào Thực phẩm bao gồm thức uống, kẹo cao su vàbất kỳ chất nào, kể cả nước, kết hợp có chủ đích vào thực phẩm trongquá trình sản xuất, chuẩn bị nguyên liệu hoặc chế biến Thực phẩmkhông bao gồm thức ăn chăn nuôi, các sản phẩm dược, thuốc lá, mỹphẩm, ma túy, các chất hướng thần, động vật sống trừ khi được chuẩn bịđưa vào tiêu thụ và thực vật trước khi thu hoạch [49]

Định nghĩa theo quy định của EU thể hiện rõ nhất phạm vi phân loại thựcphẩm với các sản phẩm không phải là thực phẩm và thời điểm, điều kiện để một sảnphẩm có thể trở thành thực phẩm

Có thể thấy, pháp luật các quốc gia đều sử dụng phép loại trừ để tránh thiếusót và dễ dàng hơn trong nêu định nghĩa về thực phẩm, vì đây là một khái niệm luônđược mở rộng và phát triển theo thời gian thông qua sự phát triển của khoa học kỹthuật Pháp luật Việt Nam cũng theo xu hướng này khi đã đưa ra được một địnhnghĩa rộng và xác định rõ phạm vi loại trừ với dược phẩm và các sản phẩm sử dụng

như dược phẩm “thực phẩm là sản phẩm mà con người ăn, uống ở dạng tươi sống

hoặc đã qua sơ chế, chế biến, bảo quản Thực phẩm không bao gồm mỹ phẩm, thuốc lá và các chất sử dụng như dược phẩm” [19] Việc xác định rõ ràng phạm vi

của khái niệm tạo tiền đề cho công tác quản lý tốt hơn, tránh nhầm lẫn trong xâydựng và thực hiện pháp luật, khắc phục lỗ hổng như vấn đề mập mờ giữa nhiều loạisản phẩm là dược phẩm hay thực phẩm chức năng trong thời gian gần đây

- Trong lĩnh vực thực phẩm, các thuật ngữ “An toàn thực phẩm” tiếng anh là

food safety và “Vệ sinh thực phẩm” tiếng anh là food hygiene hay food sanitation

được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội cũng như trong các văn bản quyphạm pháp luật Chúng được dùng riêng rẽ hoặc gộp chung làm một thành “An toàn

vệ sinh thực phẩm hay vệ sinh an toàn thực phẩm” đều với nghĩa hiểu nôm na làbảo đảm thực phẩm được an toàn, sạch sẽ, tránh gây hại cho người sử dụng Antoàn và vệ sinh là hai yếu tố đặc biệt cần thiết trong ngành thực phẩm, nếu thiếu một

trong hai yếu tố trên thực phẩm đều được coi là không đạt tiêu chuẩn Tuy vậy, giữacác thuật ngữ này vẫn có sự khác nhau, chúng không đồng nhất với nhau Vì vậycần phải định nghĩa rõ ràng để phân biệt nhằm sử dụng cho các mục đích khácnhau, đặc biệt khi được sử dụng đặt tên cho các đạo luật Tùy theo sự khác biệttrong cách tiếp cận vấn đề trong từng giai đoạn mà các nước đặt tên cho đạo luật vềvấn đề thực phẩm này là khác nhau Cụ thể, tại Nhật Bản có hai đạo luật hiện hành

là đạo luật cơ bản về ATTP 2003 và Luật VSTP 2006 Tại Đài Loan là luật quản lýATVSTP 2015 Tại Hoa Kỳ là đạo luật hiện đại hóa về ATTP Tại Việt Nam là luậtATTP 2010 thay thế cho Pháp lệnh VSATTP 2003

Theo đó, thuật ngữ “An toàn thực phẩm” theo pháp luật Việt Nam được định

nghĩa “An toàn thực phẩm là việc bảo đảm để thực phẩm không gây hại đến sức

khỏe, tính mạng con người” [19] Còn theo tác giả Trần Mai Vân, “ATTP hay VSATTP hiểu theo nghĩa hẹp là một môn khoa học dùng để mô tả việc xử lý, chế biến, bảo quản và lưu trữ thực phẩm bằng những phương pháp phòng ngừa, phòng chống bệnh tật do thực phẩm gây ra” [27] Tác giả cũng tán đồng với các quan

điểm như trên khi có thể hiểu đơn giản là thực phẩm sẽ không gây nguy hại choNTD khi được sơ chế, chế biến và dùng theo đúng mục đích, hướng dẫn sử dụng dựkiến ATTP phải được đảm bảo mọi lúc mọi nơi, khi ăn uống bên ngoài và trongchính ngôi nhà của mình ATTP liên quan mật thiết đến sự phòng tránh các mốinguy hại như sinh học, hóa học, vật lý và không bao gồm các mối nguy như yếu tốgian lận kinh tế hay tính khả dụng - tính chất của sản phẩm đáp ứng như cầu về mặtcảm quan của người sử dụng Ví dụ, vỏ tôm bị lẫn trong sản phẩm thịt tôm, ghithiếu thông tin trên nhãn hàng hóa, nhầm lẫn về loài, sai kích cỡ, khối lượng như gà

ta nhầm sang gà công nghiệp… không phải là mối nguy về ATTP Tuy nhiên, yếu tốgian lận về kinh tế thường xen lẫn trong các mối nguy sinh học, hóa học, lý học vàrất khó để tách biệt riêng rẽ các mối nguy này trong thực tế Ví dụ, cắm tăm giữ chođầu tôm gắn chặt vào thân tôm vừa là gian lận kinh tế vừa là mối nguy vật lý

Với thuật ngữ “Vệ sinh thực phẩm”, bộ quy tắc thực hành luật thực phẩm

năm 2017 của Anh quy định rằng “vệ sinh thực phẩm là các biện pháp và điều kiện

cần thiết để kiểm soát các mối nguy và để đảm bảo tính thích hợp cho tiêu dùng thực phẩm của con người, có tính đến mục đích sử dụng của nó" [48] Còn luật

VSTP năm 2006 Nhật Bản định nghĩa như sau: “thuật ngữ vệ sinh thực phẩm có

nghĩa là vệ sinh liên quan đến việc tiêu thụ thực phẩm của con người Điều này bao gồm cả vệ sinh trong thực phẩm, phụ gia thực phẩm, trang thiết bị, và bao bì” [53].

Tác giả tán thành các khái niệm tại các đạo luật trên khi có thể hiểu VSTP là toàn bộđiều kiện và biện pháp cần thiết để đảm bảo sự an toàn của thực phẩm tại mọi thờiđiểm trong toàn bộ các khâu: giết mổ, thu hoạch, chế biến, bảo quản, phân phối, vậnchuyển của quá trình sản xuất, kinh doanh và tiêu dùng thực phẩm

1.1.1.2 Khái niệm an toàn vệ sinh thực phẩm

ATVSTP hay VSATTP là một khái niệm bao gồm cả hai thuật ngữ ATTP vàVSTP Sau khi Luật ATTP năm 2010 ra đời, thuật ngữ ATVSTP ít được sử dụngtrong các văn bản quy phạm pháp luật, một số cơ quan Nhà nước cũng tiến hành đổitên để phù hợp theo cách gọi trong các quy định pháp luật, như Cục ATTP thuộc Bộ

y tế có tên cũ là Cục ATVSTP Tuy vậy, việc tìm hiểu khái niệm của thuật ngữ chothấy mối quan hệ liên quan giữa ATTP và VSTP

Theo định nghĩa của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hiệp Quốc(FAO) và Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) thì:

VSATTP là việc đảm bảo thực phẩm không gây hại cho sức khỏe,tính mạng người sử dụng, đảm bảo thực phẩm không bị hỏng, khôngchứa các các tác nhân vật lý, hóa học, sinh học, hoặc tạp chất quá giớihạn cho phép, không phải là sản phẩm của động vật, thực vật bị bệnh cóthể gây hại cho sức khỏe người sử dụng [45]

