VỊ TRÍ, VAI TRÒ của THANH TRA QUỐC hội TRONG cơ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN lực ở một số NHÀ nước PHÁP QUYỀN HIỆN đại

Châu Phi, thậm chí mô hình này đã xuất hiện trong hiến pháp của một số nước của thiết chế Thanh tra Quốc hội trên thế giới xuất phát từ vai trò quan trọng của loại cơ quan này trong việc

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỀ TÀI

NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ

VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA THANH TRA QUỐC HỘI TRONG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰ C Ở M ỘT SỐ

NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN HIỆN ĐẠI

Chủ nhiệm đề tài: ThS Thái Thị Thu Trang Thư kí đề tài: ThS Đậu Công Hiệp

HÀ NỘI - 2017

DANH SÁCH CỘ NG TÁC VIÊN THAM GIA THỰC HIỆN ĐỀ TÀI

TT HỌ VÀ TÊN CHỨC VỤ, ĐƠN VỊ CÔNG TÁC CHUYÊN

ĐỀ

1 ThS Thái Thị Thu Trang Giảng viên Luật Hiến pháp, khoa pháp 3

luật Hành chính – N hà nước, Trường Đại học luật Hà N ội

2 ThS Hoàng Quỳnh Hoa Biên tập viên, Phòng Quản lý khoa học 3

và trị sự tạp chí Trường Đại học luật

Hà Nội, Trường đại học luật Hà Nội

3 ThS Nguyễn Thị Quỳnh Giảng viên Luật Hiến pháp, khoa pháp 1 Trang luật Hành chính – N hà nước, Trường

Đại học luật Hà N ội

4 ThS Đậu Công Hiệp Giảng viên Lịch sử nhà nước và Pháp 1

luật Việt Nam, khoa pháp luật Hành chính – Nhà nước, Trường Đại học luật Hà Nội

5 ThS Đỗ Quý Hoàng Giảng viên Công pháp quốc tế, Khoa 2

pháp luật Q uốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội

MỤC LỤC

Trang

NGHIÊN CỨU Đ Ề TÀI

5 Phương phá p nghiê n cứu của đề tài 12

7 Cơ cấu Bá o cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài 13

1 Những vấ n đề lý luận về vị trí, vai trò c ủa Thanh tra Quốc hội 14 trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nhà nước pháp

quyền hiện đại

2 Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Quốc hội m ột số nước trên

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHẦN THỨ NHẤT:

BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ

NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Pháp quyền – “rule of law” là khái niệm không còn xa lạ đối với nhiều nước trên thế giới, trong đó có Việt Nam Cương lĩnh chính trị về xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung và phát triển năm 2011) đã xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay là đẩy mạnh việc xây dựng thành công nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Thực ra, tư tưởng về nhà nước pháp quyền đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh đề cập ngay từ những ngày chúng ta xây dựng nhà nước dân chủ đầu tiên của dân tộc, những đặc điểm cơ bản của nhà nước pháp quyền đã được thể hiện trong

Hiến pháp 1946, đó là một bản Hiến pháp được xây dựng dựa trên nguyên tắc: “- Đoàn kết toàn dân, không phân biệt giống nòi, gái trai, giai cấp, tôn giáo; ; Đảm bảo các quyền tự do dân chủ; - thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”; Khẳng định nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hòa mà ở đó tất

“nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” lần đầu tiên được Đảng ta sử dụng chính

thức là trong Văn kiện Hội nghị Trung ương 2 khóa VII và trong Văn kiện Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII (năm 1994) Tại Hội nghị này, Đảng ta đã xác định rõ nhiệm vụ và phương hư ớng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, đường lối xây dựng nhà nước pháp quyền tiếp tục được các Đại hội VIII, IX, X và XI của Đảng phát triển và hoàn thiện3, đặc biệt là trong giai đoạn hiện nay, trước sự nghiệp đổi mới đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế thì vấn đề xây dựng thành công nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa được Đảng và Nhà nước ta chú trọng và đẩy mạnh

Sự ra đời của Hiến pháp 2013 đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong việc thế chế hóa cương lĩnh của Đảng về việc xây d ựng đất nước trong đó có

vấn đề xây dựng nhà nước pháp quyền, Khoản 1 Điều 2 Hiến pháp 2013 đã ghi

nhận: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân ” Đi liền khẳng định

trên, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, tại khoản 3 Điều 2 Hiến pháp

2013 đã bổ sung nguyên tắc “kiểm soát” quyền lực nhà nước bên cạnh sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp,

kiểm soát quyền lực nhà nước là hai vấn đề có mối quan hệ chặt chẽ với nhau Kiểm soát quyền lực nhà nước là điều kiện tất yếu để có một nhà nước dân chủ; một chính quyền thực sự phục vụ lợi ích của người dân, đề cao quyền con người; tôn trọng Hiến pháp và pháp luật Bởi lẽ, nguyên nhân chủ yếu của sự tồn tại của hiện tượng chuyên quyền, độc đoán, lạm quyền trong việc sử dụng quyền lực nhà nước chính là từ việc không kiểm soát được quyền lực Do vậy, “thiết kế” được mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước một cách hiệu quả là điều kiện tất yếu để xây dựng thành công nhà nước pháp quyền

Nhìn ra thế giới, hiện nay, các mô hình thiết chế nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước rất đa dạng, đặc biệt là các mô hình cơ quan kiểm soát độc lập bởi những ưu điểm của nó như tính khách quan, độc lập và tính chuyên sâu trong lĩnh vực kiểm soát…, các thiết chế này có thể được quy định trong hiến pháp (cơ quan hiến định độc lập) hoặc được hình thành bởi luật của mỗi quốc gia Trong

số các mô hình đó, phải kể đến mô hình Thanh tra Quốc hội (Parliament Ombudsman) Đây là một thiết chế “mang nhãn hiệu” Thụy Điển5 nhưng đã nhanh chóng lan rộng ra nhiều nước trên thế giới6, Thanh tra Quốc hội không chỉ tồn tại ở những nước phát triển như Đan Mạch, Ba Lan, Anh, Pháp, Hoa Kỳ…mà mô hình Thanh tra Quốc hội còn tồn tại ở những nước đang phát tr iển ở

Châu Phi, thậm chí mô hình này đã xuất hiện trong hiến pháp của một số nước

của thiết chế Thanh tra Quốc hội trên thế giới xuất phát từ vai trò quan trọng của loại cơ quan này trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước đặc biệt là các cơ quan hành chính – vốn là những cơ quan tác động rất lớn tới đời sống người dân nhưng cũng là loại cơ quan có xu hướng lạm quyền nhiều nhất

Với nhu cầu đổi mới tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước trên cơ sở hiến định nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước gắn liền với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay, nghiên cứu về mô hình thanh tra Quốc hội, nhận thức được vị trí cơ quan này đối với vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở nhà nước pháp quyền là một vấn đề rất cần thiết, qua đó sẽ đặt ra những hướng đi gợi mở cho Việt Nam trong việc xây dựng bộ máy nhà nước trong giai đoạn tới

Với lý do trên, chúng tôi đã chọn đề tài: “Vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc

hội trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở một số nhà nước pháp

quyền hiện đại” làm đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Nghiên cứu về Thanh tra Quốc hội ở nước ta trong những năm gần đây đã

có một số công trình nghiên cứu ở mức độ khác nhau, cụ thể:

- Tình hình nghiên cứu trong nước

Thứ nhất, công trình nghiên cứu dưới hình thức sách chu yên khảo

Phải nói là ở Việt Nam chưa có một công trình dưới dạng sách chuyên khảo nào nghiên cứu riêng về mô hình Thanh tra Quốc hội, mà nội dung này chỉ

ở một chương mục nhất định trong nội dung nghiên cứu rộng hơn, theo đó có một số công trình tiêu biểu sau:

1, “Các thiết chế hiến định độc lập – Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở

7

Xem Nghiên cứu so sánh Hiến pháp các quốc gia Asean – PGS.TS Tô Văn Hòa

Việt Nam” – Viện chính sách công và pháp luật, Đồng chủ biên: GS.TSKH Đào

Trí Úc - GS.TS Nguyễn Thị M ơ - TS Nguyễn Văn Thuận – TS Vũ Công Giao,

Hà Nội 2013: Nội dung gồm 7 phần, trong đó, phần II là các bài nghiên cứu về Ombudsman – trong đó, các tác giả đã phân tích khái quát lịch sử hình thành và phát triển của Thanh tra Quốc hội trên thế giới, vai trò của thanh tra quốc hội và

đề cập đến mối liên hệ với Việt Nam Tuy nhiên, công trình này chỉ mới tìm hiểu sơ bộ mô hình Thanh tra Quốc hội một số nước và chỉ ra được một số ưu điểm và khả năng áp dụng mô hình Thành tra Quốc hội ở Việt Nam mà chưa đ ặt

vị trí cơ quan này trong mối liên hệ xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay

2, Nghiên cứu so sánh Hiến pháp các quốc gia Asean , PGS.TS Tô Văn

Hòa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015: Nội dung gồm 8 chương, trong đó, Chương VI: Kiểm soát quyền lực nhà nước trong hiến pháp các quốc gia Asean, tác giả đã đề cập đến cơ quan Thanh tra quốc hội của một số nước trong khối Asean (Thái Lan và Philippin) Tác giả cũng chỉ nêu khái quát các đặc điểm của

mô hình Thanh tra Nghị viện (Quốc hội) của hai n ước là Thái Lan và Phillippin chứ chưa đánh giá mang tính lý luận sự tồn tại của mô hình Thanh tra Quốc hội trong các nhà nước đó

Thứ hai, công trình nghiên cứu dưới hình thức đề tài nghiên cứu khoa học các cấp

1, Đề tài khoa học của Văn phòng Quốc hội: “Các mô hình tổ chức và hoạt động quốc hội của một số nước trên thế giới”, chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Sỹ

Dũng, Hà Nội, 2001: Đây là công trình khoa học nghiên cứu về tổ chức và hoạt động quốc hội của nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó, công trình đã đề cập đến mô hình Thanh tra Quốc hội với tư cách là một cơ quan trợ giúp cho Quốc hội trong lĩnh vực bảo vệ quyền con người

2, Đề tài nghiên cứu cấp bộ: “Cơ quan nhân quyền quốc gia – Mô hình,

(nghiên cứu theo yêu cầu của Bộ ngoại giao Việt Nam của tổ chức UNDP): Nội dung gồm 4 phần, trong đó, nhóm tác giả đã đề cập đến vai trò của ombudsman (thanh tra viên) trong vai trò là cơ quan bảo vệ quyền con người chứ chưa khai thác ở khía cạnh là cơ quan kiểm soát độc lập

3, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính Phủ 1999 về tổ chức hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới Trong đó, có các chuyên đề của các tác giả nghiên cứu về tổ chứ c và hoạt động

của cơ quan thanh tra của một số nước trên thế giới như: “ Sự thành lập và hoạt động của thanh tra Quốc hội Đan Mạch ”, của tác giả Văn Tiến Mai; “Thanh tra Quốc hội của Canada” của Đinh Quang Tuyến, “Tổ chức và hoạt động của thanh tra Thụy Điển” của Vũ Văn Chiến, “Giới thiệu về cơ quan thanh tra Philippin” của tác giả Đặng Khánh Toàn…

4, “Tài liệu tham khảo về hoạt động giám sát của nghị viện các nước trên thế giới”, Văn phòng Quốc hội (phục vụ cho xây dựng Luật hoạt động giám sát của

Quốc hội, Hội đồng nhân dân), Hà Nội, 2014: Tài liệu đã chỉ ra các hình thức giám sát của nghị viện các nước trên thế giới áp dụng, trong đó có mô hình Thanh tra Quốc hội;

5, Luận án tiến sĩ luật học: “Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam ” của Nguyễn Văn

Tuấn, người hướng dẫn: GS.TS Đinh Văn Mậu (Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh), bảo vệ năm: 2015 Luận án đã gồm 175 trang, chia làm 4 chương Trong đó tác giả đã nghiên cứu các mô hình thanh tra nhà nước và có đề cập Thanh tra Quốc hội Công trình cũng đã chỉ ra một số điểm lý luận về vấn đề kiểm soát quyền hành pháp thông qua cơ chế thanh tra và đề cập một số mô hình Thanh tra Quốc hội ở một số nước trên thế giới

6, Luận văn thạc sĩ luật học: “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động Ban dân nguyện thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội trong bối cảnh Việt Nam hiện nay ”,

Trần Hồng Cẩn, người hướng dẫn: PGS.TS Tô Văn Hòa, bảo vệ năm 2015: Luận văn đã phân tích tổ chức và hoạt động của Ban dân nguyện thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội ở Việt Nam thời gian qua, chỉ ra được ưu điểm và hạn chế của mô hình này, qua đó đưa ra giải pháp hoàn thiện trên cơ sở học tập mô hình một số nước trên thế giới về cơ quan có cùng chức năng, trong đó tác giả có đề cập đến mô hình thanh tra Quốc hội nhưng chỉ dừng lại là một trong những kiến nghị hoàn thiện tổ chức hoạt động của Ban dân nguyện thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội trong giai đoạn hiện nay

Ngoài ra, một số công trình nghiên cứu khoa học trên các tạp chí, tiêu biểu:

1, “Cơ quan thanh tra Nghị viện Thụy Điển”, Lê Trọng Vinh, Bộ Nội vụ, số

6, 1999;

2, “Tăng cường hoạt động giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân với việc xây dựng mô hình Ủy ban Dân nguyện của Quốc hội hiện nay ”, TS

Trương Thị Hồng Hà, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, 2010;

3, “Bàn về thiết chế Ombudsman liên bang ở Nga”, Mai Văn Thắng, Tạp chí

Khoa học ĐHQG Hà Nội: Luật học tập 31 - số 2/2015;

4, “Mô hình bộ máy quốc gia về nhân quyền ở một số nước và suy nghĩ về cơ chế đảm bảo quyền con người ở nước ta” / Tường Duy Kiên // Nghiên cứu lập

pháp Văn phòng Quốc hội, Số 15/2009;

5, “Thanh tra Quốc hội trên thế giới và giá trị tham khảo đối với Việt Nam” / Hoàng Hùng Hải / Nhà nước và Pháp luật Viện Nhà nước và Pháp luật, Số

chính một số nước trên thế giớ i và vấn đề này ở Việt Nam”/ Thái Thị Thu Trang

và Đậu Công Hiệp/ tạp chí Thanh tra số 3/2016

Như vậy, các công trình nghiên cứu trong nước ít nhiều đã đề cập đến mô hình Thanh tra Quốc hội ở những khía cạnh khác nhau như là cơ quan góp phần hoàn thiện chức năng giám sát của Quốc hội hoặc là cơ quan bảo vệ quyền con người hoặc nghiên cứu Thanh tra Quốc hội dưới góc độ là nghiên cứu một mô hình cụ thể ở một nước trên thế giới, tuy nhiên, việc kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học kể trên vẫn chưa nhìn nhận mô hình cơ quan này một cách sâu sắc, toàn diện, xác định được vị trí, vai trò của cơ quan này trong vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở nhà nước pháp quyền để lý giải được những điểm cốt lõi về Thanh tra Quốc hội thứ mà khiến cho thiết chế này có sức lan tỏa mạnh mẽ Qua đó, phần nào có câu trả lời thuyết phục hơn cho việc đánh giá khả năng áp dụng mô hình này ở Việt Nam Đây là nhiệm vụ mà Đề tài nghiên cứu khoa học cần phải kế thừa và tiếp tục phát triển để làm sáng tỏ

- Tình hình nghiên cứu nước ngoài

Nghiên cứu về thanh tra Quốc hội không phải là vấn đề mới đối với các nhà khoa học pháp lý trên thế giới, có thể kể đến một số công trình tiêu biểu:

