Đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính ở việt nam

xuất phát từ việc quy định pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, hay nhận thức của các chủ thể trong tranh chấp

TRẦN SỸ DƯƠNG

ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH

Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Các kết quả nghiên cứu nêu ra trong luận văn là trung thực, những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố tại bất kỳ công trình khoa học nào.

Hà Nội, ngày 05 tháng 8 năm 2016

Xác nhận của Giảng viên hướng dẫn

TS Trần Thị Hiền

Học viên thực hiện

Trần Sỹ Dương

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT

TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH 7

1.1 Tranh chấp hành chính và phương thức giải quyết tranh chấp hành chính 7

1.1.1 Tranh chấp hành chính 7

1.1.2 Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính 10

1.2 Khái niệm và vai trò của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 16

1.2.1 Khái niệm đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 16

1.2.2 Vai trò của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 21

1.3 Nội dung đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 24

1.4 Các yếu tố đảm bảo hiệu quả của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 26

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH 31

2.1 Thực trạng pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 31

2.1.1 Pháp luật về đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục khiếu nại – những điểm tích cực và hạn chế 31

2.1.2 Pháp luật về đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính 42

2.2 Thực tiễn thực hiện đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính.55 2.2.1 Tình hình thực hiện đối thoại trong giải quyết khiếu nại 55

2.2.2 Tình hình thực hiện đối thoại trong xét xử hành chính 60

3.1 Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về đối thoại và đổi mới nâng cao hiệu quả hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 633.2 Giải pháp hoàn thiện hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 673.2.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 673.2.2 Nhóm giải pháp đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính 75KẾT LUẬN 80

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong xu thế chung của hội nhập toàn cầu, Việt Nam với chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã và đang triển khai một cách mạnh mẽ công cuộc cải cách, đổi mới một cách toàn diện và sâu sắc nền kinh tế theo hướng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, mặt trái do sự phát triển của nền kinh tế thị trường cũng dẫn đến những tranh chấp trong xã hội ngày càng trở nên phức tạp và số lượng ngày càng tăng, trong đó nổi bật là những tranh chấp hành chính, phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta luôn chú trọng công tác giải quyết những tranh chấp hành chính này nhằm đảm bảo ổn định trật tự xã hội, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức trong quản lý hành chính, thông qua việc ban hành và hoàn thiện Luật Khiếu nại và Luật tố tụng hành chính Tuy nhiên, tình hình giải quyết khiếu nại cũng như giải quyết vụ án hành chính thời gian qua đã phát sinh nhiều vấn đề bức xúc, mặc dù các cơ quan nhà nước đã có nhiều cố gắng, nhưng công tác giải quyết vẫn còn nhiều hạn chế, tình trạng khiếu kiện kéo dài diễn ra khá phổ biến, số vụ việc tồn đọng còn nhiều, nhiều trường hợp tạo nên sự bức xúc gay gắt trong nhân dân Nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên rất đa dạng, song nguyên nhân chủ yếu là do các chủ thể có thẩm quyền giải quyết đã chưa coi trọng việc phối hợp với các đoàn thể quần chúng, chưa làm tốt công tác hòa giải các tranh chấp từ khi sự việc mới phát sinh

Có thể nói, để giải quyết những tranh chấp hành chính có hiệu quả thì việc tổ chức đối thoại cho các bên gặp gỡ, trao đổi, cùng bàn bạc tìm ra và thống nhất hướng giải quyết là việc làm cần thiết Việc đảm bảo cho các bên

có quyền trình bày quan điểm của mình về nội dung sự việc và hướng giải quyết tranh chấp chính là biểu hiện của tính dân chủ, công khai trong giải quyết tranh chấp hành chính Mặc dù có ý nghĩa và vai trò quan trọng như vậy, song thực tế trong những năm qua, việc tổ chức đối thoại giữa các bên trong giải quyết tranh chấp hành chính còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc,

xuất phát từ việc quy định pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, hay nhận thức của các chủ thể trong tranh chấp hành chính về vấn đề đối thoại vẫn còn nhiều hạn chế… Nhằm khắc phục những vướng mắc, tồn tại trên và đảm bảo cho

hoạt động đối thoại được thực hiện có hiệu quả, tác giả lựa chọn đề tài: “Đối

thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam” với mong

muốn nghiên cứu và trình bày ý tưởng của mình về vấn đề trên

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Với ý nghĩa là một bộ phận của khoa học luật hành chính, hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính đã được nhiều nhà nghiên cứu lý luận và thực tiễn quan tâm Một số công trình nghiên cứu khoa học, bài viết khoa học nghiên cứu về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

đã được công bố trên sách, báo pháp lý như:

- Luận văn thạc sĩ Luật học Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở

Việt Nam hiện nay và vấn đề hoàn thiện của tác giả Phạm Anh Tuấn thực hiện

năm 2011, nghiên cứu một cách tổng thể về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính Mặc dù hoạt động đối thoại đã được đề cập đến với tư cách là một trong những hoạt động pháp lý trong việc giải quyết khiếu nại, song đề tài chưa nêu ra và phân tích một cách chuyên sâu và đầy đủ các vấn đề cơ bản của đối thoại trong giải quyết khiếu nại;

- Đề tài khoa học cấp cơ sở Những vấn đề về đối thoại trong giải quyết

khiếu nại hành chính của chủ nhiệm đề tài Nguyễn Tiến Binh, Thanh tra

Chính phủ năm 2005, trong đó tập trung nghiên cứu về những vấn đề lý luận

và thực tiễn liên quan đến hoạt động đối thoại trong giải quyết khiếu nại theo Luật Khiếu nại tố cáo 1998;

- Các bài viết được đăng trên một số tạp chí khoa học như Một số quy

định về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính và những vướng mắc trong thực tiễn áp dụng của tác giả Nguyễn Phương Thảo, tạp chí Thanh tra

số 10/2012, Về đối thoại trong quy trình giải quyết khiếu nại của tác giả Phạm

Thị Phượng, tạp chí Thanh tra số 4/2013 nghiên cứu tập trung vào các vướng mắc và hướng giải quyết trong áp dụng quy định pháp luật về đối thoại trong giải quyết khiếu nại;

- Các bài viết đăng trên một số tạp chí khoa học như Thủ tục đối thoại

theo Luật tố tụng hành chính năm 2015 của tác giả Lê Việt Sơn, Vũ Thị Minh

Thúy, Tạp chí Kiểm sát số 8/2016; Một số vấn đề cần trao đổi về cơ chế đối

thoại trong quá trình giải quyết vụ án hành chính của tác giả Trần Cồn

Dương, Tạp chí Kiểm sát số 16/2013; Đối thoại trong tố tụng hành chính của tác giả Trần Thị Tố Thu, tạp chí Toà án nhân dân số 1/2012; Đối thoại trong

quá trình giải quyết vụ án hành chính của tác giả Lê Thu Hằng, tạp chí Nghề

Luật số 4/2011, các bài viết này chủ yếu nghiên cứu tới sự cần thiết và những vấn đề pháp luật cần quy định về hoạt động đối thoại cũng như những vướng mắc gặp phải khi tiến hành đối thoại trong giải quyết vụ án hành chính trên thực tế

Nhìn chung, các công trình, bài viết khoa học nghiên cứu về hoạt động đối thoại trước đây mới chỉ dừng lại ở việc tìm hiểu và phân tích thực trạng pháp luật của hoạt động đối thoại, phản ảnh những vướng mắc trong quá trình

áp dụng hoạt động này và kiến nghị giải pháp sửa đổi, bổ sung các quy định

về đối thoại trong hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính riêng biệt

là phương thức giải quyết khiếu nại vàphương thức giải quyết vụ án hành chính

Tuy nhiên, trong quá trình hoàn thiện pháp luật hành chính nói chung

và hoạt động đối thoại nói riêng, yêu cầu về việc nghiên cứu hoạt động đối thoại không chỉ dừng lại ở phân tích thực trạng hoạt động đối thoại và thực tiễn áp dụng hoạt động này, mà cần thiết tìm hiểu sâu rộng về những vấn đề

về bản chất, trong đó bao gồm cơ sở lý luận, các yếu tố đảm bảo hiệu quả thực hiện, từ đó làm cơ sở để đánh giá thực tiễn áp dụng của hoạt động này trên thực tế Ngoài ra, cần thiết phải nghiên cứu về hoạt động đối thoại như một vấn đề pháp lý chung trong cả hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, đó là phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương

thức giải quyết vụ án hành chính, đảm bảo vấn đề đối thoại được nhìn nhận một cách tổng thể và thống nhất Cho đến nay, chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện và chuyên sâu về hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.

