Khiếu kiện hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam

BỘ TƢ PHÁP TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI - *** - ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM MÃ SỐ: LH-03/2016/HĐ-QLKH-TCKT Chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Mạnh Hùng Thƣ ký đề tài: ThS Nguyễn Thùy Linh Hà Nội, tháng năm 2017 DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN THAM GIA ĐỀ TÀI TT Họ tên Đơn vị Chuyên đề tham gia PGS.TS Bùi Thị Đào Đại học Luật Hà Nội Chuyên đề 2 TS Nguyễn Mạnh Hùng Đại học Luật Hà Nội ThS Nguyễn Thùy Linh Đại học Luật Hà Nội Chuyên đề 4 ThS Hoàng Thị Lan Phương Đại học Luật Hà Nội Chuyên đề PGS.TS Nguyễn Văn Quang Đại học Luật Hà Nội Chuyên đề Báo cáo tổng hợp; Chuyên đề DANH MỤC CÁC CHUYÊN ĐỀ TRONG ĐỀ TÀI Báo cáo tổng hợp kết thực đề tài; Chuyên đề 1: Khái quát chung khiếu kiện hành xu đa dạng hóa phương thức giải tranh chấp hành chính; Chuyên đề 2: Thẩm quyền thủ tục giải khiếu nại hành theo quy định pháp luật hành Việt Nam; Chuyên đề 3: Thẩm quyền xét xử hành theo quy định pháp luật hành Việt Nam; Chuyên đề 4: Thủ tục giải vụ án hành theo quy định pháp luật hành Việt Nam; Chuyên đề 5: Kinh nghiệm tổ chức giải tranh chấp hành số nước giới./ MỤC LỤC PHẦN THỨ NHẤT: MỞ ĐẦU PHẦN THỨ HAI: BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ THỰC HIỆN ĐỀ TÀI 10 Khái quát chung khiếu kiện hành xu đa dạng hóa phƣơng thức giải tranh chấp hành 10 1.1 Tranh chấp hành - tượng khách quan tổ chức thực thi quyền hành pháp 10 1.2 Khái niệm khiếu kiện hành 12 1.3 Xu đa dạng hóa phương thức giải tranh chấp hành 23 Thực trạng khiếu kiện giải tranh chấp hành Việt Nam 30 2.1 Thực trạng khiếu nại giải khiếu nại hành Việt Nam 30 2.2 Thực trạng khởi kiện giải vụ án hành Việt Nam 58 Quan điểm giải pháp nâng cao hiệu giải tranh chấp hành Việt Nam 99 3.1 Quan điểm nâng cao hiệu giải tranh chấp hành Việt Nam 99 3.2 Giải pháp nâng cao hiệu giải tranh chấp hành Việt Nam 101 Kết luận chung 128 PHẦN THỨ BA 139 Chuyên đề 1: Khái quát chung khiếu kiện hành xu đa dạng hóa phương thức giải tranh chấp hành 139 Chuyên đề 2: Thẩm quyền thủ tục giải khiếu nại hành theo quy định pháp luật hành Việt Nam 160 Chuyên đề 3: Thẩm quyền xét xử hành theo quy định pháp luật hành Việt Nam 191 Chuyên đề 4: Thủ tục giải vụ án hành theo quy định pháp luật hành Việt Nam 218 Chuyên đề 5: Kinh nghiệm tổ chức giải tranh chấp hành số nước giới 243 TÀI LIỆU THAM KHẢO 279 PHẦN THỨ NHẤT MỞ ĐẦU I TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Tranh chấp hành tượng khách quan, phát sinh từ hạn chế, bất cập quản lý hành nhà nước Để giải hiệu tranh chấp này, Việt Nam quốc gia giới thiết lập, trì bước hồn thiện nhiều phương thức nhằm đáp ứng ngày tốt quyền khiếu kiện hành cá nhân, tổ chức quản lý hành nhà nước Trong đó, chủ yếu phương thức giải khiếu nại hành phương thức xét xử hành Ngay từ tháng thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh Sắc lệnh số 64/SL ngày 23-11-1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, đặt tảng pháp lý cho công tác giải tranh chấp hành nói chung phương thức giải khiếu nại hành nói riêng thời kỳ xây dựng Nhà nước kiểu Việt Nam Theo Điều Sắc lệnh này, Ban Thanh tra đặc biệt có tồn quyền: nhận đơn khiếu nại nhân dân; điều tra, hỏi chứng, xem xét tài liệu giấy tờ Uỷ ban nhân dân quan Chính phủ cần thiết cho cơng việc giám sát; đình chức, bắt giam nhân viên Uỷ ban nhân dân hay Chính phủ phạm lỗi trước mang Hội đồng Chính phủ hay Tồ án đặc