Bộ máy nhà nước triều nguyễn giai đoạn 1802 1884 những giá trị và gợi mở cho hiện nay

Quốc tử giám được thiết lập vào năm Gia Long thứ 2, ban đầu cơ cấu chưa ổn định ngay, về sau nhà vua dần dần chuẩn định biên chế với những chức vụ như Đốc học chính đường, Đốc học phó ch

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG

BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN

GIAI ĐOẠN 1802-1884 NHỮNG GIÁ TRỊ VÀ GỢI MỞ CHO HIỆN NAY

DANH SÁCH CÁC THÀNH VIÊN THAM GIA NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

1 TS Nguyễn Văn Năm, Chủ nhiệm đề tài

2 PGS.TS Nguyễn Thị Hồi

3 ThS Trần Thị Quyên, Thư ký đề tài

Hà Nội 2018

Khái quát về quá trình hình thành và phát triển của bộ máy

nhà nước Việt Nam triều Nguyễn (1802-1884)

57

CHUYÊN ĐỀ 2

Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong bộ máy

nhà nước triều Nguyễn (1802-1884) – giá trị và bài học kinh

nghiệm

89

CHUYÊN ĐỀ 3

Định chế quan lại trong bộ máy nhà nước Việt Nam triều

Nguyễn (từ năm 1802-1884) – giá trị và gợi mở cho giai đoạn

hiện nay

134

PHẦN THỨ NHẤT BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Chương 1

SỰ RA ĐỜI VÀ PHÁT TRIỂN CỦA BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU

NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802-1884

Sau khi lật đổ chính quyền nhà Tây Sơn, ngày mồng 1 tháng 5 năm Nhâm Tuất (1802), Nguyễn Ánh lập đàn tế cáo trời đất, ngày mồng 2, kính cáo tổ tiên về việc đặt niên hiệu Gia Long1, ngày 17 tháng 2 năm Giáp Tý (1804), đổi quốc hiệu

là Việt Nam2, ngày Kỷ Mùi, tháng 5 năm Bính Dần (1806), chính thức đăng quang hoàng đế3

, một vương triều mới chính thức được thiết lập

Bộ máy nhà nước Việt Nam triều Nguyễn giai đoạn 1802-1884 được xác lập

từ triều đại Gia Long, nó được hoàn thiện đáng kể qua cuộc cải cách của Minh

Mệnh, sau đó “được các vua kế tiếp như Thiệu Trị, Tự Đức kế thừa và noi theo, hầu như không có gì thay đổi”4

Lịch sử chứng tỏ rằng, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1884 là quá trình tiếp nối và cải biến bộ máy nhà nước của các triều đại trước đó trong lịch sử dân tộc Trải qua các triều đại Đinh, Tiền Lê,

Lý, Trần, Hậu Lê, bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam được xác lập và từng bước hoàn thiện Đặc biệt, mô hình, thể chế, điển chương dưới triều Lê Thánh Tông đã trở thành “khuôn vàng thước ngọc” cho nhiều triều đại về sau Vua Minh Mệnh là người rất tôn sùng Lê Thánh Tông, muốn làm một Lê Thánh Tông của triều Nguyễn5, vì vậy, bộ máy nhà nước thời kỳ này ít nhiều chịu sự ảnh hưởng từ bộ máy nhà nước của các triều đại trong lịch sử, nhất là dưới triều Lê Thánh Tông Tuy nhiên, điều kiện xã hội thay đổi, mô hình tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà

nước cũng phải thay đổi theo, như chính Minh Mệnh đã thừa nhận: “Việc cắt đặt quan lại mỗi đời mỗi khác”6 Vua Gia Long cũng từng có dụ chỉ: “tùy thời thêm bớt, bất tất gò bó theo nếp cũ, hoặc câu nệ, về thời nay cốt sao được vừa phải, để mong cho mọi việc đều xong xuôi”7

Nguyễn Minh Tường, Tổ chức bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr 281

6Nội các triều Nguyễn, Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, tập 1, Nxb Thuận Hóa, Huế, 2005, tr 162 (sau đây gọi tắt là Hội điển)

7Hội điển, tập 2, tr 22

Có thể nói, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước phong kiến Việt Nam nói chung, bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1884 nói riêng chịu sự ảnh hưởng khá lớn từ bộ máy nhà nước của các triều đại Trung Quốc Dưới triều Nguyễn, nhìn chung, khi thiết lập một cơ quan nào đó, nhà vua đều có chỉ dụ cho đình thần tìm hiểu, bắt chước cách làm của nhà Tống, nhà Minh, nhà Thanh Tuynhiên, đó không phải là sự sao chép mà là sự mô phỏng, tham khảo, châm chước, cải biến cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của xã hội Việt Nam.Chẳng

hạn, khi thiết lập Cơ mật viện, vua Minh Mệnh dụ quần thần: “bắt chước Khu mật viện nhà Tống, Quân cơ xứ nhà Thanh, châm chước mà làm riêng một sở”8 Tương

tự khi thiết lập Nội các, vua Minh Mệnh cũng chỉ dụ: “Việc cắt đặt quan lại mỗi đời mỗi khác Gần đây, xét Bắc sử, triều nhà Minh lấy sự tể tướng chuyên quyền làm răn mà đặt ra Nội các, triều nhà Thanh cũng rập theo Xét về kết quả tuy không có cái tên tể tướng nhưng công việc quyền hành vẫn không khác với tể tướng Tóm lại là vẫn chưa đủ để làm phép tắc đáng noi theo”9

Lịch sử chứng tỏ

rằng, “Vua Minh Mệnh có mô phỏng về mặt thiết chế hay quan chế thời Thanh, nhưng bộ máy nhà nước quân chủ thời Nguyễn tỏ ra gọn nhẹ và đơn giản hơn cho phù hợp với điều kiện xã hội Việt Nam ở thế kỷ XIX”10

Như vậy, có thể nói, bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1884 mặc dù có sự mô phỏng bộ máy nhà nước các triều đại trong lịch sử dân tộc, cũng như của các triều đại phong kiến Trung Quốc, tuy nhiên các nhà cầm quyền triều Nguyễn giai đoạn này đều có sự cải biến, châm chước cho phù hợp với điều kiện hoàn cảnh xã hội Việt Nam

1.1 Tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương

Ngay khi mới lên ngôi năm 1802, vua Gia Long đã thiết lập bộ máy chính quyền dựa theo quy chế của nhà Lê, tuy nhiên trong thời kỳ đầu, bộ máy chính quyền trung ương còn khá đơn giản Như tất cả các triều đại phong kiến khác, vua

là người đứng đầu đất nước và nắm giữ mọi quyền lực tối cao của nhà nước Để giúp việc cho mình, nhà vua từng bước thiết lập lục bộ và các cơ quan khác Về cơ bản, dưới triều Nguyễn, các cơ quan ở trung ương gồm các bộ, tự, viện, các, ty…

Các bộ:

Theo Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, ngay từ năm 1802 Gia Long đã sắp đặt đủ lục bộ là bộ Lại, bộ Hộ, bộ Lễ, bộ Binh, bộ Hình và bộ Công, mỗi bộ có

8Hội điển, tập 1, tr 162

9Hội điển, tập 8, tr 22

10 Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr 899-900

chức năng, nhiệm vụ quyền hạn riêng Trong cơ cấu mỗi bộ, vua Gia Long cũng thiết lập các chức vụ gồm Thượng thư, dưới có các chức Tham tri, Thiêm sự, Câu

Kê, Cai hợp, Thủ hợp và đội ngũ lại viên11.Tuy nhiên, có tác giả cho rằng, căn cứ vào nguồn tài liệu khác thì thấy lúc mới đặt ra 6 bộ, nhà vua chưa bổ nhiệm các chức thượng thư ở lục bộ, việc này mãi đến năm 1809 mới tiến hành12 Thời kỳ đầu, chức vụ và số lượng quan lại ở các bộ chưa có sự ổn định Từ năm Gia Long thứ nhất đến năm thứ 7, các chức vụ trong bộ Lại có sự thay đổi, biên chế bộ này cũng tang từ 60 lên 70 người13

Đặc biệt, trong cơ cấu các bộ thời Gia Long, xuất hiện chức Tham tri (tương đương chức Thứ trưởng ngày nay) ở trật tòng nhị phẩm (thượng thư chánh nhị phẩm), chức vụ này trong các triều đại trước đây ở Việt Nam hay ở Trung Quốc đều không hề có14

Đến thời Minh Mệnh, các bộ có sự cải cách nhất định Năm Minh Mệnh thứ

2 (1821), nhà vua cho đặt ở mỗi bộ các chức Lang trung, Chủ sự và Tư vụ, sau đó ông cho bãi bỏ các chứcCai hợp, Thủ hợp và Thiêm sự Trong các năm tiếp theo, chức vụ và số lượng quan lại ở lục bộ, cơ cấu của một số bộ cũng có sự thay đổi, cơ quan chuyên trách là các Ty được củng cố kiện toàn, nhiệm vụ của từng ty được phân định rõ ràng Đến triều Thiệu Trị, Tự Đức, cơ cấu các bộ vẫn tiếp tục có sự thay đổi, năm 1844, tuân theo chỉ dụ của nhà vua, triều đình chuẩn định quan chế các bộ, năm Tự Đức thứ 4 (1851), chuẩn y nghị định thêm bớt nhân viên các bộ, tuy nhiên các chức vụ thì hầu như không có thay đổi gì15

Như vậy, có thể nói, cơ cấu tổ chức của lục bộ có sự thay đổi khá lớn từ thời Gia Long qua thời Minh Mệnh Điều đó là do những cải cách từng bước nhưng quyết đoán của Minh Mệnh Những cải cách này dựa trên sự tham khảo quy chế tổ chức lục bộ của Trung Quốc cũng như kế thừa các điều lệ thời Hồng Đức, song có

sự vận dụng, thay đổi phù hợp với điều kiện thực tế của đất nước Chẳng hạn, trong quá trình cải cách bộ Lễ, mặc dù phỏng theo triều Minh của Trung Quốc và triều Lê Thánh Tông, song trước thực tế tín ngưỡng thờ thành hoàng làng và các vị anh hùng dân tộc của người dân trên khắp cả nước, Minh Mệnh không ngần ngại đặt thêm ty Tân hưng Thanh tại ty chuyên giữ nhiệm vụ phong tặng các thần So với triều Lê Thánh Tông, tổ chức của lục bộthờiMinh Mệnh phức tạp hơn rất

nhiều.Chẳng hạn, bộ Lễ thời Lê Thánh Tông chỉ có Nghi lễ Thanh lại ty và Lễ bộ

Tư vụ sảnh16, nhưng triều Nguyễn, Minh Mệnh đặt ra 4 ty và Xứ lễtrực Điều này là

do đòi hỏi của thực tế cuộc sống khi dưới triều Nguyễn, lãnh thổ quốc gia được mở rộng, công việc của triều đình vì thể cũng nhiều hơn và phức tạp hơn Cho đến các triều đại sau, về cơ bản cơ cấu của lục bộkhông có sự thay đổi nhiều.Theo đó, trong

cơ cấu của mỗi bộ đều bao gồm: thượng thư, tham tri, thị lang, lang trung, viên ngoại, chủ sự, tư vụ, thư lại chánh bát phẩm, thư lại chánh cửu phẩm và vị nhập lưu thư lại (những người chưa được xếp vào ngạch quan lại, vì vậy không có phẩm cấp gì)

Các tự:

Bên cạnh lục bộ, trong cơ cấu bộ máy triều Nguyễn còn bao gồm lục tự,

chúng được lập ra để “giúp cho lục bộ hoàn thành tốt chức trách nhiệm vụ”17

.Ban đầu, vua thời vua Gia Long, mới chỉ có 2 tự được thiết lập là Thái thường tự và

Thái bộc tự Thái Thường tự giữ nhiệm vụ “giữ thứ tự trang trí, hình thức lễ nghi,

để giúp việc lễ trong nước”18, đứng đầu cơ quan này là Thái Thường tự khanh, nhưng giao cho quan Thị trung Trực học sĩ kiêm làm chứ chưa được chuyên trách Thái Bộc tự có chức trách giữ gìn những xe của vua và hoàng tử, coi sóc chuồng voi, chuồng ngựa của vua và kiểm soát tất cả súc vật trong cả nước

Về sau, dưới triều Minh Mệnh, nhà vua đã từng bước thiết lập thêm 4 tự là Đại lý tự, Quang lộc tự, Thượng bảo tự và Hồng lô tự.Cơ cấu tổ chức, biên chế, chức năng nhiệm vụ… của mỗi tự đều được qui định khá cụ thể Tuy nhiên, chức quan trong các tự không thống nhất, đứng đầu là một viên Tự khanh (cấp trưởng, thường có phẩm cấp thấp hơn thượng thư các bộ), dưới đó có thể có viên Tự thiếu khanh (cấp phó), còn ngoài ra, tùy mỗi tự mà có thể có chức viên ngoại lang, lang trung, chủ sự, tư vụ; riêng thư lại và vị nhập lưu thư lại thì ở tự nào cũng có Trong các tự trên đây, có những tự là cơ quan độc lập nhưng cũng có những tự là cơ quan

lệ thuộc vào một bộ nào đó, nó có thẩm quyền rieng nhưng lại đặt dưới sự lãnh đạo của vị thượng thư đứng đầu bộ đó Chẳng hạn, Thái thường tự, Quang lộc tự, Hồng

lô tự lệ thuộc bộ Lễ; Thái bộc tự lệ thuộc bộ Hộ.19

16

Lê Kim Ngân, Tổ chức chính quyền dưới thời Lê Thánh Tông (1460-1497), Bộ Quốc gia giáo dục xuất bản, Sài