3 Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của luận văn:

3.1 Đối tượng nghiên cứu của luận văn:

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là:

- Cơ sở lý luận về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính, gồm các nội dung: bản chất, vai trò và những yếu tố đảm bảo hiệu quả hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính;

- Thực trạng pháp luật của đối thoại trong hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện nay và thực tiễn áp dụng những quy định về đối thoại;

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và đổi mới hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

3.2 Phạm vi nghiên cứu của luận văn:

Đề tài tập trung đi sâu vào phân tích những nội dung cơ bản nhất của thủ tục đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính trên cơ sở quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, Luật tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành, từ đó đánh giá pháp luật thực định và đưa ra những giải pháp hoàn thiện

4 Mục tiêu nghiên cứu của luận văn:

Mục tiêu nghiên cứu của luận văn nhằm làm rõ các vấn đề về cơ sở lý luận của hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính, nội dung của quy định pháp luật hiện hành về hoạt động đối thoại trong hai quy trình giải quyết khiếu nại hành chính và quy trình giải quyết vụ án hành chính, chỉ

ra những điểm thiếu sót hoặc chưa hợp lý trong các quy định pháp luật này

Ngoài ra, việc nghiên cứu cũng nhằm chỉ ra những khó khăn vướng mắc trên thực tế khi các chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính Trên cơ sở kết quả nghiên cứu tổng hợp, luận văn sẽ

đề xuất một số giải pháp cụ thể trong việc hoàn thiện pháp luật về đối thoại cùng các giải pháp nhằm đổi mới hoạt động đối thoại, nâng cao hiệu quả khi

áp dụng pháp luật về đối thoại trên thực tế

5 Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn:

Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu nói trên, việc nghiên cứu được tiến hành dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, quan điểm duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, chính sách của Đảng, Nhà nước và

tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật Ngoài ra, để giải quyết vấn

đề thuộc phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học chuyên ngành khác nhau phương pháp phân tích hệ thống; phương pháp tổng hợp; phương pháp so sánh;…

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn:

Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần bổ sung và phát triển cơ sở

lý luận về hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính, giúp cho các cơ quan nhà nước cũng như các cá nhân, tổ chức trong xã hội có cái nhìn một cách toàn diện về hoạt động này trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam Đặc biệt, các kiến nghị của luận văn sẽ góp phần vào việc hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính nói chung và pháp luật về đối thoại trong hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính nói riêng, từ đó nâng cao trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại và hiệu quả việc tổ chức đối thoại trên thực tế

Luận văn là tài liệu tham khảo, phục vụ công tác nghiên cứu, giảng dạy những vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật hành chính và pháp luật tố tụng hành chính

7 Bố cục của luận văn:

Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính.Chương 2: Thực trạng pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính và thực tiễn thực hiện đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính.Chương 3: Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT

TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH 1.1 Tranh chấp hành chính và phương thức giải quyết tranh chấp hành chính

1.1.1 Tranh chấp hành chính

Thuật ngữ “tranh chấp” theo Từ điển tiếng Việt được hiểu là “đấu tranh giằng co khi có ý kiến bất đồng, thường là trong vấn đề quyền lợi giữa hai bên”1 Như vậy, những bất đồng, mâu thuẫn về quyền và lợi ích giữa các cá nhân, tổ chức đều là nguyên nhân làm phát sinh tranh chấp Những bất đồng này có thể phát sinh từ những quan hệ xã hội khác nhau do nhiều ngành luật điều chỉnh, do đó chúng có thể được gọi tên theo những ngành luật đó, ví dụ như tranh chấp về tiền lương giữa người lao động và sử dụng lao động được gọi là tranh chấp lao động, hay những tranh chấp kinh tế là những mâu thuẫn

có liên quan đến lợi ích kinh tế của các bên… Nếu xem xét dưới góc độ này thì những bất đồng về quyền và lợi ích phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước được hiểu là những tranh chấp hành chính

Có thể nói tranh chấp hành chính hiểu theo nghĩa này rất đa dạng về tính chất và lĩnh vực phát sinh, có thể giữa các chủ thể quản lý hành chính nhà nước với nhau như tranh chấp về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính; có thể giữa những đối tượng quản lý hành chính nhà nước với nhau như tranh chấp về quyền sử dụng đất; hoặc có thể là xung đột, mâu thuẫn giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng quản lý hành chính nhà nước Tuy nhiên, nếu như loại tranh chấp diễn ra giữa các chủ thể quản lý hành chính nhà nước với nhau được giải quyết trên cơ sở phân định thẩm quyền theo quy định của luật hành chính và loại tranh chấp diễn ra giữa các đối tượng quản lý hành chính nhà nước được giải quyết tương tự như đối với tranh chấp dân sự thì loại tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng quản lý hành chính nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

1 Hoàng Phê, 2002, Từ điển Tiếng Việt, Trung tâm Từ điển học – Viện Ngôn ngữ học, Hà Nội, tr 1024.

được xem xét như một loại tranh chấp có tính chất khác biệt so với các loại tranh chấp còn lại

Như vậy theo cách hiểu trên, tranh chấp hành chính là những tranh chấp phát sinh khi cá nhân, tổ chức cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính gây phương hại tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của họ và họ yêu cầu cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có chức vụ trong cơ quan đó bồi thường thiệt hại bằng việc thực hiện hành vi khiếu nại, khiếu kiện thì xuất hiện tranh chấp giữa cơ quan, chức vụ có thẩm quyền ra quyết định hoặc thực hiện hành vi hành chính đối với cá nhân, tổ chức2

Từ cách hiểu này, tranh chấp hành chính có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, tranh chấp hành chính phát sinh giữa cơ quan công quyền,

mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước và các cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan đó, với bên kia là cá nhân, tổ chức trong xã hội Như vậy, khác với tranh chấp dân sự, giữa hai bên chủ thể trong tranh chấp hành chính không có sự bình đẳng về quyền lực nhà nước, trong đó một bên là cơ quan, chức vụ có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước, mang quyền lực nhà nước để thực hiện quyền hành pháp, với bên còn lại là công dân, tổ chức chịu

sự quản lý hành chính của quyền lực đó

Thứ hai, đối tượng trong tranh chấp hành chính là các quyền và nghĩa

vụ của đối tượng quản lý hành chính được phát sinh khi ban hành quyết định hành chính và thực hiện hành vi hành chính Quyết định hành chính được hiểu

là “kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có

thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được Nhà nước trao quyền, thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lí hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách3” Tuy nhiên không phải mọi quyết định hành chính đều là đối tượng của việc giải quyết tranh chấp hành chính Bởi đối tượng của tranh chấp hành chính là các

2 Đinh Văn Mậu (2004), “Quan niệm và vấn đề hoàn thiện thể chế, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính”, Quản lý nhà nước, (11), tr 6.

3 Nguyễn Ngọc Hòa (chủ biên, 1999), Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, Nxb Công an nhân dân Hà Nội.

quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, do đó chỉ những quyết định hành chính nào xác định rõ quyền và nghĩa vụ cho một cá nhân, tổ chức cụ thể trong trường hợp nhất định mới có thể trở thành đối tượng cho các bên đưa ra giải quyết tranh chấp Ngoài ra, các hành vi hành chính làm phát sinh quyền

và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ pháp luật hành chính cũng được xem xét là đối tượng của việc giải quyết tranh chấp hành chính Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật

Thứ ba, hình thức biểu hiện của tranh chấp hành chính là khiếu nại

hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính Xuất phát từ tính đặc thù của tranh chấp hành chính luôn có một bên thực hiện quyền lực nhà nước, pháp luật của đa số các quốc gia trên thế giới đều quy định hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính cơ bản, đó là giải quyết khiếu nại hành chính và giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính

Thứ tư, quyền yêu cầu giải quyết tranh chấp hành chính chỉ thuộc về

chủ thể là đối tượng quản lý hành chính nhà nước Điều này xuất phát từ đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính, chủ thể quản lý có quyền áp đặt ý chí nhà nước và buộc các đối tượng quản lý phải phục tùng, kể cả trong trường hợp đối tượng quản lý có thực hiện hành vi trái pháp luật xâm phạm lợi ích Nhà nước thì chủ thể quản lý với quyền lực của mình vẫn có khả năng ngăn chặn, xử lý các hành vi đó, đồng thời đơn phương quyết định khôi phục các hậu quả của việc xâm phạm này Tuy nhiên, trong trường hợp chủ thể quản lý hành chính nhà nước vi phạm các quy định pháp luật trong việc quản lý hành chính nhà nước, thì với tư cách là bên yếu thế hơn trong quan hệ pháp luật hành chính, các chủ thể là đối tượng quản lý hành chính không thể có biện pháp nào để yêu cầu bên chủ thể quản lý thực hiện đúng các quyết định, mệnh lệnh của mình Do đó, để đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, cần thiết phải trao cho phía đối tượng quản lý những quyền hạn cho phép chủ thể này yêu cầu xem xét lại các quyết định, mệnh lệnh hành chính khi phát sinh sự bất đồng trong quản lý hành chính nhà nước

1.1.2 Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính

Trong bối cảnh nền hành chính đang ngày càng trở nên cồng kềnh và phức tạp thì các tranh chấp hành chính cũng có xu hướng gia tăng Để tránh những hậu quả tiêu cực mà những tranh chấp này có thể gây ra, ảnh hướng lớn tới quyền lợi của các bên và trật tự xã hội, các nhà làm luật đã chủ trương thể chế hóa các cách thức nhằm giải quyết những loại tranh chấp này, từ đó hình thành và tổ chức thực hiện một cách hiệu quả các phương thức nhằm giải quyết tranh chấp hành chính

Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính được hiểu là các cách thức, biện pháp nhằm giải tỏa các mâu thuẫn, bất đồng hay xung đột về lợi ích giữa các bên, nhằm tạo ra sự cân bằng về lợi ích mà các bên có thể chấp nhận được trong quan hệ hành chính Với bản chất của quan hệ pháp luật hành chính là sự bất bình đẳng về ý chí giữa một bên là chủ thể quản lý với bên kia

là đối tượng chịu sự quản lý hành chính nhà nước, do đó việc giải quyết tranh chấp hành chính cần được thực hiện theo những phương thức đặc biệt nhằm bảo vệ chặt chẽ hơn quyền và lợi ích của các chủ thể trong tranh chấp

Trên thế giới, quan điểm về tranh chấp hành chính và giải quyết tranh chấp hành chính tương đối khác nhau Ở các nước thuộc hệ thống Common Law, nơi sự phân biệt giữa công pháp và tư pháp không rõ ràng, các tranh chấp hành chính được giải quyết theo hai phương thức cơ bản là giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng ở tòa án và giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính Điển hình như việc giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ, những mâu thuẫn, bất đồng giữa

cá nhân, tổ chức với cơ quan công quyền trong quản lí hành chính nhà nước trước hết được giải quyết trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước theo cách thức, trình tự, thủ tục được pháp luật quy định Nếu việc giải quyết tranh chấp hành chính bằng phương thức này không đạt được kết quả như mong muốn, tranh chấp hành chính sẽ được chuyển đến Tòa án để giải quyết

theo thủ tục tố tụng tư pháp4 Tuy nhiên điểm đặc thù trong phương thức giải quyết tranh chấp hành chính ở các nước Common Law là việc không thành lập hệ thống Tòa án chuyên trách mà các tranh chấp hành chính được giải quyết bởi hệ thống Tòa án tư pháp thông thường, theo đó thủ tục tố tụng để giải quyết các tranh chấp hành chính này cũng là thủ tục tố tụng dân sự.