biệt xét xử; tịch biên niêm phong tang vật dùng cách điều tra để lập hồ sơ mang phạm nhân Tồ án đặc biệt có quyền đề nghị lên Chính phủ điều cần sửa đổi quan Để đáp ứng yêu cầu dân chủ hoá mặt đời sống xã hội, xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát triển kinh tế thị trường hội nhập quốc tế Việt Nam, từ ngày 01-7-1996, phương thức xét xử hành (giải tranh chấp hành Tồ án nhân dân) thiết lập vận hành song song với phương thức giải khiếu nại hành nhằm khắc phục tình trạng hành quốc gia độc quyền giải tranh chấp hành bước bảo đảm quyền lựa chọn phương thức giải tranh chấp hành cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm việc thực thi quyền hành pháp Trong năm vừa qua, với việc bước hoàn thiện pháp luật khiếu kiện hành giải tranh chấp hành chính, hiệu phương thức giải khiếu nại hành phương thức xét xử hành Việt Nam tăng cường đáng kể Tuy vậy, việc phối hợp, hỗ trợ, bổ sung, tương thích hai phương thức cịn nhiều hạn chế; tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm giải tranh chấp hành cịn phổ biến thực tế; tình trạng cân đối số lượng tranh chấp hành giải chất lượng việc giải chúng hai phương thức chưa khắc phục làm hạn chế quyền lựa chọn phương thức giải tranh chấp hành cá nhân, tổ chức Từ đó, quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm việc thực thi quyền hành pháp không bảo vệ kịp thời triệt để; gây tâm lý xúc làm giảm lòng tin nhân dân chế giải tranh chấp hành Đây nguyên nhân làm cho khiếu kiện hành giải tranh chấp hành trở thành điểm nóng đời sống trị - xã hội Việt Nam Vận hành song song phương thức giải khiếu nại hành phương thức xét xử hành Việt Nam khơng chủ trương đắn Đảng, Nhà nước mà cịn phù hợp với nguyện vọng đáng nhân dân phù hợp với xu đa dạng hố phương thức giải tranh chấp hành giới Tuy vậy, để phát huy hiệu lực hiệu chế có nhiều phương thức giải tranh chấp hành việc nghiên cứu hoàn thiện phương thức giải tranh chấp hành có quốc gia phải tiến hành chỉnh thể thống phù hợp với xu đa dạng hóa phương thức giới Tuy giải khiếu nại hành xét xử hành Việt Nam giành quan tâm đáng kể giới nghiên cứu khoa học pháp lý, song hai phương thức lại chủ yếu nghiên cứu cách biệt lập với Do đó, chưa có cơng trình nghiên cứu tập trung, tồn diện, có hệ thống đồng thời hai phương thức chỉnh thể thống chế giải tranh chấp hành Việt Nam Hơn nữa, kết nghiên cứu cơng trình trước có nhiều nội dung lạc hậu so với thay đổi gần quan điểm lập pháp, thực tiễn quy định tổ chức thực pháp luật khiếu kiện hành giải tranh chấp hành chính; đưa nhiều quan điểm khác nhau, chí trái ngược số nội dung liên quan đến việc tiếp tục hoàn thiện chế giải tranh chấp hành Việt Nam Cùng với yêu cầu mở rộng, tăng cường bảo hộ quyền người, quyền công dân yêu cầu kiểm soát hữu hiệu quyền hành pháp Hiến pháp năm 2013; từ lý nêu mà việc chọn nghiên cứu đề tài: “Khiếu kiện hành giải tranh chấp hành Việt Nam” cần thiết để đáp ứng yêu cầu lý luận thực tiễn đặt Việt Nam II TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Trong năm gần đây, cơng trình nghiên cứu khiếu kiện hành giải tranh chấp hành khơng nhiều số lượng mà cịn đa dạng phạm vi cấp độ nghiên cứu Nhìn chung cơng trình chủ yếu luận án tiến sĩ luật học, sách chuyên khảo, báo khoa học công bố Việt Nam nước ngồi Trong có số cơng trình tiêu biểu sau Luận án tiến sĩ luật học Thứ nhất, Luận án tiến sĩ Nguyễn Thế Thuấn: Tăng cường hiệu pháp luật giải khiếu nại, tố cáo công dân Việt Nam nay, bảo vệ vào năm 2001 Luận án nghiên cứu vấn