Khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở việt nam

Để đáp ứng yêu cầu dân chủ hoá mọi mặt của đời sống xã hội, xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở Việt Nam, từ ngày 01-7-1996, phương thức

BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

- *** -

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ

KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

MÃ SỐ: LH-03/2016/HĐ-QLKH-TCKT

Chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Mạnh Hùng Thư ký đề tài: ThS Nguyễn Thùy Linh

Hà Nội, tháng 9 năm 2017

TT Họ và tên Đơn vị Chuyên đề tham gia

Chuyên đề 1 và 3

DANH MỤC CÁC CHUYÊN ĐỀ TRONG ĐỀ TÀI

2 Chuyên đề 1: Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế đa dạng

hóa các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính;

3 Chuyên đề 2: Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo

quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam;

4 Chuyên đề 3: Thẩm quyền xét xử hành chính theo quy định của pháp luật

hiện hành ở Việt Nam;

5 Chuyên đề 4: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy định của pháp luật

hiện hành ở Việt Nam;

nước trên thế giới./

PHẦN THỨ NHẤT: MỞ ĐẦU 1

PHẦN THỨ HAI: BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ THỰC HIỆN ĐỀ TÀI 10

1 Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế đa dạng hóa phương thức giải quyết tranh chấp hành chính 10

1.1 Tranh chấp hành chính - hiện tượng khách quan trong tổ chức thực thi quyền hành pháp 10

1.2 Khái niệm khiếu kiện hành chính 12

1.3 Xu thế đa dạng hóa phương thức giải quyết tranh chấp hành chính 23

2 Thực trạng khiếu kiện và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 30

2.1 Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam 30

2.2 Thực trạng khởi kiện và giải quyết vụ án hành chính ở Việt Nam 58

3 Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 99

3.1 Quan điểm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 99 3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam 101 4 Kết luận chung 128

PHẦN THỨ BA 139

Chuyên đề 1: Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế đa dạng hóa các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính 139

Chuyên đề 2: Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam 160

Chuyên đề 3: Thẩm quyền xét xử hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam 191

Chuyên đề 4: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam 218

Chuyên đề 5: Kinh nghiệm tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một số nước trên thế giới 243

TÀI LIỆU THAM KHẢO 279

PHẦN THỨ NHẤT

MỞ ĐẦU

I TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Tranh chấp hành chính là hiện tượng khách quan, phát sinh từ những hạn chế, bất cập trong quản lý hành chính nhà nước Để giải quyết hiệu quả các tranh chấp này, Việt Nam và các quốc gia trên thế giới đã thiết lập, duy trì và từng bước hoàn thiện nhiều phương thức nhằm đáp ứng ngày một tốt hơn quyền khiếu kiện hành chính của

cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước Trong đó, chủ yếu là phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính

Ngay từ những tháng đầu tiên thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ra Sắc lệnh số 64/SL ngày 23-11-1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, đặt nền tảng pháp lý đầu tiên cho công tác giải quyết tranh chấp hành chính nói chung và phương thức giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng trong thời kỳ xây dựng Nhà nước kiểu mới ở Việt Nam Theo Điều 2 của Sắc lệnh này, Ban Thanh tra

đặc biệt có toàn quyền: nhận các đơn khiếu nại của nhân dân; điều tra, hỏi chứng,

xem xét các tài liệu giấy tờ của các Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Uỷ ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Toà án đặc biệt xét xử; tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm nhân ra Toà án đặc biệt và có quyền

đề nghị lên Chính phủ những điều cần sửa đổi trong các cơ quan

Để đáp ứng yêu cầu dân chủ hoá mọi mặt của đời sống xã hội, xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ở Việt Nam, từ ngày 01-7-1996, phương thức xét xử hành chính (giải quyết tranh chấp hành chính tại Toà án nhân dân) đã được thiết lập và vận hành song song với phương thức giải quyết khiếu nại hành chính nhằm khắc phục tình trạng nền hành chính quốc gia độc quyền trong giải quyết các tranh chấp hành chính và từng bước bảo đảm quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp

Trong những năm vừa qua, cùng với việc từng bước hoàn thiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính, hiệu quả của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính ở Việt Nam đã được tăng cường đáng kể Tuy vậy, việc phối hợp, hỗ trợ, bổ sung, tương thích giữa hai phương thức này vẫn còn nhiều hạn chế; tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm

giải quyết tranh chấp hành chính vẫn còn phổ biến trong thực tế; tình trạng mất cân đối

về số lượng tranh chấp hành chính được giải quyết và chất lượng của việc giải quyết chúng giữa hai phương thức này chưa được khắc phục làm hạn chế quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức Từ đó, các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp không được bảo vệ kịp thời và triệt để; gây tâm lý bức xúc và làm giảm lòng tin của nhân dân đối với cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính Đây là một trong những nguyên nhân làm cho khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính trở thành điểm nóng trong đời sống chính trị - xã hội ở Việt Nam

Vận hành song song phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính ở Việt Nam không chỉ là chủ trương đúng đắn của Đảng, Nhà nước mà còn phù hợp với nguyện vọng chính đáng của nhân dân và phù hợp với xu thế đa dạng hoá các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới Tuy vậy, để phát huy hiệu lực và hiệu quả của cơ chế có nhiều phương thức giải quyết tranh chấp hành chính thì việc nghiên cứu hoàn thiện từng phương thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có của mỗi quốc gia phải được tiến hành trong một chỉnh thể thống nhất và phù hợp với xu thế đa dạng hóa các phương thức này trên thế giới Tuy giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính ở Việt Nam đã và đang giành được sự quan tâm đáng kể của giới nghiên cứu khoa học pháp lý, song hai phương thức này lại chủ yếu được nghiên cứu một cách biệt lập với nhau Do đó, chưa

có công trình nào nghiên cứu tập trung, toàn diện, có hệ thống đồng thời về cả hai phương thức này trong chỉnh thể thống nhất của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam Hơn nữa, kết quả nghiên cứu của các công trình trước đây có nhiều nội dung đã lạc hậu so với những thay đổi gần đây về quan điểm lập pháp, thực tiễn quy định và tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính; đưa ra nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí trái ngược nhau về một

số nội dung liên quan đến việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam

Cùng với yêu cầu mở rộng, tăng cường bảo hộ quyền con người, quyền công dân

và yêu cầu kiểm soát hữu hiệu quyền hành pháp của Hiến pháp năm 2013; từ những lý

do nêu trên mà việc chọn và nghiên cứu đề tài: “Khiếu kiện hành chính và giải quyết

tranh chấp hành chính ở Việt Nam” là cần thiết để đáp ứng yêu cầu về lý luận và

thực tiễn được đặt ra ở Việt Nam hiện nay

II TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Trong những năm gần đây, các công trình nghiên cứu về khiếu kiện hành chính

và giải quyết tranh chấp hành chính không chỉ nhiều về số lượng mà còn rất đa dạng

về phạm vi và cấp độ nghiên cứu Nhìn chung các công trình này chủ yếu là luận án tiến sĩ luật học, sách chuyên khảo, bài báo khoa học được công bố ở Việt Nam và nước ngoài Trong đó có một số công trình tiêu biểu sau

1 Luận án tiến sĩ luật học

Thứ nhất, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thế Thuấn: Tăng cường hiệu quả pháp

luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay, được bảo vệ

vào năm 2001

Luận án đã nghiên cứu vấn đề hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo ở phương diện lý luận và thực tiễn Trên cơ sở đó, Luận án đã đưa ra những khái niệm, những yếu tố cơ bản làm căn cứ để xác định hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại,

tố cáo; những điều kiện bảo đảm pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo được thực hiện có hiệu quả; các nguyên tắc và giải pháp cơ bản cho việc tăng cường hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo

Thứ hai, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thanh Bình: Thẩm quyền của Toà án nhân

dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, được bảo vệ vào năm 2003

Luận án đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, thực trạng thẩm quyền này ở Việt Nam và kiến nghị một số nội dung nhằm hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân

Thứ ba, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Hạnh: Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải

quyết khiếu nại của công dân, được bảo vệ vào năm 2005

Luận án đã nghiên cứu vấn đề thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân về phương diện lý luận và thực tiễn Trên cơ sở đó, Luận án đã đưa ra những khái niệm

cơ bản liên quan đến thủ tục giải quyết khiếu nại, đánh giá thực trạng thực hiện thủ tục giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật qua các thời kỳ và đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện thủ tục giải quyết khiếu nại của công dân

Thứ tư, Luận án tiến sĩ của Trần Văn Sơn: Tăng cường pháp chế xã hội chủ

nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay, được bảo vệ vào năm 2006

Luận án đã nghiên cứu hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước dưới góc độ yêu cầu của nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa

về phương diện lý luận và thực tiễn ở Việt Nam Trên cơ sở đó, Luận án kiến nghị những giải pháp nhằm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

Thứ năm, Luận án tiến sĩ của Hoàng Quốc Hồng: Đổi mới tổ chức và hoạt động

của Toà hành chính đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay, được bảo vệ vào năm 2007

Luận án đã nghiên cứu về cơ sở lý luận của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà hành chính; quá trình hình thành, phát triển, thực trạng tổ chức và hoạt động của Toà hành chính ở Việt Nam Trên cơ sở đó, Luận án đã đưa ra những yêu cầu, quan điểm, giải pháp cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà hành chính theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam

Thứ sáu, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Văn Quang: A comparative study of the

systems of review of administrative action by courts and tribunals in Australia and Viet Nam: What Vietnam can learn from Australian experience, được trình tại Latrobe

University, Melbourne, Australia vào năm 2007

Luận án đã tập trung nghiên cứu so sánh hệ thống xét xử hành chính bằng Tòa án

và cơ quan tài phán hành chính ở Australia và Việt Nam trên cả hai phương diện pháp luật và thiết chế nhằm mục đích tìm kiếm những kinh nghiệm phù hợp có thể áp dụng trong bối cảnh cụ thể của Việt Nam

Thứ bẩy, Luận án tiến sĩ của Ngô Mạnh Toan: Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo

trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, được bảo vệ vào năm 2008

Luận án đã nghiên cứu về cơ sở lý luận và phân tích quá trình hình thành, phát triển của các quy định pháp luật về khiếu nại, tố cáo; đánh giá thực trạng các quy định này và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam

Thứ tám, Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Thuỷ: Quyền khiếu nại hành chính của

công dân ở Việt Nam hiện nay, được bảo vệ vào năm 2009

Luận án đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về quyền khiếu nại hành chính; các bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính; đánh giá thực trạng pháp luật

và thực hiện pháp luật về quyền khiếu nại hành chính; kiến nghị các giải pháp để nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam

Thứ chín, Luận án tiến sĩ của Trần Kim Liễu: Toà hành chính trong Nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân, được bảo vệ vào năm 2011

Luận án đã nghiên cứu về cơ sở lý luận cho sự tồn tại của Toà hành chính; cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Toà hành chính; đánh giá về thực trạng tổ chức, hoạt động và vai trò của Toà hành chính ở Việt Nam theo tiến trình lịch sử; đề xuất một số quan điểm và giải pháp phát huy vai trò của Toà hành chính trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân

2 Các công trình khác

Bên cạnh hệ thống giáo trình của các cơ sở đào tạo luật học (về các môn học: Luật hành chính; Luật tố tụng hành chính; Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo) cung cấp kiến thức cơ bản về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính, đã

có nhiều sách chuyên khảo của cá nhân hoặc nhóm tác giả đề cập đến một số nội dung của vấn đề này Trong đó, có thể nêu ra một số sách sau:

Thứ nhất, cuốn “Quyết định hành chính, hành vi hành chính - Đối tượng xét xử

của Toà án” do TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên, xuất bản năm 2001 Cuốn sách đã

