2. Thực trạng khiếu kiện và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam
2.2. Thực trạng khởi kiện và giải quyết vụ án hành chính ở Việt Nam
(43). Xem Thanh tra Chính phủ: Tlđd, (số: 2280/BC-TTCP), tr. 9, 10.
(44). Xem TS. Hoàng Ngọc Giao (Chủ biên): Sđd, tr. 55.
(sau đây gọi chung là danh sách cử tri)”. Đối chiếu quy định này với các quy định hiện hành khác có liên quan có thể rút ra những nhận xét sau:
Thứ nhất, tương tự như quy định của Luật khiếu nại năm 2011, quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015 về chủ thể khởi kiện vụ án hành chính cũng có hạn chế, như: quy định cơ quan là chủ thể khởi kiện vụ án hành chính; không quy định một số chủ thể đặc biệt (hộ gia đình, dòng họ, v.v) là chủ thể khởi kiện vụ án hành chính;
không phân định rõ chủ thể khởi kiện vụ án hành chính với chủ thể có quyền khởi kiện vụ án hành chính và chủ thể thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính.
Thứ hai, đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính không bao gồm tất cả các hình thức của việc thực thi quyền hành pháp mà chỉ gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và danh sách cử tri theo nghĩa được pháp luật quy định, cụ thể:
Một là, theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015, quyết định hành chính là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính khi thoả mãn các điều kiện: là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Như vậy, Luật tố tụng hành chính năm 2015 và Luật khiếu nại năm 2011 đều quy định quyết định hành chính là đối tượng của khiếu kiện hành chính nếu quyết định này được thể hiện bằng văn bản và thuộc loại quyết định hành chính cá biệt. So với Luật khiếu nại năm 2011, Luật tố tụng hành chính năm 2015 đã mở rộng hơn về phạm vi chủ thể ban hành quyết định hành chính là đối tượng của khiếu kiện hành chính.
Bên cạnh đó, quyết định hành chính là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính còn phải thỏa mãn điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015: “Quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
Như vậy, so với các quy định tương ứng của pháp luật hành chính hiện hành, các quy định của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành về phạm vi của quyết định hành chính là đối tượng của khiếu kiện hành chính ở Việt Nam có nhiều ưu điểm hơn.
Mặt khác, theo các quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì quyết định giải quyết khiếu nại cũng có thể được coi là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. Hơn nữa, khoản 2 Điều 115 của Luật này và khoản 1
Điều 115 Luật cạnh tranh năm 2004 đều quy định: quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính.
Ngược lại, theo các quy định tại Điều 116 Luật cạnh tranh năm 2004 và tại khoản 1 Điều 115 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì quyết định giải quyết khiếu nại hành chính và hành vi không giải quyết khiếu nại hành chính trong thời hạn pháp luật quy định không phải là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính.
Hai là, theo các quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015, hành vi hành chính là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính khi thoả mãn các điều kiện: là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Cũng như đối với quyết định hành chính, so với Luật khiếu nại năm 2011, Luật tố tụng hành chính năm 2015 đã mở rộng hơn về phạm vi chủ thể của hành vi hành chính. Bên cạnh đó, cả Luật khiếu nại năm 2011 và Luật tố tụng hành chính năm 2015 có chung hạn chế là đều chưa phân biệt rõ giữa hành vi hành chính với hành vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; đều không thể hiện nhất quán quan điểm: có hay không thừa nhận quyền khiếu kiện hành chính đối với hành vi không giải quyết khiếu nại hành chính trong thời hạn pháp luật quy định.
Ba là, theo quy định tại khoản 5 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015, quyết định kỷ luật buộc thôi việc là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính khi thỏa mãn các điều kiện: là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình.
Như vậy, phạm vi quyết định kỷ luật là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính hẹp hơn nhiều so với phạm vi quyết định kỷ luật là đối tượng của khiếu nại hành chính, cụ thể: các quyết định kỷ luật đối với cán bộ có thể là đối tượng của khiếu nại hành chính nhưng không thể là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính; các quyết định kỷ luật có nội dung áp dụng hình thức kỷ luật là: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức hoặc cách chức đối với công chức có thể là đối tượng của khiếu nại hành chính nhưng không thể là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính.