Đối với các quốc gia thuộc hệ thống Civil Law, nơi có sự phân định rạch ròi giữa luật công và luật tư, do đó các tranh chấp phát sinh được xác định rõ thuộc lĩnh vực luật nào Tranh chấp hành chính là tranh chấp nảy sinh trong lĩnh vực luật công, do đó được giải quyết theo một cơ chế khác biệt so với các tranh chấp trong lĩnh vực luật tư Ở các nước này, các tranh chấp hành chính cũng được giải quyết theo hai phương thức cơ bản, thứ nhất bằng con đường giải quyết khiếu nại (cơ chế hành chính) bởi các cơ quan đã ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại Phương thức thứ hai theo quan điểm của các quốc gia thuộc hệ thống Civil Law là tài phán hành chính, hay nói cách khác là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa các cá nhân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền Tuy nhiên, khác với các nước theo hệ thống Common Law, các nước thuộc hệ thống Civil Law bên cạnh các Tòa án thường, còn thành lập hệ thống Tòa án hành chính độc lập, để giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng riêng biệt Điển hình như ở Pháp, Tòa án hành chính đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính Bên cạnh phương thức giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức cơ bản trong việc giải quyết tranh chấp hành chính và bảo vệ quyền lợi của người dân, thì việc giải quyết tranh chấp hành chính thông qua con đường Tòa án cũng được thừa nhận là phương thức giải quyết hữu hiệu và được áp dụng phổ biến Về

tổ chức, Tòa án hành chính Pháp tồn tại độc lập, tạo thành hệ thống riêng biệt

so với các tòa án thường (tòa án tư pháp) và bao gồm hai hệ thống: các tòa án

4 Nguyễn Văn Quang (2010), “Giải quyết tranh chấp hành chính bằng cơ quan hành chính theo quy định của

pháp luật Hoa Kỳ”, Luật học, (12), tr 26.

hành chính thông thường (bao gồm tòa án sơ thẩm, tòa án phúc thẩm, Hội đồng Nhà nước) và các tòa án hành chính chuyên ngành5.

Hiện nay trên thế giới, để đáp ứng ngày một đầy đủ hơn nhu cầu khiếu kiện hành chính cũng như tránh tình trạng độc quyền trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính, hầu hết các quốc gia đang có xu hướng đa dạng hóa các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính Các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính trên thế giới có thể kể đến bên cạnh hai phương thức giải quyết cơ bản là phương giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chín là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan tài phán hành chính hay phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cơ quan trung gian hòa giải hành chính,… Có thể nói sự đa dạng về phương thức giải quyết tranh chấp hành chính là một trong những yếu tố quan trọng trong việc hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính Mặc dù phân tích từng phương thức đều có những ưu điểm, nhược điểm riêng, song các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính đều phải đảm bảo một số yêu cầu sau:

Thứ nhất, giải quyết tranh chấp hành chính phải thực hiện theo các quy

định của pháp luật Các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết các khiếu kiện kịp thời, đúng pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định giải quyết tranh chấp của mình Bên cạnh đó, các bên tham gia tranh chấp cùng với các cá nhân tổ chức có quyền và nghĩa vụ liên quan cũng phải tuân thủ các quy định của pháp luật về việc giải quyết tranh chấp hành chính, đảm bảo không xâm hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của nhau

Thứ hai, quá trình giải quyết tranh chấp hành chính phải được thực hiện

một cách kịp thời, nhanh chóng và thuận lợi, tránh lạm quyền gây cản trở thực hiện quyền công dân Theo đó, việc giải quyết tranh chấp hành chính phải xác định thời hạn thực hiện các bước trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính Việc xác định thời hạn sẽ góp phần đảm bảo việc giải quyết tranh chấp

5 Nguyễn Hoàng Anh (2011), “Luật Hành chính Cộng hòa Pháp”, Luật Hành chính nước ngoài, tr 217-219.

hành chính được tiến hành nhanh chóng, kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên Ngoài ra, việc giải quyết tranh chấp cần phải xác định rõ trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết trong việc áp dụng pháp luật.6

Thứ ba, giải quyết tranh chấp hành chính nhằm mục đích dung hòa giữa

lợi ích tư và lợi ích công, đảm bảo hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện hiệu quả và đúng pháp luật

Thứ tư, kết quả giải quyết tranh chấp hành chính có hiệu lực pháp luật

phải có cơ chế bảo đảm thi hành, được các chủ thể có thẩm quyền tôn trọng

và chấp hành nghiêm chỉnh Người có trách nhiệm thi hành mà không thi hành phải bị xử lý nghiêm minh, người bị thiệt hại được khôi phục quyền, lợi ích và được bồi thường theo quy định của pháp luật

Ở Việt Nam hiện nay, việc giải quyết tranh chấp hành chính cũng có nhiều nét tương đồng với cách thức giải quyết tranh chấp hành chính ở nhiều nước trên thế giới Theo đó các mâu thuẫn, bất đồng giữa cá nhân, tổ chức với

cơ quan công quyền trong quản lý hành chính nhà nước được giải quyết ở Việt Nam theo hai phương thức, đó là phương thức giải quyết khiếu nại hành chính theo thủ tục hành chính và phương thức xét xử vụ án hành chính theo thủ tục tố tụng tại tòa

Phương thức giải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là cách thức tổ chức và hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại hành chính nhằm bảo đảm quyền khiếu nại của công dân,

tổ chức Về bản chất giải quyết khiếu nại hành chính là sự kiểm tra và xử lý trong nội bộ hệ thống hành pháp đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình và cấp dưới theo yêu cầu của các cá nhân, tổ chức khi họ cho rằng quyền lợi của mình bị xâm hại Trong phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, chủ thể có thẩm quyền giải quyết chủ yếu là các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và các cơ quan thanh tra trong phạm vi

6 Trần Thị Hiền (2016), Phương thức bảo vệ quyền công dân trong hoạt động hành chính và sự đáp ứng của

pháp luật khiếu nại hiện hành, Luật học, (06), tr 41.

quyền hạn của mình Đây cũng đồng thời là các chủ thể chủ yếu ban hành ra quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại trên thực tế Việc giải quyết khiếu nại được thực hiện trên cơ sở thủ tục hành chính, và quyết định giải quyết khiếu nại được thể hiện dưới dạng một quyết định hành chính cá biệt được đảm bảo thi hành bởi quyền lực nhà nước.

Phương thức xét xử hành chính được hiểu là hoạt động xét xử các vụ án hành chính phát sinh giữa công dân với các chủ thể công quyền theo thủ tục

tư pháp do Tòa án thực hiện nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các

cá nhân, tổ chức, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa và nâng cao hiệu lực quản lí nhà nước Về bản chất, đây là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần túy tư pháp theo phương châm: dùng quyền tư pháp

để kiểm soát quyền hành pháp7 Trong phương thức này, cơ quan có thẩm quyền giải quyết là Tòa án nhân dân Đối với tòa án nhân dân cấp huyện không tổ chức phân tòa hành chính thì thẩm quyền thuộc về các thẩm phán hành chính chuyên trách; còn đối với tòa án nhân dân cấp tỉnh trở lên thì thẩm quyền thuộc về các tòa hành chính được thành lập bên cạnh các phân tòa khác như phân tòa hình sự, dân sự, kinh tế và lao động Việc giải quyết tranh chấp theo thủ tục xét xử hành chính được thực hiện theo trình tự, thủ tục tư pháp do pháp luật tố tụng hành chính quy định; và kết quả giải quyết tranh chấp được thể hiện dưới hình thức bản án, được đảm bảo thực hiện bởi cơ chế thi hành

án theo quy định pháp luật về tố tụng

Có thể thấy ở phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, do xuất phát từ sự kiểm soát nội bộ trong hệ thống hành pháp nên đây là phương thức giải quyết khó đảm bảo sự khách quan và bình đẳng giữa hai bên tranh chấp, bên cạnh đó cũng không bảo đảm được tính chuyên trách trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính Tuy nhiên, so với phương thức xét xử hành chính, các tranh chấp hành chính được giải quyết theo phương thức giải quyết khiếu nại hành chính sẽ được giải quyết nhanh chóng và toàn diện hơn về vấn

đề tranh chấp, do pháp luật hành chính thường quy định thời hạn ngắn, và chủ

7 Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia, tr.

thể giải quyết tranh chấp là những chủ thể trực tiếp thực hiện thẩm quyền hành chính, do đó họ là người nắm bắt nhanh và toàn diện nhất về nội dung

và yêu cầu của giải quyết tranh chấp hành chính của người khiếu nại Ngoài

ra, với chức năng của mình, người giải quyết khiếu nại hành chính có quyền xem xét, giải quyết tranh chấp hành chính ở cả phương diện tính hợp pháp và tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp, do đó có thể nói, phương thức giải quyết khiếu nại hành chính có khả năng bảo vệ triệt để, toàn diện và nhanh chóng các quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại

Trong khi đó, ở phương thức xét xử hành chính do bản chất là quyền tư pháp kiểm soát quyền hành pháp, vì vậy đây là phương thức đảm bảo sự bình đẳng giữa người khởi kiện và người bị kiện, bảo đảm sự khách quan trong giải quyết tranh chấp hành chính và tăng cường trách nhiệm của nền hành chính quốc gia Tuy nhiên, do Tòa án không phải cơ quan có chức năng quản

lý hành chính nhà nước, vì vậy phương thức này gặp khó khăn trong việc giải quyết một cách nhanh chóng các tranh chấp hành chính cũng như không có khả năng xem xét và phán quyết về tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp hay những vấn đề thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia Ngoài ra cơ chế bảo đảm thi hành bản án hành chính cũng tỏ ra kém hiệu quả hơn so với việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, Tòa án không có quyền khôi phục trực tiếp các quyền lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc thực thi quyền hành pháp; vấn đề về tính chuyên trách trong hoạt động xét xử của Tòa án cũng là một thách thức đặt ra đối với phương thức xét xử hành chính