Gòn, 1963,tr.61

17 Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr 311

18Hội điển, Nxb.Thuận Hoá, Huế, 1993, tập 14, tr.235 (dẫn theo PGS.TS.Nguyễn Minh Tường, Tổ chức bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr.270

19

Nguyễn Sĩ Giác, Đại Nam điển lệ toát yếu, Nxb TP Hồ Chí Minh, 1994, tr 13, 15

Trong số lục tự phải kể đến Đại lý tự được thiết lập năm 1831.Đây là một thiết chế tư pháp tương tự bộ Hình, tuy nhiên nó không có thẩm quyền độc

lập.Theo Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ, Đại lý tự hợp với bộ Hình và Đô Sát viện tạo thành Tam pháp ty để giúp xét xử các vụ án quan trọng, giúp việc hình

trong cả nước, đảm bảo công bằng hình ngục20 Trừ một số việc do nó chuyên trách làm, còn lại hàng ngày nhân viên Đại lý tự cho theo bộ Hình Làm việc, phàm có chương sớ và bản án được tham gia cùng làm thì đều được ký tên chung, cùng với nhân viên bộ Hình21

Về cơ quan văn phòng của nhà vua:

Cơ quan văn phòng của vua Gia Long là Thị Thư viện, Thị Hàn viện và Thượng bảo ty.Về sau, dưới thời Minh Mệnh, cơ quan văn phòng của nhà vua là Nội các và Hàn lâm viện

Dưới thời Gia Long, để giải quyết các công việc mang tính chất văn thư, giấy

tờ và cố vấn cho nhà vua Ngay khi mới lên ngôi, vào năm Gia Long thứ nhất, nhà vua đã thiết lập hai cơ quan là Thị Thư viện, Thị Hàn viện, năm Gia Long thứ 2 đặt

ra Thượng bảo ty Sau khi Minh Mệnh lên ngôi, ông cho đổi thị Thư viện thành Văn thư phòng, các cơ quan Thị Hàn viện, Nội Hàn viện đều lệ thuộc vào Văn thư phòng Năm Minh Mệnh thứ 10 (1829), Văn thư phòng được đổi thành Nội các22

Nội các được thiết lập nhằm thay thế cho Văn thư phòng giữ nhiệm vụ khởi

thảo, phân phát, coi giữ chiếu dụ của nhà vua và biên chép lời phê đáp tấu chương của vua, các lệnh truyền theo chỉ thị của vua và thu giữ các ấn quan phòng của triều đình Từ năm 1826 trở đi, Nội các còn được giao cho nhiệm vụ rất quan trọng là lưu giữ các châu bản23

của triều đình Nội các luôn đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của nhà vua

Nội các được Minh Mệnh đặt ra có sự phỏng theo quy chế Nội các của Trung Quốc Minh Mệnh thiết lập Nội các với tính chất la cơ quan văn phòng, giúp việc hàng ngày cho nhà vua, để “hầu hạ mật thiết, tiện việc hỏi han”, tuy nhiên rút kinh nghiệm các triều đại ở Trung Quốc, ông cho đặt tại Nội các 4 thành viên đứng đầu

có hàm cao nhất cũng không quá tam phẩm Ở Trung Quốc, vào trước thời Minh Thái Tổ (1368-1398), trong bộ máy nhà nước có quan tể tướng đầu triều, tuy nhiên

viên quan này thường tìm cách tập trung quyền hành vào tay mình, thậm chí nhà vua cũng khó có thể điều khiển nối Xuất phát từ việc lo lắng chức tể tướng quyền hành quá lớn, vua Minh Thái Tổ đã bãi bỏ chức này, thay thế vào đó, nhà vua cho đặt chức Đại học sĩ để làm cố vấn cho hoàng đế Đến thời Minh Thành Tổ (1403-1424), thiết chế này chính thức được gọi là Nội các, đây là cơ quan cố vấn về mọi vấn đề sách lược của hoàng đế.Nhà Thanh lên cầm quyền (1644-1911) cũng theo chế độ của nhà Minh, đổi Nội Tam viện thành Nội các đảm nhiệm các công việc trợ giúp nhà vua và công việc liên quan đến chiếu chỉ dụ của vua24 Để giữ thế cân bằng trong triều đình, Nội các nhà Thanh luôn đặt các chức của Nội các bao gồm cả người Mãn và người Hán

Tuy có sự phỏng theo chế độ Nội các của các triều đại Trung Quốc, song có thể thấy vua Minh Mệnh trong quá trình cải cách của mình đã không bê nguyên chế

độ Nội các Trung Quốc mà có sự thay đổi cho phù hợp và bảo đảm hoạt động của Nội các hiệu quả hơn Nếu như các quan trong Nội các của Trung Quốc nắm giữ rất nhiều quyền lực và vai trò quan trọng trong triều đình, thậm chí đứng trên lục bộ thì

Minh Mệnh nhận thấy rằng “Xét Bắc triều gần đây, đầu nhà Minh sợ việc Tể tướng chuyên quyền mà đặt Nội các, nhà Thanh cũng làm theo Xét đến cốt yếu, dẫu không có danh tể tướng mà quyền hành không khác gì tể tướng , đều không đủ bắt chước cả…”25

Bởi vậy, mặc dù vẫn học hỏi chế độ Nội các của Trung Quốc, song vua Minh Mệnh quy định quan lại Nội các chỉ từ tam phẩm trở xuống và bậc thì đứng dưới lục bộ Đến thời vua Thiệu Trị, năm 1844, Nội các được cải tổ, nhà vua

cho đổi các Tào thành các Sở và phân công lại công việc dựa trên việc quản lý, coi

giữ văn thư của các bộ, bởi vậy số lượng thành viên của Nội các tăng lên Song về

cơ bản, quan chế của Nội các vẫn giữ trên cơ sở thời Minh Mệnh

Hàn lâm viện được Minh Mệnh thiết lập năm 1822, thay thế cho Thị Thư

viện thời Gia Long, là cơ quan phụ trách công việc soạn thảo văn bản, giấy tờ có tính cách long trọng ở triều đình Cơ quan này có trách nhiệm soạn thảo các chiếu, sách, chế, cáo của nhà vua và soạn thảo các biểu của trăm quan dâng lên vua chúc mừng, hoặc soạn thảo các thư từ ngoại giao, sắc phong, văn bia,… Công việc của Hàn lâm viện thường do vua trực tiếp chỉ dụ hoặc do bộ Lễ đề nghị việc soạn thảo, sau đó bộ Lễ duyệt và trình lên nhà vua ngự lãm Các chức vụ trong cơ quan này đều gắn với danh xưng Hàn lâm viện, chẳng hạn Hàn lâm viện thị độc học sĩ, Hàn

24Nguyễn Minh Tường, Tổ chức bộ máy nhà nước quân chủ Việt Nam, sđd, tr.283

25Hội điển, tập 8, tr 22

lâm viện thừa chỉ, Hàn lâm viện tu soạn, Hàn lâm viện biên tu, Hàn lâm viện kiểm thảo… như là một danh hiệu

Cơ Mật viện là cơ quan đặc biệt quan trọng, giúp việc cho nhà vua trong

những việc quân quốc trọng đại Theo Đại Nam thực lục chính biên, khi thành lập

Cơ Mật viện, Minh Mệnh có dụ: “Nhà nước chia chức đặt quan, những chức then chốt trọng yếu đều đầy đủ cả Bộ, viện và Nội các cũng đều có chế độ chức phận rõ ràng, ai nấy đều phải giữ đúng nhiệm vụ… Nhưng nghĩ: còn những việc quân, việc nước trọng yếu, cơ mật và lớn lao cũng cần phải phỏng theo Khu mật viện của nhà Tống, Quân cơ xứ của nhà Thanh, châm chước mà làm, để riêng thành một sở Công việc có chuyên trách thì về chế độ, quyền hạn và chức phận được chu đáo hơn Vậy nay chuẩn cho đặt Cơ Mật viện Khi có việc nước, việc quân trọng đại, sẽ đặc cách xuống dụ chọn người sung làm Cơ Mật viện Đại thần, vâng theo phiếu ghi mà thi hành để rõ sự thận trọng”26

So với Cơ mật viện ở Trung Quốc, cơ quan này dưới triều Minh Mệnh có những thay đổi nhất định.Các chức quan trong Cơ mật viện có phẩm hàm từ Tam phẩm trở lên, cao hơn so với Nội các Nếu như Khu mật viện của nhà Tống chỉ giải quyết các việc quân sự trọng đại, Quân cơ xứ nhà Thanh chỉ tham gia thảo luận và cùng vua giải quyết các việc chính sự quan trọng thì Cơ mật viện của nhà Nguyễn lại có nhiệm vụ tương đối rộng rãi Về mặt quân sự, Cơ mật viện phải nắm vững tình hình chiến trận, dự kiến các phương lược tiến thủ, bố trí nội gián… Về mặt chính trị, cơ quan này phải nắm vững tình hình an ninh, chính trị trong toàn quốc; điều tra nắm rõ tình hình các tổ chức chống đối Về mặt bang giao, cơ quan này phải nắm rõ tình hình chính trị, quân sự các nước lân cận và đề xuất phương án đối phó khi có vấn đề xảy ra27.Sở dĩ có sự khách biệt này bởi lẽ tại thời điểm lức bấy giờ, mặc dù đất nước đã được thống nhất một dải từ Bắc vào Nam, song điều kiện thực tế cho thấy thù trong giặc ngoài vẫn còn gây rối, đất nước còn gặp nhiều khó khăn và chưa thực sự thoát khỏi tình trạng chiến tranh, bởi vậy Cơ mật viện - cơ quan đắc lực bên cạnh nhà vua cũng cần phải quản lý được các vấn đề trong mọi mặt của đất nước để có thể giúp nhà vua kiểm soát, quản lý và giải quyết tình hình,

Đô sát viện dưới triều Nguyễn đã được manh nha từ năm Gia Long thứ 3 (1804) Vào năm này, qua khảo sát quan chế thời Minh, Thanh ở Trung Quốc, nhà

vua cho đặt chức quan phụ trách công tác giám sát tối cao là Đô ngự sử và Phó Đô ngự sử Năm Minh Mệnh thứ 13 (1832), Đô sát viện được chính thức thành lập,có

chức năng giám sát và đàn hặc từ hoàng thân quốc thích đến văn võ bá quan Đồng thời, Đô sát viện còn hội đồng với Đại lý tự và bộ Hình tạo thành thiết chế tư pháp tối cao là Tam pháp ty Đứng đầu Đô sát viện là hai vị Tả Đô ngự sử và Hữu Đô ngự sử, hàm ngang với thượng thư lục bộ, tuy nhiên những chức vụ này đều không chuyên đặt mà do kiêm quản Cấp phó có tả/hữu phó Đô ngự sử hàm ngang tham tri lục bộ, dưới có các cấp sự trung lục khoa giám sát các bộ tương ứng và các cơ quan khác ở trung ương cùng 16 giám sát ngự sử thực hiện việc giám sát tại các địa phương

Các cơ quan chuyên môn

Dưới thời Gia Long, các cơ quan chuyên môn được thiết lập bao gồm:

Khâm Thiên Giám có chức trách tính toán, làm thông lịch để thì giờ làm ăn

được đúng, coi xem tượng trời, tính ngày giờ để chọn ngày giờ tốt

Quốc Tử Giám là cơ quan giáo dục cao nhất trong nước, chịu trách nhiệm

đào luyện nhân tài bổ sung cho bộ máy nhà nước

Thái Y Viện có chức trách chăm sóc sức khoẻ cho nhà vua cũng như các

thành viên trong hoàng tộc

Tào Chính Ty có trách nhiệm vận tải những của công mà Nam Kỳ và Bắc Kỳ cùng các nơi nộp về kinh

Dưới triều Minh Mệnh, để giúp việc cho lục bộ điều hành các công việc trên

cả nước, Minh Mệnh cũng đặt thêm rất nhiều cơ quan chuyên môn khác:

Quốc Sử quán - phụ trách công việc ghi chép, biên soạn các tác phẩm lịch

sử Từ thời vua Minh Mệnh đến thời Tự Đức, việc biên soạn lịch sử dân tộc và lịch

sử triều Nguyễn rất được chú trọng Công việc in ấn, phát hành cũng được đẩy nhanh tiến độ

Ty Thông Chính sứ có trách nhiệm tiếp nhận các chương sớ, văn thư, sổ sách

do các địa phương gửi về triều đình, đồng thời kiểm tra, phân phát công văn từ triều đình về các địa phương…