đề hiệu pháp luật giải khiếu nại, tố cáo phương diện lý luận thực tiễn Trên sở đó, Luận án đưa khái niệm, yếu tố làm để xác định hiệu pháp luật giải khiếu nại, tố cáo; điều kiện bảo đảm pháp luật giải khiếu nại, tố cáo thực có hiệu quả; nguyên tắc giải pháp cho việc tăng cường hiệu pháp luật giải khiếu nại, tố cáo Thứ hai, Luận án tiến sĩ Nguyễn Thanh Bình: Thẩm quyền Toà án nhân dân việc giải khiếu kiện hành chính, bảo vệ vào năm 2003 Luận án nghiên cứu vấn đề lý luận thẩm quyền giải khiếu kiện hành Tồ án nhân dân, thực trạng thẩm quyền Việt Nam kiến nghị số nội dung nhằm hoàn thiện pháp luật thẩm quyền giải khiếu kiện hành Tồ án nhân dân Thứ ba, Luận án tiến sĩ Nguyễn Hạnh: Hoàn thiện thủ tục pháp lý giải khiếu nại công dân, bảo vệ vào năm 2005 Luận án nghiên cứu vấn đề thủ tục giải khiếu nại công dân phương diện lý luận thực tiễn Trên sở đó, Luận án đưa khái niệm liên quan đến thủ tục giải khiếu nại, đánh giá thực trạng thực thủ tục giải khiếu nại theo quy định pháp luật qua thời kỳ đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện thủ tục giải khiếu nại công dân Thứ tư, Luận án tiến sĩ Trần Văn Sơn: Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa hoạt động giải khiếu nại, tố cáo quan hành nhà nước Việt Nam nay, bảo vệ vào năm 2006 Luận án nghiên cứu hoạt động giải khiếu nại, tố cáo quan hành nhà nước góc độ u cầu nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa phương diện lý luận thực tiễn Việt Nam Trên sở đó, Luận án kiến nghị giải pháp nhằm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa hoạt động giải khiếu nại, tố cáo quan hành nhà nước Việt Nam Thứ năm, Luận án tiến sĩ Hoàng Quốc Hồng: Đổi tổ chức hoạt động Tồ hành đáp ứng u cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam nay, bảo vệ vào năm 2007 Luận án nghiên cứu sở lý luận việc đổi tổ chức hoạt động Tồ hành chính; q trình hình thành, phát triển, thực trạng tổ chức hoạt động Tồ hành Việt Nam Trên sở đó, Luận án đưa yêu cầu, quan điểm, giải pháp cho việc đổi tổ chức hoạt động Tồ hành theo u cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Thứ sáu, Luận án tiến sĩ Nguyễn Văn Quang: A comparative study of the systems of review of administrative action by courts and tribunals in Australia and Viet Nam: What Vietnam can learn from Australian experience, trình Latrobe University, Melbourne, Australia vào năm 2007 Luận án tập trung nghiên cứu so sánh hệ thống xét xử hành Tịa án quan tài phán hành Australia Việt Nam hai phương diện pháp luật thiết chế nhằm mục đích tìm kiếm kinh nghiệm phù hợp áp dụng bối cảnh cụ thể Việt Nam Thứ bẩy, Luận án tiến sĩ Ngơ Mạnh Toan: Hồn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, bảo vệ vào năm 2008 Luận án nghiên cứu sở lý luận phân tích q trình hình thành, phát triển quy định pháp luật khiếu nại, tố cáo; đánh giá thực trạng quy định kiến nghị giải pháp hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Thứ tám, Luận án tiến sĩ Nguyễn Thị Thuỷ: Quyền khiếu nại hành cơng dân Việt Nam nay, bảo vệ vào năm 2009 Luận án nghiên cứu vấn đề lý luận quyền khiếu nại hành chính; bảo đảm cho việc thực quyền khiếu nại hành chính; đánh giá thực trạng pháp luật thực pháp luật quyền khiếu nại hành chính; kiến nghị giải pháp để nâng cao hiệu thực quyền khiếu nại hành cơng dân Việt Nam Thứ chín, Luận án tiến sĩ Trần Kim Liễu: Tồ hành Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam dân, dân, dân, bảo vệ vào năm 2011 Luận án nghiên cứu sở lý luận cho tồn Tồ hành