Có thể nói xu hướng đa dạng hóa phương thức giải quyết tranh chấp hành chính hiện nay là một trong những giải pháp quan trọng cho công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và từng bước hướng tới một nền hành chính hiện đại Mặc dù mỗi phương thức đều có những điểm khác biệt trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính, song cả hai phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính về cơ bản vẫn cần đảm bảo sự đồng bộ, tính thống nhất chung khi giải quyết một tranh chấp hành chính cụ thể

1.2 Khái niệm và vai trò của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

1.2.1 Khái niệm đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

Có nhiều cách hiểu, quan niệm về đối thoại Nếu giải thích ngữ nghĩa đơn thuần, thì “đối” có nghĩa là “qua lại” hoặc “ngược nhau” - ví dụ như “đối đầu”, “đối thủ” hay “hát đối”, “câu đối”- và “thoại” có nghĩa là “nói” Như vậy, “đối thoại” có nghĩa là nói qua lại hay nói ngược nhau Như vậy, khi nói đến đối thoại thì phải có sự đối lập, hay ít ra là có sự khác biệt, nếu không thì người ta sẽ gọi là “hội thoại”, “chia sẻ”, “trao đổi”, “đàm đạo”…

Theo từ điển tiếng Việt8, thuật ngữ “đối thoại” được hiểu theo hai nghĩa: Thứ nhất, đối thoại là việc nói chuyện qua lại giữa hai hay nhiều người với nhau Thứ hai, đối thoại là việc bàn bạc, thương lượng trực tiếp giữa hai hay nhiều bên với nhau để giải quyết các vấn đề tranh chấp Theo đó, với nghĩa thứ nhất, đối thoại chỉ được hiểu là những cuộc trao đổi miệng thông thường của hai hay nhiều người với nhau mà không bắt buộc về một chủ đề nhất định; trong khi đó ở nghĩa thứ hai, đối thoại là sự gặp mặt để bàn bạc, thương lượng giữa hai hay nhiều bên nhằm mục đích giải quyết các vấn đề tranh chấp “Bên” trong trường hợp này có thể là người hoặc nhóm người có chung quan điểm, còn “tranh chấp” là những mâu thuẫn, xung đột về quyền, lợi ích giữa các chủ thể tham gia quan hệ nhưng chưa được giải quyết ổn thỏa Nếu hiểu theo nghĩa thứ hai, “đối thoại” chính là một trong các hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính

Như vậy trong giải quyết tranh chấp hành chính, đối thoại có thể hiểu là việc gặp gỡ, trao đổi thông tin bằng nhiều hình thức khác nhau giữa các bên trong đó bao gồm chủ thể chịu sự quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản

lý hành chính nhà nước, chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp và những chủ thể khác có liên quan trong quá trình giải quyết tranh chấp để các bên hiểu rõ và thống nhất xác định sự thật khách quan của vụ việc tranh chấp,

8 Nguyễn Như Ý (chủ biên, 1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa – Thông tin.

biết được quan điểm của nhau về vụ việc và cùng tìm ra một giải pháp để giải quyết tranh chấp đó

Có thể thấy một trong các yếu tố đảm bảo hiệu quả của việc giải quyết tranh chấp hành chính đó là việc tổ chức cho các bên đối thoại, cụ thể là việc gặp gỡ trao đổi, cùng bàn bạc để tìm ra và thống nhất hướng giải quyết Trước hết, việc quy định đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính thể hiện tính công khai dân chủ trong giải quyết khiếu nại hành chính Mặc dù quan hệ hành chính có đặc thù về tính bất bình đẳng giữa người quản lý và người bị quản lý nhưng trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, các bên vẫn có quyền chứng minh cho những yêu cầu của mình Chủ thể có khiếu kiện có quyền đưa ra những tài liệu, bằng chứng nhằm chứng minh cho yêu cầu, nguyện vọng của mình là hợp pháp đối với việc khiếu kiện của mình; đồng thời chủ thể ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị khiếu kiện cũng có quyền đưa ra những chứng cứ để tự bảo vệ và tự khẳng định cho các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình là đúng pháp luật Thông qua việc các bên cùng đưa ra các tài liệu chứng cứ và trao đổi với nhau về những tài liệu, chứng cứ này sẽ giúp cho việc giải quyết tranh chấp được thực hiện thỏa đáng, đúng chính sách pháp luật Ngoài ra, việc quy định hoạt động đối thoại trong cả hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính cũng tạo cho các bên một cơ chế để đến một kết quả chung, phù hợp với ý chí nguyện vọng của các bên Có thể nói, đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính là sự kết hợp giữa các biện pháp hòa giải, đối chất, chất vấn để đi đến mục đích cuối cùng là tìm ra một biện pháp giải quyết

vụ việc vừa có tình, vừa có lý trên cơ sở chính sách pháp luật và được các bên ủng hộ

Đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, bản chất của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

là việc các bên trong quan hệ tranh chấp hành chính gặp gỡ, trao đổi thông tin

sự việc để cùng nhau tìm ra một giải pháp chung nhằm giải quyết tranh chấp

hành chính, từ đó củng cố và đảm bảo sự ổn định về mặt chính trị trong nhân dân, đảm bảo tính công khai dân chủ trong quản lý xã hội Việc “gặp gỡ, trao đổi thông tin sự việc để cùng nhau tìm ra một giải pháp chung” ở đây được hiểu là sự gặp gỡ, trao đổi trực tiếp giữa các bên nhằm đưa ra một giải pháp

mà cả hai bên chấp nhận được mà không cần phải thông qua bên thứ ba và được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau Trong số các hình thức, gặp mặt và trao đổi trực tiếp bằng lời nói được coi là hình thức đối thoại đảm bảo hiệu quả và thực chất nhất, song nếu quy định bắt buộc đối thoại phải được thực hiện với hình thức này trên thực tế chắc chắn sẽ gặp phải nhiều khó khăn Nguyên nhân là vì không phải lúc nào các bên tham gia tranh chấp, đặc biệt về phía chủ thể là người có khiếu kiện, có khả năng gặp gỡ và đối thoại trực tiếp với bên bị khiếu kiện, ví dụ như do điều kiện đi lại xa xôi, khó khăn hoặc gây tốn kém quá lớn Ngoài ra, buổi đối thoại giữa các bên không nhất thiết chỉ được tổ chức duy nhất một lần Trong thời hạn nhất định, nếu các bên có nhu cầu hoặc buổi đối thoại chưa diễn ra trọn vẹn, các bên tranh chấp hoàn toàn có quyền tham gia đối thoại nhiều lần, miễn sao nội dung giữa các lần đối thoại không trùng lặp và đều đạt được kết quả nhất định Điều này đảm bảo cho hoạt động đối thoại được tiến hành một cách trọn vẹn và hiệu quả cao nhất trong công tác giải quyết tranh chấp hành chính Do đó, khi quan niệm đối thoại là sự gặp gỡ, trao đổi trực tiếp giữa các bên tham gia tranh chấp thì không nhất thiết hay bắt buộc phải là sự gặp mặt trực tiếp giữa các bên mà có thể sử dụng mọi hình thức giao tiếp khác như trao đổi qua thư từ, điện thoại, hoặc qua email, điện thoại qua mạng internet… không phải chỉ một lần mà có thể nhiều lần, miễn là các bên đều có cơ hội bày tỏ quan điểm của mình và biết được quan điểm của phía bên kia một cách nhanh nhất và đầy đủ nhất Có thể nói, bản chất của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính có nhiều nét tương đồng với hòa giải trong giải quyết tranh chấp dân sự Tuy vậy, việc gặp gỡ, trao đổi trực tiếp này cũng có điểm khác biệt cơ bản so với các hoạt động tương tự như thương lượng hay hòa giải trong giải quyết tranh chấp dân sự Nếu như ở thương lượng hay hòa giải, các bên gặp

gỡ, trao đổi với nhau nhằm thỏa thuận các vấn đề trong tranh chấp, cùng

quyết định một giải pháp có lợi nhất cho cả hai bên mà không vi phạm pháp luật, thì ở đối thoại, việc gặp gỡ, trao đổi chỉ đơn thuần là sự trao đổi các tài liệu, thông tin và các chứng cứ trong sự việc tranh chấp để từ đó nắm bắt những yêu cầu của nhau trên cơ sở mối quan hệ pháp luật hành chính Hai bên

sẽ hướng tới một giải pháp chung để giải quyết tranh chấp hành chính nhưng giải pháp này không chỉ có lợi cho cả hai bên mà còn phải đảm bảo đường lối chính sách pháp luật chung về quản lý hành chính nhà nước, từ đó đảm bảo cả lợi ích chung của xã hội Điều này xuất phát từ đối tượng của tranh chấp hành chính là các quyết định hành chính và hành vi hành chính, với phạm vi tác động của những đối tượng này không chỉ ảnh hưởng tới hai chủ thể tham gia tranh chấp Nếu tồn tại sự thỏa thuận như trong hòa giải hay thương lượng thì rất có thể nội dung thỏa hiệp giữa hai bên có thể xâm hại đến lợi ích Nhà nước hoặc quyền lợi hợp pháp của người thứ ba Có thể nói, mặc dù đối thoại

có nhiều điểm tương đồng so với thương lượng hay hòa giải, song trong giải quyết tranh chấp hành chính, đối thoại vẫn là một hoạt động riêng biệt và đặc thù so với các hoạt động trên

Thứ hai, đối thoại là một hoạt động bắt buộc trong quy trình giải quyết

hầu hết các tranh chấp hành chính Như đã phân tích ở trên, bản chất của đối thoại là việc các bên tranh chấp gặp gỡ, cùng trao đổi các tài liệu, thông tin, chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của mình nhằm sáng tỏ sự việc và cùng hướng đến một giải pháp chung Trong khi đó, một trong những nguyên tắc

cơ bản trong giải quyết tranh chấp nói chung và giải quyết tranh chấp hành chính nói riêng là khuyến khích và tạo điều kiện cho các bên tự giải quyết những mâu thuẫn, xung đột trước khi vụ việc này được giải quyết bởi một quyết định hay mệnh lệnh được ban hành và bảo đảm thực hiện bởi các thiết chế mang tính quyền lực nhà nước như cơ quan hành chính nhà nước hay cơ quan tư pháp Điều này đảm bảo cho hoạt động giải quyết tranh chấp được tiến hành một cách hiệu quả, tránh sự lãng phí và giúp giảm tải áp lực lên cơ quan nhà nước (chỉ trừ trường hợp những tranh chấp có tính chất hình sự) Vì vậy, trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, đối thoại được coi là một hoạt động hay thủ tục mang tính chất bắt buộc mà các chủ thể có thẩm quyền

giải quyết tranh chấp hành chính sẽ có nghĩa vụ phải tiến hành giữa các bên tranh chấp Tuy nhiên điều này không có nghĩa trong mọi trường hợp đều bắt buộc tổ chức đối thoại; sẽ có những ngoại lệ mà việc tổ chức đối thoại không thể tiến hành được hoặc không cần thiết phải tiến hành, lúc này chủ thể có thẩm quyền có quyền không tổ chức đối thoại Nhưng đối thoại về cơ bản là hoạt động cần thiết và đóng vai trò như một nguyên tắc trong giải quyết tranh chấp hành chính.