Cơ cấu tổ chức, số lượng biên chế những cơ quan này từng bước mới dần ổn định Chẳng hạn, Khâm thiên giám là cơ quan có chức năng làm lịch, lúc mới hình thành, cơ quan này chỉ gồm một số chức như Câu kê, Chiêm hậu, Suất chiêm hậu

sinh… với tổng số khoảng gần 60 người, năm Gia Long thứ 4, nhà vua chuẩn lời y nghị bổ sung thêm vào cơ quan này một số chức vụ mới, năm Minh Mệnh thứ 4 lại đặt thêm chức quan ở Khâm thiên giám Quốc tử giám được thiết lập vào năm Gia Long thứ 2, ban đầu cơ cấu chưa ổn định ngay, về sau nhà vua dần dần chuẩn định biên chế với những chức vụ như Đốc học chính đường, Đốc học phó chính đường… Thái y viện được thiết lập ngay từ năm đầu triều đại Gia Long, nhưng lúc đầu mới chỉ có một số chức vụ là Chánh y, phó y, đến năm Gia Long thứ 4, nhà vua mới chuẩn định các chức vụ như Thái y viện Ngự y; Thái y viện phó y, Thái y viện

y chính; Thái y viện y phó, Thái y viện y viên…

Như vậy, có thể thấy rằng, bộ máy chính quyền trung ương triều Nguyễn đã

có những thay đổi, phát triển đáng kể từ thời Gia Long đến thời Minh Mệnh.Thời Gia Long, trong bộ máy chính quyền trung ương chưa có Nội các, Đô sát viện, Đại

lý tự, Quang lộc tự, Thượng bảo tự, Hồng lô tự Chức quan và biên chế các cơ quan giữa 2 thời kỳ này cũng khác nhau, trong đó, dưới triều Minh Mệnh, có thêm nhiều nhiều chức quan mới, số lượng biên chế cũng tang lên, tuy không nhiều.Dưới các triều vua kế tiếp như Thiệu Trị, Tự Đức, bộ máy này được tiếp tục duy trì mà hầu như không có sự thay đổi đáng kể nào Nhà Nguyễn dưới triều Minh Mệnh được coi là thời kỳ phát triển thịnh vượng nhất, với tổ chức bộ máy chính quyền trung ương được cải tổ, phát triển và khá hoàn thiện Mặc dù có sự tham khảo các mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của Trung Quốc và các triều đại trong lịch sử dân tộc, tuy nhiên, có sự tham khảo, châm chước, vận dụng phù hợp với điều kiện thực

tế của Việt Nam lúc bấy giờ

1.2 Tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương

Sau khi giành được chính quyền từ nhà Tây Sơn, đất nước vừa trải qua cuộc nội chiến tàn khốc, còn rất nhiều khó khăn, bởi vậy sau khi lên ngôi, vua Gia Long gần như giữ nguyên cách tổ chức hành chính địa phương từ thời chúa Nguyễn ở đàng trong cũng như dưới thời Lê-Trịnh ở đàng ngoài

Ngoài đất kinh kỳ bao gồm bốn doanh là Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Đức, Quảng Nam, còn lại toàn bộ đất nước chia làm 23 trấn Đứng đầu mỗi doanhlà một Lưu Thủ, dưới có các chức Cai bạ và Ký lục phụ tá Đứng đầu mỗi trấn là Trấn Thủ, dưới có các chức Hiệp Trấn, Tham Hiệp giúp việc Mỗi trấn, doanh gồm nhiều phủ, mỗi phủ chia thành từ 4-7 huyện, mỗi huyện chia thành 8-15

xã Ở phủ có Tri phủ, ở huyện có Tri huyện, mỗi xã có một xã trưởng giữ việc cai

trị Riêng đối với vùng dân tộc thiểu số vùng miền núi và vùng biên giới vẫn chia thành các Châu như trước kia và giao cho các tù trưởng thiểu số nắm giữ

Trong 27 doanh trấn toàn quốc, Gia Long phân bố địa hạt quản lý như sau: Triều đình trung ương trực tiếp nắm đất Kinh Kỳ (gồm 4 doanh) và 7 trấn là: Thanh Hoá, Nghệ An, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Bình Khương, Bình Thuận Ngoài ra thiết lập 2 thành: Bắc thành và Gia Định thành Bắc thành lại chia thành 5 nội trấn là Sơn Nam Thượng, Sơn Nam Hạ, Kinh Bắc, Sơn Tây, Hải Dương và 6 ngoại trấn là: Thái Nguyên, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Cao Bằng, Hưng Hoá Gia Định thành bao gồm 5 trấn: Phiên An, Biên Hoà, Vĩnh Thanh, Định Tường và Hà Tiên Mỗi thành đặt dưới quyền một Tổng trấn và một Phó Tổng trấn phụ tá Tổng trấn là mối liên hệ duy nhất giữa triều đình trung ương với các trấn địa phương Các viên quan cai trị các trấn nhận chỉ thị trực tiếp và chịu sự điều khiển của viên Tổng trấn, không được giao thiệp bằng văn thư với các Bộ và không được tâu thẳng lên Hoàng đế Trong khi đó, các Trấn thủ phần lớn là quan võ, hầu hết không biết chữ Hán và có ít người được học hành cao, đỗ đạt Những sớ tâu gửi về triều đình họ đều phải nhờ người khác viết thay.Cách tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của Gia Long cho thấy sự đơn giản, lỏng lẻo và mang nặng tính chất quân sự Giữa trung ương và các trấn ở Bắc thành và Gia Định thành chỉ thông qua sợi dây liên hệ

là các Tổng trấn Chính vì vậy, quyền lực của các quan đứng đầu các trấn và đặc biệt là các vị tổng trấn là rất lớn, trong khi đó các thiết chế giám sát chưa được thiết lập Đây cũng chính là nguyên nhân dẫn tới việc nhà vua không thực sự nắm giữ và quản lý được toàn bộ tình hình trong cả nước

Trước tình hình này, sau khi Minh Mệnhlên ngôi, ông từng bước thi hành những biện pháp cải cách các cơ quan hành chính ở địa phương nhằm thiết lập một chế độ trung ương tập quyền triệt để Trước hết, ông cho ban hành một quy chế riêng cho kinh đô, đổi dinh Quảng Đức làm Thừa Thiên phủ, tương đương một trấn, các dinh Quảng Bình, Quảng Trị,Quảng Nam đổi thành trấn Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Nam Năm Minh Mệnh thứ 12 (1831), ông xóa bỏ Bắc thành, một năm sau ông xóa bỏ Gia Định thành, đổi các trấn thành tỉnh Cả nước được chia thành 31 đơn vị hành chính, trong đó có Thừa Thiên phủ và 30 tỉnh Đây là lần đầu tiên đơn vị hành chính tỉnh xuất hiện ở nước ta

Dưới cấp tỉnh, bộ máy chính quyền được chia thành 4 cấp là phủ, huyện, tổng và xã, tuy nhiên, cấp phủ và cấp tổng chỉ mang tính chất trung gian Trong đó, phủ là cấp trung gian giữa tỉnh và huyện, một phủ có thể có một số huyện, thậm chí

chỉ một huyện và bao giờ tri phủ cũng kiêm lý (trực tiếp cai quản) một huyện là huyện đầu tỉnh, nơi phủ lị đóng Tại đó, bộ máy chức dịch của phủ kiêm lí luôn bộ

máy của huyện Chức tri phủ “cũng mang tính trung gian, chức trách không khác

gì viên tri huyện”; “tri phủ tuy phụ trách một huyện và kiêm nhiệm nhiều huyện, song tại những huyện kiêm nhiệm này, mọi quyền hành vẫn thuộc quyền viên tri huyện đứng đầu”(28) tuy nhiên, phẩm trật của tri phủ luôn cao hơn tri huyện một bậc Đối với cấp phủ, huyện, khi Gia Long mới lên ngôi, ở mỗi phủ, huyện đều có hai viên quan cai trị, về sau, dưới triều Minh Mệnh, ông cho giảm bớt đi một người, trừ những nơi có nhiều việc, cần nhiều người Năm Minh Mệnh thứ 8 (1827) các phủ, huyện trong cả nước được phân lọa thành 4 loại bốn loại là nơi rất nhiều việc, nơi nhiều việc, nơi việc vừa và nơi ít việc

Tương tự, tổng là cấp trung gian giữa huyện và xã, tuy nhiên, quan lại hàng tổng không có trụ sở riêng mà làm việc tại nhà hoặc tại đình chung của các xã trong tổng Tùy theo số dân đinh trong tổng mà nó có thể có Cai tổng (chánh tổng) và một hoặc hai phó tổng

Xã là cấp hành chính cơ sở của nhà Nguyễn, xãvừa là một cấp chính quyền, vừa là một hình thức tự quản của nhân dân, vì vậy nó giữ tính độc lập khá cao với chính quyền trung ương Lý trưởng (trước thời Minh Mệnh là xã trưởng) do dân chúng tự lựa chọn ra và trình nhà nước phê duyệt Tổng gồm có thể có vài xã, có một cai tổng (chánh tổng) và một phó tổng do Hội đồng Kỳ dịch của các làng cử ra quản lý thuế khóa, đê điều và trị an trong tổng Dưới triều Minh Mệnh, nhà nước đã đặt ra những quy định để quản lý làng xã như qui định số lượng lý trưởng, các biện pháp xử hình phạt nếu lý trưởng có các hành vi vi phạm làm lũng đoạn dân chúng như ẩn lậu suất đinh, thu lương thực trái kỳ hạn…

Những cải cách và quy định đối với tổ chức hành chính cấp tỉnh dưới triều Minh Mệnh đã trở thành điển chế của triều Nguyễn Các tỉnh được phân chia với sự phù hợp lý về địa lý, bản sắc văn hoá, tính cách dân cư… vì vậy, nhiều tỉnh có địa giới hành chính còn giữ nguyên tới ngày nay

28

Nguyễn Minh Tường, Bộ máy nhà nướcquân chủ Việt Nam, sđd, tr 430, 422

Chương 2

NHỮNG GIÁ TRỊ CƠ BẢN TRONG PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP VÀ KIỂMSOÁT

QUYỀN LỰC Ở BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN

GIAI ĐOẠN 1802-1884

2.1 Những giá trị trong sự phân công quyền lực nhà nước

Một là, có sự phân định rõ ràng chức năng của các bộ, trong đó nhiều bộ có chức năng quản lý đa ngành

Thời Nguyễn, trong bộ máy nhà nước bao gồm 6 bộ là bộ Lại, bộ Hộ, bộ Lễ,

bộ Binh, bộ Hình và bộ Công Việc sắp đặt 6 bộ, đặc biệt việc phân công chức năng, nhiệm vụ cho chúng đều đã được quy định rất rõ

Bộ Lại có chức năng “giữ những chính sự thăng giáng về quan văn trong kinh và ở các tỉnh, chỉnh đốn phương pháp làm quan để giúp chính sự trong nước”.29

Cụ thể hơn, bộ này phụ trách các công việc về đội ngũ quan lại, đào tạo, tuyển dụng, bổ nhiệm, thăng giáng, khảo hạch quan lại trong toàn bộ máy nhà nước

Bộ Hộ là cơ quan “nắm giữ chính sách về điền thổ, hộ khẩu, tiền thóc trong nước bình chuẩn việc phát ra thu vào, để điều hoà nguồn của cải nhà nước”.30

Bộ này coi giữ việc phân chia địa lí các đơn vị hành chính lãnh thổ, quản lí ruộng đất, dân số, quản lí việc sản xuất, khai mỏ, thu thuế, quản lí việc đúc tiền, cấp phát lương bổng, giữ việc bình ổn giá cả, phụ trách việc cứu tế… Nói cách khác, bộ này thực hiện các công việc thuộc lĩnh vực tài chính, thuế khoá, dân đinh, địa chính, phân định địa giới hành chính lãnh thổ, ngân hàng, giá cả…

Bộ Lễ “coi giữ trật tự 5 lễ,31 hoà hài giữa thần và người, trên và dưới, để giúp việc lễ cho nước”.32 Bộ này coi giữ các việc nghi thức nhà vua (lên ngôi, triều hội…); tế lễ; phong tước, ban thưởng; giáo dục, khoa cử; thể thức văn biểu, công văn; biên chép thực lục, tôn phả; bang giao với nước ngoài… Nói cách khác, bộ này coi giữ các công việc thuộc lĩnh vực văn hoá, giáo dục, ngoại giao…

Bộ Binh “chuyên coi việc bổ nhiệm, tuyển dụng các chức võ trong ngạch, khảo duyệt khí giới, lương thực để giúp việc chính trị trong nước”.33 Chức năng của bộ này tương tự Bộ quốc phòng ngày nay

Bộ Hình là cơ quan xét xử, “giữ việc pháp luật, án từ để nghiêm phép nước”.34

Chức năng của bộ này tương tự toà án ngày nay

Bộ Công “coi giữ việc thợ thuyền, đồ dùng trong thiên hạ, phân biệt vật hạng, xét rõ tài liệu để sửa sang việc nước”.35 Bộ này phụ trách việc xây dựng, sửa chữa cung điện, lăng tẩm, đàn miếu, thành đài, dinh thự công sở, cầu, đường, đồn lũy, đóng tàu thuyền, đắp đê, khai dòng… Nói cách khác, bộ này thực hiện các công việc thuộc lĩnh vực xây dựng, giao thông, thuỷ lợi…

Như vậy, hầu như các lĩnh vực của đời sống (trừ y tế) đều đã được nhà nước thiết lập cơ quan chuyên môn để quản lí.Có thể nói, 6 bộ đã thực hiện chức năng quản lí tương đối toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội, trong đó có những bộ thực hiện việc quản lí đa lĩnh vực (Bộ Hộ, Lễ, Công)

Hai là, bên cạnh lục bộ còn có các cơ quan khác được thiết lập để xử lý triệt

để các công việc nhà nước

Bên cạnh lục bộ, nhà Nguyễn còn thiết lập các tự, viện, phủ, ti, khố để giải

quyết những công việc mà lục bộ không quản lí hết được, “giúp cho lục bộ hoàn thành tốt chức trách nhiệm vụ”.36 Trong đó, Thái thường tự (giữ các nghi tiết, trang trí trong việc khánh hạ và tế tự); Quang lộc tự (giữ các việc yến tiệc và tế tự); Hồng lô tự (giữ trật tự về ngôi thứ lên xuống trong việc khánh hạ và triều hội); Thái bộc tự (giữ việc nghi vệ và xe ngựa trong cung); Vũ khố (kho quân nhu); Ti hoả bác (kho súng đạn); Nội vụ phủ (giữ việc xuất nhập và giữ gìn châu báu, tài vật trong cung); Thương trường (kho lương thực)… Phần lớn các tự, viện, ti này đều là cơ quan lệ thuộc bộ nào đó, dưới sự điều khiển và kiểm soát của thượng thư

bộ đó Chẳng hạn, Thái thường tự, Quang lộc tự, Hồng lô tự lệ thuộc bộ Lễ; Thái bộc tự, Vũ khố, Ti hoả bác… lệ thuộc bộ Binh; Nội vụ phủ, Thương trường lệ thuộc bộ Hộ…(37)