Theo tác giả Đặng Công Hiến “VSATTP là các điều kiện và biện pháp cần thiết

để bảo đảm thực phẩm không gây hại cho sức khỏe và tính mạng con người” [7] Cách

định nghĩa này có tính khái quát cao, tuy nhiên, tác giả xin đưa ra định nghĩa chi tiếthơn về thuật ngữ này khi lồng ghép vào trong định nghĩa cả phần mục đích củaATVSTP và cơ sở thực hiện của vấn đề này Theo đó:

An toàn vệ sinh thực phẩm là việc xử lý các vấn đề liên quantrong một chuỗi gồm toàn bộ các khâu chăn nuôi/trồng trọt, giết mổ/thuhoạch, sơ chế, chế biến, đóng gói, bảo quản, vận chuyển, phân phốinhằm bảo đảm cho thực phẩm sạch sẽ, an toàn với sự ưu tiên sức khỏe,tính mạng con người được đặt lên hàng đầu và được bảo đảm bằng cáchđưa ra các quy định cần thiết và thực hiện các biện pháp phòng ngừa,phòng chống hậu quả nguy hại do thực phẩm gây ra dựa trên nền tảng tri thức khoa học, thông lệ quốc tế và ý kiến của nhân dân.

Định nghĩa này thể hiện mối quan hệ nhân quả giữa hai thuật ngữ ATTP vàVSTP, để có được ATTP thì phải bảo đảm và thực hiện VSTP ATTP là kết quả, làđích đến và VSTP là con đường dẫn đến mục tiêu đó Với ý nghĩa và sự khác nhaunhư vậy, pháp luật các nước thường sử dụng thuật ngữ ATTP đặt tên cho đạo luậtcủa nước mình khi thể hiện được đầy đủ mục đích của đạo luật cũng như đảm bảotính đơn giản, ngắn gọn, dễ hiểu cho tên của một văn bản pháp luật Và trong khuônkhổ nghiên cứu của luận văn này, tác giả sẽ đồng thời sử dụng cả hai thuật ngữ “antoàn thực phẩm” và “vệ sinh thực phẩm” riêng rẽ hoặc gộp chung tùy theo từngphần của luận văn

1.1.2 Thực trạng vấn đề an toàn thực phẩm

1.1.2.1 Thực trạng an toàn thực phẩm trên thế giới

ATTP là lĩnh vực có nguy cơ cao với nhiều rủi ro trong suốt quá trình gồmnhiều khâu, công đoạn của chuỗi cung cấp thực phẩm Ngay cả với những nướcphát triển có hệ thống đánh giá, giám sát nguy cơ ATTP chặt chẽ cùng khoa học kĩthuật phát triển cũng vẫn để xảy ra hàng triệu ca ngộ độc hoặc mắc bệnh, sự cố liênquan đến thực phẩm hàng năm Các sự cố lớn về ATTP như: melamine trong sữa,chất tạo đục, bệnh bò điên đều xuất phát từ các nước phát triển

Theo số liệu từ báo cáo của Tổ chức y tế thế giới WHO, hơn 1/3 dân số cácnước phát triển bị ảnh hưởng từ các bệnh do thực phẩm gây ra mỗi năm Đối vớicác nước đang phát triển, hàng năm gây tử vong hơn 2.2 triệu người, trong đó hầuhết là trẻ em, khu vực Châu Phi và Đông Nam Á có gánh nặng bệnh tật cao nhất do

thực phẩm Theo báo cáo vào năm 2006 của Cục quản lý thực phẩm và dược phẩmHoa Kỳ, hiện tại mỗi năm vẫn có 76 triệu ca ngộ độc thực phẩm với 325.000 ngườiphải vào viện và 5.000 người chết Trung bình cứ 1.000 dân có 175 người bị ngộđộc thực phẩm mỗi năm và chi phí cho một ca ngộ độc thực phẩm mất 1.531 USD.Nước Úc có Luật thực phẩm từ năm 1908 nhưng hiện nay mỗi năm vẫn có khoảng4.2 triệu ca bị ngộ độc thực phẩm và các bệnh truyền qua thực phẩm, trung bìnhmỗi ngày có 11.500 ca mắc bệnh cấp tính do ăn uống gây ra và chi phí cho 1 ca ngộđộc thực phẩm mất 1.679 đôla Úc Ở Anh và xứ Wale, có 2.366.000 trường hợpbệnh do thực phẩm, 21.138 trường hợp nhập viện và 718 trường hợp tử vong, trungbình cứ 1.000 dân có 190 ca bị NĐTP mỗi năm và chi phí cho 1 ca ngộ độc thựcphẩm mất 789 bảng Anh [1] Tại Đài Loan, vào năm 2014, đã có tổng cộng 480 vụdịch bệnh bùng phát, trong đó có 186 vụ dịch được xác nhận với tác nhân gây bệnh.Theo phân tích nêu trong Báo cáo thường niên năm 2015, các trường học và cơ sởdịch vụ ăn uống có nhiều khả năng xảy ra bệnh do thực phẩm và tác nhân gây bệnhchính là vi khuẩn Bệnh do thực phẩm có xu hướng là do các khái niệm về vệ sinh

và an toàn không đúng cách, chẳng hạn như ô nhiễm chéo trong chế biến thựcphẩm, hoặc các điều kiện bảo quản hoặc môi trường không thích hợp [68]

Có thể thấy, ATTP luôn đe dọa thường trực đến sức khỏe và tính mạng conngười ở bất kỳ quốc gia nào và trong mọi giai đoạn Khoa học kỹ thuật phát triểncùng với các quy định pháp luật ngày càng thắt chặt tuy không thể xóa bỏ triệt đểtình trạng mất ATTP nhưng có ý nghĩa quan trọng trong việc giảm thiểu tối đa sốtrường hợp bị ngộ độc hay mắc các bệnh về thực phẩm và hạn chế phạm vi, mức độthiệt hại do mất ATTP gây ra Vì vậy, tham khảo pháp luật của nhiều nước tiên tiếntrên thế giới đem lại một nguồn kiến thức bổ ích cho việc hoàn thiện pháp luậtATTP Việt Nam

1.1.2.2 Thực trạng an toàn thực phẩm tại Nhật Bản

Nhật Bản là một nước phụ thuộc rất lớn vào nguồn thực phẩm nhập khẩu khi

tỷ lệ tự cung tự cấp về lương thực thường chỉ đạt mức 40% [57] Với nguồn cungthực phẩm đa dạng từ cả trong và ngoài nước như vậy, Nhật Bản luôn đối mặt

thường trực với các sự cố, các bệnh về thực phẩm Để hạn chế tối đa các tác nhângây mất ATTP, pháp luật là một tấm lá chắn hữu ích trong bảo đảm ATTP và bảo vệsức khỏe người dân Minh chứng cho điều này là số liệu về ngộ độc và sự cố thựcphẩm tại Nhật luôn được khống chế hữu hiệu giữ ở mức thấp cũng như bảo đảmkhông để xảy ra khủng hoảng về ATTP.