Thứ ba, đối thoại được tiến hành với mục đích tạo cơ hội cho các bên

cùng nhau thống nhất một giải pháp chung nhằm giải quyết sự việc tranh chấp Giải pháp chung ở đây được hiểu là cách giải quyết sự việc tranh chấp hành chính mà được cả hai bên trong tranh chấp thống nhất thực hiện, ví dụ như hai bên cùng nhau thống nhất việc chủ thể khiếu kiện sẽ rút đơn khiếu kiện kèm theo việc chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải hủy bỏ các quyết định hành chính của mình Tuy nhiên, giải pháp chung mà các bên cùng thống nhất thực hiện này phải đảm bảo điều kiện không trái với các quy định pháp luật và các chính sách quản lý hành chính nhà nước Đây là một đặc trưng cơ bản của đối thoại nhằm phân biệt đối thoại với các hoạt động khác trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính như đối chất hay việc tranh luận tại phiên tòa Trong nhiều trường hợp, việc tổ chức đối chất hay tranh luận tại phiên tòa có hình thức tương đối giống với một phiên họp đối thoại, tức là các bên đương sự được trình bày về nội dung sự việc, trình bày các tài liệu chứng cứ nhằm chứng minh cho yêu cầu của mình hay các bên đương sự

có thể đưa ra những quan điểm của mình về đường lối giải quyết vụ việc… Tuy nhiên, khác với mục đích của đối thoại nhằm giúp các bên cùng nhau thống nhất được một giải pháp nhằm giải quyết sự việc tranh chấp, hoạt động đối chất lại có mục đích chủ yếu là thu thập tài liệu, chứng cứ nhằm sáng tỏ

sự việc tranh chấp; đối với việc tranh luận tại phiên tòa thì các bên trình bày các vấn đề trên chủ yếu nhằm bảo vệ yêu cầu của mình, phản bác lại quan điểm của phía đối diện và nhằm thuyết phục Hội đồng xét xử giải quyết sự việc theo mong muốn của mình

Thứ tư, đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính phải được tiến

hành theo các quy định của pháp luật Các quy định pháp luật này bao gồm các trường hợp tổ chức đối thoại, thành phần tham gia đối thoại, quy trình tiến hành đối thoại cũng như kết quả của đối thoại đều phải được thực hiện trên cơ

sở quy định của pháp luật Bởi lẽ, đối thoại được coi là một hoạt động mang tính chất pháp lý và được tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật Theo đó, trong phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, chủ thể có trách nhiệm tổ chức và tiến hành đối thoại có thể đồng thời

là người bị khiếu nại hoặc là cấp trên trực tiếp của người bị khiếu nại; còn đối với phương thức xét xử hành chính, chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại chính là Tòa án Khi tiến hành đối thoại, dù ở bất cứ phương thức giải quyết nào, chủ thể có thẩm quyền tổ chức đối thoại phải thực hiện việc thông báo tới những bên tham gia đối thoại theo quy định của pháp luật, tiến hành các bước đối thoại và việc xử lý kết quả đối thoại cũng phải tuân theo các quy định pháp luật Đây là đặc điểm phân biệt cơ bản giữa hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính với việc các bên tranh chấp tự đối thoại hoặc thỏa thuận bên ngoài các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính Cụ thể, đối với việc các bên tranh chấp tự đối thoại hoặc thỏa thuận với nhau bên ngoài các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, chủ thể tiến hành không nhất thiết phải là người bị khiếu nại, cấp trên trực tiếp của người bị khiếu nại hay Tòa án mà có thể là bất cứ chủ thể nào, một số trường hợp Ủy ban nhân dân cũng có thể mời các bên tranh chấp đến để thảo luận đưa ra giải pháp chung, hay các bên tự đến gặp gỡ trao đổi với nhau nhằm giải quyết các khúc mắc Ngoài ra ở các trường hợp này, các bên có thể tự do quyết định thành phần tham gia thảo luận, tự đối thoại và quy trình tiến hành cũng hoàn toàn do các bên tự sắp xếp thực hiện mà không bị ràng buộc phải tuân theo một quy định cụ thể nào Điều này cũng dẫn tới kết quả của việc tự đối thoại, thỏa thuận bên ngoài với nhau hầu như không có giá trị pháp lý làm căn cứ để giải quyết tranh chấp hành chính, kết quả này sẽ hoàn toàn do các bên tự nguyện chấp hành và không có cơ chế bảo đảm thực hiện

1.2.2 Vai trò của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

Xuất phát từ mối quan hệ không bình đẳng về ý chí giữa một bên có quyền chỉ đạo, điều hành với một bên có nghĩa vụ chấp hành trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, có thể nói đối thoại là một hoạt động pháp lý nhằm thu hẹp sự bất bình đẳng này trong giải quyết tranh chấp hành chính, bảo đảm việc giải quyết tranh chấp diễn ra dân chủ và hợp tình hợp lý Với hoạt động đối thoại, các bên có thể thu thập và củng cố những thông tin có giá trị chứng cứ, từ đó xác định sự thật của vụ việc tranh chấp như: Nguyên nhân, điều kiện phát sinh vụ việc, ai đúng ai sai, những điểm bất cập của pháp luật, tính đúng đắn trong công tác quản lý và trong việc thực hiện chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước liên quan đến nội dung khiếu kiện của các cá nhân, cơ quan đoàn thể; thông qua đối thoại, các bên mới có thể trao đổi với nhau bằng việc đưa ra các tài liệu, viện dẫn các quy định của pháp luật, bằng

lý lẽ lập luận của mình, từ đó để bên kia có thể nhận thức, hiểu hơn về các quy định của pháp luật, có thể thay đổi quan điểm về quan hệ tranh chấp để rút yêu cầu khiếu nại hay khởi kiện hoặc hủy bỏ, điều chỉnh quyết định hành chính, khắc phục hậu quả của hành vi hành chính đã thực hiện Có thể nói, mục đích cuối cùng của đối thoại nhằm chấm dứt những mâu thuẫn, xung đột

về quyền và lợi ích tồn tại trong tranh chấp hành chính

Với mục đích như vậy, đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

có vai trò sau:

Thứ nhất, đối thoại giúp các bên có liên quan trong quá trình giải quyết

tranh chấp hành chính hiểu được quyền, nghĩa vụ của mình và hiểu được các vấn đề khác có liên quan đến nội dung khiếu kiện

Thông qua đối thoại, chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp, chủ thể có khiếu kiện và các chủ thể khác có liên quan hiểu được tình huống thực

tế của chủ thể có thẩm quyền quản lý hành chính dẫn đến việc có quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính Đồng thời, chủ thể có khiếu kiện và người có quyền, lợi ích liên quan hiểu được các quy định pháp luật liên quan đến tình huống thực tế đó và quá trình áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Ý

nghĩa này của đối thoại có tầm quan trọng đặc biệt giúp sớm chấm dứt tranh chấp hành chính thông qua việc rút khiếu kiện của chủ thể là đối tượng quản

lý hành chính nhà nước khi họ có đủ thông tin và hiểu đúng về các quy định pháp luật, quá trình áp dụng pháp luật hoặc giúp người có thẩm quyền hiểu đúng hơn về các tình huống thực tiễn để kịp thời điều chỉnh hành vi hành chính, quyết định hành chính cho phù hợp, cũng như giúp người có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đưa ra những kết luận, quyết định giải quyết tranh chấp một cách khách quan, kịp thời và thỏa đáng

Thứ hai, đối thoại giúp đảm bảo tính khả thi của các quyết định hành

chính, hành vi hành chính

Đảm bảo tính khả thi của quyết định hành chính được hiểu là đảm bảo quyết định hành chính có khả năng thực hiện hiệu quả trên thực tế Thông qua đối thoại, các bên có liên quan trong quá trình giải quyết tranh chấp hành chính sẽ dễ dàng hơn nhằm đạt được sự đồng thuận khi các bên tranh chấp cùng nhìn nhận về nội dung vấn đề tranh chấp trong bối cảnh bình đẳng và cởi mở hơn Trên cơ sở đó, các quyết định hành chính, hành vi hành chính sẽ

có tính khả thi và hiệu quả thi hành cao hơn do được đưa ra dựa trên sự thống nhất giữa các bên có liên quan sau khi đã có cơ hội bày tỏ đầy đủ quan điểm, nguyện vọng của mình về vụ việc tranh chấp Kết quả đối thoại cũng sẽ là căn

cứ quan trọng giúp các cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền thực thi một cách nhanh chóng và có hiệu quả các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình do bản thân chủ thể là đối tượng quản lý hành chính hay chính bản thân chủ thể ban hành hay thực thi đã hiểu đúng về tình huống phát sinh tranh chấp và chuẩn bị tâm lý sẵn sàng trong việc thực hiện các quyết định hành chính hoặc tuân thủ các hành vi hành chính này

Thứ ba, đối thoại giúp giảm tình trạng khiếu kiện, kháng cáo kéo dài,

vượt cấp hoặc hình thành các “điểm nóng” trong hoạt động quản lý nhà nước

Đối thoại sẽ giúp tăng cường sự gắn kết và hiểu biết lẫn nhau giữa chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính và các bên tranh chấp Đồng thời việc tổ chức đối thoại một cách cởi mở cũng sẽ giúp chủ thể có

khiếu kiện tin tưởng vào tính khách quan, công tâm và đúng đắn trong quá trình giải quyết tranh chấp của chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính, đặc biệt là từ cấp cơ sở và ở ngay những giai đoạn đầu tiên của quá trình giải quyết Chính điều này sẽ giúp giảm tình trạng khiếu nại vượt cấp hay kháng cáo lên các cấp cao hơn do sự thiếu tin tưởng vào người có thẩm quyền giải quyết lần đầu hoặc hạn chế tình trạng tụ tập đông người nhằm gây sức ép với cơ quan hoặc người có thẩm quyền giải quyết Đối thoại cũng chính là cơ hội để chính các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính thực hiện việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật để cá nhân, tổ chức và người dân nói chung nắm bắt và nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, đặc biệt là các quy định về quy trình, trình tự, thủ tục liên quan đến việc thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện của mình như quy định về tiếp công dân, tiếp nhận, thụ lý và giải quyết khiếu kiện.