1, “Internetinal ombudsman yearbook”, Vol 1, 1997/ Vol.2, 1999 / Vol 3,

2000 ed by International Ombudsman Institute and Linda C Reif: Đây là dạng sách được in hàng năm với các tuyển tập khác nhau, chuyên tập hợp các bài viết của các học giả quốc tế về lĩnh vực ombudsman Cuốn 1 gồm 11 chuyên đề, nội dung là tìm hiểu chung về ombudsman ở các kh ía cạnh khác nhau (dưới góc độ

là nghề nghiệp, là một cơ quan, tìm hiểu chức năng của ombudsman…) Cuốn 3 gồm 15 chuyên đề, trong đó, các tác giả đã tìm hiểu ombudsman ở một số khía cạnh thông qua tìm hiểu ombudsman ở một số quốc gia (Hong Kong, Kampala, Uganda… ) Cuốn 4 gồm 7 chuyên đề, nghiên cứu vai trò của ombudsman trong lĩnh vực kiểm soát cơ quan hành chính (giám sát, kiểm tra trong lĩnh vực công, chống lại quan lieu…) và vai trò của ombudsman trong vấn đề quyền con người

Thanh tra Quốc hội với tên gọi mang tính nguồn gốc là ombudsman được phân tích khá sâu sắc trên nhiều phương diện trong ba cuốn sách này, cung cấp cho luận án nhiều quan điểm về thanh tra Quốc hội của các nước trên thế giới, làm

cơ sở để xây dựng các nội dung lý luận cũng như tron g quá trình phân tích mô hình cơ quan này ở một số quốc gia Tuy vậy, các chuyên đề trong ba cuốn sách này không nghiên cứu một cách hệ thống các mô hình thanh tra Quốc hội trên thế giới mà chủ yếu phân tích dưới dạng giới thiệu các vấn đề liên quan đến ombudsman và các nước chỉ mang tính chất minh họa

2, “The Danish Ombudsman”, March 1995, ed.by the Danish Ombudsman

and the Ministry of foreign affairs: Cuốn sách là tài liệu chuyên sâu về ombudsman của nước Đan Mạch, gồm: 15 chuyên đề, nội dung là các bài nghiên cứu của nhiều tác giả về lịch sử hình thành, vai trò của ombudsman trong việc kiểm soát cơ quan hành chính, mối quan hệ với cơ quan nhân quyền Châu Âu, triển vọng phát triển của mô hình này trong tương lai…Cuốn sách đã cung cấp cho luận án các nội dung quan trọng về thanh tra Quốc hội ở Đan Mạch;

3, “The parliamentary ombudsman – withstanding the test of time”, ed By

TSO (the Stationery Office), 2007: bài nghiên cứu của TS Richard Kirkham của Khoa luật trường Đại học Shefield, gồm 32 trang, trong đó, nội dung đã chỉ ra những khó khăn, thách thức khi thiết kế mô hình thanh tra Quốc hội và ý nghĩa của việc tồn tại thanh tra Quốc hội;

4, “The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System” của giáo sư Pr Linda C Reifed: cuốn sách bao gồm 12 chương, nội

dung đã đề cập tới sự phát triển quan niệm về Ombudsman, phân tích các khía cạnh về vai trò của ombudsman trong việc kiểm soát quyền lực của chính phủ,

cơ quan hành chính và bảo đảm các quyền con người Tác phẩm là sự đánh giá khá toàn diện hoạt động của các mô hình ombudsman của các nước đại diện cho các khu vực khác nhau trên thế giới

5, “How to be a good Ombudsman” của tiến sĩ Jacob Soderman, bài nghiên

cứu được trình bày tại Hội nghị bồi dưỡng nâng cao công chức thanh tra Châu

Âu năm 2004 tại Marid, qua đó, tác giả đã trình bày nguồn gốc ra đời của cơ quan thanh tra đầu tiên tại Châu Âu và sự phát triển các cơ quan thanh tra ở các nước liên minh Châu Âu, đánh giá tính hiệu quả của hoạt động thanh tra trong việc kiểm soát cơ quan hành chính thông qua việc quốc hội bầu cơ quan thanh tra nhằm đảm bảo sự độc lập của cơ quan thanh tra với cơ quan hành chính

6, “The Ombudsman Institution and The Quality of Democracy ”, TS

P.Nikiforos Diamandouros Bài nghiên cứu đã chỉ ra va i trò của cơ quan Thanh tra Quốc hội trong việc thúc đẩy chất lượng của nền dân chủ Nội dung: 1 Nguồn gốc và sự lan tỏa của cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới; 2 Dân chủ và pháp quyền; 3 Sự đóng góp của cơ quan Thanh tra Quốc hội tới chất lượng của nền dân chủ

7, “Supervision of the Courts by the Swedish Parliamentary Ombudsman ”,

Lars Lindstrom (thanh tra Thụy Điển) Bài nghiên cứu phân tích một khía cạnh thẩm quyền của Thanh tra Quốc hội Thụy Điển, tác giả đã lý giải vì sao thanh tra Quốc hội Thụy Điển có thẩm quyền giám sát tòa án, đánh giá ý nghĩa của thẩm quyền này

8, “Ombudsman: protection of the rights of minorities in Portugal and best international practices”, João Tiago Silveira, Bài nghiên cứu gồm 2 nội dung

chính: 1 So sánh thanh tra ở Bồ Đào Nha với các quốc gia khác về khái niệm, năng lực, thẩm quyền; 2 Việc thực hiện hoạt động giám sát của thanh tra Bồ Đào Nha

Ngoài ra, Đề tài còn khai thác các số liệu, thông tin khoa học từ các Báo cáo thường niên của Thanh tra Quốc hội các nước: Thụy Điển, Phần Lan, Bồ Đào Nha, Croatia gửi đến Quốc hội trong những năm gần đây

Những thông tin về cách thức tổ chức, hoạt động của mô hình Thanh tra Quốc hội, cùng với những đánh giá về mô hình này của các chuyên gia nước ngoài là nguồn tư liệu quan trọng giúp đề tài có thể đánh giá được vị trí của

Thanh tra Quốc hội trong việc kiểm soát quyền lực ở nhà nước pháp quyền, bởi lẽ mô hình này không còn xa lạ với nhiều nước trên thế giới, trong khi đó,

mô hình này ở Việt Nam chưa từng tồn tại, do vậy , việc đánh giá vị trí của Thanh tra Quốc hội chủ yếu dựa trên thực tiễn của nước ngoài

3 M ục tiêu nghiên cứu của đề tài

Để giải quyết câu hỏi nghiên cứu: Thanh tra Quốc hội có vị trí, vai trò như

thế nào trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở nhà n ước pháp quyền hiện đại, nhóm tác giả thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu sau:

tra Quốc hội trong nhà nước pháp quyền

pháp luật và thực tiễn hoạt động của Thanh tra Quốc hội của một số nước trên thế giới Qua đó, rút ra được mẫu số chung trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra Quốc hội

Quốc hội trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở nhà nước pháp quyền

đăng tối thiểu 01 bài tạp chí có nội dung lấy từ kết quả nghiên cứu của Đề tài nghiên cứu khoa học

4 Phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đề tài nghiên cứu hệ thống quy định pháp luật và thực tiễn hoạt động của Thanh tra Quốc hội ở một số nhà nước pháp quyền hiện đại Trong đó, nhóm nghiên cứu lựa chọn hai quốc gia đại diện mô hình Thanh tra Quốc hội ra đời thời

kỳ đầu tiên làThụy Điển, Phần Lan v à hai quốc gia đại diện mô hình thanh tra Quốc hội ở giai đoạn sau là Bồ Đào Nha và Croatia, đây đều là những quốc gia có

m ô h ình Thanh t ra Quốc hội đ ư ợc đánh giá là hoạt động h iệu quả, đư ợ c

nhiều quốc gia khác học tập, tham khảo Qua đó, làm rõ được v ị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội trong vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở nhà nước pháp quyền