đề cập đến những quan điểm lý luận về đối tượng của xét xử hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính; đánh giá những quy định của pháp luật hiện hành ở thời điểm nghiên cứu về đối tượng của xét xử hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam; đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định này và nâng cao hiệu quả của công tác xét xử hành chính

Thứ hai, cuốn “Pháp luật về khiếu nại và tố cáo” do PGS.TS Phạm Hồng Thái

làm chủ biên, xuất bản năm 2003 Cuốn sách chủ yếu đề cập đến những vấn đề lý luận

và thực tiễn về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật Khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 ngày 02-12-1998; kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam

Thứ ba, cuốn “Cơ chế giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp” do TS

Hoàng Ngọc Giao làm chủ biên, xuất bản năm 2009 Cuốn sách đã đề cập đến cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở các phương diện lý luận và thực tiễn, qua đó đánh giá những hạn chế và đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế này

Thứ tư, cuốn “Administrative Division Court in Vietnam: Model, Jurisdiction and

Lesson from foreign experiences” của Dr Pham Hong Quang, xuất bản năm 2010 Cuốn

sách đã phân tích, đánh giá ở các phương diện lý luận, thực tiễn về mô hình tổ chức và thẩm quyền của Toà hành chính ở Việt Nam kết hợp với những kinh nghiệm tương ứng của một số nước (điển hình là Cộng hoà Pháp, Trung Quốc và Nhật Bản) nhằm khẳng định về sự cần thiết và đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện về mô hình tổ chức;

mở rộng tối đa thẩm quyền của Toà hành chính trong điều kiện thành lập cơ quan tài phán hành chính trực thuộc chính phủ và các Toà hành chính khu vực ở Việt Nam Bên cạnh đó, có một số sách, bài báo đề cập đến kinh nghiệm giải quyết tranh chấp hành chính ở nước ngoài đã đưa ra nhiều nhận định quan trọng mà Việt Nam có thể tham khảo để tiếp tục hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính Trong

đó, có một số công trình đáng chú ý sau:

Thứ nhất, cuốn “Administrative Courts in Indonesia: A Socio-legal Study” của

Adriaan Bedner, xuất bản năm 2001 Cuốn sách là công trình nghiên cứu toàn diện, hệ thống về quá trình hình thành, thực trạng tổ chức và hoạt động của Toà án hành chính

ở Indonesia Trên cơ sở phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả xét xử hành chính

từ bên trong và bên ngoài hệ thống Toà án hành chính (pháp luật, thẩm quyền, thủ tục,

tổ chức bộ máy, nhân sự, nguồn tài chính, v.v.), Cuốn sách đã đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của Toà án hành chính ở Indonesia

Thứ hai, cuốn “Tribunals in the Common Law World” do Robin Creyke làm chủ

biên, xuất bản năm 2008 Cuốn sách phản ánh kết quả nghiên cứu của nhóm tác giả về

cơ quan tài phán ở một số nước thuộc hệ thống thông luật (Common law) Trong đó,

có nhiều nội dung liên quan đến vai trò của cơ quan tài phán trong giải quyết các tranh chấp hành chính ở Australia, Canada, New Zealand và Vương quốc Anh Bằng phương pháp luật học so sánh, Cuốn sách đã chỉ ra những điểm tương đồng và khác biệt về thực trạng tổ chức, hoạt động và xu hướng phát triển của mô hình giải quyết tranh chấp hành chính bằng cơ quan tài pháp ở bốn quốc gia này

Thứ ba, bài báo “Pháp điển hoá, kiểm soát, châu Âu hoá: Hiện trạng của luật

hành chính Đức” của GS.TS Franz Reimer, trường Đại học Tổng hợp Giessen Cộng hoà Liên bang Đức, đã mô tả khái quát quá trình hình thành, từng bước hoàn thiện phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính trong

hệ thống giám sát hành vi của cơ quan công quyền; chỉ ra ý nghĩa và điều kiện cơ bản

để công dân thực quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với các hành vi bất hợp pháp của cơ quan công quyền ở Cộng hoà Liên bang Đức

Thứ tư, bài báo “Hệ thống tài phán hành chính của Cộng hoà Liên bang Đức”

của GS.TS Roland Fritz, M.A, Chánh án Toà án hành chính Frankfurt am Main Cộng hoà Liên bang Đức, đã mô tả khái quát về các phương diện cơ bản của hệ thống tài phán hành chính ở Cộng hoà Liên bang Đức Trong đó có một số nhận định đáng chú

ý về ý nghĩa của phương thức xét xử hành chính cùng với phương thức giải quyết khiếu nại hành chính trong việc bảo hộ pháp lý toàn diện, triệt để cho người dân trước các quyết định của cơ quan công quyền

Thứ năm, bài báo “Reforming Administrative Dispute Resolution in China” của

Ji Hongbo, đã tập trung phân tích những ưu điểm và vai trò của phương thức giải quyết khiếu nại trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính; chỉ ra những nỗ lực của Chính phủ Trung Quốc trong cải cách nhằm nâng cao hiệu quả của phương thức này thông qua việc thí điểm thành lập Uỷ ban giải quyết khiếu nại hành chính thuộc Văn phòng Luật pháp ở một số địa phương; phân tích những tác động tích cực và hạn chế của Uỷ ban này trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Trung Quốc

Như vậy, tuy không có trọng tâm nghiên cứu là vấn đề khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính trong một chỉnh thể thống nhất, nhưng các công trình nêu trên đã đề cập đến một số nội dung có liên quan trực tiếp đến vấn đề này Bên cạnh đó, các công trình này còn đưa ra nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí trái ngược nhau về một số nội dung liên quan đến khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam, trong đó đáng chú ý là:

- Quan niệm khiếu kiện hành chính là tranh chấp hành chính hay chỉ là hành vi pháp lý đơn phương của một bên trong tranh chấp hành chính;

- Quan điểm khác nhau về đối tượng của khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam;

- Quan niệm khác nhau về phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính

Từ những phân tích, đánh giá nêu trên cho thấy, việc nghiên cứu đề tài “Khiếu

kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam” trên cơ sở đánh giá,

kế thừa kết quả của các công trình nghiên cứu trước đây là nhiệm vụ khoa học cần thiết trong giai đoạn hiện nay

III MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

Mục đích nghiên cứu của Đề tài là xác định cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn về

phương diện xây dựng pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính nhằm bảo đảm tối đa quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của người khiếu kiện; phát huy tối đa những ưu điểm, hạn chế tối thiểu những nhược điểm của từng phương thức giải quyết tranh chấp hành chính; tăng cường mối tương quan thống nhất giữa các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính; nâng cao hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam

Để đạt được mục đích nêu trên, Đề tài có các nhiệm vụ nghiên cứu sau:

Thứ nhất, làm sáng tỏ khái niệm và các hình thức khiếu kiện hành chính

Thứ hai, làm sáng tỏ khái niệm tranh chấp hành chính và xu thế đa dạng hóa các

phương thức giải quyết tranh chấp hành chính

Thứ ba, đánh giá khách quan, toàn diện, có hệ thống về thực trạng khiếu kiện

hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành

ở Việt Nam

Thứ tư, đề xuất quan điểm, giải pháp về phương diện cơ sở pháp lý và tổ chức

thực hiện pháp luật nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả công tác giải quyết tranh chấp hành chính phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay

IV PHẠM VI NGHIÊN CỨU

Đề tài được nghiên cứu trong phạm vi các vấn đề sau:

Thứ nhất, những quan điểm lập pháp, nội dung và phương pháp quy định của

pháp luật hiện hành liên quan đến khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam, có sự đối chiếu cần thiết với một số quốc gia khác

Thứ hai, thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải

quyết tranh chấp hành chính trong những năm gần đây ở Việt Nam

Thứ ba, thực tiễn tổ chức giải quyết tranh chấp hành chính ở một số quốc gia

trên thế giới với tính chất là bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Thứ tư, tâm lý của nhân dân trong việc lựa chọn phương thức giải quyết tranh

chấp hành chính ở Việt Nam

V PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế Trên cơ sở đó, Đề tài làm sáng tỏ về phương diện lý luận, chính trị của vấn đề khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam Bên cạnh đó, trong quá trình nghiên cứu Đề tài, một số phương pháp nghiên cứu

cụ thể (hệ thống, tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh và lịch sử cụ thể) được sử dụng để thu thập, xử lý, đánh giá các thông tin lý luận và thực tiễn liên quan đến từng nội dung và chỉ ra mối liên hệ biện chứng giữa các thông tin này trong tổng thể vấn đề khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam

Ngoài ra, nhóm nghiên cứu Đề tài còn sử dụng kết quả điều tra xã hội của một số công trình nghiên cứu trước đây để nhận định, đánh giá về ý thức pháp luật, tâm lý của nhân dân, cán bộ, công chức trong lĩnh vực khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam

VI ĐỊA CHỈ ỨNG DỤNG VÀ Ý NGHĨA CỦA ĐỀ TÀI

Các luận cứ, đánh giá, kết luận, kiến nghị của Đề tài có độ tin cậy và có giá trị tham khảo tốt trong công tác nghiên cứu, giảng dậy, hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam Do đó, Đề tài là tài liệu hữu ích cho các đối tượng sau:

- Sinh viên, học viên, nghiên cứu sinh làm khóa luận, luận văn, luận án và giảng viên chuyên ngành luật hành chính - tố tụng hành chính;

- Đại biểu Quốc hội, cán bộ, công chức và các cơ quan, tổ chức làm công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật về khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính;

- Cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính; đặc biệt là thẩm phán, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, công chức thanh tra

và công chức làm công tác tiếp dân, phổ biến, tuyên truyền pháp luật;

- Các cá nhân, tổ chức có nhu cầu khiếu kiện hành chính cao trong xã hội, đặc biệt là các doanh nghiệp và nhân dân ở những địa phương có tốc độ đô thị hóa cao

Gần đây, do yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế cùng với việc thiết lập phương thức xét xử hành chính mà tranh chấp hành chính và khiếu kiện hành chính ngày càng được giới khoa học pháp lý ở Việt Nam quan tâm nghiên cứu như là những hiện tượng tất yếu khách quan và phổ biến trong đời sống chính trị - xã hội Theo đó, các căn cứ pháp lý để khiếu kiện hành chính; nhận diện, giải quyết tranh chấp hành chính cũng ngày càng được hoàn thiện Tuy vậy, cho đến nay giới khoa học pháp lý ở Việt Nam vẫn chưa có quan niệm thống nhất, rõ ràng

về tranh chấp hành chính; thậm chí còn có quan niệm đồng nhất tranh chấp hành chính

Theo nghĩa thông thường, “tranh chấp” được hiểu là “đấu tranh giằng co khi có

ý kiến bất đồng, thường là trong vấn đề quyền lợi giữa hai bên”(2)

Theo đó, các tranh chấp có thể là tranh chấp về quyền lợi của một hoặc một nhóm cá nhân với lợi ích chung của xã hội hoặc có thể là tranh chấp về quyền lợi giữa những cá nhân, tổ chức

cụ thể với nhau Trong xã hội có Nhà nước, các tranh chấp về quyền lợi có thể phát sinh từ hoạt động kinh tế - xã hội hoặc từ việc thực thi quyền lực nhà nước

Trong quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lý cần thực thi quyền hành pháp để áp đặt cách thức tổ chức thực hiện pháp luật có tính bắt buộc đối với xã hội

(1)

Xem: TS Hoàng Ngọc Giao - Chủ biên, Viện nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển (2009), Cơ chế

giải quyết khiếu nại - Thực trạng và giải pháp, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, Tr 34; Nguyễn Hạnh (2005), Hoàn thiện thủ tục pháp lý về giải quyết khiếu nại của công dân, luận án tiến sĩ luật học, Viện Nhà nước và Pháp

luật, Hà Nội, Tr 20; Ngô Mạnh Toan (2008), Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện xây dựng