1.3 Nội dung đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

Với mục đích của đối thoại là nhằm tìm ra một giải pháp chung cho các bên thống nhất giải quyết, do đó nội dung mà các bên trong tranh chấp hành chính sẽ trao đổi trong phiên họp đối thoại bao gồm các vấn đề: thứ nhất là sự thật khách quan của vụ việc tranh chấp, chủ yếu là các tình tiết mà các bên còn chưa thống nhất, và thứ hai là các quan điểm giải quyết tranh chấp của mỗi bên

Sự thật khách quan của vụ việc tranh chấp là tổng thể các tình tiết, sự việc diễn ra trên thực tế khi xảy ra tranh chấp Các tình tiết, sự việc này phải

là những tình tiết có thật, tồn tại độc lập nhưng đồng thời có mối quan hệ logic với nhau, tạo nên sự việc tranh chấp Trong tranh chấp hành chính, các tình tiết, sự việc này chủ yếu là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý hành chính nhà nước và các hành vi khác của đối tượng chịu sự quản lý liên quan đến vấn đề tranh chấp Ngoài ra, các tình tiết, sự việc trong tranh chấp hành chính còn bao gồm các hành vi của bên có quyền

và lợi ích liên quan đến sự việc tranh chấp, các yếu tố khác liên quan đến sự việc tranh chấp như thời gian, địa điểm xảy ra các tình tiết hay các quyết định

hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lý khác có liên quan… Tuy nhiên, khi giải quyết tranh chấp hành chính, sự thật khách quan của vụ việc tranh chấp thường là một vấn đề không rõ ràng do sự nhận thức cũng như góc độ nhìn nhận về vụ việc của mỗi bên trong tranh chấp hành chính là không thống nhất Nguyên nhân chủ yếu là do mỗi bên trong tranh chấp hành chính thường nắm các tài liệu, chứng cứ khác nhau, do đó mỗi bên lại có cách nhìn nhận cũng như đánh giá sự việc tranh chấp khác nhau; ngoài ra còn do một số nguyên nhân khác như sự khác biệt về trình độ nhận thức của các bên trong tranh chấp hành chính, hay mục đích của các bên trong sự việc tranh chấp không giống nhau…

Việc không thống nhất về sự thật khách quan của vụ việc tranh chấp hành chính là một trong các nguyên nhân cơ bản dẫn đến các vấn đề tranh chấp trong công tác quản lý hành chính nhà nước của các chủ thể có thẩm quyền, do đó giải quyết được vấn đề này chính là “nút thắt” nhằm giải quyết tranh chấp hành chính Trong phiên họp đối thoại, một trong những vấn đề đầu tiên mà các bên cần trao đổi trước khi cùng tìm ra một giải pháp chung phù hợp, đó là cùng nhau nhìn nhận lại sự việc tranh chấp một cách toàn diện

và khách quan Trong số các tình tiết, sự việc tạo nên vấn đề tranh chấp, có thể chia thành hai loại cơ bản: thứ nhất là các tình tiết được tất cả các bên cùng xác nhận là có liên quan đến vụ việc tranh chấp, và thứ hai là các tình tiết chưa được các bên xác nhận hoặc vẫn còn nhiều tranh luận khi đưa vào vụ việc tranh chấp Khác với loại tình tiết đầu tiên đã được các bên xác nhận, loại tình tiết thứ hai là các sự việc, tình tiết được các bên đưa ra mà chưa có sự thống nhất thông thường chính là những bằng chứng, chứng cứ để các bên trên cơ sở đó bảo vệ quan điểm của mình nhằm giải quyết tranh chấp, do đó đây sẽ là nội dung quan trọng mà các bên cần thiết phải đối thoại trong phiên họp

Nội dung thứ hai mà các bên tranh chấp sẽ trao đổi trong phiên đối thoại chính là những quan điểm giải quyết vụ việc của các bên Quan điểm giải quyết vụ việc của các bên có thể hiểu là các biện pháp hay đường lối giải quyết những khúc mắc, xung đột về lợi ích của mỗi bên trong tranh chấp hành

chính đưa ra Đây là nội dung quan trọng nhất nhằm giúp các bên tìm ra một giải pháp chung cho sự việc tranh chấp Bởi lẽ, để có thể tìm ra một giải pháp chung cho cả hai bên cùng thống nhất thực hiện, trước hết phải xuất phát từ các quan điểm giải quyết vụ việc của các bên, bao gồm quan điểm của cả hai bên trong tranh chấp hành chính và của chủ thể có quyền và lợi ích liên quan đến sự việc Với việc trao đổi với nhau về các quan điểm giải quyết của mình, các bên trong tranh chấp hành chính có thể nhìn nhận sự việc với các hướng giải quyết khác nhau, dưới nhiều góc độ khác nhau, từ đó xem xét và chấp nhận những đường lối, hướng giải quyết phù hợp với mình, từ đó cùng tìm ra một giải pháp chung phù hợp.

Tuy nhiên, đây cũng là nội dung mà các bên sẽ gặp nhiều khó khăn trong quá trình đối thoại nhằm giải quyết tranh chấp hành chính Điều này xuất phát từ việc các quan điểm giải quyết vụ việc của mỗi bên chắc chắn mang nặng yếu tố chủ quan, một chiều từ phía mỗi bên, bởi các nguyên nhân như lợi ích cá nhân hay sự thiếu khách quan trong xem xét vấn đề tranh chấp Việc chấp nhận các đường lối giải quyết của bên này chắc chắn sẽ ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của bên kia và ngược lại, do đó việc dung hòa giữa các quan điểm, hướng giải quyết của mỗi bên là một vấn đề phức tạp, cần sự nhìn nhận, đánh giá khách quan của một bên thứ ba Ngoài ra, các tranh chấp hành chính với bản chất là những xung đột về lợi ích trong quản lý hành chính nhà nước, do đó bên cạnh việc chấp nhận những đường lối, quan điểm giải quyết của nhau, các bên cũng cần phải đảm bảo các quan điểm giải quyết vụ việc không trái với các quy định pháp luật và đặc biệt là không trái với các chủ trương, chính sách về quản lý hành chính nhà nước

1.4 Các yếu tố đảm bảo hiệu quả của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

Thực tế chứng minh, hiệu quả của hoạt động đối thoại phụ thuộc vào nhiều điều kiện, yếu tố chủ quan, khách quan khác nhau, và được tác động một cách trực tiếp hoặc gián tiếp

- Sự hoàn thiện của pháp luật

Một hệ thống quy định pháp luật toàn diện, đầy đủ và chặt chẽ là yêu cầu cơ bản nhất để đảm bảo một chế định được thực hiện một cách hiệu quả

Cụ thể, khi áp dụng pháp luật nói chung, áp dụng pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính nói riêng, chủ thể có thẩm quyền phải áp dụng các quy định của pháp luật về đối thoại và hệ thống các văn bản pháp luật khác có liên quan nhằm đưa ra bản án hay quyết định giải quyết khiếu nại chính xác, đúng pháp luật, có hiệu quả và hiệu lực cao Chính vì vậy, nếu hệ thống pháp luật có liên quan đến hoạt động đối thoại không hoàn thiện, thì chất lượng của đối thoại trên thực tế sẽ không cao, thậm chí không thực hiện được

Để hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính được đảm bảo thực hiện một cách hiệu quả, trước hết pháp luật về đối thoại cần quy định một cách bao quát và đầy đủ các vấn đề cơ bản về đối thoại như các căn

cứ tổ chức đối thoại, các nguyên tắc khi tiến hành đối thoại, quy trình tổ chức đối thoại hay vấn đề xử lý kết quả của đối thoại…

Căn cứ tổ chức đối thoại là những quy định của pháp luật về những trường hợp bắt buộc phải tổ chức đối thoại hoặc các trường hợp không cần tổ chức đối thoại Việc quy định căn cứ đối thoại giúp cho các chủ thể có thẩm quyền tổ chức đối thoại xác định rõ sự việc thuộc thẩm quyền giải quyết của mình có thuộc trường hợp phải tiến hành đối thoại giữa các bên hay không, tránh việc tổ chức đối thoại một cách tùy tiện, theo cảm tính chủ quan

Các nguyên tắc khi tiến hành đối thoại là những quan điểm, tư tưởngmang tính chủ đạo, cơ bản nhất xuyên suốt quá trình đối thoại mà các chủ thể bắt buộc phải tuân theo trong giải quyết tranh chấp hành chính Các nguyên tắc nàybao gồm những nguyên tắc chung khi giải quyết tranh chấp hành chính và những nguyên tắc riêng khi tiến hành đối thoại.Việc quy định các nguyên tắc khi tiến hành đối thoại nhằm đảm bảo phiên đối thoại phải được diễn ra đúng với mục đích, ý nghĩa, đảm bảo quyền lợi cho các bên tham gia được thực hiện trên thực tế