Đại lí tự được thành lập để “cùng với bộ Hình và Đô sát viện hợp thành Tam pháp ti để xét cho được công bằng hình ngục”.38Như vậy, sự ra đời và tồn tại của Đại lí tự là nhằm để giải quyết tận gốc mọi oan khuất của dân, đảm bảo việc xét xử thật sự công bằng Bên cạnh đó, Đại lí tự còn có nhiệm vụ thanh tra án, tham hặc39đường quan40

Đô sát viện nếu thấy vị này trong khi xét án mà có ý che giấu, chuyên quyền.41 Việc hình thành Tam pháp ti với chức năng đảm bảo “công bằng hình ngục” là vấn đề có giá trị lớn đến tận ngày nay

Ba là, cơ cấu tổ chức, vị trí, vai trò của cơ quan tham mưu tối cao và cơ quan văn phòng của nhà vua được xác định rất phù hợp

Cơ mật viện là cơ quan “dự bàn những việc cơ mưu trọng yếu, giúp đỡ việc quân sự”42.Có thể nói, đây là cơ quan tham mưu tối cao, chuyên bàn bạc những

việc quân quốc thuộc loại “tối mật” Cách tổ chức cơ quan này khá đặc biệt, thành viên chỉ bao gồm bốn vị đại thần văn hoặc võ, có hàm từ tam phẩm trở lên chọn từ các bộ sung vào, tuy nhiên chỉ là kiêm nhiệm, trong khi làm việc ở Cơ mật viện, họ vẫn giữ nguyên chức vụ tại lục bộ Như vậy, thành viên Cơ mật viện không bao gồm tất cả các vị thượng thư lục bộ, trong khi thượng thư lục bộ luôn có hàm chánh nhị phẩm thì thành viên Cơ mật viện lại có thể có hàm tam phẩm - những người giữ chức thị lang ở lục bộ, nhân vật xếp hàng thứ 3 trong mỗi bộ Điều này cho thấy, cách tổ chức Cơ mật viện hoàn toàn không coi trọng cơ cấu, mà cốt yếu

là chọn đúng người có khả năng làm việc, đây là bài học lớn có giá trị đến tận ngày nay

Nội các là cơ quan giúp việc văn phòng cho nhà vua, gồm các quan lại có

hàm từ tam phẩm trở xuống “sung vào hầu hạ mật thiết, để tiện hỏi han”.43 Đây là

“trung tâm điều hành chính sự của các vua Nguyễn, nơi tập trung thông tin, tổng hợp tình hình, tư vấn, tấu trình lên nhà vua những công việc thiết yếu, nơi phụ trách công việc văn thư, lưu trữ văn bản, sổ sách giấy tờ”.44 Tuy nhiên, Nội các

38Hội điển, tập 8, tr 126

39

Tham hặc, đàn hặc (cũng có sách viết là tham hạch, đàn hạch) nghĩa là chỉ trích tội lỗi của quan lại

40 Đường quan là các vị quan có hàng từ tam phẩm trở lên; đường quan ở các bộ chỉ có thể là Thượng thư, Tham tri hoặc Thị lang (tức là các vị trong ban lãnh đạo bộ); đường quan Đô sát viện chỉ có thể là Đô ngự sử và phó Đô ngự

sử (lãnh đạo đô sát viện)

không phải là cơ quan đứng trên lục bộ và có quyền điều hành lục bộ, vì vậy, tham khảo, rút kinh nghiệm các triều đại Trung Quốc, vua Minh Mệnh có chỉ dụ quy định quan lại Nội các chỉ đến tam phẩm trở xuống, bậc thì ở dưới 6 bộ.45

Đây là chủ trương rất đúng đắn, có giá trị lớn, nhờ đó ngăn ngừa được tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, độc đoán của các đại thần thân cận nhà vua đã từng xảy ra trong lịch sử

Bốn là, trong bộ máy nhà nước đã có sự hiện diện của thiết chế giám sát chuyên nghiệp

Đô sát viện là cơ quan giám sat chuyên nghiệp của nhà nước, “chuyên giữ việc dâng nộp xét hạch, chỉnh đốn phép làm quan, để nghiêm phong hoá pháp luật”46.Cơ quan này có chức năng giám sát việc thực hiện chức trách của toàn bộ

đội ngũ quan lại trong nước, đồng thời nó cũng có thẩm quyền khá rộng lớn trong lĩnh vực tư pháp47

Việc thiết lập 2 vị trưởng quan đứng đầu Đô sát viện mặc dù chịu ảnh hưởng của nhà Thanh ở Trung Quốc, tuy nhiên ở nhà Nguyễn, chức Tả đô ngự sử có quyền cao hơn, lo việc kinh thành, Hữu Đô ngự sử lo việc địa phương,48nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác giám sát

Năm là, bộ máy chính quyền địa phương tinh gọn nhờ số lượng đơn vị hành chính vừa phải, trong đó có sự phân loại đơn vị hành chính để tổ chức bộ máy cũng như phân cấp ngân sách

Sau cuộc cải cách của Minh Mệnh, bộ máy chính quyền được tổ chức ở thành 5 cấp là tỉnh, phủ, huyện, tổng và xã Tuy nhiên, cấp phủ và tổng chỉ mang tính chất trung gian, trong đó cấp phủ không phải là một cấp chính quyền riêng biệt, bộ máy chính quyền phủ đồng thời kiêm quản một huyện

Đối với cấp tỉnh, sau cuộc cải cách của vua Minh Mệnh (1831 - 1832), cả nước được chia thành 30 tỉnh và phủ Thừa Thiên (kinh đô, tương đương 1 tỉnh), 30 tỉnh này được chia thành 78 phủ, 291 huyện, châu49.Các tỉnh được chia thành 3 loại, bao gồm 11 tỉnh lớn, 11 tỉnh vừa và 8 tỉnh nhỏ Bộ máy quan lại ở cấp tỉnh gồm có tổng đốc, tuần phủ, bố chính, án sát… Tổng đốc đứng đầu liên tỉnh, thường

là 2 tỉnh, cá biệt có trường hợp liên 3 tỉnh và trường hợp riêng 1 tỉnh là Thanh Hoá,

45Hội điển, tập 8,tr 20

46Hội điển, tập 8, tr 54

47

Hội điển, tập 8, tr 54, 55

48 Trần Thị Thanh Thanh, “Triều Minh Mệnh (1820-1841) đã tham khảo nền hành chính nhà Thanh như thế nào?”,

in trong sách Lịch sử nhà Nguyễn - một cách tiếp cận mới, Nxb Đại học sư phạm, Hà Nội, 2005, tr 199

49

Hội điển, tập 2, tr 119-124

như vậy trên cả nước chỉ có 15 vị tổng đốc Theo quan chế thời Nguyễn, từ sau năm 1831, trong hàng ngũ quan lại, tổng đốc có hàm chánh nhị phẩm, xếp ngang hàng thượng thư lục bộ, tuần phủ có hàm tòng nhị phẩm, xếp ngang tham tri lục

bộ Tổng đốc “vừa là viên quan cao nhất tại địa phương, lại vừa có tư cách như một thành viên của chính quyền trung ương được phái về cai trị tại địa phương”50

Dinh tổng đốc đóng tại tỉnh được coi là quan trọng hơn, tổng đốc trực tiếp cai trị và kiêm luôn chức tuần phủ tỉnh đó, ở tỉnh nhỏ trong liên tỉnh, chỉ đặt tuần phủ Đặt dưới quyền cai trị trực tiếp của tổng đốc hoặc tuần phủ có hai ti là Bố chính sứ ti phụ trách việc đinh, điền, thuế khoá và Án sát sứ ti trông coi việc hình án Chức vụ

bố chính sứ ti chỉ đặt ở những tỉnh không có chức vụ tuần phủ, ở những tỉnh có chức tuần phủ thì chức vụ bố chính sứ do tuần phủ kiêm quản Bên ngạch võ, ở các tỉnh lớn đặt một viên lãnh binh và một viên phó lãnh binh, tỉnh vừa hoặc nhỏ đặt một viên lãnh binh hoặc một viên phó lãnh binh trông coi việc quân sự trong tỉnh, những tỉnh có thuỷ quân còn đặt thêm chức lãnh binh thuỷ sư51 Như vậy, bộ máy quan lại ở các tỉnh có thể là: tổng đốc, bố chính, án sát, lãnh binh; hoặc tuần phủ,

án sát, phó lãnh binh

Đối với cấp phủ, huyện, năm Minh Mệnh thứ 8 (1827), nhà vua chia các phủ, huyện thành bốn loại là tối yếu khuyết (rất nhiều việc), yếu khuyết (nhiều việc), trung khuyết (việc vừa) và giản khuyết (ít việc)52 Căn cứ phân loại phủ, huyện bên cạnh những tiêu chí tương tự ngày nay như diện tích, dân số, vị trí địa lí, thực trạng tình hình kinh tế xã hội, an ninh trật tự…, lúc đó còn dựa trên thực trạng

ý thức chính trị, ý thức pháp luật của nhân dân, thực tế số lượng và tính chất công việc nơi công đường phải giải quyết…

Trên cơ sở các loại phủ, huyện mà xác định biên chế cụ thể cho từng phủ,

huyện “tùy chỗ nhiều việc, ít việc số người đều không nhất định”.53Tùy theo số huyện trong phủ mà có thể đặt tri phủ, đồng tri phủ, tri huyện, đồng tri huyện, huyện thừa Số lại viên giúp việc trong các phủ, huyện cũng được quy định tương ứng với từng loại phủ, huyện Sau nhiều lần thay đổi theo hướng thuyên giảm, đạo

dụ năm Minh Mệnh thứ 20 (1839) quy định, ở cấp phủ có một lại mục và từ 6 đến

8 thông lại, ở cấp huyện có 1 lại mục và từ 4 đến 6 thông lại tùy theo công việc

Việc phân loại tỉnh, phủ, huyện vừa là để thiết lập bộ máy cai trị, xác định biên chế cho phù hợp, đồng thời cũng là căn cứ để nhà nước cấp công nhu (kinh phí hoạt động như dầu đèn, giấy mực…) cũng như tiền dưỡng liêm cho quan lại Chẳng hạn, tiền công nhucấp tỉnh lần lượt là 200,150, 100 quan; cấp phủ nơi cần nhiều người làm việc 50 quan, các nơi khác 40 quan; cấp huyện nơi cần nhiều người làm việc 30 quan, các huyện khác 20 quan.54

Tiền dưỡng liêm cũng được cấp theo nguyên tắc tương tự, ở cấp phủ lần lượt là 60, 50, 40, 30 quan; ở các phân phủ lần lượt là 50, 40, 30, 25 quan; ở các châu, huyện lần lượt là 40, 30, 25, 20 quan.55

Tổng là cấp trung gian giữa huyện và xã, tuy nhiên, quan lại hàng tổng không có trụ sở riêng mà làm việc tại nhà hoặc tại đình trung của các xã trong tổng.Có thể thấy chức năng của Cai tổng là nhằm tăng cường sức mạnh cho xã quan, đồng thời đôn đốc, giám sát cấp xã trong việc thuế khoá, binh lương, trật tự trị an…56 Xã là cấp hành chính cuối cùng, nó vừa được xem là cấp chính quyền nhà nước, vừa được xem là hình thức tự quản của nhân dân Xã trưởng (lý trưởng)

và các chức dịch khác do nhân dân trong xã cử và trả lương (họ được gọi là dân quan)

Sáu là, bộ máy nhà nước khá gọn nhẹ nhờ ít cơ quan và biên chế mỗi cơ quan không lớn

Có thể dễ dàng nhận thấy, bộ máy nhà nước Việt Nam triều Nguyễn là tương đối gọn nhẹ Điều này được thể hiện ở các khía cạnh sau đây:

(i), số lượng các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương không nhiều

Như đã phân tích ở phần trên, ở trung ương, các cơ quan giúp việc cho nhà vua gồm có 6 bộ, 6 tự, Nội các, Đô sát viện và một số cơ quan chuyên môn, một số

cơ quan sự nghiệp… Ở địa phương, cho đến tận năm 1884, cả nước chỉ bao gồm

30 tỉnh, 78 phủ, 291 huyện, châu, trong đó cấp phủ không phải là một cấp chính quyền độc lập, mà chính quyền phủ trực tiếp phụ trách một huyện trong phủ

(ii), biên chế trong một cơ quan không lớn, và có xu hướng giảm đi

Ở trung ương, trong một bộ, ngoài các trưởng quan, hàng ngũ làm chuyên môn có rất nhiều chức, tuy nhiên mỗi chức chỉ có khoảng vài ba người, đông nhất

là vị nhập lưu thư lại thì khoảng vài chục người Chẳng hạn, biên chế của bộ Hình

ở thời điểm Tự Đức năm thứ 4 (1851) bao gồm 85 người57 Tương tự, bộ Lại 85 người, bộ Lễ 86 người, bộ Công 85 người, bộ Binh 109 người, bộ Hộ có biên chế đông nhất cũng chỉ bao gồm 119 người Các cơ quan khác như Đô sát viện có 44 người, Nội các có 38 người, Đại lý tự có 21 người… Trong biên chế các bộ, vị nhập lưu thư lại mặc dù khá đông, nhưng được chia làm 3 ban, mỗi tháng 2 ban làm việc, một ban nghỉ58, như vậy số lượng thực tế làm việc tại mỗi bộ giảm đi khoảng trên dưới 20 người Như vậy, có thể ước tính, tổng số biên chế tất cả các cơ quan trung ương không quá 1000 người