Nhà nước pháp quyền Việt Nam, luận án tiến sĩ luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, Tr 125

(2)

Xem Hoàng Phê (Chủ biên) Trung tâm Từ điển học - Viện Ngôn ngữ học: Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng,

2002, tr 1024

nói chung và các cá nhân, tổ chức cụ thể nói riêng nhằm xác lập, duy trì, bảo vệ trật tự quản lý hành chính nhà nước Do đó, việc thực thi quyền hành pháp không chỉ ảnh hưởng tới quyền, lợi ích nhiều mặt của cộng đồng xã hội mà còn ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức cụ thể

Cũng như các hình thức áp đặt ý chí của người này đối với người khác trong xã

hội, việc chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp đặt ý chí của nhà nước (thực thi

quyền hành pháp) luôn chứa đựng khả năng làm xuất hiện sự phản kháng có ý thức

của cá nhân, tổ chức phải phục tùng sự áp đặt này (đối tượng quản lý hành chính nhà

nước) Sự phản kháng này là tất nhiên khi việc thực thi quyền hành pháp không phù hợp với mong muốn, quyền hay lợi ích của họ Để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước; bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp, pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới đều quy định những hình thức phản kháng hợp lý đối với việc thực thi quyền hành pháp, như khiếu nại hành chính, khởi kiện vụ án hành chính (gọi chung là khiếu kiện hành chính) Khiếu kiện hành chính là hành vi pháp lý đơn phương của đối tượng quản lý hành chính nhà nước (bên “yếu thế” trong quản lý) thể hiện sự bất đồng, xung đột với chủ thể quản lý hành chính nhà nước về quan điểm đánh giá tính hợp pháp, hợp lý và

sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp đối với các quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu kiện hành chính Như vậy, thực thi quyền hành pháp và khiếu kiện hành chính là nguyên nhân khách quan làm phát sinh tranh chấp hành chính; khiếu nại hành chính, khởi kiện vụ án hành chính không phải là tranh chấp hành chính Trong tranh chấp hành chính, lợi ích, quan điểm của chủ thể quản lý chủ yếu được thể hiện thông qua việc thực thi quyền hành pháp và quyền, lợi ích, quan điểm của đối tượng quản lý chủ yếu được thể hiện thông qua khiếu kiện hành chính

Nếu như, các tranh chấp về dân sự, lao động, thương mại có thể phát sinh theo yêu cầu hợp pháp, đơn phương của bất kỳ bên nào trong tranh chấp; thì tranh chấp hành chính chỉ có thể phát sinh theo yêu cầu khiếu kiện của một bên trong tranh chấp

Sở dĩ có điểm khác nhau này là vì các tranh chấp về dân sự, lao động, thương mại phát sinh từ những quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi luật tư; các bên trong quan hệ này không chỉ bình đẳng về ý chí, quyền, lợi ích mà còn bình đẳng về khả năng yêu cầu giải quyết tranh chấp khi có xung đột về quyền, lợi ích Ngược lại, tranh chấp hành chính phát sinh từ quan hệ quản lý hành chính nhà nước (quan hệ quyền lực - phục tùng) được điều chỉnh bởi pháp luật hành chính (luật công); các bên trong quan hệ này không bình đẳng về ý chí, quyền và lợi ích

Xuất phát từ lợi ích của Nhà nước, chủ thể quản lý hành chính nhà nước có quyền đơn phương áp đặt ý chí của Nhà nước và buộc đối tượng quản lý phải phục

tùng sự áp đặt này Mặt khác, cho dù đối tượng quản lý có thể có những hành vi trái pháp luật xâm phạm lợi ích của Nhà nước thì với thẩm quyền của mình, chủ thể quản

lý hành chính nhà nước hoàn toàn có khả năng ngăn chặn, xử lý các hành vi đó đồng thời còn có thể đơn phương áp dụng các biện pháp khắc phục các hậu quả của việc xâm phạm này Do đó, trong tranh chấp hành chính, người khiếu kiện chỉ có thể là đối tượng quản lý, người bị khiếu kiện luôn luôn là chủ thể quản lý hành chính nhà nước Nói khái quát thì tranh chấp hành chính là tranh chấp giữa “Dân và Nhà nước” Trong

đó “Dân” luôn là bên yếu thế và vì vậy, chỉ họ mới có quyền khiếu kiện hành chính để yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho họ thông qua việc giải quyết tranh chấp hành chính

Tuy tranh chấp hành chính chỉ có thể phát sinh theo yêu cầu khiếu kiện của đối tượng quản lý hành chính nhà nước, nhưng điều đó không có nghĩa là cơ quan nhà nước buộc phải giải quyết tranh chấp theo yêu cầu khiếu kiện đơn phương này Mỗi cơ quan nhà nước chỉ có thể giải quyết tranh chấp hành chính nếu yêu cầu khiếu kiện là hợp pháp và thuộc phạm vi thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật Do đó, tranh chấp hành chính chỉ thực sự phát sinh trên thực tế khi yêu cầu khiếu kiện hành chính của đối tượng quản lý hành chính nhà nước được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý

Từ những phân tích, nhận định nêu trên, có thể hiểu: Tranh chấp hành chính là

sự xung đột về quan điểm đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích giữa chủ thể và đối tượng quản lý hành chính nhà nước; được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý giải quyết theo yêu cầu khiếu kiện của bên “yếu thế” trong quản lý hành chính nhà nước

1.2 Khái niệm khiếu kiện hành chính

Từ những nhận định nêu trên về tranh chấp hành chính và để bảo đảm sự nhất quán về phương diện ngữ nghĩa của các thuật ngữ, “khiếu kiện hành chính” cần được hiểu là thuật ngữ phản ánh những đặc tính chung của “khiếu nại hành chính” và “khởi kiện vụ án hành chính” Theo đó, khiếu kiện hành chính có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng

quản lý hành chính nhà nước khi có sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp Trong quản lý hành chính nhà nước, nếu như quyền hành pháp được xác định là phương tiện tất yếu mà chủ thể quản lý được sử dụng để xác lập, duy trì và bảo vệ trật

tự quản lý phù hợp với lợi ích của Nhà nước thì khiếu kiện hành chính cần được xác định là quyền tất yếu mà đối tượng quản lý được sử dụng để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của họ trước sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp Nói cách

khác, việc quy định và bảo đảm thực hiện quyền khiếu kiện hành chính là yêu cầu tất yếu để bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích của Nhà nước và lợi ích của Nhân dân, giữa quyền lực nhà nước và quyền tự chủ của Nhân dân

Từ những lý do nêu trên mà khiếu kiện hành chính là quyền trung tâm trong nhóm quyền hành chính - chính trị của đối tượng quản lý hành chính nhà nước Do mục đích của khiếu kiện hành chính là bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước, nên thực hiện quyền khiếu kiện hành chính đồng nghĩa với việc khởi động cơ chế bảo vệ và bảo đảm tính hiện thực các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng này Như vậy, quy định và bảo đảm thực hiện quyền khiếu kiện hành chính là yêu cầu trọng tâm của việc xây dựng, hoàn thiện nền hành chính phục vụ và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của Nhân dân trong quản lý hành chính nhà nước

Cũng như các quyền hành chính - chính trị khác, khiếu kiện hành chính được pháp luật quy định với tính chất là quyền chủ quan Theo đó, việc thực hiện quyền khiếu kiện hành chính tuỳ thuộc vào ý chí, nhận thức chủ quan của cá nhân trực tiếp thực hiện quyền về mức độ xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp và tính trái pháp luật hay bất hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp Mặt khác, khiếu kiện hành chính còn là quyền tự định đoạt của đối tượng quản lý hành chính nhà nước; không ai có quyền buộc họ phải khiếu kiện, cụ thể:

Một là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền lựa chọn phương thức giải

quyết tranh chấp hành chính

Để bảo đảm thực chất quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của đối tượng quản lý hành chính nhà nước thì nhất thiết phải bảo đảm sự tương xứng về phạm vi thẩm quyền, hiệu lực, hiệu quả của các phương thức này và không được coi trọng hay xem nhẹ phương thức nào

Yêu cầu bảo đảm quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính đòi hỏi pháp luật không đặt ra bất kỳ hạn chế nào cản trở đối tượng quản lý hành chính nhà nước lựa chọn phương thức bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của họ, ngoài những điều kiện xuất phát từ yêu cầu bảo vệ hữu hiệu các quyền và lợi ích đó và nguyên tắc bảo vệ quyền, lợi ích cho cá nhân, tổ chức này không ảnh hưởng trái pháp luật đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khác Bên cạnh đó, đối với mỗi tranh chấp hành chính, cần bảo đảm cho đối tượng quản lý có cơ hội lựa chọn và thay đổi phương thức giải quyết Quyền thay đổi phương thức giải quyết tranh chấp hành chính được tôn trọng và bảo đảm thực hiện trong trường hợp đối tượng quản lý có căn

cứ cho rằng, cơ quan đang thụ lý, giải quyết tranh chấp thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc giải quyết không thoả đáng yêu cầu của họ

Hai là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền quyết định về đối tượng và

nội dung của yêu cầu khiếu kiện theo quy định của pháp luật

Trên cơ sở những nhận định chủ quan về mức độ xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp và các biện pháp cần thiết để ngăn chặn việc xâm phạm, khôi phục hoặc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp mà đối tượng quản lý có quyền quyết định

về đối tượng và nội dung của yêu cầu khiếu kiện hành chính Tuy vậy, chủ thể của khiếu kiện hành chính không thể lựa chọn các đối tượng hay đưa ra những yêu cầu ngoài phạm vi thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính mà pháp luật quy định cụ thể đối với mỗi phương thức

Ba là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền rút, thay đổi, bổ sung yêu cầu

của mình theo quy định của pháp luật

Do những nhận định chủ quan làm cơ sở để khiếu kiện hành chính có thể đúng hoặc sai, có thể phù hợp với quy định của pháp luật hoặc không, có thể đã đầy đủ hoặc còn thiếu sót, nên pháp luật quy định cho chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền rút, thay đổi, bổ sung yêu cầu của mình trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính Tuy vậy, các quyền này cũng phải được thực hiện phù hợp với quy định của pháp luật trên cơ sở bảo đảm điều kiện cần thiết để cơ quan nhà nước có thể giải quyết khách quan, nhanh chóng và hiệu quả tranh chấp hành chính mà không xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự khác trong tranh chấp

Thứ hai, đối tượng của khiếu kiện hành chính là việc thực thi quyền hành pháp

Đấu tranh loại trừ các biểu hiện trái pháp luật, bất hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp và khắc phục hậu quả của chúng không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước mà còn là trách nhiệm của xã hội, của cá nhân và tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm

Vì vậy, pháp luật các nước đều quy định quyền khiếu kiện đối với các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (chủ yếu là quyết định hành chính và hành vi hành chính) Như vậy, nghiên cứu làm sáng tỏ bản chất, đặc điểm của quyết định hành chính, hành vi hành chính không chỉ cần thiết để xác định đối tượng của khiếu kiện hành chính mà còn hữu ích cho công tác quản lý hành chính nhà nước

Hiện nay, trong khoa học pháp lý tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về quyết định hành chính, như: quyết định hành chính là hành động…; là sự lựa chọn các phương án…; là văn bản…; là kết quả sự thể hiện ý chí nhà nước…; hoặc là hình thức

đúng những khía cạnh nhất định về quyết định hành chính Tuy nhiên, muốn hiểu rõ

(3) Xem TS Trần Minh Hương (Chủ biên): Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội,

