1. Khái quát chung về khiếu kiện hành chính và xu thế đa dạng hóa phương thức giải quyết tranh chấp hành chính
1.3. Xu thế đa dạng hóa phương thức giải quyết tranh chấp hành chính
Xét theo tiến trình lịch sử, trên thế giới đã có 04 phương thức giải quyết tranh chấp hành chính được thiết lập, duy trì và cùng hoàn thiện trong mối tương quan hỗ trợ để tăng cường hiệu lực, hiệu quả của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính; cụ thể như sau.
1.3.1. Các phương thức phổ biến để giải quyết tranh chấp hành chính 1.3.1.1. Giải quyết khiếu nại hành chính
Phương thức giải quyết khiếu nại hành chính được xác lập trên cơ sở quan điểm:
Tranh chấp hành chính phát sinh do việc thực thi quyền hành pháp thì các cá nhân, tổ chức được sử dụng quyền hành pháp phải có trách nhiệm giải quyết các tranh chấp này. Theo đó, đặc điểm quan trọng của phương thức này là người giải quyết khiếu nại được sử dụng quyền hành pháp, theo thủ tục hành chính để giải quyết các tranh chấp hành chính phát sinh từ việc thực thi quyền hành pháp của chính mình hoặc của cấp dưới. Điều này cũng có nghĩa là người giải quyết khiếu nại hành chính có thể đồng thời là người bị khiếu nại hoặc là cấp trên của người bị khiếu nại.
Như vậy, giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, theo phương châm: dùng quyền hành pháp để kiểm soát quyền hành pháp. Do đó, nhược điểm vốn có của phương thức này là không bảo đảm được sự khách quan và bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại; không bảo đảm được tính “chuyên trách” trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính (giải quyết khiếu nại hành chính chỉ là nhiệm vụ phái sinh từ những nhiệm vụ quản lý khác của chủ thể quản lý hành chính nhà nước). Ngược lại, phương thức này lại có khá nhiều ưu điểm cần phát huy, cụ thể:
- Phương thức này có khả năng giải quyết một cách nhanh chóng và toàn diện tranh chấp hành chính ở cả phương diện hợp pháp và hợp lý. Do người giải quyết khiếu nại đồng thời là người bị khiếu nại hoặc là cấp trên của người bị khiếu nại, nên hơn ai hết, họ là người nắm bắt nhanh và toàn diện nhất về nội dung và yêu cầu giải quyết tranh chấp của người khiếu nại. Vì vậy, việc tiếp nhận, thụ lý và giải quyết khiếu nại hành chính thường được tiến hành nhanh và thuận tiện hơn nhiều so với những công việc tương tự ở các phương thức khác của giải quyết tranh chấp hành chính.
Người giải quyết khiếu nại hành chính có thể sử dụng toàn bộ thẩm quyền và phương tiện quản lý sẵn có của mình để xem xét và giải quyết tranh chấp một cách triệt để và toàn diện ở cả phương diện hợp pháp và hợp lý.
- Phương thức này góp phần củng cố và tăng cường mối quan hệ giữa chủ thể và đối tượng quản lý hành chính nhà nước.
Việc thực thi quyền hành pháp chủ yếu được biểu hiện thông qua hoạt động đơn phương ra các quyết định hành chính và thực hiện các hành vi hành chính của chủ thể
quản lý. Các quyết định, hành vi này chủ yếu thể hiện ý chí và lợi ích của Nhà nước.
Ngược lại, với tư cách là cá nhân, tổ chức phải phục tùng quyền hành pháp, đối tượng quản lý sẽ có đánh giá về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định, hành vi này trên cơ sở nhận thức, quan điểm, quyền và lợi ích riêng của họ. Trong trường hợp, đối tượng quản lý cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm quyền, lợi ích chính đáng của họ thì việc giải quyết khiếu nại hành chính là cơ hội tốt nhất để chủ thể quản lý (người bị khiếu nại và cấp trên của họ) và đối tượng quản lý (người khiếu nại) có được những thông tin ngược chiều về sự cần thiết, tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định, hành vi này. Đây là điều kiện cần thiết để nâng cao ý thức pháp luật, phát huy tinh thần tự giác, tích cực tham gia vào quản lý hành chính nhà nước của các cá nhân, tổ chức trong xã hội và xây dựng nền hành chính quốc gia lấy lợi ích của nhân dân làm mục tiêu hành động. Việc đối tượng quản lý lựa chọn phương thức giải quyết khiếu nại hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích cho mình có nghĩa là họ vẫn còn đặt niềm tin vào nền hành chính quốc gia.