Ở cấp tỉnh, năm Minh Mệnh thứ 19 (1838), biên chế quan lại hành chính các tỉnh có sự phân biệt tỉnh lớn, tỉnh vừa và tỉnh nhỏ, trong đó, những tỉnh lớn cũng chỉ không quá 120 người(chưa tính bộ phận quân đội cũng như khối đơn vị sự nghiệp gồm Lễ sinh hiệu Văn Miếu, ty Chiêm hậu, ty Lương y) Chẳng hạn, tỉnh lớn như Hà Nội, Nam Định, Bắc Ninh, Sơn Tây… tổng biên chế gồm 89 người (một số tỉnh lớn có thể có thêm ty Bưu truyền khoảng hơn 10 người); tỉnh trung bình như Hà Tĩnh, Quảng Trị, Bình Thuận…, tổng biên chế 55 người; tỉnh nhỏ như Cao Bằng, Thái Nguyên, Tuyên Quang…, tổng biên chế 44 người59 Như vậy, ở cấp tỉnh, tạm tính bình quân khoảng 75 người/tỉnh thì tổng số 30 tỉnh chỉ khoảng hơn 2000 người

Ở cấp phủ, mặc dù pháp luật qui định gồm một lại mục và từ 6 đến 8 thông lại, tuy nhiên không tồn tại bộ máy riêng, thực chất đó chính là bộ máy của huyện nơi chính quyền phủ đóng trụ sở; ở cấp huyện, châu có 1 lại mục và từ 4 đến 6 thông lại tùy theo công việc Ước tính trung bình bộ máy một huyện, châu khoảng

7 người, thì cả nước với gần 300 huyện, châu cũng chỉ khoảng 2000 người

Bộ máy hành chính ở cấp tổng chỉ có chánh tổng (cai tổng) và có thể có thêm phó tổng, ở cấp xã (làng) có lý trưởng, có thể có thêm 1 hoặc 2 phó lý và viên trương tuần giúp việc trật tự trị an, tuy nhiên, các chức vụ ở xã và tổng do dân làng trả lương

Như vậy, bộ máy hành chính cả nước (không tính cấp tổng, xã và bộ phận quân đội) chỉ khoảng hơn 5000 người.Theo tác giả Nguyễn Thế Anh, thời Thiệu Trị (1840), chỉ tính riêng số suất đinh (nam từ 18 tuổi, trừ những người được miễn

thuế đinh) là 1.024.388 suất60 Theo cách tính có tính cách phổ biến, tỷ lệ người từ

18 tuổi trở lên khoảng trên 70% thì tổng số nam giới là khoảng gần 1,5 triệu, như vậy ước chừng dân số nước ta lúc đó khoảng 3 triệu người61 Như vậy, bộ máy hành chính cả nước chỉ chiếm 0,166% dân số (5000/3 triệu).Hiện nay, tổng biên chế hành chính năm 2018 là 263.621 (chưa tính biên chế của bộ Công An và bộ Quốc phòng, biên chế công chức cấp xã và biên chế các hội đặc thù hoạt động trên

cả nước), chiếm khoảng 0,283% dân số62 (263.621/93 triệu), tức gấp khoảng 1,70 lần so với thời Nguyễn Mặc dù chức năng của nhà nước thời Nguyễn so với ngày nay đơn giản hơn rất nhiều, tuy nhiên, một điều cần lưu ý là, bộ máy nhà nước thời

kỳ đó được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập quyền cao độ, chính quyền địa phương nhìn chung chỉ được xem là cơ quan giúp việc cho trung ương, các công việc lớn đều dồn về trung ương Trong khi biên chế các cơ quan trung ương theo tính toán ở trên chỉ chiếm khoảng 20% tổng biên chế hành chính cả nước, còn ngày nay con số này là 40,7% (107.392/263.621)63

(iii), trong bộ máy nhà nước, nhiều chức vụ được thực hiện theo chế độ kiêm nhiệm

Trong bộ máy nhà nước, rất nhiều cơ quan mà chức vụ đứng đầu không chuyên đặt mà do viên quan giữ chức vụ khác kiêm quản Chẳng hạn, tả, hữu đô ngự sử đô sát viện lấy tổng đốc các tỉnh kiêm hàm, tả hữu phó đô ngự sử đô sát viện lấy tuần phủ các tỉnh kiêm hàm Đứng đầu các cơ quan như hàn lâm viện, ty thông chính sứ, ty tào chính, thái thường tự, quang lộc tự, khâm thiên giám… đều không chuyên đặt mà nhà nước cử những viên đại thần phụ trách cơ quan khác kiêm quản Ở địa phương, tổng đốc đứng đầu một tỉnh và kiêm quản một tỉnh khác Ở nhiều cơ quan, nhân viên của nó được lấy từ nhân viên cơ quan khác để sung vào làm việc Chẳng hạn, 4 viên quan Nội các được lấy từ quan lại có hàm tam phẩm trở xuống ở các bộ; nhiều nhân viên ở ty chế tạo trong Vũ khố, ty Mộc thương doanh thiện được lấy từ các viên lang trung, viên ngoại lang ở bộ Công, thư

60 Nguyễn Thế Anh, Kinh tế và Xã hội Việt Nam dưới các vua triều Nguyễn, Nxb Văn Học, H.2008, (bảng Số dân

đinh các tỉnh), tr.15.

61

Ước tính này là có cơ sở, bởi theo số liệu điều tra chính thức do thực dân Pháp thực hiện, vào những năm 90 của

thế kỷ 19, dân số nước ta là 12 triệu người (Dẫn theo, Nguyễn Văn Khánh, Cơ cấu xã hội Việt Nam trong thời kỳ

Pháp thuộc, in trong sách Cơ cấu xã hội trong qúa trình phát triển của lịch sử Việt Nam, Nguyễn Quang Ngọc chủ

biên, Chương trình khoa học công nghệ cáp nhà nước KX - 07 - 05, H 1995, tr 102)

62 Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định tổng biên chế các cơ quan hành chính năm 2019, theo đó giảm so với năm

2018 khoảng hơn 4000 người

63 Quyết định số 172/QĐ-TTg ngày 02/02/2018

lại ở bộ Binh64… Những người này vẫn thuộc biên chế của cơ quan cũ, khi có công việc ở cơ quan khác thì được “tuân lệnh vào làm”65

Bảy là, bộ máy nhà nước được thường xuyên được cải cách

Ngay sau khi xác lập vương triều, Gia Long từng bước thiết lập và kiện toàn các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương Việc tổ chức bộ máy nhà

nước thời kỳ này được Gia Long quan niệm phải có sự đổi mới: “tùy thời thêm bớt, bất tất gò bó theo nếp cũ, hoặc câu nệ, về thời nay cốt sao được vừa phải, để mong cho mọi việc đều xong xuôi”66 Với quan điểm đó, ông cho đặt ở mỗi bộ chức tham tri hàm tòng nhị phẩm để tăng cường cho ban phụ trách ở các bộ Theo Nguyễn Minh Tường, việc thiết lập chức vụ này là một sáng kiến của Gia Long mà các triều đại trước ở nước ta và cả Trung Quốc đều không thấy có67 Sau khi Minh Mệnh lên ngôi (năm 1820), bộ máy nhà nước tiếp tục được củng cố hoàn thiện, các

cơ quan trong bộ máy nhà nước càng ngày càng đi vào qui củ, hoạt động ngày càng

có hiệu quả hơn Trên cơ sở bộ máy nhà nước thời Gia Long, Minh Mệnh từng bước bổ sung các cơ quan, các chức vụ, chẳng hạn năm Minh Mệnh thứ nhất, nhà vua cho hoàn thiện Hàn lâm viện…, năm thứ hai chuẩn định chức lang trung, chủ

sự, tư vụ 6 bộ, năm thứ bảy cho đặt thêm ở mỗi bộ chức thị lang, hàm chánh tam phẩm, năm thứ 10 (1829), cải tổ cơ quan văn phòng của Gia Long và thành lập Nội các Đặc biệt, từ năm thứ 12 (1831), Minh Mệnh cho cải cách thực sự sâu rộng toàn bộ bộ máy nhà nước, xóa bỏ cấp thành, chuẩn định lại các tỉnh, phủ, huyện

Cơ cấu tổ chức, biên chế của các cơ quan cũng thường xuyên có sự cải cách đổi mới Sau khi lên nắm quyền, Minh Mệnh từng bước cho chuẩn định quan lại ở các bộ, đặt thêm các chức lang trung, viên ngoại lang, chủ sự, tư vụ, bỏ chức câu

kê, cai hợp, thủ hợp… ở các bộ Năm Thiệu Trị thứ 4 (1844), tuân theo chỉ dụ của nhà vua, triều đình đã ra nghị định qui định rõ cơ cấu, biên chế của từng bộ, tự, viện, các… Năm Tự Đức thứ 4 (1851), nhà vua lại chuẩn y nghị định rà soát lại biên chế các cơ quan, theo đó, Nội các bao gồm 4 vị trưởng quan và 34 nhân viên,

bộ Lại tổng số 85 người, bộ Hộ 119 người… như đã đề cập ở phần trên68

Tám là, trụ sở chính quyền được xây dựng rất khoa học, qui củ

Cùng với việc phân công chức năng nhiệm vụ, quyền hạn một cách rõ ràng cho 6 bộ, nhà Nguyễn còn cho xây dựng công đường 6 bộ ở gần nhau, sắp xếp thành một hàng ngang Năm Gia Long thứ 8, nhà vua cho dời công đường 6 bộ đến xây dựng ở hai phường Nhân Hậu, Tích Thiện, theo thứ tự từ tây sang đông là bộ Lại, Hộ, Lễ, Binh, Hình, Công Trụ sở các bộ đều được xây dựng theo cùng một mẫu, kích thước69.Việc xây dựng công đường các bộ, viện, tự… đều do bộ Công đảm nhiệm Đây là điều rất có giá trị ngày nay, một mặt đảm bảo thuận lợi cho nhân dân, vừa đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng trong giải quyết công việc giữa các

bộ, mặt khác đảm bảo sự quản lí chặt chẽ về kinh phí xây dựng bởi một đầu mối, đồng thời còn có giá trị về mĩ quan đô thị

2.2 Những giá trị trong phối hợp thực thi quyền lực nhà nước

2.2.1 Sự phối hợp trong nội bộ một cơ quan

Trong một cơ quan, các nhân viên có sự kết hợp chặt chẽ với nhau để giải quyết công việc Theo nguyên tắc “trên dưới liên kết hiệp đồng”70, tất cả các quyết định khi giải quyết công vụ đều không phải là ý kiến của một cá nhân cho dù là viên chức lãnh đạo, mà đó là quyết định chung của những người có trách nhiệm trong cơ quan Chẳng hạn, tại mỗi bộ lúc bấy giờ có 5 vị trưởng quan, tuy ngạch trật cao thấp khác nhau nhưng mỗi lần giải quyết công việc gì đều họp nhau lại để bàn bạc nhằm tìm ra đường lối chung Khi đó, tấu sớ của các bộ trình nhà vua không ghi tên riêng của vị thượng thư mà ghi hai chữ “Thần đẳng”, dưới đó đề tên của tất cả những quan lại trên Trong trường hợp giữa các vị này có sự bất đồng ý kiến thì tờ tấu trình nhà vua phải ghi rõ ý kiến cũng như họ tên của các bên.71

Theo thể lệ nhập trực tại nội đình bên cạnh nhà vua, một viên quan dù ở cấp bậc thấp cũng có thể đại diện cho bộ mình trong phiên trực và có nhiệm vụ biết rõ các công việc của bộ mình đang làm để tâu trình nhà vua mỗi khi được truyền hỏi Điều này đòi hỏi các nhân viên trong mỗi bộ từ trên xuống dưới phải gắn kết với nhau một cách chặt chẽ và có cùng nhiệm vụ theo dõi công việc của cơ quan mình Nói cách khác, bên cạnh công việc do mình phụ trách, họ còn phải nắm được công việc người khác được giao phụ trách

2.2 Sự liên kết giữa nhà vua và đội ngũ quan lại

Dưới triều Nguyễn, có hai phương thức để nhà vua giữ mối liên lạc với hệ thống quan lại trong triều là thiết triều và nhập trực Thời Gia Long, hầu như các buổi sáng nhà vua đều thiết triều nghe đình thần tấu trình và bàn định công việc, buổi chiều quan lại mới về phủ nha làm việc Thời Minh Mệnh, nhà vua quy định

rõ nhật kì tấu sự72 để các quan văn võ có thể diện tấu nhà vua các công việc liên quan đến cơ quan mình Có thể nói, chỉ trừ những việc quân quốc quan trọng được bàn ở viện Cơ mật, còn lại tất cả chính sự trong ngoài đều được đem bàn bạc thảo luận tại các phiên họp này73 Trong các phiên triều này, vua và bề tôi như một, cùng chung lo công việc nhà nước, bất luận phẩm cấp lớn nhỏ, tất cả các quan viên

tham dự phiên họp đều có nghĩa vụ phải tâu trình ý kiến của mình

Ngoài các buổi tâu việc, các bộ, viện cử quan viên đến nơi triều đường phụng trực (nhập trực), người trực phải sẵn sàng tâu trình nhà vua khi được truyền hỏi

2.3 Sự phối hợp giữa các bộ

Trong công việc hàng ngày, nhiều trường hợp, một công việc đòi hỏi các cơ quan phối hợp giải quyết, trong những trường hợp đó, chỉ dụ của nhà vua thường chỉ thị cho một cơ quan nào đó “hội” hoặc “hội đồng” (phối hợp) với cơ quan khác

để cùng giải quyết.74

Minh Mệnh năm thứ 9 (1828) có Chỉ rằng: “Sau khi được Chỉ, chiếu theo công việc trong Chỉ có quan hệ đến bộ nào thì chuẩn giao bộ ấy thừa hành, hoặc có việc liên quan đến 2 bộ thì bộ nào chịu trách nhiệm chính vẫn giữ bản châu phê, chiếu đó thi hành, không nên cùng nhau đùn đẩy Điều này ghi lấy làm lệ”75