2012, tr 170; TS Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính - Đối tượng xét xử hành

chính của Toà án, Nxb Tổng hợp Đồng Nai, 2001, tr 10

hơn về quyết định hành chính, cần xuất phát từ quan điểm: ban hành quyết định hành chính là giai đoạn trung tâm của quá trình quản lý hành chính nhà nước Ở đây, cần thừa nhận quản lý hành chính nhà nước diễn ra dưới dạng quá trình bao gồm các giai đoạn: xác định công việc cần giải quyết; nghiên cứu, xác minh thực trạng của công việc và đối chiếu với pháp luật hiện hành để xác định căn cứ giải quyết công việc; ra quyết định hành chính để giải quyết công việc; tổ chức thực hiện quyết định hành chính đã ban hành; kiểm tra việc thực hiện quyết định hành chính đã ban hành (thực

)

Như vậy, quyết định hành chính được chủ thể quản lý hành chính nhà nước sử dụng để thể hiện chính thức, công khai ý chí nhà nước nhằm giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền của mình Nếu thực tế phát sinh một công việc thuộc thẩm quyền của chủ thể quản lý hành chính nhà nước nào đó, thì công việc này chỉ thực sự được giải quyết khi chủ thể đó ban hành quyết định hành chính Do vậy, quyết định hành chính là biểu hiện tập trung của việc thực thi quyền hành pháp

Cũng như các quyết định pháp luật khác (quyết định lập pháp và quyết định tư pháp), quyết định hành chính có đủ các đặc điểm: tính ý chí, tính quyền lực nhà nước

và tính pháp lý(5)

Tính ý chí và tính quyền lực nhà nước của quyết định hành chính được thể hiện ở khía cạnh: quyết định hành chính có nội dung là sự đơn phương thể hiện chính thức, công khai ý chí của Nhà nước, với ý nghĩa bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có liên quan Việc thể hiện ý chí như vậy là cơ sở cần thiết để quyết định hành chính được

xã hội tôn trọng và được Nhà nước bảo đảm thực hiện Một khi quyết định hành chính

đã được ban hành và có hiệu lực pháp luật thì các đối tượng liên quan có trách nhiệm

tự giác chấp hành; nếu từ chối trách nhiệm này thì việc bảo đảm thực hiện quyết định hành chính sẽ thuộc trách nhiệm của Nhà nước

Tính pháp lý của quyết định hành chính trước hết được thể hiện ở khía cạnh: quyết định hành chính được pháp luật quy định về kết cấu nội dung và hình thức biểu hiện Điều này không chỉ bảo đảm sự thống nhất về hình thức của các quyết định hành chính mà còn là điều kiện cần thiết để quyết định hành chính có thể biểu đạt chính xác, đầy đủ, lôgíc và hiệu quả ý chí của Nhà nước Việc ban hành quyết định hành chính không theo quy định của pháp luật về kết cấu nội dung và hình thức biểu hiện không chỉ đơn thuần là việc làm trái pháp luật mà còn thể hiện không đúng, không đủ, không chính xác ý chí của Nhà nước Từ đó, có thể gây ra những hậu quả trái pháp luật xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức

(4) Xem TS Trần Minh Hương (Chủ biên): Sđd, tr 162

(5) Xem TS Trần Minh Hương (Chủ biên): Sđd, tr 172,173; TS Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Sđd, tr 12

Bên cạnh đó, tính pháp lý của quyết định hành chính còn được thể hiện ở hệ quả

pháp lý của nó(6) Do quyết định hành chính có tính bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có liên quan, nên hệ quả pháp lý của nó có thể là đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ quản lý; ban hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ quy phạm pháp luật; hoặc là tạo

cơ sở cho việc làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể thông qua việc đơn phương xác định, thay đổi hoặc bãi bỏ các quyền và nghĩa vụ cụ thể của những cá nhân, tổ chức nhất định

Các đặc điểm nêu trên không chỉ phản ánh sự khác biệt của quyết định hành chính với các loại quyết định xã hội không mang tính quyền lực nhà nước mà còn là cơ

sở để phân biệt quyết định hành chính với các loại văn bản có giá trị pháp lý nhưng không có tính bắt buộc thực hiện đối với cá nhân, tổ chức có liên quan, như: công văn hành chính, biên bản vi phạm hành chính, đăng ký khai sinh, v.v Ngoài ra, quyết định hành chính còn có những đặc điểm riêng sau:

Một là, quyết định hành chính do các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có

thẩm quyền ban hành mà trước hết và chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước và những người có thẩm quyền trong các cơ quan này

Với ý nghĩa là biểu hiện tập trung của việc sử dụng quyền hành pháp, quyết định hành chính chỉ có thể do chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành Pháp luật hành chính quy định cụ thể, chặt chẽ về các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính; các loại quyết định hành chính mà mỗi loại chủ thể được phép ban hành; các trường hợp ban hành và phạm vi công việc được giải quyết bởi từng loại quyết định này Những quy định này có ý nghĩa quan trọng để hạn chế sự tuỳ tiện và

đề cao trách nhiệm của chủ thể quản lý khi ban hành quyết định hành chính

Phần lớn các quyết định hành chính đều do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc những người có thẩm quyền trong các cơ quan này ban hành, vì: các cơ quan này

có chức năng quản lý hành chính nhà nước; thẩm quyền của chúng chủ yếu bị giới hạn trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước Mặt khác, các cơ quan hành chính nhà nước lại chủ yếu ban hành quyết định hành chính để tổ chức đời sống xã hội, quyết định những vấn đề liên quan trực tiếp tới quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức không trực thuộc mình Vì vậy, các quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban hành được xã hội quan tâm đặc biệt, đồng thời, nó cũng là đối tượng chủ yếu của khiếu kiện hành chính

Ngoài cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan khác của Nhà nước cũng có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, nhưng chủ yếu giới hạn trong lĩnh vực

(6)

Xem TS Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Sđd, tr 13

xây dựng và ổn định chế độ công tác nội bộ của cơ quan mình Vì vậy, loại quyết định này ít khi là đối tượng của khiếu kiện hành chính Bên cạnh đó, các tổ chức, cá nhân ngoài bộ máy Nhà nước nếu được Nhà nước trao quyền cũng có thể ban hành quyết định hành chính để giải quyết một số công việc cụ thể có liên quan tới hoạt động của

họ Vì vậy, loại quyết định này rất hạn chế về số lượng

Hai là, quyết định hành chính được ban hành nhằm giải quyết các công việc

trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước

Chủ thể quản lý hành chính nhà nước chủ yếu sử dụng quyết định hành chính để giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền Tuỳ vào tính chất công việc được giải quyết mà quyết định hành chính có thể được chia thành ba loại sau:

Quyết định hành chính chủ đạo có nội dung là những chủ trương, chính sách, giải pháp lớn về quản lý hành chính nhà nước; được ban hành để thực hiện những nhiệm

vụ chiến lược chung, quan trọng trong cả nước, trong một vùng lãnh thổ nhất định; có khả năng ảnh hưởng tới nhiều đối tượng, nhiều lĩnh vực nhưng lại không ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân cụ thể Do đó, loại quyết định này thường không được quy định là đối tượng của khiếu kiện hành chính

Quyết định hành chính quy phạm có nội dung là các quy phạm pháp luật; được ban hành trên cơ sở chấp hành các quyết định lập pháp, nhằm thực hiện nhiệm vụ lập quy trong quản lý hành chính nhà nước Với nội dung và ý nghĩa đó, các quyết định hành chính quy phạm đều có tính dưới luật; chúng không thay thế các quyết định lập pháp mà chỉ cụ thể hoá các quyết định này phù hợp với thực tiễn của đời sống xã hội Như vậy, quyết định hành chính quy phạm cũng không trực tiếp ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức cụ thể, nhưng lại là cơ sở pháp lý để chủ thể quản lý hành chính nhà nước đáp ứng hay hạn chế các quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức đó Vì vậy, thông thường, loại quyết định này cũng không được quy định là đối tượng trực tiếp của khiếu kiện hành chính

Quyết định hành chính cá biệt có nội dung là các mệnh lệnh pháp luật cụ thể; được ban hành nhằm trực tiếp điều chỉnh các quan hệ quản lý hành chính nhà nước cụ thể giữa các tổ chức, cá nhân xác định Vì vậy, loại quyết định này được sử dụng phổ biến và thường xuyên, nhằm tổ chức chỉ đạo thực hiện pháp luật trực tiếp đối với những tổ chức, cá nhân cụ thể Với nội dung và ý nghĩa này, quyết định hành chính cá biệt có những đặc thù sau:

- Quyết định hành chính cá biệt chỉ áp dụng đối với một vụ việc cụ thể

Điều này có nghĩa là quyết định hành chính cá biệt chỉ được áp dụng đối với một

vụ việc được xác định bởi những sự kiện có mối liên hệ hữu cơ với nhau mà theo quy

định của pháp luật là không thể tách biệt hay kết hợp với những sự kiện khác Ví dụ: không thể ban hành một quyết định hành chính với nội dung xử phạt hành chính đối với người vi phạm và đồng thời khen thưởng đối với người có thành tích trong tố giác người vi phạm đó; hoặc cũng không thể ban hành hai quyết định hành chính để xử lý một vi phạm hành chính, một quyết định thì phạt tiền còn quyết định kia thì tước quyền sử dụng giấy phép đối với người vi phạm

- Quyết định hành chính cá biệt chỉ có hiệu lực đối với một hoặc một số cá nhân,

- Quyết định hành chính cá biệt được áp dụng một lần

Quyết định hành chính cá biệt là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật trong một tình huống cụ thể đã phát sinh trong thực tiễn và không thể lặp lại với những hoàn cảnh chứa đựng cả những dấu hiệu chung mà quy phạm pháp luật đã dự liệu và những dấu hiệu riêng biệt, duy nhất về hoàn cảnh, điều kiện mà trước hết là không gian, thời gian xảy ra vụ việc Vì vậy, loại quyết định này không thể phát huy hiệu lực pháp lý ngoài trường hợp cụ thể, cá biệt mà theo đó nó đã được ban hành Ở đây, cần có sự phân biệt giữa hiệu lực pháp lý và giá trị pháp lý của loại quyết định này Quyết định hành chính cá biệt một khi đã được thi hành triệt để, đúng pháp luật thì đương nhiên sẽ chấm dứt hiệu lực pháp lý Tuy nhiên ngay cả khi đã chấm dứt hiệu lực pháp lý thì quyết định đó vẫn có thể còn giá trị pháp lý để tổ chức thực hiện pháp luật trong những trường hợp khác

- Quyết định hành chính cá biệt thường có tính chấp hành ngay

Với nội dung là sự cá biệt hoá quy phạm pháp luật đối với những vụ việc cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước, quyết định hành chính cá biệt không chỉ cần được ban hành kịp thời mà còn phải giải quyết nhanh chóng, dứt điểm và đúng pháp luật các

vụ việc đã phát sinh; tránh tình trạng tồn đọng công việc làm giảm sút hiệu quả quản lý hành chính nhà nước

Quyết định hành chính cá biệt có tính chấp hành ngay nhưng không phải là luôn bắt buộc đối tượng có liên quan phải chấp hành ngay sau khi quyết định đó được ban

hành mà theo nguyên tắc tuân thủ pháp luật, loại quyết định này chỉ bắt buộc thực hiện đối với đối tượng có liên quan sau khi đã phát sinh hiệu lực pháp lý Tuy vậy, do loại quyết định này thường chỉ liên quan đến một số ít đối tượng xác định, có nội dung cụ thể, nên thời gian chuẩn bị thi hành loại quyết định này rất ngắn Vì vậy, loại quyết định này thường phát sinh hiệu lực ngay sau khi đối tượng có liên quan nhận được thông tin về nội dung của quyết định

