2. Thực trạng khiếu kiện và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam
2.1. Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam
2.1.1. Khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật hiện hành
Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Đối chiếu quy định này với các quy định hiện hành khác có liên quan có thể rút ra những nhận xét sau:
Thứ nhất, chủ thể khiếu nại hành chính theo quy định nêu trên và tại khoản 1 Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011 gồm cơ quan, tổ chức, cá nhân, cán bộ, công chức.
(15). Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 11-11-2011, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2012; Những quy định về tiếp công dân tại Chương V của Luật này hết hiệu lực thi hành từ ngày 01-7-2014 theo quy định của Luật tiếp công dân năm 2013.
(16). Nghị định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 20-11-2012; Những quy định về tiếp công dân tại Chương V của Nghị định này hết hiệu lực thi hành kể từ ngày 15-8-2014 theo quy định của Nghị định số 64/2014/NĐ-CP ngày 26-6-2014.
Việc liệt kê nhiều loại chủ thể khiếu nại hành chính là không cần thiết, gây trùng lặp, thậm chí là không đầy đủ. Sở dĩ như vậy là vì xét về lý luận, cơ quan là một hình thức của tổ chức; cán bộ, công chức cũng là cá nhân; khi thực hiện quyền khiếu nại, cơ quan, cán bộ, công chức không được sử dụng quyền lực nhà nước. Hơn nữa, trong một số lĩnh vực chuyên biệt của quản lý hành chính nhà nước, pháp luật còn quy định về quyền khiếu nại hành chính của một số chủ thể đặc biệt khác, như hộ gia đình, dòng họ, v.v. Như vậy, khiếu nại hành chính không phải là đặc quyền của cơ quan, cán bộ, công chức mà là quyền tự vệ và tự định đoạt của mọi chủ thể có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp.
Mặt khác, quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 còn có điểm hạn chế nữa là không phân định rõ chủ thể khiếu nại hành chính với chủ thể có quyền khiếu nại hành chính và chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính.
Thứ hai, đối tượng của khiếu nại hành chính không bao gồm tất cả các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp, mà chỉ gồm các quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật theo nghĩa được quy định cụ thể như sau:
Một là, theo quy định tại khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các điều kiện: là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Việc Luật khiếu nại năm 2011 không quy định các quyết định hành chính được thể hiện bằng hình thức phi văn bản là đối tượng của khiếu nại hành chính được xác lập trên căn cứ cho rằng: nếu các quyết định này xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì họ có quyền khiếu nại đối với hành vi ra các quyết định này (hành vi hành chính).
Việc Luật khiếu nại năm 2011 không quy định các quyết định hành chính không do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan này ban hành là đối tượng của khiếu nại hành chính được xác lập trên căn cứ cho rằng các quyết định này có số lượng không nhiều và thường không ảnh hưởng trực tiếp tới quyền hay lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định này có thể được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt. Tuy vậy, trong thực tế, các văn bản này thường không quy định hoặc quy định không đầy đủ về quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định này. Ví dụ: Luật kiểm toán nhà nước năm 2015 (Luật số 81/2015/QH13)(17) không quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính
(17). Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 24-6-2015, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-01-2016.
(trừ báo cáo kiểm toán) của Kiểm toán Nhà nước và những người có thẩm quyền trong cơ quan này; tuy khoản 1 Điều 15 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật số 15/2012/QH13)(18) quy định: “Cá nhân, tổ chức bị xử lý vi phạm hành chính có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật”, song việc khiếu nại đối với các quyết định xử lý vi phạm hành chính của Giám đốc Cảng vụ hàng hải, Giám đốc Cảng vụ hàng không; quyết định áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính của người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu thì lại chưa được quy định ở bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào; tuy Chương 2 của Nghị định số 75/2012/NĐ-CP có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, nhưng lại có nhiều nội dung dẫn chiếu tới việc áp dụng các quy định Luật khiếu nại năm 2011. Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước chắc chắn sẽ gặp phải những khó khăn của việc áp dụng tương tự quy phạm pháp luật(19), vì phạm vi các quyết định hành chính được quy định tại Luật khiếu nại năm 2011 và phạm vi các quyết định hành chính được quy định tại Nghị định số 75/2012/NĐ-CP là không đồng nhất.