chính; sở pháp lý cho tổ chức hoạt động Toà hành chính; đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động vai trị Tồ hành Việt Nam theo tiến trình lịch sử; đề xuất số quan điểm giải pháp phát huy vai trò Tồ hành Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam dân, dân, dân Các cơng trình khác Bên cạnh hệ thống giáo trình sở đào tạo luật học (về mơn học: Luật hành chính; Luật tố tụng hành chính; Cơng tác giải khiếu nại, tố cáo) cung cấp kiến thức khiếu kiện hành giải tranh chấp hành chính, có nhiều sách chuyên khảo cá nhân nhóm tác giả đề cập đến số nội dung vấn đề Trong đó, nêu số sách sau: Thứ nhất, “Quyết định hành chính, hành vi hành - Đối tượng xét xử Toà án” TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên, xuất năm 2001 Cuốn sách đề cập đến quan điểm lý luận đối tượng xét xử hành chính, thẩm quyền xét xử hành chính; đánh giá quy định pháp luật hành thời điểm nghiên cứu đối tượng xét xử hành chính, thẩm quyền xét xử hành Việt Nam; đưa kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định nâng cao hiệu công tác xét xử hành Thứ hai, “Pháp luật khiếu nại tố cáo” PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên, xuất năm 2003 Cuốn sách chủ yếu đề cập đến vấn đề lý luận thực tiễn khiếu nại, tố cáo giải khiếu nại, tố cáo theo Luật Khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 ngày 02-12-1998; kiến nghị hoàn thiện pháp luật nâng cao hiệu công tác giải khiếu nại, tố cáo Việt Nam Thứ ba, “Cơ chế giải khiếu nại - Thực trạng giải pháp” TS Hoàng Ngọc Giao làm chủ biên, xuất năm 2009 Cuốn sách đề cập đến chế giải khiếu nại hành phương diện lý luận thực tiễn, qua đánh giá hạn chế đề xuất giải pháp hoàn thiện chế Thứ tư, “Administrative Division Court in Vietnam: Model, Jurisdiction and Lesson from foreign experiences” Dr Pham Hong Quang, xuất năm 2010 Cuốn sách phân tích, đánh giá phương diện lý luận, thực tiễn mơ hình tổ chức thẩm quyền Tồ hành Việt Nam kết hợp với kinh nghiệm tương ứng số nước (điển hình Cộng hồ Pháp, Trung Quốc Nhật Bản) nhằm khẳng định cần thiết đưa số kiến nghị hồn thiện mơ hình tổ chức; mở rộng tối đa thẩm quyền Tồ hành điều kiện thành lập quan tài phán hành trực thuộc phủ Tồ hành khu vực Việt Nam Bên cạnh đó, có số sách, báo đề cập đến kinh nghiệm giải tranh chấp hành nước đưa nhiều nhận định quan trọng mà Việt Nam tham khảo để tiếp tục hồn thiện chế giải tranh chấp hành Trong đó, có số cơng trình đáng ý sau: Thứ nhất, “Administrative Courts in Indonesia: A Socio-legal Study” Adriaan Bedner, xuất năm 2001 Cuốn sách cơng trình nghiên cứu tồn diện, hệ thống trình hình thành, thực trạng tổ chức hoạt động Tồ án hành Indonesia Trên sở phân tích yếu tố ảnh hưởng tới hiệu xét xử hành từ bên bên ngồi hệ thống Tồ án hành (pháp luật, thẩm quyền, thủ tục, tổ chức máy, nhân sự, nguồn tài chính, v.v.), Cuốn sách đề xuất số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức hoạt động Tồ án hành Indonesia Thứ hai, “Tribunals in the Common Law World” Robin Creyke làm chủ biên, xuất năm 2008 Cuốn sách phản ánh kết nghiên cứu nhóm tác giả quan tài phán số nước thuộc hệ thống thơng luật (Common law) Trong đó, có nhiều nội dung liên quan đến vai trò quan tài phán giải tranh chấp hành Australia, Canada, New Zealand Vương quốc Anh Bằng phương pháp luật học so sánh, Cuốn sách điểm tương đồng khác biệt thực trạng tổ chức, hoạt động xu hướng phát triển mơ hình giải tranh chấp hành quan tài pháp bốn quốc gia Thứ ba, báo “Pháp điển hoá, kiểm soát, châu