Quy trình tiến hành đối thoại có thể bao gồm các nội dung như các bước tiến hành đối thoại, nội dung đối thoại hay quyền và nghĩa vụ của các bên khi tham gia đối thoại… Việc quy định cụ thể quy trình tiến hành đối thoại là một trong những yêu cầu cơ bản đối với pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính Bởi trước hết để hoạt động đối thoại được thực hiện hiệu quả trên thực tế thì cần phải có những quy định về quy trình để tiến hành một phiên đối thoại, từ đó các chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại có cơ sở pháp lý để áp dụng một cách thống nhất

Xử lý kết quả của đối thoại là cách thức Nhà nước xem xét những vấn

đề mà các bên đã trao đổi với nhau, có thể là những giải pháp chung mà hai bên đã thống nhất, hoặc yêu cầu về việc giải quyết tranh chấp hành chính mà các bên vẫn còn chưa giải quyết được với nhau Việc pháp luật quy định về việc xử lý kết quả của đối thoại nhằm bảo đảm về mặt hiệu lực pháp lý đối với những thỏa thuận của các bên trong tranh chấp, từ đó tạo cơ sở cho các chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp hành chính

Bên cạnh việc pháp luật cần quy định đầy đủ các vấn đề cơ bản nhất của hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính, nội dung của các quy định về các vấn đề này cũng cần phải đảm bảo các yêu cầu về tính cụ thể, tính đồng bộ và tính khả thi Tính cụ thể được hiểu là các quy định pháp luật về đối thoại cần nêu chi tiết từng vấn đề, từng nội dung khi tiến hành đối thoại, ví dụ như các trường hợp tiến hành đối thoại hoặc nêu rõ quy trình từng bước các chủ thể tiến hành đối thoại, tránh tình trạng quy định chung chung hoặc quy định một cách không rõ ràng các trường hợp cụ thể dẫn đến thực tế

áp dụng một cách tùy nghi, không thống nhất Tính đồng bộ có nghĩa là các quy định về đối thoại cần đồng bộ với nhau theo một hệ thống chế định thống nhất, nội dung này phù hợp với các nội dung còn lại, tránh sự mâu thuẫn trong các quy định về đối thoại Tính đồng bộ trong quy định của pháp luật về đối thoại đảm bảo cho việc tiến hành đối thoại trên thực tế được tiến hành ra một cách trơn tru và hiệu quả, đảm bảo quyền lợi các bên tham gia đối thoại được thực hiện tốt nhất Tính khả thi là các quy định của pháp luật về đối thoại cần phải phù hợp với thực tiễn, có tính toán đến trường hợp khác nhau để việc đối

thoại có thể được áp dụng phổ biến trên thực tế Vì mục đích cuối cùng vẫn là đảm bảo cho việc đối thoại được áp dụng hiệu quả trên thực tế, do đó các quy định của pháp luật về đối thoại cần hướng đến thực tiễn, tránh việc quy định

về đối thoại chỉ là vấn đề hình thức, hoặc quy định một cách máy móc, dập khuôn lý tưởng sẽ dẫn đến việc đối thoại không được áp dụng một cách hiệu quả hay không thể áp dụng được trên thực tế

- Năng lực của chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại

Một trong những yếu tố vô cùng quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính là: Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức có thẩm quyền tiến hành đối thoại, cụ thể là trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức, năng lực, tinh thần trách nhiệm…

Thẩm quyền tiến hành đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính được trao cho nhiều chủ thể khác nhau trong hệ thống cơ quan nhà nước Tuy vậy, mỗi chủ thể khi được trao trách nhiệm tiến hành đối thoại cần phải có những tố chất nghề nghiệp nhất định, khi họ vừa là người được trao quyền lực nhà nước tiến hành tổ chức đối thoại, vừa là bên trung gian tạo điều kiện để các bên đối thoại Là người giữ vị trí quan trọng trong hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại trước hết phải là những người am hiểu pháp luật, có trình độ chuyên môn và kỹ năng tổ chức một cuộc đối thoại

Ngoài ra, với vị trí và trách nhiệm xã hội đặc biệt của mình, các chủ thể này cũng cần phải có những tiêu chuẩn khác như trình độ lý luận chính trị, đạo đức nghề nghiệp… để tạo nên sự tin tưởng, uy tín và khả năng thuyết phục trong việc giải quyết tranh chấp Cụ thể, các chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại phải có trình độ lý luận chính trị, phải thường xuyên trau dồi đạo đức nghề nghiệp, coi đây là một yếu tố quan trọng, có tác động trực tiếp đến hiệu quả của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính hiện nay Đạo đức nghề nghiệp đối với các chủ thể tiến hành đối thoại cũng là tiêu chuẩn tối quan trọng, bởi hoạt động đối thoạimặc dù là hoạt động mang tính pháp lý nhưng tính tự quyết giữa các bên tham gia đối thoại lại đóng vai trò quyết định, do đó để đảm bảo hiệu quả đối thoại, chủ thể ở vị trí trung gian cần

phải là những người có uy tín, có khả năng thuyết phục các bên Những giá trị đạo đức của đội ngũ này được thể hiện rõ nét nhất trong hoạt động nghề nghiệp

và trong đời sống hàng ngày

- Sự thiện chí của các bên tham gia đối thoại

Đối thoại cũng cần có những điều kiện và nền tảng nhất định, bên cạnh những nền tảng như: Bình đẳng, khách quan, tuân thủ pháp luật… thì một trong những nền tảng hết sức quan trọng để đối thoại thành công là cả hai bên tranh chấp đều phải có thiện chí Trong tranh chấp hành chính, các bên thường sẽ có nhận thức khác nhau về sự việc tranh chấp và có xu hướng bảo vệ quan điểm của mình Do đó, khi tham gia đối thoại, các bên tranh chấp rất dễ có thái độ nóng nảy, tức giận và thiếu thiện chí khi trao đổi và xem xét các yêu cầu của nhau Tuy nhiên, để một phiên họp đối thoại được tiến hành một cách hiệu quả, yếu tố thiện chí phải được xem xét như một trong những yếu tố quan trọng nhất Vì chỉ khi có thiện chí thì các bên mới thẳng thắn bày tỏ chính kiến, lắng nghe ý kiến, quan điểm của nhau, quan tâm đến yêu cầu, lợi ích chính đáng hợp pháp của nhau để có quyết định phù hợp; đối thoại là để hiểu nhau hơn, cùng nhau tháo

gỡ, giải quyết vấn đề Nếu việc đối thoại được tiến hành gượng ép, làm cho có,

để công kích, bài xích lẫn nhau thì sự bất đồng giữa các bên tranh chấp sẽ ngày càng trở nên trầm trọng, giảm hiệu quả của hoạt động đối thoại, thậm chí mục đích của đối thoại giữa các bên nhằm giải quyết tranh chấp hành chính sẽ không đạt được

- Vấn đề thu thập chứng cứ của các bên trong tranh chấp hành chính

Đối thoại là hoạt động nhằm tạo ra cơ hội cho các bên tranh chấp được đưa ra các yêu cầu, quan điểm của mình cũng như các tài liệu, chứng cứ mà mỗi bên có nhằm chứng minh cho các yêu cầu, quan điểm của mình Do vậy, để đảm bảo cho đối thoại được diễn ra đạt hiệu quả cao, nhất thiết phải đảm bảo quyền thu thập chứng cứ của các bên được thực hiện một cách bình đẳng và thực chất, đặc biệt đối với bên có khiếu kiện là bên thường không có điều kiện được tiếp cận các tài liệu, chứng cứ về vụ việc tranh chấp của mình như bên bị khiếu kiện Chỉ khi các bên đều có quyền tiếp cận và thu thập chứng cứ thì khi tiến hành đối thoại, các bên mới có thể đưa ra các quan điểm, lý lẽ của mình để chứng minh cho các yêu cầu từ phía mình, thuyết phục được bên còn lại vào một giải pháp chung, đảm bảo cho phiên đối thoại được thực hiện một cách thực chất và có hiệu quả nhất

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH

CHÍNH 2.1 Thực trạng pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính

2.1.1 Pháp luật về đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục khiếu nại – những điểm tích cực và hạn chế

Vấn đề đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính được quy định lần đầu tiên trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, cụ thể tại Điều 37 và Điều 44 về các trường hợp tổ chức đối thoại Sau đó Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 có sửa đổi và bổ sung thêm một số quy định về các trường hợp đối thoại và quy trình đối thoại tại các Khoản 10, Khoản 17 và Khoản 18 Điều 1 Ngoài ra, Nghị định 136/2006/NĐ-

CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo đã làm rõ thêm về trình tự, thủ tục cũng như nội dung đối thoại Trong hệ thống pháp luật thời điểm này, đây là những quy định rất mới mẻ cả về lý luận và thực tiễn; trong đó các quy định pháp luật về đối thoại trong giải quyết khiếu nại giai đoạn này mặc dù đã bắt đầu được ghi nhận nhưng vẫn còn thiếu và chưa hợp lý, chưa đáp ứng được yêu cầu của các bên tham gia đối thoại

Đến nay, sau khi Luật Khiếu nại năm 2011 cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành có hiệu lực, đặc biệt là Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ban hành ngày 31 tháng 10 năm 2013 quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính (gọi tắt là Thông tư số 07/2013/TT-TTCP), chế định đối thoại đang dần được hoàn thiện và đạt được một số kết quả nhất định Tuy nhiên một số quy định của pháp luật về đối thoại vẫn còn những điểm bất cập, cụ thể như những vấn đề như cách thức, thủ tục, trình tự thực hiện đối thoại vẫn chưa được quy định hay hướng dẫn một cách cụ thể, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau hay gây khó khăn trong thực tiễn áp dụng

2.1.1.1 Căn cứ tổ chức đối thoại

Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về các trường hợp đối thoại như sau:

Trường hợp tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần đầu được

quy định tại Khoản 1 Điều 30: “1 Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần

đầu, nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan,

tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại; việc đối thoại phải tiến hành công khai, dân chủ”.