Bảng 1.1: Số vụ tai nạn ngộ độc thực phẩm, bệnh nhân và tử vong

theo năm tại Nhật Bản [56]; [58]

Dữ liệu cho thấy Nhật Bản kiểm soát rất tốt tình trạng ATTP Số bệnh nhân

có xu hướng giảm dần đều qua các năm Tỷ lệ số người tử vong trên số bệnh nhân

từ 2011 trở đi đều ở mức rất thấp, chỉ dao động từ 0.0001-0.0007% Tỷ lệ này trướchết phản ánh trình độ cao của hệ thống y tế trong cứu chữa người bệnh Về nguyênnhân cho sự kiểm soát tốt tình trạng ngộ độc thực phẩm như vậy là việc áp dụng môhình phân tích nguy cơ, hệ thống thanh tra kiểm tra chặt chẽ, tiêu chuẩn thực phẩmkhắt khe và trách nhiệm cao của các chủ thể được quy định trong hệ thống pháp luậtATTP Nhật Bản

1.1.2.3 Thực trạng an toàn thực phẩm tại Việt Nam

Thực phẩm bẩn là nguyên nhân chính dẫn đến các căn bệnh đặc biệt nguyhiểm có thể là cấp tính hoặc mãn tính như tiêu chảy, ung thư, bệnh về tiêu hóa, timmạch… Đặc biệt là ung thư, tại Việt Nam theo thống kê năm 2000 chỉ có khoảng69.000 ca mới mắc bệnh ung thư, nhưng cho đến năm 2015, số ca mới mắc ung thưtăng lên hơn gấp đôi, xấp xỉ 150.000 ca Ước tính đến năm 2020, số ca mắc mới ungthư sẽ lên đến gần 200.000 ca, đồng nghĩa với việc Việt Nam có thể trở thành mộttrong những quốc gia có tỷ lệ mắc ung thư cao nhất thế giới, với tỷ lệ người mắcung thư do sử dụng thực phẩm bẩn gây ra chiếm tỷ lệ cao nhất khoảng 35%, hútthuốc lá chiếm khoảng 30%, còn lại là yếu tố di truyền khoảng 10% và một sốnguyên nhân khác [24]

Theo thống kê của Bộ Y tế, trung bình mỗi năm Việt Nam có khoảng

150-200 vụ ngộ độc thực phẩm với 5.000-7.000 người là nạn nhân, cụ thể giai đoạn từnăm 2004-2009 đã có 1.058 vụ ngộ độc thực phẩm, trung bình 176.3 vụ/năm, sốngười bị ngộ độc thực phẩm là 5.302 người/năm, số người chết là 298 người (49.7người/năm), tính trung bình tỷ lệ người bị ngộ độc thực phẩm cấp tính là 7.1người/100 ngàn dân/năm Về nguyên nhân ngộ độc thực phẩm, 29.6% số vụ do thựcphẩm bị ô nhiễm vi sinh vật, 5.2% số vụ do hóa chất, 24.7% do thực phẩm có sẵnđộc tố tự nhiên, 40.5% số vụ không xác định được nguyên nhân Riêng trong năm

2010 (tính đến 20/12/2010), cả nước đã xảy ra 175 vụ ngộ độc (trong đó có 34 vụngộ độc trên 30 người) làm 5.664 người mắc và 42 trường hợp tử vong [1] Theobáo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về ATTP giai đoạn

2011 - 2016, nguyên nhân gây ngộ độc chủ yếu do vi sinh vật, độc tố tự nhiên, hoáchất… Tình hình ngộ độc thực phẩm thay đổi theo chiều hướng giảm về số vụ lẫn

số người mắc, số trường hợp tử vong [30] Bảng tổng hợp dưới đây cung cấp số liệutrực quan về tình hình ATTP tại Việt Nam

Bảng 1.2: Tình hình ngộ độc thực phẩm tại Việt Nam giai đoạn 2010-2017

4 lần) nhưng khi so sánh tỉ lệ số người chết trên số bệnh nhân trong cùng giai đoạn

từ 2011 trở đi, con số này cao hơn từ 5 đến 50 lần theo từng năm tương ứng (củaViệt Nam tỷ lệ dao động trong khoảng 0.003-0.006%) Chỉ với số liệu này cũng đã

có thể đưa ra nhận định về sự thiếu hiệu quả của pháp luật ATTP Việt Nam khichưa thực hiện được chức năng, nhiệm vụ theo quy định về bảo đảm tính mạng,sức khỏe công dân

Tuy nhiên, số liệu do Việt Nam thống kê và đưa ra không thể hiện chính xác

số vụ việc xảy ra trên thực tế Theo số liệu do Tổ chức y tế thế giới WHO cung cấp,mỗi năm Việt Nam có khoảng 8 triệu người ngộ độc thực phẩm Nhưng chỉ có 8.000người được thống kê, phát hiện, bằng 1% số người ngộ độc thực phẩm trên thực tế.Nguyên nhân chính có thể xác định là do các phương tiện truyền thông cũng như cơquan quản lý Nhà nước thường chỉ ghi nhận các sự cố thực phẩm hay ngộ độc thựcphẩm khi người bệnh được đưa vào các cơ sở y tế và thường là các vụ việc ngộ độcthực phẩm có nhiều người mắc, có biểu hiện trực tiếp, rõ ràng và thường có mức độhậu quả nghiêm trọng Điều này dễ nhận thấy qua báo cáo tình hình kinh tế- xã hộicác năm từ Tổng cục thống kê với số liệu ghi rõ là “số vụ ngộ độc thực phẩmnghiêm trọng”, có thể suy ra là vụ ngộ độc thực phẩm không gây hậu quả, ảnh

hưởng nghiêm trọng sẽ không được ghi nhận Những vụ ngộ độc thực phẩm ở mức

độ nhẹ, đơn lẻ hoặc do người bệnh tự xử lý, hay việc các chất độc từ thực phẩm tiêudùng ngấm vào cơ thể một cách dần dần trong thời gian dài thì không có số liệuthống kê rõ ràng được Điều này cũng được Phó Chủ nhiệm Uỷ ban các vấn đề xã

hội Nguyễn Hoàng Mai khẳng định "Từ thực tế mỗi cá nhân, gia đình tôi tin chắc ít

nhất hàng năm có hàng chục triệu ca tiêu chảy liên quan đến thực phẩm nhưng người dân tự xử lý, không được các cơ sở y tế ghi nhận"[35].

1.2. Khái quát về pháp luật an toàn thực phẩm

1.2.1 Khái niệm pháp luật an toàn thực phẩm

Tác giả Đặng Công Hiến trong luận văn của mình đã nghiên cứu về pháp luậtATTP trong hoạt động thương mại và có đưa ra định nghĩa về pháp luật kiểm soátVSATTP trong hoạt động thương mại như sau:

Pháp luật kiểm soát VSATTP trong hoạt động thương mại là tổnghợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh cácquan hệ xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước quản lý hoạt động xuấtkhẩu thực phẩm, nhập khẩu thực phẩm và kinh doanh thực phẩm trên thịtrường nội địa [7]

Còn theo quy định số 178/2002/EC của EU đã đề cập một cách chung nhất,

hệ thống luật về thực phẩm có nghĩa là:

Các quy định pháp lý, các văn bản thực thi luật hoặc văn bản hànhchính quy định liên quan đến hóa học thực phẩm nói chung, và ATTP nóiriêng ở phạm vi cộng đồng hoặc từng quốc gia Hệ thống pháp luật vềthực phẩm điều chỉnh tất cả các khâu của quá trình sản xuất, chế biến vàphân phối hàng hóa thực phẩm, thức ăn chăn nuôi [49]

Từ một số khái niệm trên kết hợp với khái niệm ATTP ở phần 1.1, tác giả cóthể đưa ra định nghĩa pháp luật ATTP là:

Tổng hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằmđiều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước sử dụng

trong phạm vi quyền lực của mình tác động có tổ chức và điều chỉnh vàocác quan hệ nảy sinh trong hoạt động sản xuất, kinh doanh thực phẩm vàcác sản phẩm có liên quan đến thực phẩm như phụ gia thực phẩm, bao bì,trang thiết bị, dụng cụ.