Thông thường, hậu quả do việc chấp hành quyết định hành chính cá biệt gây ra là không lớn và chỉ liên quan tới một số ít đối tượng Vì vậy, nếu các đối tượng này không tự giác chấp hành thì có thể bị cưỡng chế chấp hành, ngay cả khi họ đã khiếu kiện đối với quyết định

Như vậy, quyết định hành chính cá biệt được sử dụng phổ biến với số lượng lớn

và có ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức cụ thể Hơn nữa, loại quyết định này thuộc thẩm quyền ban hành của nhiều chủ thể khác nhau (chủ yếu là cá nhân), với thời gian ban hành và tổ chức thi hành rất ngắn, nên chúng còn có những biểu hiện trái pháp luật và không hợp lý Do đó, các quốc gia đều quy định quyết định hành chính cá biệt là đối tượng của khiếu kiện hành chính

Ba là, quyết định hành chính được ban hành theo thủ tục hành chính và dưới

Từ những nhận định nêu trên mà quyết định hành chính có thể được hiểu là một dạng cụ thể của quyết định pháp luật, là hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủ thể quản lý hành chính nhà nước nhằm giải quyết các công việc phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, có tính bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có liên quan và được Nhà nước bảo đảm thực hiện

(7) Xem TS Trần Minh Hương (Chủ biên): Sđd, tr 144

Ngoài quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng là hình thức của việc sử dụng quyền hành pháp có khả năng ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của đối tượng quản

lý hành chính nhà nước Hơn nữa, ban hành quyết định hành chính cũng là một dạng hành vi hành chính và các quyết định hành chính không được thể hiện bằng văn bản đều được thể hiện dưới dạng hành vi hành chính Vì vậy, hành vi hành chính có nhiều đặc điểm tương đồng với quyết định hành chính, cụ thể: hành vi hành chính có đủ những đặc điểm của hành vi công vụ nói chung là tính ý chí, tính quyền lực nhà nước

và tính pháp lý Bên cạnh đó, hành vi hành chính còn có những đặc thù để phân biệt với các dạng hành vi công vụ khác (hành vi lập pháp và hành vi tư pháp) Những đặc thù này là: hành vi hành chính do chủ thể quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền thực hiện mà trước hết và chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước và những người

có thẩm quyền trong các cơ quan này; hành vi hành chính nhằm giải quyết các công việc quản lý hành chính nhà nước theo thủ tục hành chính

Mặc dù có nhiều điểm tương đồng, song quyết định hành chính và hành vi hành chính không đồng nhất với nhau, vì nếu như các quyết định hành chính đều có hiệu lực bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có liên quan thì nhiều hành vi hành chính lại chỉ có giá trị bắt buộc các đối tượng quản lý phải thừa nhận, tôn trọng tính hợp pháp, hợp lý của hành vi Do đó, các hành vi hành chính không chứa đựng mệnh lệnh pháp luật, không có hiệu lực bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng quản lý thì không phải

là quyết định hành chính, ví dụ: hành vi lập biên bản vi phạm hành chính, hành vi lập danh sách cử tri, v.v Bên cạnh đó, về hình thức thể hiện, phần lớn các quyết định hành chính được thể hiện bằng văn bản, còn hành vi hành chính lại được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động Do đó, các quyết định hành chính được thể hiện bằng văn bản đều không phải là hành vi hành chính

Từ những nhận định nêu trên mà hành vi hành chính có thể được hiểu là một dạng cụ thể của hành vi công vụ, là hình thức sử dụng quyền hành pháp của chủ thể quản lý hành chính nhà nước nhằm giải quyết các công việc phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động

Do quyền lực nhà nước là khả năng áp đặt ý chí của Nhà nước đối với các cá nhân, tổ chức trong xã hội, nên các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (quyết định hành chính, hành vi hành chính và các văn bản có giá trị pháp lý nhưng không phải là quyết định hành chính) đều có khả năng ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của đối tượng quản lý hành chính nhà nước Trong đó, quyết định hành chính là hình thức được biểu hiện rõ ràng nhất và có khả năng xâm phạm lớn nhất tới quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước, vì các quyết định này chủ yếu được thể hiện bằng văn bản và đều có hiệu lực bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng có

liên quan; hành vi hành chính là hình thức bao trùm của việc thực thi quyền hành pháp, vì ban hành quyết định hành chính hay ra các văn bản có giá trị pháp lý trong quản lý hành chính nhà nước đều là hành vi hành chính

Như vậy, các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp (đặc biệt là quyết định hành chính, hành vi hành chính) đều cần được quy định là đối tượng của khiếu kiện hành chính Tuy vậy, tuỳ thuộc vào quan niệm của từng quốc gia, thái độ tích cực chính trị của cá nhân, tổ chức trong xã hội và mức độ hoàn thiện của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong từng giai đoạn mà mỗi Nhà nước sẽ quy định về phạm vi các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp là đối tượng của khiếu kiện hành chính không giống nhau

Thứ ba, khiếu kiện hành chính chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện pháp lý

nhất định

Khiếu kiện hành chính là cơ sở trực tiếp để cơ quan nhà nước quyết định thụ lý, giải quyết tranh chấp hành chính và cũng là điều kiện để cơ quan này xem xét, phán quyết về tính hợp pháp, hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp Do đó, pháp luật quy định cụ thể và hợp lý về điều kiện khiếu kiện hành chính để hạn chế khiếu kiện tuỳ tiện, gây trở ngại không cần thiết cho việc thực thi quyền hành pháp Theo đó, các điều kiện này cần được quy định ở các phương diện chủ yếu sau:

Một là, chủ thể của khiếu kiện hành chính có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp Điều kiện này được quy định để phù hợp với

bản chất của khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ của đối tượng quản lý hành chính nhà nước trước sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp Theo GS TS Franz

Reimer người Đức, không ai có thể đưa đơn khởi kiện cơ quan công quyền chỉ vì hành

vi bất hợp pháp của cơ quan đó mà phải chỉ ra rằng quyền lợi của mình - cái được gọi

là quyền chủ quan theo pháp luật công có thể bị xâm hại do hành vi bất hợp pháp

khiếu kiện hành chính với các quyền: tố cáo, yêu cầu hoặc kiến nghị của đối tượng quản lý hành chính nhà nước Trong trường hợp đối tượng quản lý có căn cứ cho rằng việc thực thi quyền hành pháp là trái pháp luật hoặc không hợp lý tuy không xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của họ, nhưng lại xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khác thì họ không được quyền khiếu kiện hành chính, nhưng có thể thực hiện quyền tố cáo, yêu cầu hoặc kiến nghị theo quy định của pháp luật

Hai là, việc khiếu kiện hành chính được thực hiện trong trường hợp và thời hiệu

do pháp luật quy định Điều kiện này được quy định nhằm bảo đảm cho chủ thể của

khiếu kiện có đủ thời gian, cơ hội để chuẩn bị các điều kiện cần thiết, cân nhắc việc có khiếu kiện hay không và lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính Mặt khác, để bảo đảm sự thống nhất giữa các phương thức, việc quy định các trường hợp

và thời hiệu khiếu kiện cần căn cứ vào đặc thù của từng phương thức và mối tương quan giữa chúng Do đó, các trường hợp khiếu kiện không được quy định trùng lặp để bảo đảm một tranh chấp không đồng thời được giải quyết bằng nhiều phương thức; pháp luật cũng không thể quy định thời hiệu khiếu kiện quá dài, vì như vậy, sẽ gây khó khăn cho việc xác minh, thu thập chứng cứ để giải quyết tranh chấp và cũng khó khăn cho việc bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm

Ba là, tranh chấp được khiếu kiện trong phạm vi thẩm quyền của các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có

Do sự phát triển của kinh tế - xã hội, yêu cầu mở rộng và phát huy dân chủ mọi mặt của đời sống xã hội và xu hướng mở rộng phạm vi quản lý hành chính nhà nước

mà nhu cầu khiếu kiện hành chính ngày một gia tăng về số lượng, phức tạp về nội dung và đa dạng trên các lĩnh vực Trong khi đó, do nhiều nguyên nhân mà các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện có của mỗi quốc gia thường không

có khả năng đáp ứng đủ nhu cầu khiếu kiện hành chính trong xã hội Do đó, điều kiện nêu trên là cần thiết để bảo đảm tính hiện thực của quyền khiếu kiện hành chính

Thứ tư, khiếu kiện hành chính phải được thực hiện theo những hình thức pháp lý

nhất định

Việc pháp luật quy định về thủ tục và hình thức chứa đựng nội dung khiếu kiện hành chính, không chỉ nhằm bảo đảm sự biểu đạt chính xác, đầy đủ, lôgíc ý chí của cá nhân, tổ chức khiếu kiện mà còn tạo điều kiện thực tiễn - pháp lý cần thiết để cơ quan nhà nước thụ lý, giải quyết nhanh chóng, đúng pháp luật tranh chấp hành chính Vì những ý nghĩa này, khiếu kiện hành chính cần được thể hiện bằng văn bản và được gửi đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trong văn bản khiếu kiện cần thể hiện rõ về thời điểm, chủ thể, đối tượng và yêu cầu của khiếu kiện; kèm theo văn bản này phải có tài liệu, chứng cứ chứng minh cho việc khiếu kiện có đủ điều kiện do pháp luật quy định

Thứ năm, khiếu kiện hành chính làm phát sinh tranh chấp hành chính

Như đã nêu, việc thực thi quyền hành pháp cùng với khiếu kiện hành chính là nguyên nhân làm phát sinh tranh chấp hành chính Theo đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thụ lý giải quyết tranh chấp hành chính theo yêu cầu khiếu kiện

Như vậy, tranh chấp hành chính chịu sự chi phối có tính quyết định của khiếu kiện hành chính; cụ thể: Chủ thể của khiếu kiện và chủ thể bị khiếu kiện là các bên trong tranh chấp; đối tượng của khiếu kiện là đối tượng của tranh chấp; Nội dung của tranh chấp bao gồm những vấn đề được chủ thể của khiếu kiện yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết Theo đó, để giải quyết tranh chấp hành chính, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xem xét, quyết định chấp nhận hoặc bác một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khiếu kiện trên cơ sở xem xét, kết luận về tính hợp pháp, hợp lý và sự xâm phạm của việc thực thi quyền hành pháp đối với quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu kiện

Từ những nhận định nêu trên, có thể hiểu khiếu kiện hành chính là quyền tự vệ

và tự định đoạt của đối tượng quản lý hành chính nhà nước, được thực hiện theo quy định của pháp luật nhằm chính thức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật hoặc không hợp lý bởi việc thực thi quyền hành pháp Tương ứng với từng phương thức giải quyết tranh chấp hành chính mà khiếu kiện hành chính có những hình thức khác nhau Trong đó, khiếu nại hành chính là hình thức khiếu kiện hành chính tương ứng với phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và khởi kiện vụ án hành chính là hình thức khiếu kiện hành chính tương ứng với phương thức xét xử hành

chính Như vậy, có thể hiểu: khiếu nại hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của

đối tượng quản lý hành chính nhà nước, được thực hiện theo quy định của pháp luật hành chính nhằm chính thức yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm

phạm trái pháp luật hoặc không hợp lý bởi việc thực thi quyền hành pháp; khởi kiện vụ

án hành chính là quyền tự vệ và tự định đoạt của đối tượng quản lý hành chính nhà

nước, được thực hiện theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính nhằm chính thức yêu cầu Toà án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính để bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trái pháp luật bởi việc

thực thi quyền hành pháp

1.3 Xu thế đa dạng hóa phương thức giải quyết tranh chấp hành chính

Tranh chấp hành chính là hiện tượng khách quan, phát sinh từ những hạn chế, bất cập trong tổ chức thực thi quyền hành pháp Do đó, giải quyết tranh chấp hành chính là nhiệm vụ tất yếu, khách quan của Nhà nước pháp quyền Để tăng cường hiệu quả giải quyết tranh chấp hành chính; đáp ứng triệt để quyền khiếu kiện hành chính của các cá nhân, tổ chức; các quốc gia trên thế giới đã thiết lập, duy trì và từng bước hoàn thiện đồng thời nhiều phương thức giải quyết tranh chấp hành chính Thực trạng này cho thấy, đa dạng hóa các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính không chỉ là xu thế tất yếu mà còn là giải pháp quyết định hiệu lực, hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính

Xét theo tiến trình lịch sử, trên thế giới đã có 04 phương thức giải quyết tranh chấp hành chính được thiết lập, duy trì và cùng hoàn thiện trong mối tương quan hỗ trợ

để tăng cường hiệu lực, hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính; cụ thể

như sau

1.3.1 Các phương thức phổ biến để giải quyết tranh chấp hành chính

1.3.1.1 Giải quyết khiếu nại hành chính

Phương thức giải quyết khiếu nại hành chính được xác lập trên cơ sở quan điểm:

Tranh chấp hành chính phát sinh do việc thực thi quyền hành pháp thì các cá nhân, tổ chức được sử dụng quyền hành pháp phải có trách nhiệm giải quyết các tranh chấp này Theo đó, đặc điểm quan trọng của phương thức này là người giải quyết khiếu nại

được sử dụng quyền hành pháp, theo thủ tục hành chính để giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh từ việc thực thi quyền hành pháp của chính mình hoặc của cấp dưới Điều này cũng có nghĩa là người giải quyết khiếu nại hành chính có thể đồng thời là người bị khiếu nại hoặc là cấp trên của người bị khiếu nại

Như vậy, giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp

hành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, theo phương châm: dùng quyền hành

pháp để kiểm soát quyền hành pháp Do đó, nhược điểm vốn có của phương thức này

là không bảo đảm được sự khách quan và bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại; không bảo đảm được tính “chuyên trách” trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính (giải quyết khiếu nại hành chính chỉ là nhiệm vụ phái sinh từ những nhiệm vụ quản lý khác của chủ thể quản lý hành chính nhà nước) Ngược lại, phương thức này lại có khá nhiều ưu điểm cần phát huy, cụ thể:

- Phương thức này có khả năng giải quyết một cách nhanh chóng và toàn diện tranh chấp hành chính ở cả phương diện hợp pháp và hợp lý Do người giải quyết khiếu nại đồng thời là người bị khiếu nại hoặc là cấp trên của người bị khiếu nại, nên hơn ai hết, họ là người nắm bắt nhanh và toàn diện nhất về nội dung và yêu cầu giải quyết tranh chấp của người khiếu nại Vì vậy, việc tiếp nhận, thụ lý và giải quyết khiếu nại hành chính thường được tiến hành nhanh và thuận tiện hơn nhiều so với những công việc tương tự ở các phương thức khác của giải quyết tranh chấp hành chính Người giải quyết khiếu nại hành chính có thể sử dụng toàn bộ thẩm quyền và phương tiện quản lý sẵn có của mình để xem xét và giải quyết tranh chấp một cách triệt để và toàn diện ở cả phương diện hợp pháp và hợp lý

- Phương thức này góp phần củng cố và tăng cường mối quan hệ giữa chủ thể và đối tượng quản lý hành chính nhà nước

Việc thực thi quyền hành pháp chủ yếu được biểu hiện thông qua hoạt động đơn phương ra các quyết định hành chính và thực hiện các hành vi hành chính của chủ thể

quản lý Các quyết định, hành vi này chủ yếu thể hiện ý chí và lợi ích của Nhà nước Ngược lại, với tư cách là cá nhân, tổ chức phải phục tùng quyền hành pháp, đối tượng quản lý sẽ có đánh giá về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định, hành

vi này trên cơ sở nhận thức, quan điểm, quyền và lợi ích riêng của họ Trong trường hợp, đối tượng quản lý cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm quyền, lợi ích chính đáng của họ thì việc giải quyết khiếu nại hành chính là cơ hội tốt nhất để chủ thể quản lý (người bị khiếu nại và cấp trên của họ) và đối tượng quản lý (người khiếu nại) có được những thông tin ngược chiều về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định, hành vi này Đây là điều kiện cần thiết để nâng cao ý thức pháp luật, phát huy tinh thần tự giác, tích cực tham gia vào quản lý hành chính nhà nước của các cá nhân, tổ chức trong xã hội và xây dựng nền hành chính quốc gia lấy lợi ích của nhân dân làm mục tiêu hành động Việc đối tượng quản lý lựa chọn phương thức giải quyết khiếu nại hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích cho mình có nghĩa là họ vẫn còn đặt niềm tin vào nền hành chính quốc gia

- Phương thức này góp phần tăng cường tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của nền hành chính quốc gia

Một mặt, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước được quyền chủ động ra các quyết định hành chính, thực hiện các hành vi hành chính hợp pháp để giải quyết kịp thời các công việc phát sinh trong thực tiễn Mặt khác, họ còn có trách nhiệm trong việc hướng dẫn, kiểm tra và bảo đảm các điều kiện cần thiết để các quyết định, hành vi này giải quyết hiệu quả nhất công việc đã phát sinh Để đạt được mục đích cuối cùng này, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước cần được quyền tự mình quyết định việc thay đổi, dừng hoặc tiếp tục tổ chức thực hiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình hoặc của cấp dưới Trường hợp, các quyết định, hành vi này đã gây ra những hậu quả cần được khắc phục thì họ cũng có quyền chủ động áp dụng các biện pháp nhằm khắc phục kịp thời, triệt để các hậu quả đã xảy ra Do đó, giải quyết khiếu nại hành chính là nhiệm vụ tất nhiên của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước; nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính là điều kiện cần để tăng cường tính

tự chủ và tự chịu trách nhiệm của nền hành chính quốc gia

Tóm lại, giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp

hành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, có nội dung là việc sử dụng quyền hành

pháp để kiểm soát quyền hành pháp Phương thức này có những nhược điểm và ưu

điểm vốn có Tuy chúng ta không thể làm vô hiệu những nhược điểm này và những ưu điểm này cũng không mặc nhiên được phát huy, song đa dạng hoá các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính là một trong những giải pháp quan trọng nhằm hạn chế những nhược điểm và phát huy những ưu điểm vốn có của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính

1.3.1.2 Xét xử hành chính

Giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa án tư pháp (xét xử hành chính) là phương thức thuần túy tư pháp, theo phương châm dùng quyền tư pháp, theo thủ tục tư pháp để kiểm soát quyền hành pháp

Việc thiết lập phương thức xét xử hành chính không nhằm thay thế phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, mà chỉ khắc phục những nhược điểm vốn có của giải quyết khiếu nại hành chính, bảo đảm quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của người khiếu kiện hành chính Theo đó, các tranh chấp hành chính phát sinh do việc thực thi quyền hành pháp có thể được giải quyết tại Toà án - cơ quan độc lập với quyền hành pháp

Trong vòng hơn 50 năm trở lại đây, pháp luật liên quan đến giải quyết tranh chấp hành chính là một trong những lĩnh vực phát triển rất nhanh và tương đối năng động ở

Theo đó, mặc dù đã thiết lập và vận hành song song nhiều phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, song Tòa án vẫn luôn đứng ở vị trí trung tâm của hệ thống bảo vệ công lý hành chính ở quốc gia này Đây cũng là quan niệm phổ biến của các quốc gia trên thế giới

Ưu điểm của phương thức xét xử hành chính là có khả năng giải quyết khách quan tranh chấp hành chính; bảo đảm sự bình đẳng giữa người khởi kiện và người bị kiện trong tố tụng hành chính; buộc nền hành chính quốc gia phải thận trọng và có thái

độ tích cực hơn trong việc sử dụng quyền hành pháp để quản lý hành chính nhà nước

và giải quyết các tranh chấp hành chính Tuy vậy, phương thức này cũng có nhược điểm vốn có; đó là không có khả năng giải quyết nhanh chóng các tranh chấp hành chính; không có khả năng xem xét và phán quyết về tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp hoặc về những vấn đề thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia; không có khả năng trực tiếp khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp; không bảo đảm được tính “chuyên trách” trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính (ngoài xét xử hành chính, Toà án còn tiến hành các hoạt động xét xử khác)

Tóm lại, xét xử hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có

tính chất đối trọng với phương thức giải quyết khiếu nại hành chính Do đó, ưu điểm của phương thức này sẽ là nhược điểm của phương thức kia và ngược lại Việc vận hành song song hai phương thức này không những bảo đảm được quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp mà còn thúc đẩy nhanh quá trình hoàn

thiện từng phương thức và cả cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính

(9)

Xem Martin Partington, An introduction to the English legal system, Oxford University Press, 2008, trang 149-150

1.3.2 Các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính mới được thiết lập ở một số quốc gia

1.3.2.1 Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính

Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính là phương thức nửa hành pháp, nửa tư pháp, được thiết lập trên cơ sở quan niệm nền hành chính quốc gia là sự thống nhất giữa hai bộ phận: hành chính quản lý và hành chính tài phán Tuy có tính chất đối trọng với nhau, song giải quyết khiếu nại hành chính và xét

xử hành chính lại có chung nhược điểm là không bảo đảm được tính “chuyên trách” trong việc giải quyết tranh chấp hành chính Mặt khác, trong một số trường hợp người khiếu kiện không có cơ hội để lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính,

ví dụ: nếu khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính hợp pháp nhưng không hợp lý hoặc khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia thì họ chỉ có quyền khiếu nại

mà không có quyền khởi kiện vụ việc ra Toà án

Để khắc phục những hạn chế nêu trên của cơ chế vận hành song song phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính, một số nước như: Cộng hoà Pháp, Vương quốc Anh, Australia và một số nước trong hệ thống thông

luật (Common law) đã thiết lập thêm cơ quan tài phán hành chính (Administrative

tribunal) với tính chất là cơ quan “nửa hành chính, nửa tư pháp” bên cạnh phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính theo cơ chế nội bộ (Internal review) và phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính bằng xét xử tư pháp (Judicial review)(10)

Ở Hoa Kỳ, tranh chấp hành chính trước hết được một người có thẩm quyền do cơ quan hành chính phân công xem xét nhằm giúp các bên tìm ra các biện pháp giải

này không đạt được hiệu quả thì “thẩm phán” luật hành chính (administrative law

judges) trong cơ cấu của cơ quan hành chính sẽ chính thức tiến hành giải quyết tranh

luật hành chính giải quyết tranh chấp hành chính có nhiều điểm tương tự như phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính

Tuy hiện tại, ở Trung Quốc chưa thiết lập cơ quan tài phán hành chính, song những nỗ lực của Chính phủ trong cải cách nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh

Xem: A Melone và A.Karnes, The American Legal System – Perspectives, Politics, Processes, and Policies,

Rowman & Littlefield Publishers, 2008, trang 315-316

(12)

Ở cấp liên bang, thủ tục này được quy định trong Luật Thủ tục hành chính 1946 (Administrative Procedure

Act of 1946 hay được gọi tắt là APA)

chấp hành chính thông qua việc thí điểm thành lập Uỷ ban giải quyết khiếu nại hành

cho thấy có thể quốc gia này đang chuẩn bị hướng tới việc thiết lập phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính

Có thể nhận định giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính là phương thức có tính chất nửa hành pháp, nửa tư pháp Do trực thuộc Chính phủ nên cơ quan tài phán hành chính sử dụng quyền hành pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính Tuy vậy, cơ quan tài phán hành chính lại được tổ chức và hoạt động tương tự như Toà án Các cơ quan này được tổ chức độc lập với các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và không được thành lập theo cấp hành chính; thủ tục giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan này có nhiều điểm tương tự như thủ tục tố tụng hành chính Theo đó, giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính không những bảo đảm được tính “chuyên trách” trong việc giải quyết tranh chấp hành chính mà còn có khả năng hội đủ các ưu điểm của giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính Bên cạnh đó, việc tổ chức phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính cũng gặp phải một số khó khăn sau:

- Phương thức này có khả năng can thiệp quá lớn tới quản lý hành chính nhà nước Cơ quan tài phán hành chính có quyền xem xét và phán quyết cả về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính; có quyền huỷ bỏ, sửa đổi, thay thế quyết định hành chính và áp dụng biện pháp nhằm trực tiếp khôi phục các quyền, lợi ích chính đáng đã bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện Các quyền năng này có nguy cơ làm giảm tính độc lập, tự chủ của quản lý hành chính nhà nước

- Đào tạo và xây dựng đội ngũ tài phán viên hành chính là công việc khó khăn, phức tạp và cũng là nhân tố quyết định hiệu quả của phương thức này Đội ngũ tài phán viên hành chính không chỉ phải đủ về số lượng để giải quyết kịp thời các tranh chấp hành chính gia tăng ngày càng nhiều trong xã hội mà mỗi tài phán viên còn phải hội đủ các phẩm chất, năng lực, kinh nghiệm, uy tín cần có của cả thẩm phán và người giải quyết khiếu nại hành chính

Như vậy, giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính là phương thức có tính chất nửa hành pháp, nửa tư pháp, được thiết lập trên cơ sở quan

niệm nền hành chính quốc gia là sự thống nhất giữa hai bộ phận: hành chính quản lý

và hành chính tài phán Tuy ở Việt Nam chưa thiết lập phương thức này, song một số

kinh nghiệm của nước ngoài về tổ chức và vận hành phương thức này đã được áp dụng

vào việc tổ chức và hoạt động của Hội đồng cạnh tranh

(13)

Xem: Ji Hongbo (2013), “Reforming Administrative Dispute Resolution in China”, The Asia Foundation,

(http://asiafoundation.org/in-asia/2013/09/18/reforming-administrative-dispute-resolution-in-china/)

1.3.2.2 Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hòa giải hành chính

Giải quyết khiếu nại hành chính, xét xử hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính đều có điểm chung là sử dụng quyền lực nhà nước (quyền hành pháp hoặc tư pháp) theo quy định của pháp luật để kiểm soát quyền hành pháp Do đó, nhìn rộng ra thì việc giải quyết tranh chấp hành chính bằng các phương thức này vẫn chỉ là công việc nội bộ của bộ máy nhà nước Vì vậy, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính chưa thực sự khách quan, chưa thực sự bảo đảm được công bằng giữa người khiếu kiện và người bị khiếu kiện

Để khắc phục hạn chế nêu trên, cơ quan trung gian hoà giải hành chính Cộng

hoà Pháp đã được thành lập theo Luật số 73-6 ngày 03-01-1973 và ở hơn 130 nước trên thế giới với tên gọi và phạm vi thẩm quyền khác nhau như Thanh tra quốc hội (Thuỵ Điển), Người bảo vệ công dân (Bồ Đào Nha), Phái viên quốc hội (Tây Ban Nha)… Đặc trưng hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính của cơ quan này là không ra bất cứ một quyết định hay phán quyết nào như cơ quan hành chính hoặc toà

án hành chính mà chỉ ra những khuyến nghị, kiến nghị dựa trên sự công bằng và lẽ phải (không chỉ dựa trên các quy định của pháp luật) Biện pháp can thiệp mền dẻo của cơ quan này tỏ ra hiệu quả nhờ uy tín hoạt động cũng như biện pháp công khai các khuyến nghị, kiến nghị của nó(14)

Có thể nhận thấy, việc cơ quan thanh tra (ombudsman) giải quyết tranh chấp

hành chính ở Vương quốc Anh và Australia cũng là một biến dạng của phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hoà giải hành chính Theo đó, khi giải quyết các tranh chấp hành chính, cơ quan thanh tra đưa ra các báo cáo và kiến nghị đề xuất đối với cơ quan hành chính đã ban hành quyết định bị khiếu kiện Mặc

dù, không có hiệu lực bắt buộc phải thực hiện, nhưng những kiến nghị này thường được cơ quan hành chính tôn trọng và tự giác thực hiện

Như vậy, cơ quan trung gian hoà giải hành chính cũng là một loại cơ quan nhà nước, nhưng khi giải quyết tranh chấp hành chính, cơ quan này không chỉ dựa vào quyền lực nhà nước và pháp luật mà chủ yếu dựa vào quyền lực xã hội, sự công bằng

và lẽ phải Vì vậy, có thể nói giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hoà giải hành chính là phương thức có tính chất nửa quyền lực nhà nước, nửa quyền lực xã hội Phương thức này có khả năng khắc phục được những nhược điểm chung của giải quyết khiếu nại hành chính, xét xử hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính Tuy vậy, khó khăn lớn nhất khi thiết lập và vận hành phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hoà giải

(14)

Xem Lê Thị Thuý (2006), “Bảo đảm sự công bằng trong giải quyết khiếu kiện hành chính ở Cộng hoà

Pháp”, Tạp chí Luật học, (1), tr 72, 73, 75

hành chính đó là phải đào tạo, xây dựng được đội ngũ trọng tài viên hành chính có đủ phẩm chất, năng lực, kinh nghiệm và uy tín để có thể ra các khuyến nghị, kiến nghị thuyết phục được cả người khiếu kiện, người bị khiếu kiện, người giải quyết khiếu nại hành chính, Toà án và cơ quan tài phán hành chính

Tuy ở Việt Nam chưa thiết lập phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại

cơ quan trung gian hoà giải hành chính, song trong thực tiễn, mỗi khi phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính tỏ ra không có hiệu quả, thì việc sử dụng các thiết chế của quyền lực xã hội (cơ quan báo chí, các tổ chức chính trị - xã hội, v.v.) để giải quyết tranh chấp hành chính là phương pháp đã và đang được sử dụng có hiệu quả ở Việt Nam

2 THỰC TRẠNG KHIẾU KIỆN VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

2.1 Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam

Ở Việt Nam hiện nay, khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính chủ yếu được

và Nghị định số

75/2012/NĐ-CP ngày 03-10-2012 Quy định chi tiết một số điều của Luật khiếu nại

nại trong một số lĩnh vực chuyên biệt của quản lý hành chính nhà nước còn được quy định tại một số văn bản quy phạm pháp luật khác

2.1.1 Khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành

Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân,

cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” Đối chiếu quy định này với các quy định hiện hành khác có liên quan có

thể rút ra những nhận xét sau:

Thứ nhất, chủ thể khiếu nại hành chính theo quy định nêu trên và tại khoản 1

Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011 gồm cơ quan, tổ chức, cá nhân, cán bộ, công chức

(15)

Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 11-11-2011, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2012; Những quy định về tiếp công dân tại Chương V của Luật này hết hiệu lực thi hành từ ngày 01-7-2014 theo quy định của Luật tiếp công dân năm 2013

(16) Nghị định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 20-11-2012; Những quy định về tiếp công dân tại Chương V của Nghị định này hết hiệu lực thi hành kể từ ngày 15-8-2014 theo quy định của Nghị định số 64/2014/NĐ-CP ngày 26-6-2014

Việc liệt kê nhiều loại chủ thể khiếu nại hành chính là không cần thiết, gây trùng lặp, thậm chí là không đầy đủ Sở dĩ như vậy là vì xét về lý luận, cơ quan là một hình thức của tổ chức; cán bộ, công chức cũng là cá nhân; khi thực hiện quyền khiếu nại, cơ quan, cán bộ, công chức không được sử dụng quyền lực nhà nước Hơn nữa, trong một

số lĩnh vực chuyên biệt của quản lý hành chính nhà nước, pháp luật còn quy định về quyền khiếu nại hành chính của một số chủ thể đặc biệt khác, như hộ gia đình, dòng

họ, v.v Như vậy, khiếu nại hành chính không phải là đặc quyền của cơ quan, cán bộ, công chức mà là quyền tự vệ và tự định đoạt của mọi chủ thể có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp

Mặt khác, quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 còn có điểm hạn chế nữa là không phân định rõ chủ thể khiếu nại hành chính với chủ thể có quyền khiếu nại hành chính và chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính

Thứ hai, đối tượng của khiếu nại hành chính không bao gồm tất cả các hình thức

của việc thực thi quyền hành pháp, mà chỉ gồm các quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật theo nghĩa được quy định cụ thể như sau:

Một là, theo quy định tại khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011, quyết định

hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các điều kiện: là văn

bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể

Việc Luật khiếu nại năm 2011 không quy định các quyết định hành chính được thể hiện bằng hình thức phi văn bản là đối tượng của khiếu nại hành chính được xác lập trên căn cứ cho rằng: nếu các quyết định này xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp

của cá nhân, tổ chức thì họ có quyền khiếu nại đối với hành vi ra các quyết định này

(hành vi hành chính)

Việc Luật khiếu nại năm 2011 không quy định các quyết định hành chính không

do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan này ban hành là đối tượng của khiếu nại hành chính được xác lập trên căn cứ cho rằng các quyết định này có số lượng không nhiều và thường không ảnh hưởng trực tiếp tới quyền hay lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định này có thể được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt Tuy vậy, trong thực tế, các văn bản này thường không quy định hoặc quy định không đầy đủ về quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các

không quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính

(17)

Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 24-6-2015, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-01-2016

(trừ báo cáo kiểm toán) của Kiểm toán Nhà nước và những người có thẩm quyền trong

cơ quan này; tuy khoản 1 Điều 15 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật số

khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật”, song việc khiếu nại đối với các quyết định xử lý vi phạm hành chính của

Giám đốc Cảng vụ hàng hải, Giám đốc Cảng vụ hàng không; quyết định áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính của người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu thì lại chưa được quy định ở bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào; tuy Chương 2 của Nghị định số 75/2012/NĐ-CP có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, nhưng lại có nhiều nội dung dẫn chiếu tới việc áp dụng các quy định Luật khiếu nại năm 2011 Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước

chắc chắn sẽ gặp phải những khó khăn của việc áp dụng tương tự quy phạm pháp

2011 và phạm vi các quyết định hành chính được quy định tại Nghị định số 75/2012/NĐ-CP là không đồng nhất

Về phương diện lý luận, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý

hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể

được xác định là quyết định hành chính cá biệt Do đó, Luật khiếu nại năm 2011 đã không thừa nhận quyết định hành chính chủ đạo và quyết định hành chính quy phạm là đối tượng của khiếu nại hành chính Quan điểm lập pháp này được xác lập trên cơ sở phù hợp với các đặc điểm chung của quyết định hành chính chủ đạo và quyết định hành chính quy phạm; nhu cầu khiếu nại và khả năng giải quyết hiệu quả các tranh chấp về các loại quyết định này ở Việt Nam

Hai là, theo quy định tại khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011, hành vi hành

chính là đối tượng của khiếu nại hành chính khi thỏa mãn các điều kiện: là hành vi của

cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật

Cũng như đối với quyết định hành chính, Luật khiếu nại năm 2011 đã có sự bó hẹp về chủ thể tiến hành hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính Do

đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các hành vi hành chính không do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan này tiến hành cũng có những hạn chế tương tự

(18)

Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XIII, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 20-6-2012, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2013; đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 54/2014/QH13 ngày 23-6-2014, có hiệu lực sửa đổi từ ngày 01-01-2015

(19) Xem GS TS Lê Minh Tâm và PGS TS Nguyễn Minh Đoan (Chủ biên): Giáo trình Lý luận nhà nước và

pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2011, tr 199-201

Mặt khác, quy định nêu trên đã thể hiện sự nhầm lẫn giữa hành vi hành chính với hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan này