Đề tài được thực hiện trên cơ sở các phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây:

- Phương pháp luận:

Đề tài sử dụng phương pháp luận dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa

M ác - Lê nin và tử tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; Các học thuyết chính trị về nhà nước và pháp luật trên thế giới

- Phương pháp nghiên cứu cụ thể:

Đề tài sử dụng các phương ph áp nghiên cứu luật học như: Phương pháp so sánh, phân tích, đánh giá, thống kê…, cụ thể:

Chuyên đề 1: Nhóm tác giả áp dụng chủ yếu phương pháp phân tích, đánh giá

dựa trên các học thuyết về nhà nước và pháp luật liên quan đến nhà nước pháp quyền và kiểm soát quyền lực nhà nước

Chuyên đề 2 và chuyên đề 3: Nhóm tác giả áp dụng chủ yếu phương pháp

phân tích, so sánh, thống kê để nghiên cứu tổ chức và hoạt động thanh tra Quốc hội một số nước trên thế giới, qua đó đánh giá được hiệu quả hoạt động của loại thiết chế này trong bộ máy nhà nước

Báo cáo tổng thuật: nhóm tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp phân tích, so

sánh để rút ra kết luận về vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở nhà nước pháp quyền Bên cạnh đó, Đề tà i có một số gợi mở về việc áp dụng mô hình Thanh tra Quốc hội nhằm hoàn thiện bộ máy nhà nước ở Việt Nam trong vấn đề kiểm soát quyền lực ở giai đoạn hiện nay

Chuyên đề 2 Thanh tra Quốc hội ở Thụy Điển và Phần Lan Chuyên đề 3 Thanh tra Quốc hội ở Croatia và Bồ Đào Nha

- Bài báo: “M ô hình Thanh tra Quốc hội Thụy Điển, Phần Lan và giá trị tham khảo ở Việt Nam” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 2 tháng

8/2017

7 Cơ cấu của Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài

1 Những vấn đề lý luận về vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội ở nhà nước pháp quyền hiện đại

1.1.1 Tư tưởng pháp quyền và nhà nước pháp quyền

1.1.2 Mối quan hệ giữa Nhà nước pháp quyền và nhân quyền

1.2.1 Khái niệm cơ chế kiểm soát quyền lực

1.2.2 Các cơ chế kiểm soát quyền lực ở nhà nước pháp quyền

nước pháp quyền hiện đại

1.3.1 Sự ra đời của mô hình Thanh tra Quốc hội

1.3.2 Kiểm soát quyền lực nhà nước của Thanh tra Quốc hội tron g nhà nước

pháp quyền

2 Tổ chức và hoạt động Thanh tra Quốc hội một số nước trên thế giới và một số gợi mở cho Việt Nam

2.1.1 Thanh tra Quốc hội Thụy Điển

2.1.2 Thanh tra Quốc hội Phần Lan

2.2.1 Thanh tra Quốc hội Croatia

2.2.2 Thanh tra Quốc hội Bồ Đào Nha

2.3.Nhận xét về tổ chức và hoạt động Thanh tra Quốc hội trên thế giới và một số gợi mở cho Việt Nam

1 Những vấn đề lý luận về vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội ở nhà nước pháp quyền

1.1.Nhà nước pháp quyền và nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước

1.1.1 Tư tưởng pháp quyền và nhà nước pháp quyền

Về mặt thuật ngữ, Châu Âu lục địa thường sử dụng khái niệm pháp quyền, hay nhà nước pháp quyền (État de droit/ Rechsstaat) Còn theo cách hiểu Anh -

Mỹ, với thuật ngữ khá tương đồng là rule of law, có thể hiểu là sự cai trị/thống trị của pháp luật(8) Tuy nhiên, dù sử dụng thuật ngữ theo cách nào, tư tưởng về pháp quyền đều đặt ra những yêu cầu cơ bản về nhà nước và pháp luật, đó là:

- Pháp luật có vị trí tối thượng, không có bất kỳ cá nhân, tổ chức, đảng phái, giai cấp nào được đứng trên pháp luật, được quyền ban hành và thay đổi nội dung của pháp luật theo hướng trái với những nguyê n tắc cơ bản của nó Theo

cách hiểu này, pháp luật không phải là công cụ của nhà nước, của giai cấp thống trị, mà có thể nói, pháp luật thậm chí còn đứng trên nhà nước, trong đó nhà nước

có nghĩa vụ phải tuân theo pháp luật Để có được điều đó, các đạo lu ật do nhà nước ban hành, hay pháp luật thực định, phải là sự phản ánh và không được trái pháp luật tự nhiên Theo N D Arora_ Giáo sư Đại học Kinh tế và kỹ thuật

Berlin, pháp quyền (rule of law) được hiểu là "sự cai trị của luật pháp, luật pháp như đúng nghĩa của nó: tức là luật pháp là thứ cai trị chứ không phải là người thực thi pháp luật [cai trị]; trên thực tế, những người vận hành pháp luật lại có bổn phận thi hành pháp luật theo nghĩa của nó, chứ không phải như

8

Cách hiểu Anh-Mỹ về pháp quyền hay pháp trị (rules of law) khá tương đồng với quan điểm nhà nước pháp quyền (État de droit/ Rechsstaat) của châu Âu lục địa Trong thuật ngữ État de droit, từ droit vừa có nghĩa là lẽ phải, vừa có nghĩa là quyền, vừa có nghĩa là pháp luật Còn trong từ rul e of law, rule có nghĩa là cai trị, thống trị Khái niệm rule of law nhấn mạnh đến vai trò và vị trí thượng tôn của pháp luật trong việc điều chỉnh các chuẩn

mực xã hội theo nghĩa không phải nhà nước cai trị mà là pháp luật cai trị Do đó, nhà nước phải đứng dưới pháp luật tự nhiên.Tham khảo thêm: Nguyễn Sỹ Dũng, Pháp quyền hay pháp trị, đăng tại tạp chí Tia sáng:

http://tiasang.com.vn/Default.aspx?tabid=62&News=257&Category ID=3

người đó muốn nó có nghĩa là gì."(9)

những mối quan hệ xã hội cụ thể thuộc các mặt kinh tế, văn hóa, chính trị.v.v

Theo cách hiểu này, pháp luật phải đứng giữa lợi ích của mọi chủ thể, không

thiên lệch về bất kỳ ai, dù đó là cá nhân, tổ chức, đảng ph ái, giai cấp nào Pháp luật phải công bằng một cách tuyệt đối Có một câu ngạn ngữ tiếng Latin nổi

tiếng đã nói lên điều này: Lex iniusta non est lex! (Luật mà bất công thì không phải là luật!)

Như vậy, tư tưởng pháp quyền hiểu theo nghĩa rộng nó là một chế độ xã hội

mà ở đó tất cả mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, không ai đứng trên pháp luật, kể cả nhà nước Nhà nước, hay những người cầm quyền, do đó, phải nhận thức rằng chân lý cao nhất không phải thuộc về mình mà thuộc về pháp luật Nhà nước pháp quyền đặt trong mối quan hệ với chế độ pháp quyền có thể xác định đó là một thành tố cơ bản tạo nên chế độ pháp quyền

Từ đây, có những quan niệm chung về Nhà nước pháp quyền giúp chúng ta hiểu rõ hơn về mô hình nhà nước này: Nhà nước pháp quyền chính l à mô hình nhà nước tôn trọng tính tối thượng của pháp luật mà pháp luật ở đây phải được

hiểu là “pháp luật thông thường chứ không phải là những ảnh hưởng chính trị,

và loại trừ sự cửa quyền, hoặc đặc quyền, hoặc thậm chí là phạm vi quyền tự

hơn: “Để luận chứng cho sự ràng buộc Nhà nước bằng pháp luật, tất yếu phải thừa nhận những quy phạm đứng trên Nhà nước Những quy phạm đó không thể bắt nguồn từ ý chí chủ quan của Nhà nước, khôn g thể nằm trong pháp luật mà Nhà nước đặt ra Đó chỉ có thể là các quy phạm của phạm trù đạo đức, của

9

Theo N D Arora, Polotical science, Tata M cGraw Hill, 2011, mục 6 -3 Nguyên văn: "Rule of law is the rule of

law, law as it is: it is the law that rules and not person who enforces the law; in fact, the person operating the law is under obligation to enforce the law as it is, and not as he/she wants it to mean."