Pháp luật ATTP có phạm vi điều chỉnh rộng bao gồm nhiều loại quan hệ xãhội xuất hiện trong chuỗi thực phẩm như quan hệ trong hoạt động sản xuất ban đầunhư trồng trọt, chăn nuôi, trong giết mổ, thu hoạch, sơ chế, chế biến thực phẩm,trong hoạt động kinh doanh, phân phối thực phẩm trong nước và quốc tế, quan hệtrong hoạt động sản xuất, kinh doanh bao bì thực phẩm, trang thiết bị, vật dụng sửdụng trong ngành thực phẩm…

Phân loại pháp luật ATTP thành các nhóm quy phạm tạo điều kiện thuận lợicho nghiên cứu cũng như áp dụng pháp luật Theo PGS.TS Phạm Thế Hải và TS.Đào Thế Anh, có thể phân thành thành ba nhóm tạo thành những khung hàng ràophân biệt thực phẩm an toàn và không an toàn, phát hiện và ngăn chặn các tác nhângây hại, giảm thiểu nguy cơ xảy ra sự mất ATTP; bao gồm: công cụ định hướng,công cụ bắt buộc và công cụ tự nguyện [6]:

(i) Công cụ định hướng: Là các văn bản khung, quy định các nguyên tắc, mục

tiêu và hướng hành động để đảm bảo ATTP; không quy định cụ thể một thực phẩm là

an toàn hay không, mà chỉ quy định các nguyên tắc chung để phân loại và các mụctiêu hướng đến Có thể lấy ví dụ Luật ATTP năm 2010, Quyết định số 20/QĐ-TTgcủa Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chiến lược quốc gia an toàn thực phẩmgiai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn 2030, quy định các nguyên tắc như quản lý theochuỗi, phân định trách nhiệm cho các bộ ngành, đảm bảo truy xuất nguồn gốc

(ii) Công cụ bắt buộc: là các quy định về quy chuẩn kỹ thuật của sản phẩm

(mức giới hạn, mức ngưỡng an toàn tối thiểu) và điều kiện về cơ sở vật chất, nhânsự… phải đáp ứng được theo yêu cầu để tiến hành sản xuất, kinh doanh trong chuỗicung ứng thực phẩm Công cụ bắt buộc có tính pháp chế, phân định giữa cấm vàcho phép Ví dụ, thông tư 15/2012/TT-BYT Quy định về điều kiện chung bảo đảmATTP đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh thực phẩm, Thông tư 54/2014/TT-BCT

Quy định điều kiện bảo đảm ATTP đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh sữa chế biến,Quyết định số 46/2007/QĐ-BYT về giới hạn tối đa ô nhiễm sinh học và hóa họctrong thực phẩm, QCVN 8-1:2011/BYT: Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia đối với giớihạn ô nhiễm độc tố vi nấm trong thực phẩm, QCVN 8-2:2011/BYT: Quy chuẩn kỹthuật quốc gia đối với giới hạn ô nhiễm kim loại nặng trong thực phẩm…

(iii) Công cụ tự nguyện: Là các tiêu chuẩn do Nhà nước hoặc tư nhân thiết

lập và được khuyến khích sử dụng Các chủ thể sản xuất, kinh doanh được tùy chọndùng hay không dùng công cụ tự nguyện Liên quan đến ATTP, có thể nói đến các ví

dụ tiêu chuẩn thực hành nông nghiệp tốt (GAP), tiêu chuẩn thực hành sản xuất tốt,thực hành vệ sinh tốt (GHP), hay bộ TCVN 11041 năm 2017 về Nông nghiệp hữu

cơ Cũng có thể nói đến các tiêu chuẩn quy trình tư nhân, ví dụ là các tiêu chuẩnquản lý ISO 22000 hay HACCP được áp dụng trong quá trình chế biến thực phẩm,

dù rằng tại Việt Nam tính đến thời điểm hiện tại chúng vẫn chưa được sử dụng phổcập

1.2.2.Các nguyên tắc cơ bản của pháp luật an toàn thực phẩm

Pháp luật được sinh ra và chịu tác động từ các yếu tố cơ sở hạ tầng bao gồmyếu tố kinh tế Để có giá trị ứng dụng thực tiễn trong nền kinh tế thị trường hiệnnay, pháp luật ATTP cần đáp ứng những nguyên tắc sau đây:

- Thứ nhất, pháp luật ATTP khuyến khích sự cạnh tranh hơn là độc quyền đối

với việc sản xuất, kinh doanh thực phẩm Sự cạnh tranh và phải là cạnh tranh lành

mạnh sẽ buộc nhà sản xuất, kinh doanh thực phẩm phải chủ động thay đổi, tìm kiếmnhững lợi thế cho riêng mình nhằm chiến thắng đối thủ Lợi thế đó được thể hiện ởngay trên sản phẩm với sự cải tiến về hình thức, mẫu mã và sự đảm bảo an toàn vềchất lượng Như vậy vậy, NTD sẽ là người hưởng lợi trực tiếp và đạt được mục tiêuhàng đầu của pháp luật ATTP là bảo vệ quyền lợi, sức khỏe cho người NTD

- Thứ hai, pháp luật ATTP kiểm soát chất lượng sản phẩm theo mô hình

“chiếc phễu” với sự chặt chẽ ở đầu ra Điều này khá tương tự với mô hình đào tạo

đại học khi mở rộng đầu vào nhưng thắt chặt chất lượng đầu ra Trong pháp luậtATTP, không chỉ thực phẩm mà bao bì, công cụ sản xuất, thức ăn chăn nuôi, phân

bón… đều phải kiểm soát chất lượng theo mô hình này Kiểm soát như vậy tạo ra sựsàng lọc một cách tự nhiên khi những sản phẩm không đủ chất lượng không thể đưa

ra tiêu thụ trên thị trường và cơ sở sản xuất, kinh doanh sản phẩm đó buộc phải thayđổi để sản phẩm đạt chất lượng hoặc thay một sản phẩm mới đạt yêu cầu Nguyêntắc này bổ trợ cho nguyên tắc thứ nhất là tạo sự cạnh tranh lành mạnh trong sảnxuất, kinh doanh thực phẩm

- Thứ ba, pháp luật ATTP cần đáp ứng được nhu cầu thực tiễn từ xã hội chứ không phải từ cơ quan hành chính và các nhà lập pháp Nguyên tắc này thể hiện rõ

nét nhất qua thực trạng giấy phép con trong thủ tục hành chính Với lĩnh vực ATTPcủa Việt Nam, một sản phẩm muốn được lưu thông hợp pháp trên thị trường cần trảiqua tối thiểu hai loại giấy tờ là giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện ATTP và giấyxác nhận công bố hợp quy/ phù hợp quy định ATTP theo nghị định số 38/2012/NĐ-

CP Trong hành trình để được cấp hai loại giấy phép này, nhà sản xuất, kinh doanhthực phẩm phải trải qua thêm một loạt các giấy tờ khác như giấy xác nhận kiến thứcATTP, giấy khám sức khỏe cán bộ nhân viên, kiểm nghiệm chất lượng sản phẩm…

Rõ ràng, để đạt được kết quả đó không phải là một điều dễ dàng nhưng khi đã cógiấy phép thì chất lượng sản phẩm cũng không được đảm bảo như theo thông tingiấy phép thể hiện Sản phẩm được cấp phép có thể không đảm bảo chất lượng nếuthiếu cơ chế kiểm soát chặt chẽ ở đầu ra sản phẩm Vì lẽ đó, với nghị định15/2018/NĐ-CP cùng nhiều văn bản pháp luật khác đã cắt giảm được rất nhiều điềukiện kinh doanh, thủ tục hành chính trong lĩnh vực thực phẩm thể hiện sự thay đổicủa pháp luật đáp ứng sự phát triển của xã hội

- Thứ tư, pháp luật ATTP tập trung vào phòng ngừa hơn là giải quyết, khắc phục hậu quả khi xảy ra sự cố về ATTP Với đặc thù thuộc phân ngành của lĩnh vực

môi trường cũng như liên quan mật thiết đến lĩnh vực y tế, ATTP cũng có đặc điểm

tương tự như hai lĩnh vực này là “phòng bệnh hơn chữa bệnh” Sức khỏe con người

là ưu tiên hàng đầu và quan trọng nhất khi xây dựng pháp luật ATTP Chế tài cho chủthể vi phạm có nghiêm khắc cũng không thể quý giá bằng sức khỏe và cả tính mạngngười bị hại Vì vậy, ngăn chặn các tác nhân và giảm thiểu tối đa nguy cơ xảy ra sự

cố, bệnh về ATTP là điều mà pháp luật cần hướng đến Mô hình phân tích nguy cơhiện là một trong những phương thức hữu hiệu nhất đáp ứng được nguyên tắc này.