Về phương diện lý luận, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể được xác định là quyết định hành chính cá biệt. Do đó, Luật khiếu nại năm 2011 đã không thừa nhận quyết định hành chính chủ đạo và quyết định hành chính quy phạm là đối tượng của khiếu nại hành chính. Quan điểm lập pháp này được xác lập trên cơ sở phù hợp với các đặc điểm chung của quyết định hành chính chủ đạo và quyết định hành chính quy phạm; nhu cầu khiếu nại và khả năng giải quyết hiệu quả các tranh chấp về các loại quyết định này ở Việt Nam.
Hai là, theo quy định tại khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011, hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính khi thỏa mãn các điều kiện: là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Cũng như đối với quyết định hành chính, Luật khiếu nại năm 2011 đã có sự bó hẹp về chủ thể tiến hành hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính. Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các hành vi hành chính không do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan này tiến hành cũng có những hạn chế tương tự.
(18). Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XIII, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 20-6-2012, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2013; đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 54/2014/QH13 ngày 23-6-2014, có hiệu lực sửa đổi từ ngày 01-01-2015.
(19). Xem GS. TS. Lê Minh Tâm và PGS. TS. Nguyễn Minh Đoan (Chủ biên): Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2011, tr. 199-201.
Mặt khác, quy định nêu trên đã thể hiện sự nhầm lẫn giữa hành vi hành chính với hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan này.
Ví dụ: những hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật tố tụng hình sự của cơ quan hải quan, cơ quan kiểm lâm và những người có thẩm quyền trong các cơ quan này trong quá trình điều tra hình sự phải được xác định là hành vi tố tụng (hành vi tư pháp). Các hành vi này chỉ có thể được quy định là đối tượng của khiếu nại tư pháp.
Ba là, theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011, quyết định kỷ luật là đối tượng của khiếu nại hành chính khi thoả mãn các điều kiện: là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.
Về phương diện lý luận, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một dạng của quyết định hành chính cá biệt. Do đó, việc định nghĩa riêng về quyết định hành chính và quyết định kỷ luật như đã nêu là có sự trùng lặp, dễ dẫn đến nhầm lẫn giữa hai thuật ngữ này. Mặt khác, quy định nêu trên cũng chưa thực sự thống nhất với các quy định liên quan của pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức và làm hạn chế quyền khiếu nại của cán bộ, công chức, cụ thể:
- Có nhiều văn bản quy phạm pháp luật sử dụng các thuật ngữ: cán bộ, công chức, viên chức với những nội dung khác nhau.
- Trong một số trường hợp việc kỷ luật cán bộ không được thực hiện bằng quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức mà còn được thực hiện bằng nghị quyết của cơ quan, tổ chức; Ví dụ: Theo các quy định tại điểm a khoản 2 Điều 19, điểm d khoản 1 Điều 26 và khoản 3 Điều 33 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (Luật số 77/2015/QH13)(20) thì Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết để áp dụng hình thức kỷ luật bãi nhiệm đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp; Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên Ủy ban nhân dân cùng cấp.
- Ngoài quyết định kỷ luật, quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức còn có thể bị xâm phạm bởi nhiều loại quyết định, hành vi khác của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý họ, như: quyết định điều động, đơn phương cho thôi việc hay hành vi không xét lên bậc lương đúng thời hạn, v.v.. Tuy vậy, những quyết định, hành vi này cũng không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính.
(20). Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 19-6-2015, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-01-2016.
- Kỷ luật cán bộ, công chức làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội là công việc nội bộ của các tổ chức này. Do đó, quy định những cán bộ, công chức này cũng có quyền khiếu nại hành chính giống như những cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan, tổ chức của Nhà nước là không hợp lý.