Ví dụ: những hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật tố tụng hình sự của cơ quan hải quan, cơ quan kiểm lâm và những người có thẩm quyền trong các cơ quan này trong quá trình điều tra hình sự phải được xác định

là hành vi tố tụng (hành vi tư pháp) Các hành vi này chỉ có thể được quy định là đối tượng của khiếu nại tư pháp

Ba là, theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011, quyết định kỷ

luật là đối tượng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các điều kiện: là quyết định

bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức

Về phương diện lý luận, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một dạng của quyết định hành chính cá biệt Do đó, việc định nghĩa riêng về quyết định hành chính và quyết định kỷ luật như đã nêu là có sự trùng lặp, dễ dẫn đến nhầm lẫn giữa hai thuật ngữ này Mặt khác, quy định nêu trên cũng chưa thực sự thống nhất với các quy định liên quan của pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức và làm hạn chế quyền khiếu nại của cán bộ, công chức, cụ thể:

- Có nhiều văn bản quy phạm pháp luật sử dụng các thuật ngữ: cán bộ, công chức, viên chức với những nội dung khác nhau

- Trong một số trường hợp việc kỷ luật cán bộ không được thực hiện bằng quyết

định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức mà còn được thực hiện bằng nghị quyết của

cơ quan, tổ chức; Ví dụ: Theo các quy định tại điểm a khoản 2 Điều 19, điểm d khoản

1 Điều 26 và khoản 3 Điều 33 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật

thì Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết để áp dụng hình thức

kỷ luật bãi nhiệm đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp; Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên Ủy ban nhân dân cùng cấp

- Ngoài quyết định kỷ luật, quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức còn

có thể bị xâm phạm bởi nhiều loại quyết định, hành vi khác của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý họ, như: quyết định điều động, đơn phương cho thôi việc hay hành

vi không xét lên bậc lương đúng thời hạn, v.v Tuy vậy, những quyết định, hành vi này cũng không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính

(20)

Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 19-6-2015, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-01-2016

- Kỷ luật cán bộ, công chức làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị

- xã hội là công việc nội bộ của các tổ chức này Do đó, quy định những cán bộ, công chức này cũng có quyền khiếu nại hành chính giống như những cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức của Nhà nước là không hợp lý

Bên cạnh đó, theo các quy định tại Điều 33, Điều 87 Luật bầu cử đại biểu Quốc

hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 (Luật số 85/2015/QH13)(21)

và Điều 28

quả bầu cử (được thể hiện trong biên bản tổng kết cuộc bầu cử của Hội đồng bầu cử

quốc gia và Ủy ban bầu cử) cũng là đối tượng của khiếu nại hành chính Về phương diện lý luận, tuy danh sách cử tri và biên bản tổng kết cuộc bầu cử không phải là quyết định hành chính hay hành vi hành chính, nhưng việc lập danh sách cử tri hay lập biên bản tổng kết cuộc bầu cử lại là hành vi hành chính Mặt khác, theo quy định tại Điều

61 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 thì việc lập

danh sách những người ứng cử (hành vi hành chính) là đối tượng của khiếu nại hành

chính Do đó, việc quy định danh sách cử tri hay hành vi lập danh sách cử tri, biên bản tổng kết cuộc bầu cử hay hành vi lập biên bản tổng kết cuộc bầu cử là đối tượng của khiếu nại hành chính không có sự khác biệt đáng kể cả về phương diện lý luận và thực tiễn pháp lý

Ngoài ra, theo tinh thần chung của pháp luật hiện hành về thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam, sau khi cá nhân, tổ chức khiếu nại lần đầu nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết thì họ có quyền khiếu nại lần hai Như vậy, đối chiếu với các quy định tại khoản 8 và khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011, cho thấy quyết định giải quyết khiếu nại cũng là quyết định hành chính, hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn được pháp luật quy định cũng là

hành vi hành chính Vậy vấn đề đặt ra là có nên coi quyết định giải quyết khiếu nại và

hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn được pháp luật quy định là đối tượng của khiếu nại hành chính hay không ?

Về vấn đề nêu trên, tại khoản 1 Điều 18 Luật khiếu nại năm 2011 có quy định:

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình Do đó, nếu coi quyết định

giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần đầu trong thời

hạn được pháp luật quy định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện là đối tượng

của khiếu nại hành chính lần đầu thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện cũng là

người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần đầu của chính mình Nói cách khác, quan niệm như vậy thì việc giải quyết khiếu nại hành chính chẳng khác gì việc

“giẫm chân tại chỗ”, tranh chấp hành chính chỉ có thể dừng lại ở cấp giải quyết khiếu nại lần đầu Tương tự như vậy, nếu coi quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần hai trong thời hạn pháp luật quy định của Chủ

tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện là đối tượng của khiếu nại hành chính lần đầu thì

tranh chấp hành chính đã qua hai cấp giải quyết khiếu nại lại quay trở lại cấp giải quyết khiếu nại lần đầu

Hơn nữa, tại khoản 2 Điều 18 Luật khiếu nại năm 2011 có quy định: Chủ tịch Ủy

ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết

Như vậy, theo quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 18 Luật khiếu nại năm 2011

và nhiều quy định tương tự khác của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về phân cấp

thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính thì có thể hiểu: trong một tranh chấp hành

chính cụ thể, đối tượng của khiếu nại lần hai cũng đồng thời là đối tượng của khiếu nại lần đầu; các quyết định giải quyết khiếu nại và hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn được pháp luật quy định không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính; sự khác biệt giữa các lần giải quyết khiếu nại chỉ đơn giản là lý do khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và thủ tục giải quyết khiếu nại được pháp luật quy định không giống nhau Tuy vậy, các nội dung này lại không được phản ánh

rõ ràng, cụ thể trong các quy định khác của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về đối

tượng của khiếu nại hành chính; thậm chí, theo quy định tại Điều 142 Luật thi hành án

dân sự năm 2008 sửa đổi, bổ sung năm 2014 (Luật số 26/2008/QH12)(23)

, đối tượng của khiếu nại hành chính lần hai là quyết định giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu

Thứ ba, pháp luật hiện hành không quy định tập trung, đầy đủ, thống nhất và hợp

lý về điều kiện khiếu nại hành chính; cụ thể:

- Luật khiếu nại năm 2011 không quy định cho cá nhân, tổ chức được quyền khiếu nại hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi bị khiếu nại là bất hợp

lý Điều này đã làm hạn chế ưu điểm vốn có của phương thức giải quyết khiếu nại

(23)

Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khoá XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 14-11-2008, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2009; đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 64/2014/QH13 ngày 25-11-2014, có hiệu lực sửa đổi, bổ sung kể từ ngày 01-7-2015

hành chính Đây cũng là nhận định chung của nhiều công trình nghiên cứu về khiếu

nại và giải quyết khiếu nại hành chính mà điển hình là nhận định: “Trong thực tiễn khi

giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan hành chính nhà nước đã xem xét, đánh giá cả tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính để có biện pháp giải quyết phù hợp (điển hình là khi giải quyết khiếu nại về giải toả, đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất) Do đó, việc Luật Khiếu nại, tố cáo không quy định tính hợp lý là một căn cứ để khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính là chưa đầy đủ, chưa phù hợp với thực tiễn”(24)

- Theo các quy định tại Điều 9, khoản 1 Điều 33 và Điều 48 của Luật khiếu nại năm 2011, thời hiệu khiếu nại lần đầu đối với quyết định kỷ luật là 15 ngày còn thời hiệu khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính là 90 ngày; thời hiệu khiếu nại lần hai đối với quyết định kỷ luật là 10 ngày (đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc, thời hiệu này là 30 ngày) còn thời hạn khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính là 30 ngày (đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn này có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày); thời hiệu khiếu nại đối với quyết định kỷ luật đều tính từ ngày người khiếu nại nhận được quyết định kỷ luật hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, còn thời hiệu khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính được tính từ ngày người khiếu nại nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, thời hạn khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính được tính từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày người khiếu nại nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu Đây là những hạn chế của Luật Khiếu nại năm 2011 cần được khắc phục, vì trường hợp cán bộ, công chức không nhận được quyết định kỷ luật đối với mình nhưng đã biết được quyết định này thì họ lại không được thực hiện ngay quyền khiếu nại đối với quyết định này; trường hợp người giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định kỷ luật không ra quyết định giải quyết khiếu nại trong thời hạn pháp luật quy định hoặc có ra quyết định này nhưng người khiếu nại không nhận được quyết định này thì họ cũng không thể thực hiện được quyền khiếu nại lần hai Điều này làm cho việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật không được tiến hành nhanh chóng, kịp thời Mặt khác, với thời gian tương đối ngắn, không phải bất kỳ cán bộ, công chức nào cũng có đủ thông tin và “dũng cảm” để thực hiện quyền khiếu nại của mình đối với quyết định kỷ luật Điều này đã gây trở ngại không nhỏ cho việc thực hiện quyền khiếu nại đối với loại quyết định này

(24) Xem Trần Văn Sơn (2006), Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố

cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay, luận án tiến sĩ luật học, Học viện Chính trị Quốc

gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, tr 112

- Thời hiệu khiếu nại về danh sách cử tri là 30 ngày (theo quy định tại Điều 33 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015) là 10 ngày (theo quy định tại Điều 28 Luật trưng cầu ý dân năm 2015) kể từ ngày niêm yết danh sách; thời hiệu khiếu nại về kết quả bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân là 05 ngày kể từ ngày công bố kết quả bầu cử (theo quy định tại khoản 1 Điều 87 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015) Các thời hiệu này được quy định tương đối ngắn là để kịp thời tiến hành bầu cử, trưng cầu

ý dân hoặc để sớm ổn định về tổ chức của Quốc hội và Hội đồng nhân dân sau khi công bố kết quả bầu cử

- Theo các quy định tại khoản 2 Điều 140 Luật thi hành án dân sự năm 2008 sửa đổi, bổ sung năm 2014, thời hiệu khiếu nại về thi hành án dân sự được quy định riêng đối với từng loại quyết định, hành vi bị khiếu nại Nhìn chung các thời hiệu này là tương đối ngắn (từ 3 ngày làm việc đến 30 ngày) để hạn chế sự gián đoạn trong công tác thi hành án dân sự do phải giải quyết khiếu nại

thời hiệu khiếu nại đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh tại Điều 106: “Quyết

định xử lý vụ việc cạnh tranh có hiệu lực pháp luật sau ba mươi ngày, kể từ ngày ký nếu trong thời hạn đó không bị khiếu nại theo quy định tại Điều 107 của Luật này”

Quy định này tương tự như quy định của pháp luật tố tụng về thời hạn kháng cáo bản

án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Toà án

- Theo các quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều 69 Luật kiểm toán nhà nước năm 2015, thời hiệu khiếu nại về hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng

Tổ kiểm toán và các thành viên của Đoàn kiểm toán bị giới hạn trong quá trình thực hiện kiểm toán; thời hiệu khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán là 30 ngày kể từ ngày đơn vị được kiểm toán nhận được báo cáo kiểm toán Các thời hiệu này được quy định để hạn chế sự gián đoạn trong công tác kiểm toán nhà nước do phải giải quyết khiếu nại

Thứ tư, pháp luật hiện hành không quy định tập trung, đầy đủ, thống nhất và hợp

lý về hình thức khiếu nại hành chính; cụ thể:

- Theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 12 Luật khiếu nại năm 2011 thì người khiếu nại có quyền tự mình hoặc ủy quyền cho người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại; Trường hợp người khiếu nại là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theo pháp luật của họ thực hiện việc khiếu nại Tuy vậy, Luật này lại không phân định rõ chủ thể của khiếu nại

(25)

Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03-12-2004, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2005