Trường hợp tổ chức đối thoại trong giải quyết khiếu nại lần hai được

quy định tại Điều 39: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người

giải quyết khiếu nại tiến hành đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, hướng giải quyết khiếu nại Việc tổ chức đối thoại lần hai thực hiện theo quy định tại Điều 30 của Luật này”.

Trong việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, vấn đề tổ chức đối thoại được quy định tại Khoản 1 Điều 53 trong giải quyết khiếu nại lần đầu và Điều 55 trong giải quyết khiếu nại lần 2, cụ thể:

Khoản 1 Điều 53 quy định: “1 Người có thẩm quyền giải quyết khiếu

nại, trước khi ra quyết định giải quyết khiếu nại phải tổ chức đối thoại với người khiếu nại”;

Điều 55 quy định: “Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai

có trách nhiệm sau đây: 3 Chủ trì tổ chức đối thoại với người khiếu nại”.

Sau đó, Thông tư số 07/2013/TT-TTCP đã có những hướng dẫn cụ thể

về các trường hợp đối thoại tại khoản 1 Điều 21 như sau:

“1 Các trường hợp đối thoại

a) Trong quá trình giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, người giải quyết khiếu nại lần đầu tổ chức đối thoại nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh tổ chức đối thoại.

b) Trong quá trình giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, người giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai phải tổ chức đối thoại”.

Có thể nhận xét pháp luật hiện hành về đối thoại trong giải quyết khiếu nại đã quy định về các trường hợp tổ chức đối thoại rất hợp lý và rõ ràng Theo đó, trong giải quyết khiếu nại hành chính thông thường, việc tổ chức đối thoại được chia thành hai trường hợp: giải quyết khiếu nại lần đầu và giải quyết khiếu nại lần hai Cụ thể, trong giải quyết khiếu nại lần đầu, việc tổ chức đối thoại sẽ là thủ tục bắt buộc trong trường hợp yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau Theo đó, trong trường hợp sau khi người có thẩm quyền tiến hành xác minh khiếu nại, trên cơ sở chứng cứ, thông tin, tài liệu hiện có mà không có cơ sở để chấp nhận yêu cầu của người khiếu nại thì người giải quyết khiếu nại phải tổ chức đối thoại Còn trong trường hợp kết quả xác minh khiếu nại phù hợp với yêu cầu của người khiếu nại thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại sẽ không cần phải tổ chức đối thoại Đây là quy định mới so với quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây khi quy định việc tổ chức đối thoại là một hoạt động bắt buộc trong thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu Tuy nhiên, người giải quyết khiếu nại lần đầu là người đã có quyết định hành chính, hành

vi hành chính bị khiếu nại hoặc là người quản lý trực tiếp cán bộ, công chức

có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại Do đó, người giải quyết khiếu nại lần đầu thông thường là người hiểu rất rõ về nội dung vụ việc khiếu nại Cho nên, việc quy định trong mọi trường hợp người giải quyết khiếu nại lần đầu phải gặp gỡ, đối thoại là không cần thiết, gây tốn kém thời gian và công sức của các bên Với việc quy định đối thoại chỉ bắt buộc tiến hành trong những trường hợp thực sự cần thiết, tránh gây lãng phí về thời

gian cũng như công sức cho các bên tham gia đối thoại cũng như chủ thể có thẩm quyền tổ chức đối thoại

Trong giải quyết khiếu nại lần hai, việc tổ chức đối thoại được quy định

là thủ tục bắt buộc nhằm làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại, dù kết quả xác minh có phù hợp hay không phù hợp với yêu cầu của người giải quyết khiếu nại Sở dĩ, Luật Khiếu nại quy định khiếu nại lần hai bắt buộc phải tổ chức đối thoại trong mọi trường hợp vì người giải quyết khiếu nại lần hai không phải là người ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại Trong nhiều

vụ việc, nếu chủ thể này không tổ chức đối thoại để gặp gỡ các bên, nghe họ trình bày ý kiến, cung cấp các chứng cứ, sẽ khó nắm bắt một cách đầy đủ, toàn diện về nội dung vụ việc Khi đó, việc ra quyết định giải quyết khiếu nại lần hai sẽ không đảm bảo tính khách quan, đúng đắn Ngoài ra, khi phát sinh khiếu nại lần hai, tức là người khiếu nại về mặt quan điểm đã không đồng ý với nội dung giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết lần một (cũng chính là người bị khiếu nại) Khi khiếu nại lần hai, người có thẩm quyền giải quyết lần hai sẽ xem xét giải quyết nội dung mà người khiếu nại không đồng ý với kết quả giải quyết của người có thẩm quyền giải quyết lần một Trong trường hợp này, người có thẩm quyền giải quyết lần hai cần phải nghe quan điểm, lập luận của các bên về việc giải quyết nội dung khiếu nại Trên cơ sở chứng cứ, thông tin, tài liệu và các quy định của pháp luật mà các bên viện dẫn làm căn cứ khẳng định tính đúng, sai về nội dung khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết lần hai sẽ có cái nhìn toàn diện về nội dung khiếu nại và từ đó có quyết định chính xác bảo đảm đúng quy định của pháp luật

Riêng đối với giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật, thì việc tổ chức đối thoại là yêu cầu bắt buộc trong quá trình giải quyết Xuất phát từ bản chất của quan hệ lao động là người lao động luôn có nguy cơ bị xâm phạm quyền

và lợi ích hợp pháp của mình, quy định này nhằm đảm bảo quyền lợi cho người lao động trong quá trình giải quyết khiếu nại được trình bày các vấn đề, quan điểm cũng như lý lẽ của mình về vấn đề kỷ luật lao động của mình, từ

đó phía người sử dụng lao động có thể nắm bắt sự việc dẫn đến việc kỷ luật lao động một cách khách quan hơn, và tạo điều kiện cho chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đưa ra quyết định giải quyết khiếu nại chính xác, hợp tình hợp lý Tuy nhiên theo quan điểm cá nhân, trong trường hợp những yêu cầu của bên khiếu nại quyết định kỷ luật không có khác biệt so với kết quả xác minh nội dung khiếu nại thì việc tổ chức đối thoại cũng không thực

sự cần thiết Bởi, mục đích của đối thoại hướng tới làm rõ sự việc khách quan, giúp các bên nhận thức rõ hơn vụ việc từ đó đi đến xóa bỏ mâu thuẫn, xung đột giữa các bên; trường hợp này nếu kết quả xác minh nội dung khiếu nại đã tương đồng với yêu cầu khiếu nại thì vai trò của đối thoại sẽ tương đối mờ nhạt và khiến việc tổ chức đối thoại trở nên hình thức

So với pháp luật trước đây, khi vấn đề tổ chức đối thoại chỉ được nhìn nhận như một hoạt động mà người giải quyết khiếu nại nên tạo điều kiện để thực hiện, thì nay, với quy định hiện hành, việc tổ chức đối thoại trở thành nghĩa vụ của người bị khiếu nại và người giải quyết khiếu nại, và việc tham gia đối thoại cũng đã trở thành quyền của người khiếu nại Điều này cho thấy bước tiến triển trong các quy định của pháp luật về khiếu nại liên quan đến vấn đề tổ chức đối thoại, thể hiện sự chuyển biến đậm nét trong quan niệm về một “nền hành chính phục vụ” hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trong bối cảnh tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc bộ máy nhà nước

2.1.1.2 Thành phần tham gia đối thoại

Điểm c khoản 2 Điều 14 và điểm c khoản 2 Điều 15 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định người giải quyết khiếu nại lần đầu và người giải quyết khiếu nại lần hai có nghĩa vụ như sau:

“c Tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ

quan, tổ chức, cá nhân có liên quan;”

Thông tư số 07/2013/TT-TTCP hướng dẫn cụ thể thành phần tham gia đối thoại tại điểm a khoản 2 Điều 21 như sau:

“2 Thành phần tham gia đối thoại, nội dung đối thoại

a) Thành phần tham gia đối thoại gồm: Người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh nội dung khiếu nại, người khiếu nại hoặc người đại diện, người được ủy quyền, luật sư, trợ giúp viên pháp lý của người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan”.

Như vậy theo quy định của pháp luật, thành phần tham gia đối thoại bao gồm các chủ thể sau:

Người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh nội dung khiếu nại Đây là chủ thể đóng vai trò tổ chức, chủ trì tiến hành đối

thoại Trong một số trường hợp, người giải quyết khiếu nại đồng thời là người

có trách nhiệm xác minh trực tiếp nội dung khiếu nại thì chủ thể có thẩm quyền tổ chức đối thoại là người giải quyết khiếu nại Nhưng trong một số trường hợp khác, khi có khiếu nại của công dân, tổ chức, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại sẽ thành lập những đoàn công tác hoặc đoàn thanh tra để tiến hành đi xác minh, làm rõ, kết luận và kiến nghị biện pháp xử lý, nói cách khác họ là những người tham mưu giúp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Đối với những trường hợp này thành viên của các đoàn thanh tra, kiểm tra, đoàn công tác sẽ đóng vai trò là người tổ chức, chủ trì đối thoại

Người khiếu nại hoặc người đại diện, người được ủy quyền, luật sư, trợ giúp viên pháp lý của người khiếu nại Đây là thành phần đóng vai trò rất

quan trọng trong việc tổ chức đối thoại, vì những thông tin, tài liệu chứng cứ cũng như yêu cầu của chủ thể này sẽ là nội dung chính để các bên đưa ra đối thoại Do tính chất quan trọng của thành phần này cũng như để đảm bảo sự bình đẳng, dân chủ trong buổi đối thoại, pháp luật đã quy định rất nhiều chủ thể có quyền tham gia đối thoại thay cho người khiếu nại trong trường hợp người khiếu nại không thể tham dự được trong việc giải quyết khiếu nại

Người bị khiếu nại Theo quy định trên về thành phần tham gia đối

thoại, về phía người bị khiếu nại chỉ quy định duy nhất một chủ thể có trách nhiệm tham gia đối thoại mà không quy định các chủ thể khác có quyền tham