Sự phối hợp giữa các bộ được thể hiện rất rõ trong các phiên triều Trong các phiên họp này, tất cả các việc quân quốc đều được giải quyết công khai tại cuộc họp để các quan văn võ hiện diện bất luận thuộc cơ quan nào đều được theo dõi và qua đó nắm bắt được quyết định của nhà vua Đạo dụ của Minh Mệnh năm thứ nhất (1820) quy định rõ, trong các phiên họp này, quan viên 6 bộ dự họp phải ghi chép lại những công việc đã bàn, những điều nhà vua đã quyết định, đồng thời

“nếu việc có cần phải phối hợp với bộ mình thì phải làm ngay, nếu có việc nên làm

mà công việc bộ này cần phải có giấy của bộ kia tư đến để giữ làm bằng, thì bộ

này nên ghi ngay vào sổ nhận làm, còn bộ kia cũng tự báo ngay, không được cùng nhau đùn đẩy dẫn đến chậm trễ kéo dài Nếu việc không liên quan đến bộ ấy mà chính thể cho phép được biết tất cả thì đó cũng là bổ ích”76

Công đồng (đình nghị) là hình thức đình thần họp, cùng nhau bàn bạc, giải quyết những việc quân quốc quan trọng do nhà vua giao cho, ở đó các thành viên

dự họp phải cùng nhau thảo luận, thương nghị rồi tấu trình nhà vua Thể thức này thời Gia Long gọi là công đồng, từ thời Minh Mệnh trở đi gọi là đình nghị.Thiết chế công đồng (đình nghị) bao gồm các vị quan văn, võ cao nhất trong triều (tương đương thứ trưởng ngày nay trở lên), mỗi tháng họp 4 ngày77

ở 2 bộ khác nhau, trong đó một bộ cử 1 thượng thư, bộ khác cử tham tri hay thị lang79,các bộ còn lại thì cử lang trung hoặc viên ngoại lang80,như vậy, bộ nào cũng

có đại diện trong phiên trực, có thể là viên quan cao cấp hay viên thừa hành

Sự phối hợp trong thực thi quyền lực nhà nước còn được thể hiện trong sự tồn tại của lục tự, tam pháp ti…

2.3 Những giá trị trong kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước

Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước là vấn đề luôn được triều đại nhà Nguyễn hết sức chú trọng

Một là tự kiểm soát

Thời Nguyễn, phương thức tự kiểm soát hữu hiệu nhất là đạo đức nho giáo Dưới thời Nguyễn, nho giáo là hệ tư tưởng chính thống, chi phối đời sống nhà nước và xã hội Thông qua các hình thức truyền bá, các chuẩn mực đạo đức nho giáo thâm nhập vào đời sống xã hội, nhờ đó tầng lớp sĩ tử thấm nhuần các tư tưởng

chính trị đạo đức như thân dân, ái quốc, nhân, lễ, nghĩa, trí tín, chính danh, khắc kỉ, tiết dục… Trên nền tảng đó, khi làm quan, hành vi và cả suy nghĩ của họ bị chi phối mạnh mẽ bởi các quan điểm đạo đức nho giáo, dưới áp lực của bức tường thành đạo đức nho giáo, họ không dám làm điều gì độc đoán, thái quá

Theo quan điểm Nho giáo, quyền lực nhà vua là do thiên mệnh, nhà vua cầm quyền là “thế thiên hành đạo”, thừa mệnh trời để cai quản dân chúng Chính vì vậy, nơi nhà vua và quần thần ngự có tên là Thừa Thiên, trong cung có điện Kính Thiên, các chiếu chỉ, sắc dụ của nhà vua thường bắt đầu bằng cụm từ “Phụng thiên thừa vận, hoàng đế chiếu viết”… Nói cách khác, nhà vua thực thi quyền hành của mình trên cơ sở và trong khuôn ý chí của trời Tuy nhiên, theo Nho giáo, “trời” thật

ra chỉ là “cái lí vô hình rất linh diệu” điều khiển vạn vật trong thế giới81 Thiên mệnh theo quan điểm của Nho giáo có thể được hiểu là nguyên lí, là đòi hỏi tự nhiên của cuộc sống Nói khác đi, thiên mệnh chính là ý chí của nhân dân, thuận lòng dân chính là phụng mệnh trời.Thấm nhuần tư tưởng của Nho giáo, trong phép trị nước, các vị vua triều Nguyễn luôn lấy dân làm gốc, nhà vua không thể làm điều

gì trái với lòng dân Chiếu của vua Gia Long năm thứ 11 (1812) ghi rõ: “Phàm việc chính sự liên quan, cái gì có thể tiến cho dân thì chỉ trong tuần nhật, ta đã không tiếc cử hành”82 Dụ của vua Minh Mệnh năm thứ 9 (1828) truyền chỉ cho

quan lại trên cả nước, ai biết rõ ràng, đích xác việc gì ích quốc lợi dân, thì lập tức tâu trình đợi vua quyết định thi hành83

Nhà vua luôn tự giới hạn mình, không làm những gì quá đáng, đồng thời còn luôn răn mình, sửa mình, sao cho được lòng dân, nhà vua không thể coi việc nước như việc riêng của nhà mình và quyết định một cách độc đoán84

Hai là kiểm soát bằng cơ quan chuyên trách

Thời Nguyễn, nhà nước thiết lập Đô sát viện là cơ quan chuyên môn có chức năng giám sát toàn bộ bộ máy nhà nước

Đứng đầu Đô sát viện là 2 viên tả, hữu Đô ngự sử, cấp phó là tả, hữu phó Đô ngự sử Lệ thuộc vào Đô sát viện còn có Cấp sự trung lục khoa (Lại khoa, Hộ khoa, Lễ khoa, Binh khoa, Hình khoa và Công khoa) và giám sát ngự sử 16 đạo địa phương (gồm 15 đạo liên tỉnh (tỉnh) và một đạo kinh kỳ).85

Hoạt động giám

sátđược tổ chức rất chuyên nghiệp, mỗi khoa chuyên giám sát một bộ tương ứng cùng một vài cơ quan khác ở trung ương, giám sát ngự sử 16 đạo giám sát chính quyền địa phương 16 đạo, đồng thời liên kết với lục khoa để “điều hoà” công việc giám sát, tránh tình trạng nơi nhiều việc, nơi ít việc giữa các khoa, đạo.86

Thẩm quyền giám sát của Đô sát viện rất rộng lớn, có thể nói Đô sát viện có thẩm quyền giám sát, kiểm tra mọi công việc của nhà nước, từ những vấn đề có ý nghĩa đường lối chính sách đến các vấn đề có tính chất sự vụ Theo chỉ dụ của Minh Mệnh năm thứ 13 (1832), Đô sát viện có trách nhiệm kiểm tra, giám sát và tâu trình, đàn hặc đối với các vấn đề từ tình hình chính sự của triều đình, chính sách của nhà nước, việc tuân thủ pháp luật của hoàng thân quốc thích và văn võ bá quan, tình hình trường các thi, tình hình giải quyết các vụ hình án…87 Đô sát viện

có thể tự mình hoặc phối hợp với các cơ quan khác để thực hiện các hoạt động kiểm tra, giám sát88

Khi thực hiện chức trách của mình, Đô sát viện có quyền hặc tấu (chỉ trích

tội lỗi) tất cả quan viên từ trong triều tới ngoài tỉnh lên thẳng hoàng đế: “Phàm hoàng thân quốc thích, quan viên to nhỏ, có làm điều bất công bất pháp, thực trạng tham nhũng hay liêm khiết, hay hay dở của quan lại trong ngoài, cùng các chương tấu có ý kiến không theo công lí, đều được tham hặc”89

Vị trí, chức năng, cách thức tổ chức và hoạt động của Đô sát viện có nhiều giá trị có thể tham khảo trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước, tăng cường kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay

Ba là kiểm soát, giám sát giữa các cơ quan nhà nước

Ngoài thiết chế giám sát chuyên nghiệp, nhà Nguyễn còn quy định việc giám

sát giữa các cơ quan lẫn nhau “Phàm phiếu nghĩ của nội các, nếu có gì không hợp thì sáu bộ trích ra tham hạch, phiếu nghĩ bản tâu của sáu bộ nếu có không hợp thì nội các trích ra tham hạch để cho ràng buộc lẫn nhau90 Đồng thời, ngay trong Đô

sát viện cũng có sự giám sát lẫn nhau Pháp luật quy định Cấp sự trung lục khoa và Giám sát ngự sử 16 đạo có quyền giám sát, “hặc tấu lẫn nhau”91

Bốn là kiểm soát, giám sát thông qua thanh tra, kiểm tra:

Việc thanh tra định kì hoạt động của các cơ quan nhà nước được quy định rất cụ thể Gia Long năm thứ 11 (1812), triều đình vâng chỉ dụ của nhà vua, quy

định: “Từ năm Quí Dậu trở về sau, cứ 3 năm một khoá thanh tra, đến kì thì bộ Hộ tâu xin thi hành”92

Năm Gia Long thứ 16 có quy định, thóc gạo chứa ở kho các

thành, doanh, trấn, đạo cứ 6 năm một lần đong lại cho biết đủ Đặc biệt, việc lưu trữ sổ sách thanh tra được thực hiện rất nghiêm cẩn Vua Gia Long có quy định, việc thanh tra phải ghi chép đầy đủ, sổ sách thanh tra phải làm thành 2 bản, một bản bộ Hộ giữ, một bản đưa về cho các nha lưu chiểu Nhà vua còn đặt ra quy định sau thanh tra, các tập sổ sách thanh tra được đối chiếu, tra cứu lại93

Một hình thức thanh tra khác là việc nhà vua cử các vị khâm sai thay mặt mình đi kiểm tra các địa phương Đây là hình thức giám sát không thường xuyên, tuy nhiên hiệu quả của hình thức giám sát này nhiều khi đạt được khá tốt Thông thường, nhà vua chọn các quan đại thần thanh liêm, chính trực, trung thành, có uy tín làm Kinh lược đại sứ, đại diện toàn quyền cho nhà vua đi kiểm tra các địa phương Nhà vua thường trao cho những viên quan này quyền hạn tương đối lớn,

kể cả quyền “tiền trảm hậu tấu” (tất nhiên luôn có giới hạn) để xử lí công việc

2.4 Những giá trị trong trình tự, thủ tục tổ chức thực thi quyền lực nhà nước

Một là, thủ tục có tính cách giản lược và không nặng về giấy tờ

Có thể nói, giản lược giấy tờ trong điều kiện có thể là một yêu cầu của nhà nước Năm Minh Mệnh thứ 14, nhà vua có chỉ dụ phê phán tình trạng giấy tờ, văn

án quá nhiều có thể tạo kẻ hở cho kẻ gian tà làm bậy: “Giấy tờ văn án nhiều quá, trâu kéo đổ mồ hôi, xếp đống chật cả nhà, mà kẻ lại tư không tốt, có thể dựa vào

đó để làm bậy” Trong chỉ dụ này, ông chỉ rõ cách thức xử lý công việc sao cho có thể giảm bớt thủ tục, giấy tờ tại nha phủ: “Làm như thế thì bớt giấy má án từ, mà dân được yên nghiệp”94 Năm Minh Mệnh thứ 17 nhà vua lại xuống chỉ, trong đó chỉ rõ cách giải quyết một số công việc, đảm bảo “đỡ phiền phức giấy tờ”95 Đối

với những việc “quan trọng khẩn cấp to lớn”, nhà vua cho phép các bộ, viện, Nội các có thể “theo lý mà làm phiếu nghĩ, không cần phải xét duyệt trước, để khỏi bị chậm trễ”96.Khi một bộ có việc tấu trình mà việc đó có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của bộ khác thì bộ có liên quan phải lập tức xem xét và tâu trình ý kiến

của mình mà không chờ khi nào bộ kia chính thức có văn bản yêu cầu mới hành

động Năm Minh Mệnh thứ 16 (1835), nhà vua có chỉ dụ: “Từ nay ví nhưbộ Binh phái binh lính ở vệ nào đi đánh giặc hay đồn thú, thì về khoản có nên cấp quần áo tiền bạc hay không, do bộ Hộ tra xét lệ trước, nếu nên cấp thì lập tức tâu xin thi hành, không được có bụng đun đẩy, đợi khi bộ Binh có tờ tư sang hỏi, rồi sau mới làm Ngoài ra đều theo việc ấy mà suy, cốt sao cho công việc đi đến xong xuôi, nếu

đã qua lần huấn sức này mà vẫn như trước không làm chu tất, xét ra bởi đâu, sẽ giao bộ nghiêm trị không tha”97

Hai là, công việc phải được xử lý nhanh chóng

Trong xử lý công việc chính sự, nhà nước đặt ra thời hạn giải quyết cho từng loại vụ việc Năm Minh Mệnh thứ 14 (1833), nhà vua có chỉ dụ, khi nhận được chương sớ từ các địa phương gửi về, đối với những công việc quan trọng khẩn cấp hoặc những việc có tính chất ít quan trọng, dễ làm, các bộ có nhiệm vụ trong một ngày phải xét xong để trình nhà vua duyệt lại ý kiến của mình (phiếu nghĩ), nếu là việc cần tra cứu kỹ lưỡng thì thời hạn giải quyết là 3 ngày, nếu là việc có nhiều vấn