- Thứ năm, pháp luật ATTP cần phân quyền, phân cấp cụ thể, rõ ràng trong

quản lý ATTP Chính sách, quy định pháp luật có tiến bộ nhưng không được các cấp

trong hệ thống quản lý ATTP thực hiện sát sao, nghiêm túc cũng không giá trị trênthực tiễn Việc phân quyền, phân cấp không chỉ tránh chồng chéo trong việc thihành chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan mà góp phần nâng cao hiệu suất, hiệuquả trong làm việc và thực hiện công tác “Trên nóng dưới lạnh” là một điều thườngthấy trong nền hành chính Việt Nam vì sự nhập nhằng trong trách nhiệm quản lýgiữa các cơ quan Nhà nước Khi đã được quy định rành mạch, phân định rõ vai tròcũng như vấn đề truy cứu trách nhiệm nếu không hoàn thành công việc, ATTP sẽđược bảo đảm chặt chẽ ngay từ các cấp cơ sở

1.2.3 Vai trò của pháp luật ATTP

Pháp luật có vai trò quan trọng là công cụ để nhà nước quản lý xã hội và tạo

cơ sở ổn định cho các quan hệ phát triển Với từng lĩnh vực, pháp luật chuyên ngành

có những vai trò riêng biệt khác nhau ATTP hiện không chỉ là nhu cầu thiết yếu củangười dân, nó còn là yếu tố then chốt cho quyền năng cơ bản là quyền được sốngkhỏe, sống lành mạnh Để người dân được hưởng đầy đủ quyền lợi như vậy, phápluật ATTP với những vai trò sau đây là một phần không thể thiếu trong việc xâydựng một thị trường thực phẩm an toàn, sạch, đạt tiêu chuẩn

- Pháp luật về ATTP là công cụ pháp lý quan trọng trong mục tiêu bảo vệ tính mạng, sức khỏe nhân dân

Pháp luật ATTP luật hóa các đường lối chính sách, các quan điểm chỉ đạo củaĐảng và Nhà nước trong công tác bảo đảm ATTP đối với sức khoẻ nhân dân, mộttrong những yếu tố quan trọng góp phần nâng cao tầm vóc và thể chất của con ngườiViệt Nam, góp phần tích cực vào sự nghiệp bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻnhân dân Từ quan điểm đó, năm 1989, Việt Nam đã ban hành Luật Bảo vệ sức khỏenhân dân Sau này, Việt Nam đã có Nghị quyết số 46-NQ/TW ngày 23/02/2006 của

Bộ Chính trị về công tác bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻ nhân dân trong thời

kỳ mới và Nghị quyết số 34/2009/NQ- QH12 ngày 19/6/2009 của Quốc hội khóa XII

“Đẩy mạnh thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý chất lượng, VSATTP” Hệthống pháp luật ATTP luôn được thay đổi bổ sung qua từng giai đoạn nhằm đáp ứng

sự thay đổi của xã hội và hạn chế các bất cập phát sinh từ thực tiễn

- Pháp luật ATTP tạo dựng khung pháp lý bảo vệ cả người mua và người bán trong toàn chuỗi thực phẩm

Chuỗi thực phẩm tiếng anh là food chain là trình tự các giai đoạn và hoạt

động liên quan đến sản xuất, chế biến, phân phối, bảo quản, sử dụng thực phẩm vàthành phần của thực phẩm đó từ khâu sản xuất ban đầu đến tiêu dùng Điều này baogồm cả việc sản xuất thức ăn cho vật nuôi, phân bón cho cây trồng và các vật dụng

là bao bì, công cụ sẽ tiếp xúc với thực phẩm hoặc nguyên liệu thô

Trong chuỗi thực phẩm, những chủ thể bao gồm cá nhân, tổ chức hoặc là cảmột quốc gia đều đảm nhận ít nhất một vị trí người mua – người bán tại mỗi khâucủa chuỗi Mỗi giai đoạn, hai vị trí này đều theo đuổi những quyền lợi có thể dẫnđến sự xung đột với nhau Điều khá thường thấy ở Việt Nam là mục tiêu của ngườimua luôn yêu cầu thực phẩm phải đạt tiêu chuẩn sạch, an toàn để sử dụng nhưngmức giá cần phải hợp lý Ngược lại, người bán mong muốn bán được nhiều sảnphẩm với lợi nhuận tối đa và ít quan tâm đến ảnh hưởng đối với sức khỏe người tiêudùng Vì vậy, pháp luật ATTP xuất hiện để bảo vệ quyền lợi cho cả hai bên, đảmbảo chất lượng thực phẩm cho người tiêu dùng cũng như tạo cơ chế cho người báncung ứng sản phẩm thuận lợi ra thị trường trong nước và quốc tế

Đối với xuất nhập khẩu, người mua và người bán phải chịu tác động từ ítnhất là hai hệ thống pháp luật ATTP trở lên Sự chênh nhau giữa các hệ thống phápluật gây ra khó khăn trong việc xuất nhập khẩu thực phẩm vì tiêu chuẩn của nướcnày rất có thể là không đạt chuẩn của nước khác Khi đó, pháp luật ATTP quốc tếvới các tiêu chuẩn chung hoàn toàn có thể là mức trung gian hài hòa lợi ích các bên,gia tăng thương mại thực phẩm quốc tế

- Pháp luật ATTP là một lưới lọc về chất lượng thực phẩm trong xuất nhập

khẩu và sản xuất, kinh doanh trong nước

Với bối cảnh toàn cầu hóa như hiện nay, sự chuyển dịch của dòng thực phẩm

là rất lớn Điều này vô tình làm mở rộng nguồn cung thực phẩm không chỉ từ các cơ

sở trong nước mà cả ở nước ngoài Một nguồn cung rộng khắp như vậy khiến choranh giới giữa an toàn và không an toàn của thực phẩm càng trở nên mong manhhơn bao giờ hết Sức khỏe con người là quan trọng hơn rất nhiều so với việc truycứu trách nhiệm khi hậu quả xảy ra bởi sự cố mất ATTP Vì vậy, pháp luật ATTP giữvai trò trọng tâm khi tạo dựng tấm lưới chắn, ngăn chặn tối đa thực phẩm không antoàn xuất hiện trên thị trường Để thực hiện được vai trò này, biện pháp của phápluật ATTP là hàng rào tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật và hệ thống kiểm soát ATTPtrong nước và ngay tại biên giới

1.2.4 Đặc điểm pháp luật an toàn thực phẩm

Nghiên cứu những đặc điểm riêng của pháp luật ATTP có ý nghĩa trong việctìm ra những bất cập, hạn chế và góp phần hoàn thiện pháp luật ATTP Ngoài nhữngđặc trưng của pháp luật nói chung, pháp luật ATTP có các đặc điểm riêng biệt sauđây

- Các quy phạm pháp luật ATTP chủ yếu được xây dựng dựa trên nền tảng là

tri thức khoa học và mang tính định hướng, hướng dẫn Khoa học là nền tảng cho

việc xây dựng các quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn về chất lượng thực phẩm và cácđiều kiện bảo đảm ATTP khác Ví dụ, quy định về nguyên tắc một chiều trong chếbiến thức ăn theo Thông tư 30/2012/TT-BYT hiểu đơn giản là đầu vào nguyên liệu

và đầu ra thành phẩm phải tách biệt, theo một chiều hướng thống nhất Khoa họccung cấp kiến thức về sự lây nhiễm chéo giữa thực phẩm sống và thực phẩm chín,giữa thực phẩm với dụng cụ, trang thiết bị chế biến Từ đó, nhà lập pháp xây dựngnguyên tắc này nhằm hướng dẫn, gợi ý cách thiết kế, sắp đặt khu vực chế biến, nấubếp thỏa mãn yêu cầu của pháp luật và tạo thuận lợi cho nhà sản xuất, kinh doanhthực phẩm tiết kiệm chi phí cũng như công sức xây dựng, chuẩn bị về mặt cơ sở vậtchất, không phải sửa đổi nhiều lần khi cần cấp phép hoặc thanh tra kiểm tra từ cơquan Nhà nước

- Pháp luật ATTP có tính mở Đặc tính mở của pháp luật ATTP thể hiện qua

hai điều: một là các quy định xuất hiện trong nhiều văn bản pháp luật thuộc cácngành khác nhau và hai là các quy định pháp luật quốc gia tiếp nhận, chịu ảnhhưởng và thay đổi nhằm hòa hợp với quy định pháp luật quốc tế.