10

Introduction to the Study of the Law of the constitution, 9thed., M acM illan and Co.,Limited, London (1950), tr

202, theo Luận án tiến sĩ: “Tính độc lập của tòa án” – TS Tô Văn Hòa

biểu hiện về quyền lực của chính phủ đều có khả năng đo đếm được theo các tiêu chuẩn pháp luật và có khả năng chống lại mọi nguy cơ và ảnh hưởng xấu bằng những phương tiện tri thức để bảo đảm trật tự; cơ sở của nhà nước là ý tưởng về công lý, công bằng dựa trên sự công nhận và tiếp nhận hoàn toàn giá trị tối thượng của nhân cách con người, được bảo đảm bởi các thể chế làm khuôn khổ của trật tự tự do, dân chủ, quyền con người, an toàn cho các công

1.1.2 Mối quan hệ giữa Nhà nước pháp quyền và nhân quyền

Có thể khẳng định, tư tưởng triết học về quyền con người chính là cơ sở cho

tư tưởng pháp quyền hiện đại hình thành Cụ thể hơn, đó chính là dòng tư tưởng triết học thời kỳ Khai sáng (Lumière) với những đại diện tiêu biểu như Jean -Jacques Rousseau, Voltaire, Montesquieu hay John Stuart Mills Vào thời kỳ này, với sự ảnh hưởng từ triết học chính trị của J.Locke, các nhà triết học Khai

sáng ở Pháp đã dần hình thành những ý niệm về các quyền hiển nhiên (évident) của con người "Các triết gia Khai sáng đã muốn thiết lập những quyền nhất định mà mọi con người sinh ra đều được hưởng Đó chính là những gì mà họ gọi là quyền tự nhiên."13 Với tinh thần đề cao quyền con người, các nhà triết học thời kỳ này tìm đến pháp luật với tư cách là một công cụ hiệu quả để bảo đảm các quyền đó Chính Montesquieu đã nói: "Giá trị chính yếu của pháp luật

Tuy nhiên, nếu đi vào tìm hiểu một cách sâu sắc hơn thì có thể thấy, tư tưởng

về quyền con người xuất phát từ chủ nghĩa cá nhân trong triết học, được bắt 11

P.Novgorotsev: “Pháp luật và nhà nước”, Tạp chí những vấn đề triết học và tâm lý, tiếng Nga số 74, 1904 Tr.

439 – trích dẫn theo PTS Nguyễn Văn Niên, “Xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam – M ột số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội 1996, tr.31

nguồn từ thời kỳ cổ đại ở các nước phương Tây, như Alain Laurent đã tổng kết

về chủ nghĩa cá nhân: “thai nghén trong một giai đoạn kéo dài từ Socrate đến

M ontaigne, rồi đột nhập bằng một cuộc 'cách mạng kiểu Copernic' trong thế kỷ XVII và XVIII và đạt tới sự giải phóng tuyệt đối trong thế kỷ XIX” Chủ nghĩa cá

nhân ở đây chính là đề cao con người cá nhâ n với tư cách độc lập của nó, như

lời bàn của Marx, trong tiểu luận Về vấn đề Do thái (La question juive-1841), cá nhân ở đây nghĩa là "một cá nhân tách khỏi cộng đồng, bó hẹp vào chính mình, chỉ quan tâm tới lợi ích riêng mà thôi và vâng theo cái riêng tư võ đoán của

mình, đã đứng trên lập trường rằng: "Trong phần cư xử giới hạn liên can đến bản thân anh ta, sự độc lập của anh ta như một quyền hạn là tuyệt đối Con người cá nhân là chúa tể đối với chính bản thân anh ta, đối với thân thể và tâm hồn riêng của anh ta."16 Và học giả Alain Laurent đã kết luận "Nhìn lại quá khứ, rõ ràng là hình tượng cá nhân và quyền tự do xem như giá trị tối cao của con người đã nảy sinh và mang tín h chất chặt chẽ về lịch sử trong mối tương liên thâm trầm với nhau"17 Như vậy, với dòng chảy sâu xa của tư tưởng triết

học về chủ nghĩa cá nhân - con người cá nhân được coi trọng hơn so với những dạng tổng thể như: gia đình, nhóm, giai cấp, dân tộc.v.v đã tạo cơ sở cho việc hình thành tư tưởng triết học về quyền con người và từ đó đặt ra nhu cầu xây dựng chế độ pháp quyền nhằm đảm bảo sự công bằng, bình đẳng và điều hòa lợi ích của các chủ thể trong xã hội Có thể mô hình hóa logic này để dễ hiểu hơn:

Triết học Khai sáng về Xây dựng chế độ

15

Do những tác phẩm của Marx viết trước năm 1942 không được đưa vào Toàn tập nên tác giả tham khảo bản tiếng Pháp tại: http://classiques.uqac.ca/classiques/Marx_karl/question_juive/question_juive.pdf, trang 23.

Nguyên văn: "un individu séparé de la communauté, replié sur lui-même, uniquement préoccupé de son intérêt

personnel et obéissant a son arbitraire privé."

Bước sang thời kỳ hiện đại, trên cơ sở kế thừa các dòng tư tưởng về nhân quyền trước đó và với xu hướng ngày càng đề cao quyền con người, nhà nước hiện đại coi việc bảo đảm nhân quyền là mục đích tối thượng đồng thời là ý nghĩa tồn tại của mình Điều này được thể hiện rõ trong Tuyên ngôn độc lập của

Mỹ năm 1776: “Tất cả mọi người sinh ra đều có quyền bình đẳng, Tạo Hóa cho

họ những quyền không ai có thể xâm phạm được Trong những quyền ấy, có quyền được sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc Rằng để đảm bảo cho những quyền lợi này, các chính phủ được lập ra trong nhân dân và có được

này không chỉ có ở nước Mỹ mà hầu khắp các quốc gia, điều này được thể hiện trong tuyên ngôn cũng như được thể chế hóa thông qua hiến pháp của các nướ c

Đi liền với xu hướng đề cao nhân quyền chính là việc nghiên cứu và áp dụng phổ biến hơn mô hình nhà nước pháp quyền Pháp quyền sẽ đóng vai trò là một chế độ pháp lý độc lập với tất cả các bộ phận khác thuộc thượng tầng kiến trúc như chính trị, đạo đức, tôn giáo.v.v Một chế độ pháp quyền như vậy tồn tại sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc ngăn ngừa những nguy cơ xâm phạm quyền

cá nhân, dù nguy cơ đó có sinh ra từ đâu, bất kể là cá nhân, đảng phái hay nhà nước

Như vậy, có thể đúc kết lại, nhà nước ph áp quyền và nhân quyền có mối quan hệ chặt chẽ, gắn bó với nhau Lấy nhân quyền làm xuất phát điểm, ý tưởng

về nhà nước pháp quyền và chế độ pháp quyền đã hình thành: " Tự do, bình đẳng phẩm giá của con người và những hình thức thể hiện khác nhau của bảo đả m

Hay có thể nói, mục đích của việc xây dựng nhà nước pháp quyền chính là có được chế độ pháp luật đảm bảo sự công bằng, ngăn ngừa sự lạm quyền của nhà nước Trong chế độ đó, nhà nước và pháp luật đóng vai trò điều hòa lợi ích của tất cả chủ thể trong xã hội, và do đó quyền con người được bảo vệ một cách tốt nhất