đề hoặc bộ thấy cần phải yêu cầu các bộ, tự khác tra cứu, thì thời hạn gia tăng thành 10 ngày Nếu việc không thể giải quyết được trong thời gian hạn định thì phải trình nhà vua để xin gia hạn chứ không được tự ý kéo dài công việc.Chỉ dụ của Thiệu Trị năm thứ 2 (1842) yêu cầu phải soát xét lại việc chấp hành thời hạn, nếu thấy không đúng hạn thì lập tức trích ra hạch tấu98 Quan lại dụng tâm kéo dài công việc, ảnh hưởng đến dân chúng thì có thể bị trừng phạt nghiêm99 Chẳng hạn, pháp luật qui định, trường hợp để chậm trễ giấy tờ việc quan đến 10 ngày trở lên thì nhẹ bị phạt đánh 40 roi, nặng có thể bị phạt tới 80 trượng, quan ở bộ, viện nếu biết tình trạng chậm trễ sai lầm mà không bắt sửa chữa ngay cũng bị phạt như kẻ chậm trễ100

Thậm chí, trong rất nhiều trường hợp, yêu cầu đặt ra là, khi có việc phải giải

quyết ngay Trong các chỉ dụ của nhà vua cho các nha môn thường có cụm từ “lập tức nghĩ soạn”; “đem tâu ngay” “cho xử ngay”; “phải làm ngay”; “phái quan kinh thành đến ngay cùng tra xét”; “phải chiểu tâu xin xét rõ cho họ ngay” 101

Đối với các phiên công đồng (đình nghị), nhà vua có chỉ dụ, những công việc nhà vua yêu cầu phải bàn cho mau, thì hội đồng phải thảo luận và quyết nghị xong trong vòng 5 ngày, các việc khác, thời hạn giải quyết không quá 10 ngày, trường hợp quá phức tạp mới xin thêm hạn102

Để giữ mối liên lạc thường xuyên và nhanh chóng giữa trung ương với địa

phương, nhà nước thiết lập ty bưu chính “chuyên giữ công việc truyền đưa các việc

cơ mật hoãn cấp”103 Nhà nước đặt ra các sở trạm làm nơi trung chuyển công văn giấy tờ với các hình thức như phu trạm, thuyền trạm, ngựa trạm, đồng thời nhà nước qui định rõ thời gian chuyển phát công văn giấy tờ trong các tình huống như bình thường, khẩn vừa, tối khẩn Chẳng hạn, thời gian chuyển công văn giấy tờ từ kinh thành đến Gia Định bình thường là 12 ngày, khẩn vừa là 10 ngày, tối khẩn là

9 ngày; tới Hà Nội bình thường là 6 ngày, khẩn vừa là 5 ngày, tối khẩn là 4 ngày 6 giờ104 Để đảm bảo thực thi qui định này, nhà nước qui định thưởng phạt đối với những trường hợp trước hạn, đúng hạn hay quá hạn Thực tế cho thấy, vào năm Minh Mệnh thứ 11 (1830), có trường hợp từ Gia Định về kinh thành, ngựa phi chỉ mất có 6 ngày105

Ba là, việc xử lý công việc phải thận trọng, chính xác

Nhà vua luôn yêu cầu đòi hỏi quan lại khi tiếp nhận thông tin phải nghe cho

rõ, đọc cho kỹ.Năm thứ Minh Mệnh thứ 5 (1824), nhà vua có chỉ dụ cho đường quan các bộ gặp khi được nhà vua bảo tận mặt phải nghĩ chỉ dụ, thì phải nghe cho

rõ ràng, nếu thấy có chỗ băn khoăn thì cứ thực tâu hỏi lại, nếu nhẹ dạ nghĩ càn có thể sai lầm thì sẽ bị xử phạt rất nghiêm106 Năm thứ 13, nhà vua dụ quan lại trong

triều: “Nếu có việc quan trọng thì nên công đồng bàn định suy ngẫm kỹ càng rồi sau tâu lên, nếu có ý kiến gì khác thì làm thành sớ tâu lên đợi chỉ định đoạt cũng không hại gì, không nên nói theo một chiều không nên mượn cớ đến bàn qua loa”107 Năm Minh Mệnh thứ 18, nhà vua có chỉ dụ cho quan lại trong việc viết

phiếu nghĩ: “Phàm vâng có dụ chỉ, tất phải tìm hiểu rõ ràng, phiếu nghĩ kỹ lưỡng, không được làm qua quýt cho đủ bài, để đến nỗi nghĩa có chỗ không thông hoạt, phiếu đến ngự bút phải phê đổi, trừ ra chỉ đổi ba bốn chữ trở xuống thì không

trách phạt, nếu đến xóa đổi quá nửa hoặc suốt bài thì khó chối lỗi”108 Việc trình tấu, đàn hặc phải dựa trên sự thật, tấu sớ tâu bày cốt phải biết cho đích xác rõ ràng,

không được nói đồ chừng, bắt bóng, bàn càn: “nói điều thiết đáng, bỏ hết thói thường cóp nhặt, đem ra hết cái phong cách trung thực”109

Khi có công việc cần

xử lý, các viên quan có trách nhiệm phải cùng nhau bàn bạc cho “được mười phần xác đáng” 110

.Khi bàn bạc, nếu thống nhất ý kiến thì cùng nhau ký tên, nếu 2 bên có

ý kiến khác nhau thì cả hai bên đều làm sớ tâu lên để nhà vua định đoạt

Chính bản thân nhà vua cũng tỏ ra thận trọng với quyết định của mình khi ông cho phép quan lại sau khi nhận được chỉ dụ có thể được phép tấu trình lại nếu thấy chỉ dụ của nhà vua “có vấn đề” Năm Minh Mệnh thứ 9 (1828), nhà vua có chỉ

dụ: đối với các tấu sớ của các địa phương, sau khi nhà vua đã châu phê thì “việc thuộc về bộ nào hoặc nha môn nào đều nên kiểm duyệt kỹ càng, mười phần đích xác thỏa đáng, chiếu lệ thi hành Nếu có chỗ không hợp, hãy lập tức tâu lại, xin ý chỉ”111 Chỉ dụ của Minh Mệnh năm thứ 17 đã lưu ý quan lại các bộ, viện, các: lời

phê bảo của nhà vua trong các tấu, sớ “chẳng qua cũng nói vài câu sơ lược, đề bảo đại khái mà thôi”, vì vậy trừ các bản nội dung đã rõ ràng, còn những bản mà “lý sự vẫn chưa cặn kẽ thì việc thuộc nha nào phải đến trước mặt tâu làm phiếu khác, không được vin vào đã có lời châu phê mà liền sao lục phát ngay” 112

Chính từ yêu cầu về việc cẩn trọng, cho nên các văn bản trước khi được ban hành đều có thủ tục soát xét lại một cách rất cẩn thận, văn bản do các bộ khởi thảo thì Nội các duyệt lại, do Nội các khởi thảo thì do quan các bộ đương trực duyệt lại

Tấu sớ, công văn phải đảm bảo ngắn gọn, rõ ràng về nội dung “lời lẽ cốt nắm điểm then chốt, không được nói quá phù phiếm”113 Nhà vua rất ghét thói xu nịnh, tấu sớ

ba hoa mà ông gọi là “múa văn”114

Trên thực tế, các vua triều Nguyễn đều xử rất nghiêm các trường hợp không cẩn thận, dẫn đến sai lầm Như trên đã đề cập, vào năm Tự Đức thứ nhất (1848), có trường hợp văn bản tấu sớ của bộ Hộ trình nhà vua bị nhầm sót, nhà vua sai điều tra kỹ và ra lệnh trừng phạt từ người trực tiếp nhận mệnh lệnh của nhà vua truyền đạt, giao nhiệm vụ cho bộ Hộ, đến người khởi thảo sớ chương trình tấu, người viết

lại (người chữ đẹp viết lại, hoàn chỉnh văn bản), người kiểm duyệt văn bản tại bộ

Hộ, người trực ban vâng lệnh vua soát xét lại văn bản, cuối cùng là người trực tiếp dâng tấu sớ lên nhà vua115

115Hội điển, tập 2, tr 437

Chương 3 NHỮNG GIÁ TRỊ CƠ BẢN VỀ ĐỊNH CHẾ QUAN LẠI

TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802-1884 3.1 Những giá trị trong việc sắp đặt phẩm cấp, tuyển bổ, sử dụng, khảo hạch quan lại

Một là, về phẩm cấp quan lại

Trong bộ máy nhà nước triều Nguyễn, chức vụ luôn gắn liền phẩm cấp, trong đó phẩm cấp là căn cứ cơ bản, quan trọng để xác định vị trí cao thấp của chức vụ cũng như để nhà nước trả lương

Trong hệ thống cơ quan nhà nước từ trung ương xuống địa phương, bao gồm rất nhiều chức vụ khác nhau, ở các bộ có thượng thư, tham tri, thị lang, lang trung, viên ngoại lang, chủ sự, tư vụ, thư lại, vị nhập lưu thư lại, ở cấp tỉnh có tổng đốc, tuần phủ, bố chánh, án sát, thông phán, tri sự, kinh lịch, thư lại và vị nhập lưu thư lại, ở cấp phủ, huyện có tri phủ, đồng tri phủ, tri huyện, huyện thừa, lại mục và thông lại Ngoài ra, những cử nhân, giám sinh đã được tuyển lựa đưa đến học việc tại công đường gọi là hành tẩu

Mặc dù không được phân chia thành các ngạch, tuy nhiên hệ thống quan lại triều Nguyễn lại được phân chia rất cụ thể thành các bậc theo phẩm hàm Theo đó, chức vụ luôn đi kèm với phẩm hàm, bao gồm từ nhất phẩm đến cửu phẩm, mỗi phẩm hàm đều gồm 2 trật là chánh và tòng, tổng số 18 bậc Chẳng hạn, trong một

bộ, thượng thư có hàm chánh nhị phẩm, tham tri tòng nhị phẩm, thị lang chánh tam phẩm, lang trung chánh tứ phẩm…, thấp nhất là thư lại chánh cửu phẩm; vị nhập lưu thư lại là người chưa được xếp vào ngạch quan lại, chưa có phẩm hàm gì Ở cấp tỉnh, tổng đốc chánh nhị phẩm, tuần phủ tòng nhị phẩm, bố chính chánh tam phẩm, án sát tòng tam phẩm… Ở cấp phủ huyện, tri phủ tòng ngũ phẩm, phủ lại mục chánh cửu phẩm; tri huyện tòng lục phẩm, huyện lại mục tòng cửu phẩm…116

Nhiều trường hợp, quyền, lợi ích, nghĩa vụ… của quan lại không được xác định dựa trên chức vụ mà dựa trên cấp bậc phẩm hàm Chẳng hạn, tham gia Nội các là những người có hàm không quá tam phẩm, thang bảng lương của nhà nước cũng được qui định theo phẩm hàm (cấp bậc) rất cụ thể Như vậy là nhà nước trả lương theo vị trí việc làm chứ không theo ngạch, hạng, thâm niên…, chẳng hạn từ sau năm 1839, lương của chánh nhất phẩm một năm là 400 quan, chánh nhị phẩm

116Hội điển, tập 2, tr 25-27

một năm 250 quan… Qui định về phong tặng cho cho bố mẹ, ông bà của quan lại cao cấp cũng dựa trên phẩm hàm

Hai là, tuyển dụng quan lại

Xuất phát từ yêu cầu củng cố sức mạnh của bộ máy nhà nước, triều Nguyễn rất coi trọng việc tuyển chọn, đào tạo và bố trí sử dụng đội ngũ quan lại Ngoài cơ quan chuyên trách là bộ Lại, tất cả các cơ quan khác của nhà nước và quan lại các cấp đều có trách nhiệm tham gia vào công việc này Việc lựa chọn quan lại luôn được các triều đại hết sức coi trọng, hình thức tuyển lựa khá phong phú như tiến cử (bảo cử), tập ấm, khoa cử… Bất luận bằng hình thức nào thì nhà nước cũng luôn đòi hỏi ở quan lại 2 tiêu chuẩn là phẩm chất và năng lực Vua Minh Mệnh đã chỉ

dụ: “Triều đình đặt quan chia chức, cốt ở được người, bọn hèn kém đâu được lạm dự” 117 Theo đó, phẩm chất của quan lại thể hiện ở tinh thần trung quân, ái quốc, nhân, lễ… theo các chuẩn mực nho giáo Năng lực của quan lại thể hiện rõ trong

xử lý công việc, đó là người có khả năng làm việc, biết làm việc Chẳng hạn, khi lựa chọn người vào Viện cơ mật, vua Minh Mệnh năm thứ 16 (1835) có chỉ giao

cho “các quan đình thần chọn lựa lấy những người cẩn thận đắc lực ở trong lục bộ

và tự sung vào làm việc Nếu có người không dùng được, thì quan đại thần trong viện cứ thực tâu hạch, sau đó thiếu người, vẫn do bộ Lại hội đồng chọn cử bổ sung”118

năm Minh Mệnh thứ 10 (1829) đổi thành điểm số, điểm tối đa của 4 quyển là 40 Nếu tổng điểm của 4 quyển từ 10 trở lên và không có quyển nào bị liệt (dưới 1 điểm được coi là không đủ để tính điểm) được coi là Tiến sĩ và được vào kỳ thi Đình, nếu đạt từ 4 đến 9 nhưng không có quyển nào dưới 1 điểm, hoặc có tổng 3 quyển trên 10 điểm nhưng có một quyển bị liệt thì được gọi là Phó bảng Tại kỳ thi Đình, thí sinh phải làm 1 bài thi tại sân điện trong cung vua, do nhà vua ra đề Những người đạt 10 điểm gọi là Đệ nhất giáp tiến sĩ cập Đệ nhất danh, 9 điểm gọi

là Đệ nhất giáp tiến sĩ cập Đệ nhị danh, 8 điểm được gọi là Đệ nhất giáp tiến sĩ cập