Âu hoá: Hiện trạng luật hành Đức” GS.TS Franz Reimer, trường Đại học Tổng hợp Giessen Cộng hoà Liên bang Đức, mơ tả khái qt q trình hình thành, bước hoàn thiện phương thức giải khiếu nại hành phương thức xét xử hành hệ thống giám sát hành vi quan công quyền; ý nghĩa điều kiện để công dân thực quyền khởi kiện vụ án hành hành vi bất hợp pháp quan cơng quyền Cộng hồ Liên bang Đức Thứ tư, báo “Hệ thống tài phán hành Cộng hồ Liên bang Đức” GS.TS Roland Fritz, M.A, Chánh án Tồ án hành Frankfurt am Main Cộng hồ Liên bang Đức, mơ tả khái quát phương diện hệ thống tài phán hành Cộng hồ Liên bang Đức Trong có số nhận định đáng ý ý nghĩa phương thức xét xử hành với phương thức giải khiếu nại hành việc bảo hộ pháp lý toàn diện, triệt người dân trước định quan công quyền Thứ năm, báo “Reforming Administrative Dispute Resolution in China” Ji Hongbo, tập trung phân tích ưu điểm vai trò phương thức giải khiếu nại chế giải tranh chấp hành chính; nỗ lực Chính phủ Trung Quốc cải cách nhằm nâng cao hiệu phương thức thơng qua việc thí điểm thành lập Uỷ ban giải khiếu nại hành thuộc Văn phòng Luật pháp số địa phương; phân tích tác động tích cực hạn chế Uỷ ban giải tranh chấp hành Trung Quốc Như vậy, khơng có trọng tâm nghiên cứu vấn đề khiếu kiện hành giải tranh chấp hành chỉnh thể thống nhất, cơng trình nêu đề cập đến số nội dung có liên quan trực tiếp đến vấn đề Bên cạnh đó, cơng trình cịn đưa nhiều quan điểm khác nhau, chí trái ngược số nội dung liên quan đến khiếu kiện hành giải tranh chấp hành Việt Nam, đáng ý là: - Quan niệm khiếu kiện hành tranh chấp hành hành vi pháp lý đơn phương bên tranh chấp hành chính; - Quan điểm khác đối tượng khiếu kiện hành giải tranh chấp hành Việt Nam; - Quan niệm khác phân cấp thẩm quyền giải khiếu nại hành thẩm quyền xét xử hành chính; - Quan niệm khác trình tự khiếu kiện hành giải tranh chấp hành chính; - Quan niệm khác việc thiết lập thêm phương thức để giải tranh chấp hành Việt Nam giai đoạn Từ phân tích, đánh giá nêu cho thấy, việc nghiên cứu đề tài “Khiếu kiện hành giải tranh chấp hành Việt Nam” sở đánh giá, kế thừa kết cơng trình nghiên cứu trước nhiệm vụ khoa học cần thiết giai đoạn III MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU Mục đích nghiên cứu Đề tài xác định sở lý luận, sở thực tiễn phương diện xây dựng pháp luật tổ chức thực pháp luật khiếu kiện hành giải tranh chấp hành nhằm bảo đảm tối đa quyền lựa chọn phương thức giải tranh chấp hành người khiếu kiện; phát huy tối đa ưu điểm, hạn chế tối thiểu nhược điểm phương thức giải tranh chấp hành chính; tăng cường mối tương quan thống phương thức giải tranh chấp hành chính; nâng cao hiệu chế giải tranh chấp hành Việt Nam Để đạt mục đích nêu trên, Đề tài có nhiệm vụ nghiên cứu sau: Thứ nhất, làm sáng tỏ khái niệm hình thức khiếu kiện hành Thứ hai, làm sáng tỏ khái niệm tranh chấp hành xu đa dạng hóa phương thức giải tranh chấp hành ... đến khiếu kiện hành giải tranh chấp hành Việt Nam, đáng ý là: - Quan niệm khiếu kiện hành tranh chấp hành hành vi pháp lý đơn phương bên tranh chấp hành chính; - Quan điểm khác đối tượng khiếu kiện. .. kiện hành giải tranh chấp hành Việt Nam; - Quan niệm khác phân cấp thẩm quyền giải khiếu nại hành thẩm quyền xét xử hành chính; - Quan niệm khác trình tự khiếu kiện hành giải tranh chấp hành chính; ... 30 2.1 Thực trạng khiếu nại giải khiếu nại hành Việt Nam 30 2.2 Thực trạng khởi kiện giải vụ án hành Việt Nam 58 Quan điểm giải pháp nâng cao hiệu giải tranh chấp hành Việt Nam