Các ngành luật có các quy định thuộc về pháp luật ATTP gồm có: luật bảo vệngười tiêu dùng, luật tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, luật thú y, luật thủy sản, luậthình sự, luật hành chính… Nguyên nhân của điều này do phạm vi liên quan rộngđến nhiều mặt của cuộc sống của lĩnh vực ATTP Mọi chủ thể, mọi ngành trong xãhội đều có trách nhiệm bảo đảm ATTP, từ phía Nhà nước, nhà sản xuất, kinh doanhhay người tiêu dùng Các ngành thông tin truyền thông, giáo dục, công an, môitrường, công thương, y tế, nông nghiệp… chia sẻ, phối hợp với nhau trách nhiệmthực thi pháp luật ATTP Theo sự hội nhập quốc tế, hai ngành cơ bản là y tế và nôngnghiệp cần sự tham gia hỗ trợ của ngành công thương trong xúc tiến thương mạithực phẩm quốc tế; sự giúp đỡ của ngành công an, quân đội trong kiểm soát thựcphẩm ngay tại biên giới; từ ngành thông tin truyền thông trong công tác đưa tinchính xác, trung thực, khách quan, không vụ lợi…

Tính mở của pháp luật còn được thể hiện qua sự xóa bỏ các rào cản thươngmại, đặc biệt là các quy định mang tính kỹ thuật giữa các quốc gia Hài hòa các tiêuchuẩn về thực phẩm của từng nước là bước đi cần thiết trong việc gia tăng thươngmại thực phẩm Có thể lấy ví dụ giữa Australia và Newzeland, hai nước đã xâydựng đạo luật chung về tiêu chuẩn thực phẩm từ năm 1991 và thành lập cơ quanTiêu chuẩn thực phẩm Australia và Newzeland, viết tắt là FSANZ Điều này đã thúcđẩy cho buôn bán thực phẩm giữa hai quốc gia khi tiết giảm chi phí cho việc tuânthủ các tiêu chuẩn khác nhau của mỗi nước và loại bỏ một số thủ tục hành chínhkhông còn cần thiết

1.3 Những vấn đề chung về pháp luật an toàn thực phẩm của Việt Nam

và Nhật Bản

1.3.1 Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật an toàn thực phẩm ở Việt Nam

Nghiên cứu lịch sử xây dựng và phát triển của pháp luật ATTP ở Việt Nam,chúng ta có thể chia thành hai giai đoạn chính với cột mốc là năm 2010 – thời điểmbước ngoặt đánh dấu sự thay đổi cơ bản và hòa nhập với xu hướng phát triển chungcủa pháp luật ATTP thế giới.

- Giai đoạn trước năm 2010: Việt Nam xây dựng pháp luật về ATTP khá

muộn khi đến năm 2003 mới có văn bản chính thức đầu tiên điều chỉnh các quan hệphát sinh trong lĩnh vực này là Pháp lệnh VSATTP số 12/2003/PL-UBTVQH11.Thời gian về trước, chúng ta chỉ có rất ít văn bản pháp lý được ban hành có liênquan đến ATTP như: Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân năm 1989, Pháp lệnh chấtlượng hàng hóa năm 1990 được thay thế năm 1999 và Pháp lệnh bảo vệ và kiểmdịch thực vật năm 1993 được thay thế năm 2001 Sự hình thành muộn của pháp luậtATTP bắt nguồn từ điều kiện lịch sử khi Việt Nam trải qua cuộc chiến tranh giảiphóng thống nhất đất nước kéo dài tới năm 1975 và thời kỳ bao cấp khiến nhu cầucấp bách thời bấy giờ là đẩy lùi sự đói nghèo và đảm bảo đủ ăn cho nhân dân

Sau năm 2003, ATTP dần được coi trọng khi các cơ quan Nhà nước ban hànhmột loạt các văn bản chỉ đạo và các đạo luật nhằm bổ sung căn cứ pháp lý cho sựđiều chỉnh về các mặt của ATTP Có thể kể đến Nghị quyết số 46-NQ/TW ngày23/02/2006 của Bộ Chính trị về công tác bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khoẻnhân dân trong thời kỳ mới và Nghị quyết số 34/2009/NQ- QH12 ngày 19/6/2009của Quốc hội khóa XII “Đẩy mạnh thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý chấtlượng, VSATTP” Cùng với đó, chúng ta đã có các đạo luật: Luật Tiêu chuẩn vàQuy chuẩn kỹ thuật số 68/2006/QH11; Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hoá số05/2007/QH12 và Luật Thủy sản số 17/2003/QH11

Tuy vậy, ATTP trong thời gian này chưa phải là một vấn đề nổi cộm như hiệnnay và chỉ bắt đầu từ năm 2007 trở đi, khi bùng phát dịch tả và tiêu chảy cấp tại ViệtNam kéo dài trong giai đoạn 2007- 2009, xã hội mới thực sự quan tâm và coi ATTP

là một yếu tố cơ bản ảnh hưởng quan trọng đến chất lượng cuộc sống, tương tự nhưgiáo dục và y tế Cũng từ thời điểm này, Chính Phủ đã đưa ATTP vào Chương trìnhmục tiêu Quốc gia thông qua Quyết định số 149/2007/QĐ-TTg về việc phê duyệtChương trình mục tiêu quốc gia VSATTP giai đoạn 2006 – 2010

Pháp luật ATTP trong giai đoạn này và đặc biệt là Pháp lệnh VSATTP năm

2003 đã bộc lộ nhiều bất cập về quản lý nhà nước như tư duy quản lý trực tiếp sảnphẩm của từng công đoạn trong chuỗi thực phẩm dẫn đến sự bị động từ phía cơquan quản lý khi luôn thiếu tiêu chuẩn cho mỗi sản phẩm mới xuất hiện Ngoài ra,

có thể kể đến sự chồng chéo, thiếu hiệu quả, đùn đẩy trách nhiệm khi sự việc xảy ratrong phân công quản lý khi có đến tám bộ đều được giao trách nhiệm quản lý cácvấn đề trong lĩnh vực thực phẩm cũng như thanh kiểm tra các hoạt động đó Những

sự cố ATTP và bất cập trên đã buộc các nhà làm luật phải thay đổi cách tiếp cận vềvấn đề ATTP và làm tiền đề cho sự ra đời của đạo luật ATTP hiện hành

- Giai đoạn từ năm 2010 đến nay: Việt Nam với hướng tiếp cận mới về

quản lý ATTP theo xu hướng quốc tế là quản lý toàn chuỗi thực phẩm đã ban hànhLuật ATTP số 55/2010/QH12 thay thế cho Pháp lệnh VSATTP năm 2003 Cùng với

đó, chúng ta cũng xây dựng nhiều Chiến lược Quốc gia với ưu tiên hàng đầu là sứckhỏe nhân dân và định hướng quản lý ATTP với tầm nhìn đến năm 2030, bao gồm:Quyết định số 20/QĐ-TTg ngày 04/01/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệtChiến lược quốc gia ATTP giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn 2030; Quyết định số226/QĐ-TTg ngày 22/02/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lượcquốc gia về dinh dưỡng giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030; Quyếtđịnh số 122/QĐ-TTg ngày 10/01/2013 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiếnlược quốc gia bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khỏe nhân dân giai đoạn 2011-