1.2.1 Khái niệm cơ chế kiểm soát quyền lự c

- Khái niệm và đặc điểm của kiểm soát quyền lực nhà nướ c

Kiểm soát quyền lực nhà nước thực chất là việc nắm bắt được tổ chức và hoạt động của các chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước, được tiến hành bởi các

cơ quan nhà nước hoặc từ phía nhân dân – chủ thể của quyền lực nhà nước nhằm bảo đảm các chủ thể thực hiện quyền lực một cách đúng đắn, không lạm quyền hay sử dụng quyền lực nhà nước vào mục đích tư lợi, đi ngược lại bản chất của nhà nước dân chủ

Từ đây có thể rút ra một số đặc điểm về kiểm soát quyền l ực nhà nước:

Về bản chất, kiểm soát quyền lực nhà nước chính là hạn chế quyền lực nhà nước Theo quan điểm của Aristote: “Quyền lực hoàn toàn được ví với một dòng sông lớn Khi giữ nó trong phạm vi giới hạn của hai bờ, nó có cả vẻ đẹp và sự hữu ích, nhưng khi nó phá vỡ bờ thì nó sẽ quá hung dữ như bị chặn đứng giữa dòng, nó sẽ cuốn trôi mọi thứ, tàn phá và hủy hoại bất cứ nơi nào mà nó đi qua”20, sự giới hạn quyền lực chính là tạo ra “hai bờ” để đảm bảo cho “dòng

sông quyền lực” được vận hành một cách suôn sẻ, hữu ích Như vậy, trong nhà nước pháp quyền, sự mở rộng tới vô hạn của quyền lực nhà nước là bất khả, nhà nước không phải là chủ thể có thể làm mọi thứ, sự giới hạn quyền lực nhà nước

ở đây chính là pháp luật của chế độ pháp quyền Hay nói cách khác nh à nước

không thể có những quyết định hay hành vi đi ngược lại với những “ quy tắc ứng

xử phù hợp với đạo đức, phản ánh được giá trị nhân văn chung của loài

chỉnh của xã hội”22

Mục đích của kiểm soát quyền lực chính là làm lành mạnh hóa nhà nước và

biến nhà nước trở về với đúng vị trí “công bộc” của nó trong quan hệ đối với nhân dân Nhà nước phục vụ cho lợi ích của nhân dân, trên cơ sở đó, nhà nước mới đảm bảo quyền con người được bảo vệ và thúc đẩy, không bị xâm phạm bởi

tổ chức hay cá nhân và đặc biệt là chính bản thân nhà nước

Đối tượng chịu sự kiểm soát quyền lực chính là các cơ quan nhà nước và

cách thức mà các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lực nhà nước Thực ra, cơ quan nhà nước là tổ chức được vận hành bởi những con người nắm giữ các chức

vụ trong các cơ quan đó Cho nên, kiểm soát các cơ quan nhà nước chính là kiểm soát được hành vi của những người nắm giữ quyền lực nhà nước trong các

cơ quan nhà nước, đảm bảo rằng họ không thực hiện các hoạt động nằm ngoài thẩm quyền, chức năng của mình, đồng thời việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn phải thực sự đúng đắn, phù hợp với lợi ích của nhân dân, xã hội

Nội dung của kiểm soát quyền lực chính là sử dụng các biện pháp như kiểm

tra, thanh tra, giám sát, hay các cơ chế kiềm chế, đối trọng… để nắm bắt được hành vi của của những chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước

Như vậy, với những đặc điểm của nhà nước pháp quyền như phần đầu phân tích và hiểu về kiểm soát quyền lực thì có thể thấy, kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền đóng vai trò rất quan trọng Đây là yếu tố không thể thiếu để xây dựng được nhà nước pháp quyền với mục đích sau cùng

là có được một chế độ mà quyền con người được đề cao và bảo vệ Có thể mô hình hóa mối quan hệ giữa nhà nước pháp quyền, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước và nhân quyền như sau:

- Khái niệm và đặc điểm cơ chế kiểm soát quyền lực ở nhà nước pháp quyền

Về mặt thuật ngữ, cơ chế được hiểu theo nhiều nghĩa, cụ thể: Cơ chế có thể

hiểu là “máy móc, bộ máy, cơ cấu” Chẳng hạn, cơ chế nhà nước (bộ máy nhà

nước) Theo từ điển tiếng Việt: “Cơ chế là cách thức, sắp xếp tổ chức để làm đường hướng, cơ sở theo đó mà thực hiện ” Theo quan điểm của GS.TS triết học Phạm Ngọc Quang:“Cơ chế là khái niệm dùng để chỉ một chuỗi những khâu liên

Như vậy, từ khái niệm cơ chế và khái niệm kiểm soát quyền lực có thể rút ra

khái niệm về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước: là phương thức, quy trình, quy định và các thiết chế có liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước, gắn kết chặt chẽ với nhau hợp thành một chỉnh thể, thông qua đó việc kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện, nhằm ngăn ngừa, loại bỏ những nguy cơ, những việc làm sai trái của nhà nước, cơ quan, nhân viên nhà nước trong việc

tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện theo đúng các quy định của Hiến pháp, pháp luật, đúng mục đích mong muốn và có hiệu quả

Đặc điểm của cơ chế kiểm soát quyền lực ở nhà nước pháp quyền

Về bản chất, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước được hình thành từ các thể

chế, các thiết chế liên quan đến việc kiểm soát quyền lực nhà nước, sự tương tác giữa các yếu tố của cơ chế nhằm đạt được những mục đích của việc kiểm soát

Về hình thức, cơ chế kiểm soát quyền lực khá đa dạng: Cơ chế kiểm soát

quyền lực nhà nước từ phía nhà nước (các cơ quan nhà nước); cơ chế kiểm soát

quyền lực nhà nước của nhân dân (các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, tổ c hức dân sự và công dân)…Trong nhà nước pháp quyền hiện đại, trước sự biến đổi phức tạp của xã hội cũng như sự thay đổi trong hoạt động của nhà nước, cơ chế kiểm soát quyền lực đòi hỏi cần phải đa dạng về các hình thức kiểm soát, theo

đó, sẽ có thêm nhiều hình thức kiểm soát mang tính bổ trợ cho các hình thức kiểm soát truyền thống để phát huy mặt tích cực, ưu điểm và bổ trợ nhằm giải quyết những hạn chế của các hình thức kiểm soát truyền thống

Về ý nghĩa, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực là cơ sở để kiểm soát quyền

lực được thực hiện một cách hiệu quả Có thể thấy, để một hoạt động có tính hiệu quả rõ ràng cần phải dựa trên cơ chế nhất định, do đó, muốn đảm bảo kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả thì nó phải được vận hành theo cơ chế nhất định Hay nói cách khác, cần phải có hệ thống pháp luật đầy đủ, chặt chẽ làm cơ sở pháp lý rõ ràng từ xác định các chủ thể có thẩm quyền kiểm soát quyền lực nhà nước đến đối tượng, nội dung, hình thức, quy trình, hậu quả pháp lý …của việc kiểm soát

1.2.2 Các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền hiện đại

có sự phát triển về hình thức ở nhà nước pháp quyền hiện đại:

Thứ nhất, hình thức kiểm soát quyền lực truyền thống – kiểm soát quyền lực trên cơ sở phân chia quyền lực:

Hình thức kiểm soát quyền lực phổ biến đầu tiên trong thời kỳ hiện đại xuất phát từ học thuyết phân quyền được John Locke đặt nền móng vào cuối Thế kỷ với tác phẩm “Về chính quyền dân sự - Chuyên luận thứ hai về phạm vi chân

chính và mục đích của chính quyền dân sự (Concerning civil government, second essay concerning the true original extent and end of civil government,1690) và sau đó được M ontesquieu phát triển trong tác phẩm k inh điển “Tinh thần pháp luật” (The spirit of the laws, 1748) Thuyết phân quyền là

một trong

23

Đoàn Thị Ngọc Hải, Quan niệm về kiểm soát và cơ chế kiểm soát quyền lự c nhà nước ở nước ta hiện nay,

http://m oj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=1929.