Đệ tam danh (tam khôi), đạt từ 7 đến 6 điểm gọi là Đệ nhị giáp Tiến sĩ xuất thân, đạt từ 5 điểm trở xuống là Đệ tam giáp Đồng Tiến sĩ xuất thân Từ năm Minh Mệnh thứ 3 (1822), nhà vua có chỉ dụ bổ nhiệm những người đỗ đạt đại khoa vào các chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà nước, chẳng hạn đỗ Đệ nhị giáp Tiến sĩ được bổ làm Hàn lâm viện Tu soạn, Đệ tam giáp đồng Tiến sĩ xuất thân được bổ làm Hàn lâm viện biên tu Năm Minh Mệnh thứ 10 (1829), đỗ Phó bảng bổ làm hàn lâm viện kiểm thảo, năm Thiệu trị thứ 4 (1844), đỗ Đệ nhị giáp bổ làm tri phủ,

Đệ tam giáp làm chủ sự hoặc quyền tri huyện, Phó bảng làm tri huyện 121

người tài Những người đỗ Chế khoa được triều Nguyễn trọng vọng Thi Võ cử

được tổ chức tương ứng với thi văn khoa Những người đỗ đạt được cấp các loại bằng Võ tú tài, Võ cử nhân, Võ phó bảng, Võ tiến sĩ

Chế độ tiến cử

Nhà nước coi việc “tiến cử người hiền tài hết lòng với vua là bổn phận của

bề tôi”122 Gia Long năm thứ 11 (1812) ban chỉ đặt ra thể lệ tiến cử người có tài năng, phẩm hạnh để nhà nước bổ dụng Thủ tục tiến cử được qui định khá chặt chẽ, người tiến cử phải có đơn, cam kết về người mà mình tiến cử, nếu không có cam

121Hội điển, tập 2, tr 209-210

122Hội điển, tập 2, tr 193

kết, bộ Lại không chấp nhận123 Sau khi có sự tiến cử, nhà vua giao cho đình thần bàn bạc, ai biết rõ về người được tiến cử thì phải có ý kiến, nếu không đồng ý phải ghi rõ 3 chữ “không nên cử” đồng thời phải chỉ rõ duyên cớ, đợi nhà vua xét hỏi124 Trách nhiệm của người tiến cử được quy định rất chặt chẽ, nếu người được tiến cử sau này không làm được việc, có vi phạm, ăn hối lộ… thì viên quan tiến cử sẽ bị

xử phạt Chỉ dụ của vua Minh Mệnh năm thứ thứ 3 (1822) ghi rõ: “Từ nay trở đi, viên nào cử người không xứng đáng và bấn bíu đặn gửi, ăn tiền viện dẫn phải chiếu theo luật nghị xử không tha”125 Thành viên dự họp công đồng (đình nghị) bầu cử những người không xứng đáng có thể bị phạt phạt đến 80 roi, cao nhất phạt đến 100 trượng Tuy nhiên, nếu sau bầu cử mà quan viên dự đình nghị lại tự mình vạch rõ tội lỗi của người đã được bầu thì sẽ được miễn tội126 Đồng thời, nhà vua

cũng xuống chiếu dụ quan lại phải luôn có ý thức tiến cử, không thể vì lo cử nhầm

mà theo nhau im lặng không cử”127 Để khuyến khích việc tiến cử người tài năng, đức độ, nhà nước có chính sách trọng thưởng xứng đáng, đồng thời trừng phạt việc không tiến cử người tài128

Nhà vua còn tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào công tác tuyển lựa quan lại Đối với các quan đại thần, việc tuyển bổ do đình thần bàn bạc và tấu trình để nhà vua quyết định Đối với những viên quan phủ huyện, vua Minh Mệnh còn đặt

ra qui định buộc các viên tri phủ, tri huyện trước khi được cử tới nơi nhậm chức phải vào yết kiến nhà vua để nghe “diện truyền”, có trường hợp, thông qua diện truyền, nhà vua không chấp nhận việc tiến cử129

Ba là, khảo khóa quan lại

Để cất nhắc đề bạt hay giáng chức quan lại, triều đình đã đặt ra lệ khảo khóa, trong các đợt khảo hạch này, từng quan lại đều được xem xét và đánh giá một cách toàn diện các hoạt động Nhà nước qui định cứ 3 năm khảo khóa một lần, vào các năm thìn, tuất, sửu, mùi Cứ đến những năm đó, quan lại từ trung ương đến địa phương đều phải làm một văn bản, tự kiểm điểm bản thân mình về công lao, lầm lỗi trong thực thi công vụ của 3 năm Nội dung khảo khóa không chỉ tập trung vào các việc tuyển quân, thu lương thuế và xét xử mà còn căn cứ vào việc giữ gìn trật

tự trị an, phát triển kinh tế xã hội, tinh thần, thái độ ý thức làm việc…, đặc biệt còn dựa vào mức độ hài lòng của dân chúng130 Việc khảo khóa không chỉ đánh giá dựa trên kết quả giải quyết công việc đúng sai, đủ thiếu mà còn căn cứ vào thời hạn giải quyết Mỗi khía cạnh đánh giá (nhất là 3 việc quân binh, lương thuế, hình án) đều xếp thành 4 hạng là ưu, bình, thứ, liệt với những tiêu chí được định lượng một cách rất xác định Tổng hợp tất cả các mặt công tác, xem từng người, ai được bao nhiêu

ưu, bình, thứ, liệt sẽ được lấy làm cơ sở để đề nghị thăng, giáng, thưởng, phạt

3.2 Những giá trị trong chế độ công vụ

Chế độ công vụ dưới triều Nguyễn đã được xác định khá rõ, quyền hạn, trách nhiệm, bổn phận của quan lại được qui định khá cụ thể

Một là, về trách nhiệm, bổn phận của quan lại

Quan lại có 2 nhóm bổn phận, một là bổn phận chính trị, đạo đức, hai là trách nhiệm, bổn phận pháp lý

Về mặt chính trị, đạo đức, nhà vua luôn đòi hỏi quan lại phải phải dốc lòng trung quân, ái quốc, phải giữ thanh liêm, cần mẫn chính sự, tận tụy, tận tâm, tận lực với công việc, yêu nuôi quân dân, công bằng khi xử kiện, hoà mục với đồng liêu Xuất phát từ các yêu cầu đòi hỏi đó, các vị vua triều Nguyễn thời kỳ này đặc biệt coi trọng giáo dục phẩm chất chính trị, đạo đức cho bề tôi Sách Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ cho biết, trong hơn 20 năm cầm quyền, vua Minh Mệnh đã

14 lần hạ chiếu dụ, sắc chỉ răn dạy các quan văn, võ trong ngoài Thiệu Trị mặc dù chỉ cầm quyền 8 năm cũng đã 6 lần hạ chiếu dụ răn dạy quan lại Có thể nói, các vua triều Nguyễn thời kỳ này rất thấu hiểu nỗi khổ của dân chúng, các ông nhận

thức rất rõ rằng: “Từ khi có trời đất đến nay, một tấc vải, một hột gạo, một vảy tiền, cái gì không ở quân lính thì cũng ở nhân dân mà ra thôi”131 Các ông cũng chỉ

rõ“quan vui thì dân khổ, trên có ích thì dưới có tổn”132 Đồng thời, các ông cũng

đều nắm được tình trạng quan lại:“dựa vào việc đòi tiền hoặc nhân xử án xét ngục, tùy buộc cởi mà sách nhiễu đòi tiền, hoặc nhân viên bắt lính thu thuế, giả ý đốc thúc mà xoay tiền chia nhau, hoặc biếu cho xin nhờ để làm lối đưa đón, hoặc thu nhặt ráo riết để tự mình chi dùng Những tệ ấy từ trước đến nay, nói không sao xiết”133 Những tệ nạn ấy làm cho “những người nhà tranh vách đất, nhà nào nhật dụng thường thường túng thiếu, phỏng lấy gì mà nộp quan để tròn nghĩa vụ được,

đến nỗi tài lực kiệt quệ, thành phải phiêu tán không có chỗ nương nhờ”.Nhà vua

đặt ra yêu cầu đối với quan lại: mở một việc lợi, không bằng trừ một điều hại, thêm một việc không bằng bớt một việc; việc cần trước nhất không gì bằng hình phạt thì khoan tha, về hành chính thì giản dị, quan lại thanh liêm; phải tìm cách tu dưỡng đạo đức nhân nghĩa, yêu dân, chăm việc; giữ bổn phận làm quan, quan to thì giữ phép, quan nhỏ thì giữ liêm, để ngăn cái tệ có đã lâu; thức khuya dậy sớm, chăm

chỉ cẩn thận, giúp việc hành chính dạy dân…134

Về mặt pháp luật, bổn phận của quan lại là phải có mặt đầy đủ tại công đường để làm việc; phải đảm bảo đúng thời hạn giải quyết công việc, phải xử lý công việc một cách nhanh chóng, phải khách quan, vô tư, chính xác, có căn cứ xác đáng; về trình tự, thủ tục phải đơn giản, nhanh gọn; phải công khai khi giải quyết công việc; phải chịu trách nhiệm về việc làm của cấp dưới, phải giữ gìn bí mật nhà nước; không được lợi dụng chức vụ, quyền hạn để sách nhiễu dân chúng; không được kết bè đảng, không được xung đột mẫu thuẫn, hiềm khích nhau…

Quan lại khi thực thi công quyền mà thuộc các trường hợp do pháp luật qui định thì phải tránh đi (hồi tỵ) Theo các qui định về hồi tỵ, quan lại ai không được làm việc ở đâu; không được cùng được làm việc với ai đều được qui định rõ, nếu gặp các trường hợp đó thì phải chủ động đề nghị cấp có thẩm quyền cho được tránh đi, hoặc cấp có thẩm quyền tự xét thấy phải ra quyết định điều chuyển Mục đích của những qui định này là nhằm đảm bảo tính chất khách quan, công minh trong thực thi quyền lực nhà nước, loại trừ sự chi phối, ảnh hưởng lẫn nhau giữa những người có mối quan hệ tình cảm, ngăn ngừa tình trạng cấu kết bè phái, bao che, dung túng cho nhau cùng làm trái phép công mà không kiểm soát được; đảm bảo tính chất vô tư, không thiên vị trong thực thi quyền lực nhà nước…

Những trường hợp phải hồi tỵ135:

- Quan viên ở các địa phương về kinh vào chầu, gặp phiên đình nghị thì được tham dự, tuy nhiên nếu bàn đến việc có liên quan đến địa phương mình thì phải tránh đi (Dụ của vua Minh Mệnh năm 1822, 1823)

- Khi có tập tấu sớ liên quan đến nha môn mình: “Phàm khi có tập tấu sớ liên quan đến nha môn mình thì phải tránh đi, đồng thời cho làm sớ tấu lên, giao cho nha môn khác vâng chỉ” (Minh mệnh năm thứ 4, 1823)

134Hội điển, tập 2, tr 400

135Hội điển, tập 2, tr 441-444

- Những vụ việc giao cho bộ giải quyết, nếu người bị phân xử là quan trên ở trong chính bộ đó thì vị quan đó phải tránh đi (Minh Mệnh năm thứ 6, 1825)

- Bố, con, anh em ruột, anh em chú bác không được cùng làm việc trong cùng một nha môn, kể cả ở trong kinh hay ngoài tỉnh, nếu có phải đổi đi nha môn khác (trừ Ty chiêm hậu, bộ phận chuyên môn thuộc Khâm thiên giám, cơ quan coi giữ việc làm lịch; Hiệu Lễ sinh, bộ phận chuyên coi giữ về lễ nghi thuộc Văn Miếu; Thái y viện, cơ quan chuyên giữ việc phương thuốc) (Minh Mệnh năm thứ

11, 1830; năm thứ 12, 1831)

- Những người có mối quan hệ thân thuộc phải để tang từ 3 tháng trở lên, có quan hệ thông gia đều không được làm cùng một nha môn lớn, nhỏ, cho dù đó là các ty khác nhau; trừ những lại dịch làm việc ở các ty không phải là ty Phiên, Niết (Thiệu trị năm thứ 4, 1844)

- Những người có quan hệ thầy, trò thì không được làm quan ở cùng một nha môn dù ở trong kinh hay ngoài tỉnh, dù là cấp nào (Thiệu trị năm thứ 4, 1844)

- Quan lại không được làm việc ở quê quán, nơi cư ngụ, quê mẹ, quê vợ, nơi từng du học (Minh Mệnh năm thứ 12, 1831) Năm Minh Mệnh năm thứ 18 (1837), nhà vua có chỉ dụ giải thích rõ thêm, đối với những trường hợp địa phương không phải là chính quán, hoặc là quê mẹ, quê vợ cũng như nơi du học lúc trẻ tuổi thì tâu trình rõ để nhà vua quyết định

- Những người cùng làng, hoặc cùng huyện, cùng phủ, hoặc cùng làm việc ở một nha môn đã hơn 3 năm trở lên cũng phải hồi tỵ (Minh Mệnh năm thứ 17, 1836) Năm Thiệu Trị thứ 6 (1846), nhà vua có chỉ, những trường hợp cùng quê hoặc cùng học một trường mà cùng làm việc ở một nha thì cần xem xét kỹ, nếu cần thiết mới cho hồi tỵ

- Người xử án vốn có hiềm khích từ trước với người đi thưa kiện đều cho làm giấy xin e tránh136

Như vậy, có thể nói, bằng chế định hồi tỵ, các vua triều Nguyễn đã hạn chế hầu như các mối quan hệ tình cảm có thể chi phối, ảnh hưởng, tác động tiêu cực đến việc thực thi công quyền Đây là một giá trị lớn, cần nghiên cứu sâu sắc để có thể tham khảo, vận dụng cho ngày nay

Khi tham gia trong bộ máy nhà nước, luôn có sự phân biệt công tư rõ ràng,

“Phàm quan lại có việc tranh chấp về những việc hôn nhân, công nợ, ruộng đất, cho phép sai người nhà đi tố cáo quan và hầu kiện, không được làm công văn gửi

136Hội điển, tập 6, tr 476