2020, tầm nhìn đến năm 2030 và Quyết định số 518/QĐ-TTg ngày 27/3/2013 củaThủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án xây dựng hệ thống cảnh báo nhanh và phântích nguy cơ về ATTP tại Việt Nam Dựa trên căn cứ đó, Chính phủ đã sửa đổi cácđạo luật đáp ứng yêu cầu của xã hội cũng như hội nhập quốc tế: Luật Thanh tra sửađổi số 56/2010/QH12; Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật số 41/2013/QH13, Luậtthú y số 79/2015/QH13 và Luật Thủy sản số 18/2017/QH14

Giai đoạn này lấy cột mốc năm 2010 đánh dấu sự chuyển biến trong tư tưởngquản lý ATTP của nhà nước theo hướng hiện đại, chuyển sang quản lý theo chuỗithực phẩm với sự phân công trách nhiệm rõ ràng, thu gọn chỉ còn ba bộ là y tế, côngthương và nông nghiệp cùng UBND các cấp chịu trách nhiệm quản lý ATTP Cùng

với đó, Luật ATTP 2010 ghi nhận các xu hướng quốc tế như mô hình phân tích nguy

cơ trong ATTP, truy xuất nguồn gốc, áp dụng tự nguyện các chương trình, hệ thốngquản lý chất lượng nhằm đáp ứng các tiêu chuẩn cao của quốc tế như HACCP,VietGap, GlobalGap

Đến nay, Luật ATTP 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng bộc lộnhiều bất cập, đặc biệt với nghị định 38/2012/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một sốđiều của luật ATTP quy định về thủ tục công bố hợp quy và công bố phù hợp quyđịnh ATTP Quy định này bộc lộ bất cập khi áp dụng trên thực tế gây khó khăn chodoanh nghiệp về thời gian cũng như chi phí thực hiện và được đánh giá là một trongnhững thủ tục phức tạp nhất của lĩnh vực thực phẩm Cùng với đó, cuộc khủnghoảng niềm tin của người tiêu dùng ngày càng nghiêm trọng bắt nguồn từ truyềnthông ATTP có xu hướng khó kiểm soát khi nhiều thông tin, vụ việc chưa đượckiểm chứng rõ ràng đã được các phương tiện truyền thông đưa lên gây hoang mang

và nhiễu thông tin cho người tiêu dùng ảnh hưởng nghiêm trọng đến sản xuất, kinhdoanh thực phẩm trong nước Pháp luật cần sự thay đổi để kiểm soát tốt hơn vấn đềnày và cùng nhiều chính sách khác phải khôi phục được niềm tin của người dân vàothực phẩm nội địa

Vì vậy, Việt Nam từ cuối năm 2016 đã liên tiếp có những thay đổi nhằm cảithiện hiện trạng trên, cùng với BLHS năm 2015 và Nghị định 15/2018/NĐ-CP làmột bước phát triển mới trong quá trình xây dựng và phát triển pháp luật ATTP Sựthay đổi có thể kể đến là lược bỏ nhiều điều kiện sản xuất, kinh doanh trong các thủtục hành chính về ATTP và quy định về các tội danh hình sự vi phạm pháp luậtATTP theo hướng mở rộng về mặt đối tượng cũng như được định lượng hóa để xácđịnh mức độ vi phạm của tội danh hình sự

1.3.2 Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật an toàn thực phẩm ở Nhật Bản

Pháp luật ATTP ở Nhật Bản có thể được chia thành 4 giai đoạn phát triển nhưsau: trước Chiến tranh thế giới thứ 2; giai đoạn 1945 - 1984; giai đoạn 1984 - 2002

và giai đoạn từ 2003 đến nay [39].

(i) Giai đoạn trước chiến tranh thế giới thứ hai: pháp luật về ATTP Nhật Bản

không được coi trọng nhiều bằng vấn đề an ninh lương thực do các điều kiện lịch sử

và địa lý Về địa lý, Nhật Bản vốn là nước không có ưu thế phát triển nông nghiệpkhi diện tích đất nông nghiệp thấp do đồi núi chiếm tới 73% và chịu nhiều thiên tainhư động đất, núi lửa, bão, sóng thần Về kinh tế, sau chiến thắng ở cuộc chiếntranh thế giới thứ nhất, đế quốc Nhật Bản có sự phát triển kinh tế nhanh nhưngkhông vững chắc nên đã lâm vào khủng hoảng năm 1927-1929 Chính phủ Nhậttrong giai đoạn này dần đi theo xu hướng quân phiệt phát xít nên trọng tâm đầu tưvào quân sự và công nghiệp quốc phòng, không chú trọng phát triển nông nghiệpdẫn đến thiếu hụt lương thực trong nước

Thời kỳ này VSTP được kiểm soát bởi hai đạo luật là Luật Thực phẩm, Đồuống và Luật Kiểm soát Hàng hóa có liên quan khác năm 1900, chỉ quy định các bộliên quan có thể cấm sản xuất, bán, giao dịch hoặc sử dụng thực phẩm, đồ uống vàcác sản phẩm liên quan khác có thể gây tổn thương cho sức khỏe con người Căn cứtrên đó, Chính phủ ban hành một loạt các lệnh để kiểm soát các sản phẩm riêng biệtnhư Quy chế kiểm soát kinh doanh sữa, Quy chế kiểm soát kinh doanh nước ngọt,Quy định kiểm soát kinh doanh băng, Quy định kiểm soát chất ngọt nhân tạo, Quyđịnh kiểm soát phụ gia màu tổn hại… Các biện pháp kiểm soát theo các quy địnhnày đã được thực hiện bởi hệ thống cảnh sát thuộc Bộ Nội vụ Tuy nhiên, trong sốcác quy định này, một số quy định không dựa trên luật pháp [69]

(ii) Giai đoạn thứ hai từ 1945-1984: sau chiến tranh thế giới thứ hai, Nhật

Bản nằm dưới sự bảo hộ của Mỹ nên có nhiều nguồn lực vào tập trung vào pháttriển kinh tế Trong giai đoạn này, Nhật Bản có giai đoạn phát triển kinh tế thần kỳ1951-1973 với nhiều cải cách quan trọng như cải cách ruộng đất, cải cách việc làm,các hiệp ước kinh tế với Mỹ… Khi người dân đã dần ấm no, họ bắt đầu dành sựquan tâm sang các vấn đề khác như ATTP, đặc biệt do ảnh hưởng phóng xạ từ haiquả bom nguyên tử, người dân Nhật Bản cực kỳ chú trọng nguồn cung cấp thựcphẩm cho bản thân Pháp luật về ATTP đã được xây dựng từ rất sớm với hai luật

chính là Luật về VSTP ban hành năm 1947 và Luật về Tiêu chuẩn các sản phẩmnông nghiệp và lâm nghiệp (JAS) năm 1950 Luật VSTP 1947 tập hợp các quy địnhcủa Chính phủ trong giai đoạn trước thành một hệ thống và có tính pháp lý, phù hợpvới Hiến pháp năm 1947 Đạo luật này có phạm vi điều chỉnh rộng, bao gồm mọimặt liên quan đến sức khỏe con người của các loại thực phẩm, được xây dựng và bổsung trong nhiều năm tiếp theo như kiểm định nhập khẩu (1952), các tiêu chuẩn ghinhãn (1956), định nghĩa rõ ràng về các chất phụ gia thực phẩm (1957), cấm bánthực phẩm có chứa chất độc hại (1963), cấm đưa thức ăn mới vào thị trường (1963).Mục đích chính của đạo luật VSTP 1947 là đảm bảo sức khỏe cộng đồng bằng cáchngăn chặn phân phối thực phẩm có chất lượng rất thấp và thực phẩm có hại [69].Mục tiêu này được giữ xuyên suốt cho đến các đạo luật sửa đổi sau này.