những học thuyết nền tảng của cách mạng tư sản vào nửa cuối thế kỷ 18 Sau khi cách mạng tư sản thành công, nhà nước tư sản đều vận dụng học thuyết này trong quá trình xây dựng bộ máy nhà nước với mục đích là kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại lâu dài của hình thức nhà nước này cũng như phản ánh được các tư tưởng về nhân quyền lúc bấy giờ Học thuyết phân quyền ban đầu có nội dung tập trung phân chia các nhánh quyền cơ bản của quyền lực nhà nước, trong đó phổ biến là theo quan điểm của nhà tư tưởng Montesquieu, phân quyền lực nhà nước thành ba nhánh quyền: Lập pháp, Hành pháp, Tư pháp theo nguyên tắc: Các cơ quan nắm giữ các nhánh quyền này phải được độc lập,

hoạt động kiềm chế và đối trọng (checks and balances) Ông đã viết: “Khi quyền lập pháp và hành pháp được sát nhập lại trong tay của cùng một người hoặc cùng một Viện nguyên lão thì sẽ không còn gì là tự do nữa, bởi vì người ta sợ rằng chính nhà vua hoặc viện ấy sẽ ban hành ra những đạo luật độc tài để thi hành chúng một cách độc tài Cũng không có tự do nếu quyền lực tư pháp không được chia tách khỏi các quyền lực lập pháp và hành pháp Nếu nó nhập lại với quyền lập pháp thì cuộc sống và tự do của công dân sẽ bị đặt vào tình thế được điều khiển một cách độc đoán, vì quan tòa cũng đồng thời là nhà lập pháp Nếu

nó được nhập lại với quyền hành pháp, thì quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp Nếu một người hay một tổ chức của quan chức hoặc của quý tộc hay

Nguyên tắc phân quyền thực sự là yếu tố rất quan trọng để kiểm soát quyền lực nhà nước

Thứ hai, hình thức kiểm soát bổ trợ cho hình thức kiểm soát quyền lực truyền thống – Các cơ quan kiểm soát độc lập:

Có thể thấy đây là hình thức mới xuất hiện trong nhà nước pháp quyền hiện đại so với hình thức kiểm soát quyền lực truyền thống Sự hình thành hình thức kiểm soát bổ trợ này xuất phát từ nhu cầu thực tiễn, cụ thể: Trong một xã hội

24

Monstequieu, “Bàn về tinh thần pháp luật”, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội, 2004, tr 266 (người dịch: Trần Thanh Đạm)

ngày càng phát triển và có nhiều biến đổi phức tạp, điều này ảnh hưởng trực tiếp đến mức độ khác nhau về vai trò của từng nhánh quyền trong đời sống xã hội, đồng thời kéo theo sự ảnh hưởng mối quan hệ giữa các nhánh quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước Nhánh hành pháp trở nên mạnh hơn vì vai trò quản lý xã hội ngày càng đa dạng, nhánh lập pháp không thể làm luật để điều chỉnh mọi quan hệ xã hội có nhu cầu mà ở một số lĩnh vực phải ủy quyền lập p háp cho những chủ thể sát sao với đời sống xã hội hơn trong đó chủ yếu là nhánh hành pháp và chính quyền địa phương Như vậy, sự tách bạch giữa các nhánh quyền ngày càng trở nên khó khăn, học thuyết phân quyền trong vấn đề kiểm soát quyền lực trong thời kỳ hiện đại dường như không thể vận dụng một cách tuyệt

đối Nói như GS.TS Đào Trí Úc: “Lý luận và thực tiễn tổ chức quyền lực nhà nước từ đó đến nay đã chỉ ra rằng, phân quyền với bộ ba quyền lực chỉ là điều

bổ trợ cho nguyên tắc phân quyền trong việc kiểm soát quyền lực

Hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước bổ sung cho học thuyết phân quyền trong nhà nước thời kỳ hiện đại đó chính là sự xuất hiện của các loại cơ quan không nằm trong các nhánh quyền lực truyền thống mà thuộc nhánh quyền độc lập với chức năng kiểm soát các cơ quan trong các nhánh quyền lực truyền thống ở những phương diện khác nhau như: Thanh tra Quốc hội, Ủy ban nhân quyền, Hội đồng bầu cử quốc gia…được gọi chung là cơ quan hiến định độc lập hay cơ quan kiểm soát độc lập

Các thiết chế hiến định độc lập được lập ra với nhu cầu có được một cơ quan vận hành một cách vô tư, khách quan, phi đảng phái, chỉ phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội Do vậy, các thiết chế hiến định độc lập có những đặc trưng cơ bản sau:

+ Ra đời do nhu cầu ngày càng mở rộng chức năng của nhà nước

+ Không phụ thuộc vào các thiết chế thuộc các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp;

+ Có trách nhiệm giải trình song không chịu sự kiểm tra ràng buộc thường xuyên của các thiết chế khác;

+ Có những chức năng nhiệm vụ do hiến pháp quy định;

+ M ang tính chất chuyên môn thuần túy, có những chức năng, thẩm quyền riêng trong một số lĩnh vực nhất định.26

Một vấn đề quan trọng làm nên “thương hiệu” của các thiết chế hiến định độc lập đó là “tính độc lập” của chúng Để đảm bảo tính độc lập này, địa vị của chúng được nâng lên tầm “hiến định”, với một sự đảm bảo pháp lý cao nhất từ hiến pháp Cũng theo GS Đào Trí Úc, tính độc lập của các thiết chế hiện định độc lập được thể hiện qua các yêu cầu là:

+ Thiết chế đó phải bao gồm những cơ quan không chịu sự phụ thuộc theo quan hệ trên – dưới đối với một cơ quan thuộc nhánh quyền lực khác hay của các cơ quan khác

+ Thiết chế đó có những chức năng pháp lý và đặc điểm tổ chức được hiến pháp quy định

+ Các cơ quan trong thiết chế là một hệ thống tổ chức, có thể tập trung hoặc phi tập trung nhưng thống nhất về chức năng và nhiệm vụ

+ Các chức năng, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong thiết chế đó phải mang tính chất là những chức năng, thẩm quyền phổ quát mà không mang tính quản lý ngành Chẳng hạn, chức năng của Kiểm toán nhà nước là kiểm tra, giám sát về nguồn tài chính công, bất kể nguồn tài chính công đang nằm ở lĩnh vực nào: giáo dục, y tế, khoa học công nghệ hay công nghiệp, nông nghiệp, v.v.27

Bản thân đóng vai trò là cơ quan kiểm soát quyền lực nhưng chúng không có thẩm quyền can thiệp vào phạm vi chức năng và nhiệm vụ của các thiết chế của

26

Nguyễn Đăng Dung Vũ Công Giao Lã Khánh Tùng Đặng Minh Tuấn Nguyễn Minh Tuấn, ABC về hiến pháp

(85 câu hỏi đáp), Nxb Thế giới, Hà Nội, 2013, trang 87.