- Phương thức này góp phần tăng cường tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của nền hành chính quốc gia.
Một mặt, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước được quyền chủ động ra các quyết định hành chính, thực hiện các hành vi hành chính hợp pháp để giải quyết kịp thời các công việc phát sinh trong thực tiễn. Mặt khác, họ còn có trách nhiệm trong việc hướng dẫn, kiểm tra và bảo đảm các điều kiện cần thiết để các quyết định, hành vi này giải quyết hiệu quả nhất công việc đã phát sinh. Để đạt được mục đích cuối cùng này, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước cần được quyền tự mình quyết định việc thay đổi, dừng hoặc tiếp tục tổ chức thực hiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình hoặc của cấp dưới. Trường hợp, các quyết định, hành vi này đã gây ra những hậu quả cần được khắc phục thì họ cũng có quyền chủ động áp dụng các biện pháp nhằm khắc phục kịp thời, triệt để các hậu quả đã xảy ra. Do đó, giải quyết khiếu nại hành chính là nhiệm vụ tất nhiên của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước;
nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính là điều kiện cần để tăng cường tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của nền hành chính quốc gia.
Tóm lại, giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, có nội dung là việc sử dụng quyền hành pháp để kiểm soát quyền hành pháp. Phương thức này có những nhược điểm và ưu điểm vốn có. Tuy chúng ta không thể làm vô hiệu những nhược điểm này và những ưu điểm này cũng không mặc nhiên được phát huy, song đa dạng hoá các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính là một trong những giải pháp quan trọng nhằm hạn chế những nhược điểm và phát huy những ưu điểm vốn có của phương thức giải quyết khiếu nại hành chính.
1.3.1.2. Xét xử hành chính
Giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa án tư pháp (xét xử hành chính) là phương thức thuần túy tư pháp, theo phương châm dùng quyền tư pháp, theo thủ tục tư pháp để kiểm soát quyền hành pháp.
Việc thiết lập phương thức xét xử hành chính không nhằm thay thế phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, mà chỉ khắc phục những nhược điểm vốn có của giải quyết khiếu nại hành chính, bảo đảm quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của người khiếu kiện hành chính. Theo đó, các tranh chấp hành chính phát sinh do việc thực thi quyền hành pháp có thể được giải quyết tại Toà án - cơ quan độc lập với quyền hành pháp.
Trong vòng hơn 50 năm trở lại đây, pháp luật liên quan đến giải quyết tranh chấp hành chính là một trong những lĩnh vực phát triển rất nhanh và tương đối năng động ở Vương quốc Anh(9). Theo đó, mặc dù đã thiết lập và vận hành song song nhiều phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, song Tòa án vẫn luôn đứng ở vị trí trung tâm của hệ thống bảo vệ công lý hành chính ở quốc gia này. Đây cũng là quan niệm phổ biến của các quốc gia trên thế giới.
Ưu điểm của phương thức xét xử hành chính là có khả năng giải quyết khách quan tranh chấp hành chính; bảo đảm sự bình đẳng giữa người khởi kiện và người bị kiện trong tố tụng hành chính; buộc nền hành chính quốc gia phải thận trọng và có thái độ tích cực hơn trong việc sử dụng quyền hành pháp để quản lý hành chính nhà nước và giải quyết các tranh chấp hành chính. Tuy vậy, phương thức này cũng có nhược điểm vốn có; đó là không có khả năng giải quyết nhanh chóng các tranh chấp hành chính; không có khả năng xem xét và phán quyết về tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp hoặc về những vấn đề thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia; không có khả năng trực tiếp khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp; không bảo đảm được tính “chuyên trách”
trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính (ngoài xét xử hành chính, Toà án còn tiến hành các hoạt động xét xử khác).
Tóm lại, xét xử hành chính là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất đối trọng với phương thức giải quyết khiếu nại hành chính. Do đó, ưu điểm của phương thức này sẽ là nhược điểm của phương thức kia và ngược lại. Việc vận hành song song hai phương thức này không những bảo đảm được quyền lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp mà còn thúc đẩy nhanh quá trình hoàn thiện từng phương thức và cả cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính.
(9). Xem Martin Partington, An introduction to the English legal system, Oxford University Press, 2008, trang 149-150.