Bên cạnh đó, theo các quy định tại Điều 33, Điều 87 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 (Luật số 85/2015/QH13)(21) và Điều 28 Luật trưng cầu ý dân năm 2015 (Luật số 96/2015/QH13)(22), danh sách cử tri và kết quả bầu cử (được thể hiện trong biên bản tổng kết cuộc bầu cử của Hội đồng bầu cử quốc gia và Ủy ban bầu cử) cũng là đối tượng của khiếu nại hành chính. Về phương diện lý luận, tuy danh sách cử tri và biên bản tổng kết cuộc bầu cử không phải là quyết định hành chính hay hành vi hành chính, nhưng việc lập danh sách cử tri hay lập biên bản tổng kết cuộc bầu cử lại là hành vi hành chính. Mặt khác, theo quy định tại Điều 61 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 thì việc lập danh sách những người ứng cử (hành vi hành chính) là đối tượng của khiếu nại hành chính. Do đó, việc quy định danh sách cử tri hay hành vi lập danh sách cử tri, biên bản tổng kết cuộc bầu cử hay hành vi lập biên bản tổng kết cuộc bầu cử là đối tượng của khiếu nại hành chính không có sự khác biệt đáng kể cả về phương diện lý luận và thực tiễn pháp lý.
Ngoài ra, theo tinh thần chung của pháp luật hiện hành về thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam, sau khi cá nhân, tổ chức khiếu nại lần đầu nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết thì họ có quyền khiếu nại lần hai. Như vậy, đối chiếu với các quy định tại khoản 8 và khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011, cho thấy quyết định giải quyết khiếu nại cũng là quyết định hành chính, hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn được pháp luật quy định cũng là hành vi hành chính. Vậy vấn đề đặt ra là có nên coi quyết định giải quyết khiếu nại và hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn được pháp luật quy định là đối tượng của khiếu nại hành chính hay không ?
Về vấn đề nêu trên, tại khoản 1 Điều 18 Luật khiếu nại năm 2011 có quy định:
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình. Do đó, nếu coi quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần đầu trong thời hạn được pháp luật quy định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện là đối tượng
(21). Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 25-6-2015, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-9-2015.
(22). Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 25-11-2015, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2016.
của khiếu nại hành chính lần đầu thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện cũng là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần đầu của chính mình. Nói cách khác, quan niệm như vậy thì việc giải quyết khiếu nại hành chính chẳng khác gì việc
“giẫm chân tại chỗ”, tranh chấp hành chính chỉ có thể dừng lại ở cấp giải quyết khiếu nại lần đầu. Tương tự như vậy, nếu coi quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hành vi không giải quyết khiếu nại lần hai trong thời hạn pháp luật quy định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện là đối tượng của khiếu nại hành chính lần đầu thì tranh chấp hành chính đã qua hai cấp giải quyết khiếu nại lại quay trở lại cấp giải quyết khiếu nại lần đầu.
Hơn nữa, tại khoản 2 Điều 18 Luật khiếu nại năm 2011 có quy định: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
Như vậy, theo quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 18 Luật khiếu nại năm 2011 và nhiều quy định tương tự khác của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính thì có thể hiểu: trong một tranh chấp hành chính cụ thể, đối tượng của khiếu nại lần hai cũng đồng thời là đối tượng của khiếu nại lần đầu; các quyết định giải quyết khiếu nại và hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn được pháp luật quy định không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính; sự khác biệt giữa các lần giải quyết khiếu nại chỉ đơn giản là lý do khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và thủ tục giải quyết khiếu nại được pháp luật quy định không giống nhau. Tuy vậy, các nội dung này lại không được phản ánh rõ ràng, cụ thể trong các quy định khác của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về đối tượng của khiếu nại hành chính; thậm chí, theo quy định tại Điều 142 Luật thi hành án dân sự năm 2008 sửa đổi, bổ sung năm 2014 (Luật số 26/2008/QH12)(23), đối tượng của khiếu nại hành chính lần hai là quyết định giải quyết khiếu nại hành chính lần đầu.
Thứ ba, pháp luật hiện hành không quy định tập trung, đầy đủ, thống nhất và hợp lý về điều kiện khiếu nại hành chính; cụ thể:
- Luật khiếu nại năm 2011 không quy định cho cá nhân, tổ chức được quyền khiếu nại hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi bị khiếu nại là bất hợp lý. Điều này đã làm hạn chế ưu điểm vốn có của phương thức giải quyết khiếu nại
(23). Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khoá XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 14-11-2008, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01-7-2009; đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 64/2014/QH13 ngày 25-11-2014, có hiệu lực sửa đổi, bổ sung kể từ ngày 01-7-2015.