Cũng trong giai đoạn này, các phong trào của NTD cũng bùng nổ với sựthành lập của nhiều hiệp hội với sự quan tâm về an toàn thực phẩm Một số hiệp hộitồn tại và phát triển lớn mạnh cho đến ngày nay như Co-op Kobe Điều này đã buộcchính phủ phải cải thiện các chính sách hướng đến bảo vệ sức khỏe và quyền lợingười dân Nhật Bản mà minh chứng là sự ra đời của Đạo Luật cơ bản bảo vệ NTDnăm 1968 (the Consumer Protection Fundamental Law)

(iii) Giai đoạn thứ ba từ 1984-2002: ghi nhận sự chuyển biến quan trọng của

chính phủ Nhật Bản về quản lý ATTP khi đã để xảy ra nhiều sự cố nghiêm trọng vềthực phẩm như: năm 1996, vụ ngộ độc thực phẩm nghiêm trọng do nhiễm vi khuẩnE.coli O-157 Năm 2000, ngộ độc thực phẩm do tụ cầu vàng trong sữa do tập đoàn thựcphẩm Snow sản xuất Đến năm 2001, bệnh dịch bò điên BSE bùng phát và tập đoànSnow tiếp tục vi phạm pháp luật ATTP với vụ việc gian lận thương mại khi dán nhãnnguồn gốc sản xuất trong nước đối với thịt bò nhập khẩu từ Australia và Hoa Kì

Các vụ việc nêu trên đã thúc đẩy sự cải cách trong quản lý ATTP phù hợp vớihoàn cảnh bấy giờ, cách tiếp cận ATTP theo chuỗi khi chịu nhiều ảnh hưởng từ cácquy định của pháp luật Hoa Kỳ và EU, cố gắng hài hòa các tiêu chuẩn của Ủy bantiêu chuẩn thực phẩm quốc tế (Codex Alimentarius Commission, CAC) với những

đặc điểm riêng của văn hóa thực phẩm Nhật Bản Quy định (EC) số 178/2002 của EU

là đạo luật ảnh hưởng sâu sắc và trực tiếp nhất đến pháp luật ATTP Nhật Bản vào giaiđoạn này với những nguyên tắc và yêu cầu chung đối với pháp luật thực phẩm, cơquan ATTP và các thủ tục về ATTP Những sự thay đổi trong giai đoạn này tạo tiền

đề cho sự ra đời của đạo Luật cơ bản về ATTP năm 2003 của Nhật Bản

(i) Giai đoạn từ 2003 đến nay: được xác định là đã cơ bản thực hiện kiểm

ATTP theo chuỗi đối với hầu hết các loại thực phẩm sản xuất và nhập khẩu Đểquản lý ATTP theo chuỗi, Nhật Bản rất coi trọng vai trò quản lý và kiểm soát của cơquan nhà nước Nhật Bản tổ chức thực hiện kiểm soát ATTP trên cơ sở đánh giánguy cơ của Ủy ban ATTP đối với từng chuỗi sản phẩm, tức là đối với mỗi chuỗisản xuất, nhóm ngành hàng cụ thể đều cần nhận diện tất cả các mối nguy về ATTP

có thể hiện diện và đưa ra những biện pháp, giải pháp kiểm soát phù hợp Trên cơ

sở đó, từ năm 2003, Nhật Bản đã ban hành Luật cơ bản về ATTP và sửa đổi LuậtVSTP năm 2006, cùng với đó là Luật khuyến khích y tế 2002, Luật cơ bản về ngườitiêu dùng 2004 tạo sự đồng bộ, thống nhất với chính sách ATTP theo Luật cơ bản

về ATTP 2003 Nhật Bản cũng là nước ngày càng thắt chặt các biện pháp kiểm traVSATTP đối các hàng hoá nhập khẩu Từ năm 2006, Nhật Bản đã thực hiện LuậtVSTP sửa đổi với tất cả các lô hàng thực phẩm nhập khẩu, thắt chặt quy định và bổsung một số loại dư lượng hoá chất không được phép có trong thực phẩm và tiếp tụcnâng mức hạn chế dư lượng hoá chất cho phép

Nhật Bản áp dụng song song hai đạo luật về ATTP với hai góc độ tiếp cậnkhác nhau Luật cơ bản về ATTP năm 2003, gồm 3 chương, 38 điều quy định vềnguyên tắc cơ bản của quản lý nhà nước về ATTP, định hướng cơ bản cho việc xâydựng, hoạch định chính sách và sự thành lập, quyền hạn, trách nhiệm của Ủy banATTP Luật VSTP năm 2006, gồm 11 chương, 79 điều và một số điều khoản bổsung, phụ lục thay thế cho Luật VSTP năm 1947 đã bao gồm đầy đủ các chế định vềtrách nhiệm của các chủ thể trong chuỗi cung cấp thực phẩm; các quy định cấm,tiêu chuẩn, quy chuẩn về thực phẩm, phụ gia thực phẩm, trang thiết bị, bao bì; nhãnhàng hóa, quảng cáo; nguyên tắc trong kiểm tra và hướng dẫn về vệ sinh thực phẩm

từ phía cơ quan quản lý; tiêu chuẩn của phòng thí nghiệm về kiểm nghiệm thựcphẩm; trách nhiệm kiểm soát VSTP của nhà sản xuất/kinh doanh thực phẩm; quyđịnh về thông báo danh tính, lắng nghe ý kiến nhân dân và quy định hình sự Haiđạo luật cụ thể hóa quan điểm ưu tiên quan trọng nhất là bảo đảm sức khỏe ngườidân, xác định rõ trách nhiệm của Chính phủ, chính quyền địa phương và tất cả cánhân, tổ chức liên quan đến chuỗi cung cấp thực phẩm.

1.3.3. Các yếu tố tác động đến pháp luật an toàn thực phẩm ở Việt Nam và Nhật Bản

- Pháp luật ATTP tại Việt Nam và Nhật Bản đều chịu ảnh hưởng sâu sắc từ bayếu tố Yếu tố thứ nhất là vấn đề an ninh nông nghiệp và lương thực, là một vấn đềmang ý nghĩa chính trị, đặc biệt trong giai đoạn phục hồi sau chiến tranh của hainước Tại Nhật Bản, yếu tố này còn có ý nghĩa rất quan trọng do điều kiện về địa lýảnh hưởng trực tiếp đến khả năng tự cung tự cấp thực phẩm của Nhật Bản thườngchỉ đạt mức 40% Yếu tố này ảnh hưởng trực tiếp đến các quy định về kiểm soát vàtruy xuất nguồn gốc thực phẩm, đặc biệt là thực phẩm nhập khẩu

Yếu tố thứ hai là truyền thống ẩm thực và xu hướng sử dụng thực phẩm củangười tiêu dùng: ưa thích sử dụng thực phẩm tươi sống, coi trọng hương vị tươingon của thực phẩm kết hợp mức độ dinh dưỡng cao; ưa thích sử dụng sản phẩmthuần tự nhiên, đặc biệt là thực phẩm hữu cơ và khá nghi ngại với thực phẩm biếnđổi gen Sushi của Nhật là món ăn đại diện tiêu biểu cho yếu tố này với các nguyênliệu chính là gạo, hải sản tươi sống và rau, củ đáp ứng được một chế độ ăn uốnglành mạnh cũng như có thể sử dụng là một loại thức ăn nhanh khi người dân NhậtBản luôn bận rộn với công việc, không dành quá nhiều thời gian cho một bữa ănbình thường Yếu tố này tác động đến việc xây dựng hệ thống tiêu chuẩn của ngườiNhật đối với thực phẩm rất khắt khe so với chuẩn quốc tế và các quốc gia khác

Và yếu tố cuối cùng là kinh tế, với sự khôi phục và phát triển sau các cuộc chiếntranh, xã hội và người dân có điều kiện quan tâm nhiều hơn đến ATTP “ Phú quý sinh

lễ nghĩa” phản ánh khá đúng trong trường hợp này Yếu tố kinh tế tác động nhiều đếncác chính sách áp dụng bắt buộc hoặc khuyến khích việc tự xây dựng và thực hiện các

hệ thống quản lý chất lượng tiên tiến, các quy trình sản xuất hiện đại và tiêu chuẩn cao