1.3.2. Các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính mới được thiết lập ở một số quốc gia
1.3.2.1. Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính
Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính là phương thức nửa hành pháp, nửa tư pháp, được thiết lập trên cơ sở quan niệm nền hành chính quốc gia là sự thống nhất giữa hai bộ phận: hành chính quản lý và hành chính tài phán.
Tuy có tính chất đối trọng với nhau, song giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính lại có chung nhược điểm là không bảo đảm được tính “chuyên trách”
trong việc giải quyết tranh chấp hành chính. Mặt khác, trong một số trường hợp người khiếu kiện không có cơ hội để lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, ví dụ: nếu khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính hợp pháp nhưng không hợp lý hoặc khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia thì họ chỉ có quyền khiếu nại mà không có quyền khởi kiện vụ việc ra Toà án.
Để khắc phục những hạn chế nêu trên của cơ chế vận hành song song phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính, một số nước như: Cộng hoà Pháp, Vương quốc Anh, Australia và một số nước trong hệ thống thông luật (Common law) đã thiết lập thêm cơ quan tài phán hành chính (Administrative tribunal) với tính chất là cơ quan “nửa hành chính, nửa tư pháp” bên cạnh phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính theo cơ chế nội bộ (Internal review) và phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính bằng xét xử tư pháp (Judicial review)(10).
Ở Hoa Kỳ, tranh chấp hành chính trước hết được một người có thẩm quyền do cơ quan hành chính phân công xem xét nhằm giúp các bên tìm ra các biện pháp giải quyết, kể cả biện pháp thương lượng, hòa giải(11). Nếu việc giải quyết bằng con đường này không đạt được hiệu quả thì “thẩm phán” luật hành chính (administrative law judges) trong cơ cấu của cơ quan hành chính sẽ chính thức tiến hành giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục được pháp luật quy định(12). Theo đó, việc “thẩm phán”
luật hành chính giải quyết tranh chấp hành chính có nhiều điểm tương tự như phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính.
Tuy hiện tại, ở Trung Quốc chưa thiết lập cơ quan tài phán hành chính, song những nỗ lực của Chính phủ trong cải cách nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết tranh
(10). Xem: ThS. Nguyễn Văn Quang (2001), “Giải quyết tranh chấp hành chính ở Ôtxtrâylia”, Tạp chí Luật học, (3), tr. 39.
(11). Xem: A. Melone và A.Karnes, The American Legal System – Perspectives, Politics, Processes, and Policies, Rowman & Littlefield Publishers, 2008, trang 315-316.
(12). Ở cấp liên bang, thủ tục này được quy định trong Luật Thủ tục hành chính 1946 (Administrative Procedure Act of 1946 hay được gọi tắt là APA).
chấp hành chính thông qua việc thí điểm thành lập Uỷ ban giải quyết khiếu nại hành chính thuộc Văn phòng Luật pháp ở một số địa phương(13) cho thấy có thể quốc gia này đang chuẩn bị hướng tới việc thiết lập phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính.
Có thể nhận định giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính là phương thức có tính chất nửa hành pháp, nửa tư pháp. Do trực thuộc Chính phủ nên cơ quan tài phán hành chính sử dụng quyền hành pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính. Tuy vậy, cơ quan tài phán hành chính lại được tổ chức và hoạt động tương tự như Toà án. Các cơ quan này được tổ chức độc lập với các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và không được thành lập theo cấp hành chính; thủ tục giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan này có nhiều điểm tương tự như thủ tục tố tụng hành chính. Theo đó, giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính không những bảo đảm được tính “chuyên trách” trong việc giải quyết tranh chấp hành chính mà còn có khả năng hội đủ các ưu điểm của giải quyết khiếu nại hành chính và xét xử hành chính. Bên cạnh đó, việc tổ chức phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính cũng gặp phải một số khó khăn sau:
- Phương thức này có khả năng can thiệp quá lớn tới quản lý hành chính nhà nước. Cơ quan tài phán hành chính có quyền xem xét và phán quyết cả về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành chính; có quyền huỷ bỏ, sửa đổi, thay thế quyết định hành chính và áp dụng biện pháp nhằm trực tiếp khôi phục các quyền, lợi ích chính đáng đã bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện. Các quyền năng này có nguy cơ làm giảm tính độc lập, tự chủ của quản lý hành chính nhà nước.