Sở dĩ có những khác biệt nêu trên là vì quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là một dạng quyết định hành chính để giải quyết công việc nội bộ của cơ quan, tổ chức nơi cán bộ, công chức làm việc. Về nguyên tắc, Toà án không có thẩm quyền xét xử hành chính đối với loại quyết định này, ngoại trừ quyết định áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc (hình thức kỷ luật nghiêm khắc nhất đối với công chức), do hậu quả của
quyết định này là công chức bị kỷ luật không còn là đối tượng áp dụng của quy chế công vụ, không còn là người đảm nhiệm công vụ, chức vụ của công chức. Vì vậy, việc kỷ luật buộc thôi việc công chức không còn là công việc nội bộ của cơ quan, tổ chức ra quyết định nữa mà đã ảnh hưởng trực tiếp tới quyền lao động của công chức với tư cách là công dân. Mặt khác, Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải được thể hiện dưới hình thức quyết định bằng văn bản là phù hợp với quy định của pháp luật hành chính hiện hành ở Việt Nam về hình thức của việc áp dụng biện pháp kỷ luật buộc thôi việc công chức. Bên cạnh đó, Luật này không quy định quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính là phù hợp với quy định tại Điều 78 Luật cán bộ, công chức năm 2008 (Luật số 22/2008/QH12)(45), cụ thể: Khoản 1 của Điều này không quy định buộc thôi việc là hình thức kỷ luật đối với cán bộ.
Xét về lý luận, quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức cũng là một dạng quyết định hành chính cá biệt. Do đó, việc đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính và quyết định kỷ luật buộc thôi việc tại khoản 1 và khoản 5 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 là có sự trùng lặp, dễ dẫn đến nhầm lẫn giữa hai thuật ngữ này. Mặt khác, những quy định nêu trên cũng chưa thực sự thống nhất với các quy định liên quan của pháp luật hiện hành về cán bộ, công chức và làm hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành chính của công dân. Đây là những bất cập chung của cả Luật khiếu nại năm 2011 và Luật tố tụng hành chính năm 2015.
Ngoài những đối tượng nêu trên, danh sách cử tri và quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh cũng được Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. Trong đó, danh sách cử tri vừa là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính, vừa là đối tượng của khiếu nại hành chính; quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính nhưng không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính. Tuy vậy, xét về lý luận và trên cơ sở những quy định tại khoản 8, khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 và tại khoản 1, khoản 3 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì việc lập danh sách cử tri là hành vi hành chính, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh đều là quyết định hành chính.
Những nhận định nêu trên cho thấy, các quy định hiện hành của pháp luật tố tụng hành chính có nhiều ưu điểm hơn so với các quy định tương ứng của pháp luật hành chính về đối tượng của khiếu kiện hành chính. Tuy vậy, điểm hạn chế chung của các
(45). Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 13-11-2008, có hiệu lực thi hành từ ngày 01-01-2010.
quy định này là liệt kê quá nhiều loại đối tượng của khiếu kiện hành chính dẫn đến việc quy định trùng lặp, không rõ ràng, không đầy đủ, thiếu thống nhất giữa đối tượng của khiếu nại hành chính và đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính; không thể hiện nhất quán quan điểm: có hay không thừa nhận quyền khiếu kiện hành chính đối với quyết định giải quyết khiếu nại hành chính và hành vi không giải quyết khiếu nại hành chính trong thời hạn pháp luật quy định.
Thứ ba, Luật tố tụng hành chính năm 2015 không quy định tập trung, trực tiếp về các điều kiện khởi kiện vụ án hành chính. Tuy vậy, có thể căn cứ vào nội dung, ý nghĩa của các quy định có liên quan trong Luật này để xác định việc khởi kiện vụ án hành chính phải thỏa mãn các điều kiện sau:
Một là, người khởi kiện có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh hoặc việc lập danh sách cử tri.
Điều kiện này được xác lập trên cơ sở bản chất của khởi kiện vụ án hành chính là quyền tự vệ của cá nhân, tổ chức trước sự xâm phạm trái pháp luật của việc thực thi quyền hành pháp và để phù hợp với định nghĩa về quyết định hành chính bị kiện, hành vi hành chính bị kiện, quy định về mục đích của khởi kiện vụ án hành chính tại khoản 2, khoản 4 Điều 3 và Điều 5 Luật tố tụng hành chính năm 2015.
Hai là, việc khởi kiện vụ án hành chính được thực hiện trong trường hợp và thời hiệu do pháp luật quy định.
Tùy thuộc vào từng đối tượng mà việc khởi kiện vụ án hành chính được thực hiện trong những trường hợp cụ thể theo quy định tại Điều 115 Luật tố tụng hành chính năm 2015: “1. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.
2. Tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó.
3. Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án về danh sách cử tri trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại đó”.
Như vậy, so với các trường hợp khác, người khởi kiện có nhiều cơ hội hơn trong việc quyết định khởi kiện ra Tòa án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
Tuỳ từng loại đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính mà khoản 2 Điều 116 Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định thời hiệu khởi kiện khác nhau, cụ thể:
- Thời hiệu khởi kiện đối với danh sách cử tri là từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày (điểm c). Quy định này là hợp lý để bảo đảm thời gian cần thiết (tối thiểu là 05 ngày) cho Toà án giải quyết và ra phán quyết cuối cùng về loại vụ án này phù hợp với thời điểm tiến hành bầu cử. Tuy vậy, quy định này chưa tương thích với danh sách cử tri trưng cầu ý dân.
- Thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc là 01 năm, kể từ ngày chủ thể có quyền khởi kiện nhận được hoặc biết được quyết định, hành vi này (điểm a);
- Thời hiệu khởi kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là 30 ngày, kể từ ngày chủ thể có quyền khởi kiện nhận được quyết định này (điểm b).
Tranh chấp đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh phát sinh trên cơ sở tranh chấp đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh đã được giải quyết bằng phương thức giải quyết khiếu nại hành chính. Theo đó, trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, các đương sự trong tranh chấp này đã có những chuẩn bị cần thiết về mặt tâm lý, thời gian, chứng cứ để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Do đó, họ sẽ không mất quá nhiều thời gian để quyết định khởi kiện vụ án hành chính sau khi yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích này đã không được thoả mãn bằng phương thức giải quyết khiếu nại hành chính. Nói cách khác, trước khi khởi kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, nội dung của vụ việc làm phát sinh loại tranh chấp này đã được giải quyết theo thủ tục hành chính (thủ tục tiền tố tụng hành chính). Như vậy, việc Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định thời hiệu khởi kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh (30 ngày) ngắn hơn nhiều so với thời hiệu khởi kiện đối với các quyết định hành chính thông thường (01 năm) có nhiều nét tương tự như cách thức quy định về thời hạn kháng cáo đối với bản án, quyết định sơ thẩm trong lĩnh vực tố tụng nói chung. Tương tự như vậy, thời hiệu khởi kiện đối với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà trước đó cá nhân, tổ chức bị xử phạt đã thực hiện quyền giải trình theo quy định tại Điều 61
Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, cũng nên được quy định riêng để bảo đảm giải quyết nhanh chóng các loại tranh chấp này.
Điểm tiến bộ quan trọng so với Luật tố tụng hành chính năm 2010 là Luật tố tụng hành chính năm 2015 đã bổ sung thêm quy định về thời hiệu khởi kiện đối với trường hợp người khởi kiện đã thực hiện quyền khiếu nại hành chính trước khi khởi kiện vụ án hành chính tại khoản 3 Điều 116, cụ thể: “Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại”. Tuy vậy, quy định này vẫn còn chưa thực sự hợp lý, cụ thể:
- Do không được xác định cụ thể về đối tượng của khiếu nại và khởi kiện (là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri, quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh hay hành vi không giải quyết khiếu nại trong thời hạn pháp luật quy định), nên quy định tại khoản 3 Điều 116 nêu trên đã mâu thuẫn với quy định tại khoản 2 Điều này.
- Như đã phân tích ở trên, nếu quy định về thời hiệu khởi kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh (30 ngày kể từ ngày chủ thể có quyền khởi kiện nhận được quyết định giải quyết khiếu nại này) là hợp lý thì khoản 3 Điều 116 nêu trên quy định thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại hoặc kể từ ngày chủ thể có quyền khởi kiện nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại là không hợp lý. Sở dĩ như vậy là vì, đây đều là các trường hợp người khởi kiện đã thực hiện quyền khiếu nại hành chính trước khi khởi kiện vụ án hành chính.
Tuy có những hạn chế nhất định, song Luật tố tụng hành chính năm 2015 lại có ưu điểm là đã dẫn chiếu các quy định của Bộ luật Dân sự về cách xác định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính tại khoản 5 Điều 116. Trong khi đó, pháp luật hiện hành về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính lại không có những quy định tương tự về vấn đề này.
Ba là, người khởi kiện vụ án hành chính không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính. Điều kiện này được xác lập nhằm bảo đảm tính thống nhất trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính; bảo đảm một