- Đào tạo và xây dựng đội ngũ tài phán viên hành chính là công việc khó khăn, phức tạp và cũng là nhân tố quyết định hiệu quả của phương thức này. Đội ngũ tài phán viên hành chính không chỉ phải đủ về số lượng để giải quyết kịp thời các tranh chấp hành chính gia tăng ngày càng nhiều trong xã hội mà mỗi tài phán viên còn phải hội đủ các phẩm chất, năng lực, kinh nghiệm, uy tín cần có của cả thẩm phán và người giải quyết khiếu nại hành chính.
Như vậy, giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính là phương thức có tính chất nửa hành pháp, nửa tư pháp, được thiết lập trên cơ sở quan niệm nền hành chính quốc gia là sự thống nhất giữa hai bộ phận: hành chính quản lý và hành chính tài phán. Tuy ở Việt Nam chưa thiết lập phương thức này, song một số kinh nghiệm của nước ngoài về tổ chức và vận hành phương thức này đã được áp dụng vào việc tổ chức và hoạt động của Hội đồng cạnh tranh.
(13). Xem: Ji Hongbo (2013), “Reforming Administrative Dispute Resolution in China”, The Asia Foundation, (http://asiafoundation.org/in-asia/2013/09/18/reforming-administrative-dispute-resolution-in-china/).
1.3.2.2. Giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hòa giải hành chính Giải quyết khiếu nại hành chính, xét xử hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính đều có điểm chung là sử dụng quyền lực nhà nước (quyền hành pháp hoặc tư pháp) theo quy định của pháp luật để kiểm soát quyền hành pháp. Do đó, nhìn rộng ra thì việc giải quyết tranh chấp hành chính bằng các phương thức này vẫn chỉ là công việc nội bộ của bộ máy nhà nước. Vì vậy, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính chưa thực sự khách quan, chưa thực sự bảo đảm được công bằng giữa người khiếu kiện và người bị khiếu kiện.
Để khắc phục hạn chế nêu trên, cơ quan trung gian hoà giải hành chính Cộng hoà Pháp đã được thành lập theo Luật số 73-6 ngày 03-01-1973 và ở hơn 130 nước trên thế giới với tên gọi và phạm vi thẩm quyền khác nhau như Thanh tra quốc hội (Thuỵ Điển), Người bảo vệ công dân (Bồ Đào Nha), Phái viên quốc hội (Tây Ban Nha)… Đặc trưng hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính của cơ quan này là không ra bất cứ một quyết định hay phán quyết nào như cơ quan hành chính hoặc toà án hành chính mà chỉ ra những khuyến nghị, kiến nghị dựa trên sự công bằng và lẽ phải (không chỉ dựa trên các quy định của pháp luật). Biện pháp can thiệp mền dẻo của cơ quan này tỏ ra hiệu quả nhờ uy tín hoạt động cũng như biện pháp công khai các khuyến nghị, kiến nghị của nó(14).
Có thể nhận thấy, việc cơ quan thanh tra (ombudsman) giải quyết tranh chấp hành chính ở Vương quốc Anh và Australia cũng là một biến dạng của phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hoà giải hành chính. Theo đó, khi giải quyết các tranh chấp hành chính, cơ quan thanh tra đưa ra các báo cáo và kiến nghị đề xuất đối với cơ quan hành chính đã ban hành quyết định bị khiếu kiện. Mặc dù, không có hiệu lực bắt buộc phải thực hiện, nhưng những kiến nghị này thường được cơ quan hành chính tôn trọng và tự giác thực hiện.
Như vậy, cơ quan trung gian hoà giải hành chính cũng là một loại cơ quan nhà nước, nhưng khi giải quyết tranh chấp hành chính, cơ quan này không chỉ dựa vào quyền lực nhà nước và pháp luật mà chủ yếu dựa vào quyền lực xã hội, sự công bằng và lẽ phải. Vì vậy, có thể nói giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hoà giải hành chính là phương thức có tính chất nửa quyền lực nhà nước, nửa quyền lực xã hội. Phương thức này có khả năng khắc phục được những nhược điểm chung của giải quyết khiếu nại hành chính, xét xử hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan tài phán hành chính. Tuy vậy, khó khăn lớn nhất khi thiết lập và vận hành phương thức giải quyết tranh chấp hành chính tại cơ quan trung gian hoà giải
(14). Xem Lê Thị Thuý (2006), “Bảo đảm sự công bằng trong giải quyết khiếu kiện hành chính ở Cộng hoà Pháp”, Tạp chí Luật học, (1), tr. 72, 73, 75.