27

Đào Trí Úc, tlđd, trang 17.

những nhánh quyền lực khác Ý nghĩa của cơ quan kiểm soát độc lập trong bộ máy nhà nước theo chúng tôi thể hiện ở chỗ:

Sự tồn tại của cơ quan kiểm soát độc lập tạo ra một cơ chế mới cho việc kiểm soát nhà nước, bổ trợ cho cơ chế kiểm soát quyền lực truyền thống Nếu như thuyết phân quyền hướng tới sự kiềm chế đối trọng giữa các cơ quan, trong đó đặt ra các yêu cầu về việc nhiệm vụ và thẩm quyền của cơ quan này phải hạn chế bớt sự lạm quyền của cơ quan khác thì gốc rễ quyền lực của cơ quan kiểm soát độc lập lại chính từ tính độc lập của nó mà sinh ra Thật vậy, thuyết phân quyền thuần túy khiến cho các cơ quan có mối quan hệ rắc rối (chẳng hạn theo hiến pháp Hoa Kỳ 1787, quốc hội có quyền luận tội tổng thống, phê chuẩn các chức danh trong nội các còn tổng thống lại có quyền phủ quyết các đạo luật của quốc hội.v.v.) Điều này khiến cho hoạt động kiểm soát từ phía các cơ quan này chịu ảnh hưởng nặng nề bởi chính trị và lợi ích Trong khi đó, một cơ quan hoàn toàn vô tư, khách quan như các cơ quan kiểm soát độc lập có thể thực hiện công việc của mình một cách chính đáng và công bằng Có thể nói rằng từ khía cạnh này, các thiết chế kiểm soát độc lập đã đóng vai trò quan trọng trong việc khắc phục hạn chế của thuyết phân quyền Bên cạnh đó, thiết chế kiểm soát độc lập làm việc theo hướng chuyên nghiệp Chính sự chuyên môn hóa trong hoạt động của thiết chế kiểm soát độc lập giúp nó giới hạn phạm vi can thiệp của mình đồng thời nâng cao chất lượng và vai trò của nó Điều này khắc phục phần nào các mô hình kiểm soát nội bộ khi mà hoạt động kiểm soát còn chồng chéo với các chức năng khác

- Về cơ chế kiểm soát quyền lực từ xã hội:

Bên ngoài cơ chế kiểm soát quyền lực từ chính các cơ quan nhà nước, cần thấy rằng trong xã hội cũng tồn tại rất nhiều nhân tố đóng vai trò tích cực trong việc kiểm soát quyền lực của nhà nước Sự kiểm soát quyền lực của xã hội có tính khách quan và phản ánh dư luận của xã hội trước các hoạt động của nhà nước Xét về mặt kết cấu, xã hội được nhìn nhận như một hệ thống phức tạp với

cấu trúc bao gồm các thành tố khác nhau bao gồm: cá nhân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội dân sự.v.v Mỗi thành tố kể trên lại đóng những vai trò khác nhau trong sự kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía xã hội nói chung

Cơ sở cho cơ chế kiểm soát từ phía xã hội đối với quyền lực nhà nước đó chính là yếu tố dân chủ Nền dân chủ là một chế độ mà ở đó quyền lực nhà nước nằm trong tay người dân Từ nên dân chủ trong tiếng Anh: Democracy có nguồn gốc từ hai từ trong tiếng Hy Lạp đó là: Demos (bình dân) và Kratos (làm chủ) Xuất hiện từ ở Athen sau cải cách của Cleisthenes, dân chủ đã trở thành một tư tưởng vĩ đại và được học hỏi bởi các quốc gia cận đại Yêu cầu của nền dân chủ

đó là người dân được thực sự làm chủ nhà nước của họ Điều này có nghĩa rằng nhà nước “tựa hồ như đứng trên xã hội” nhưng gốc rễ của nó phải bắt nguồn từ

xã hội Giống như một cái cây cao, tỏa bóng rộng nhưng thân, rễ của nó phải gắn chặt với đất Nhưng không thể có một chính phủ toàn dân, chỉ có một số người nhất định được nhân dân tin tưởng gửi gắm trao cho việc thực hiện quyền lực nhà nước Và để người dân yên tâm rằng những ch ủ thể này làm đúng bổn phận của mình thì tất yếu người dân phải được kiểm soát quyền lực

Người dân có thể kiểm soát bằng các phương thức quyết định một số vấn đề quan trọng về tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước hay một số vấn đề quan trọng của đất nước thể hiện thông qua các quyền cơ bản là quyền bầu cử, quyền được trưng cầu ý dân Bên cạnh đó, người dân thực hiện việc kiểm soát bằng việc yêu cầu cơ quan nhà nước giải trình về hoạt động của mình, thực hiện

quyền khiếu nại, tố cáo nếu thấy cơ quan nhà nước hay quan chức nhà nước có hành vi xâm phạm đến lợi ích của bản thân hay xã hội…

Trong nhà nước pháp quyền hiện đại, kiểm soát quyền lực nhà nước từ chính nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía người dân đều được chú trọng Bởi lẽ, nếu chỉ vận dụng một trong hai cơ chế thì chưa thực sự kiểm soát quyền lực một cách triệt để vì mỗi cơ chế kiểm soát lại có những ưu

hiện được đảm bảo bởi quyền lực nhà nước, có cơ sở vật chất và đội ngũ nhân lực có chuyên môn, nghiệp vụ Nhưng hạn chế là có thể không khách quan nếu

bị ảnh hưởng bởi tư tưởng chính trị hoặc lợi ích Kiểm soát quyền lực từ phía người dân thường sẽ khách quan vì lợi ích của người dân được đảm bảo trên cơ

sở sự trong sạch và làm đúng bổn phận của nhà nước Tuy vậy, người dân thường ở thế bị động, không được trang bị đầy đủ cơ sở vật chất hay sự chuyên nghiệp để thực hiện được quyền của mình trong vấn đề kiểm soát quyền lực

1.3 Thanh tra Quốc hội – cơ quan kiểm soát quyền lực độc lập trong nhà nước pháp quyền hiện đại

1.3.1 Sự ra đời của Thanh tra Quốc hội

Trong số các cơ quan hiến định độc lập thì Thanh tra Quốc hội được xếp vào một trong những loại cơ quan điển hình nhất Mô hình Thanh tra Quốc hội là mô hình được xây dựng khá phổ biến ở các nước Đông Âu, Trung và Nam Mỹ nhưng lại bắt nguồn từ đất nước Thụy Điển Xét về mặt thuật ngữ,

„Parliamentary Ombudsman‟ (Thanh tra Quốc hội) là tên gọi chung của một thiết chế tại một số quốc gia như Thụy Điển, Phần L an, Đan Mạch hay Nauy Tại một số quốc gia, thuật ngữ „Justice Ombudsman‟ (Thanh tra công lý) hay một vài cách gọi khác cũng được sử dụng với ý nghĩa tương tự Trong một số trường hợp, những thuật ngữ này được dùng để “ám chỉ” cả Văn phòng Thanh tra Nghị viện cũng như một cá nhân thanh tra cụ thể Vào những năm 1960, phong trào về Thanh tra Quốc hội đã được nhân rộng tại các nước như Đức, Anh, Canada, Hà Lan, Thụy Sĩ, Ireland, Áo, Ấn Độ và thậm chí cả tại Mỹ Hiện nay theo thống kê không chính thức, đã có 1 15 quốc gia trên thế giới đã thành lập Thanh tra Quốc hội ở các cấp hành chính khác nhau Có nhiều quốc gia đã thành lập không phải một mà là nhiều cơ quan Thanh tra Quốc hội khác nhau trên lãnh thổ quốc gia mình, ví dụ Australia, Pakistan, Argentina, Hoa Kỳ v.v.28

28

X em w w w theioi.org/ioi-members.

Trong đó, có khoảng trên 60 nước trên thế giới đã thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia theo mô hình Thanh tra quốc hội này29

Thiết chế Thanh tra Quốc hội ở các quốc gia khác nhau là không hoàn toàn giống nhau Tuy nhiên, đặc điểm cơ bản của thiết chế này là tính chất hoạt động độc lập nhưng vẫn giữ “sự kết nối” với Quốc hội/Nghị viện ở một mức độ nhất định Thanh tra Quốc hội ngày nay là cơ quan của nhà nước có sự kết hợp tính năng của thanh tra cổ điển với việc mở rộng phạm vi chức năng, hoạt động trong trong một số lĩnh vực khác, trong đó phổ biến là lĩnh vực bảo vệ quyền con người Quyền hạn của Thanh tra hầu hết bắt nguồn từ quyền lực của Nghị viện/

và thực hiện quyền thanh tra, điều tra theo quy định của pháp luật

Tại các nước Bắc Âu, Thanh tra Quốc hội có thẩm quyền bao trùm toàn bộ

hệ thống chính quyền ở trung ương lẫn địa phương Đặc biệt, tại một số quốc gia như Thụy Điển và Phần Lan, thẩm quyền này còn có thể được mở rộng sang cả tòa án đối với các quy định về thủ tục tố tụng Còn các quốc gia Châu Âu khác, tòa án lại không chịu sự chi phối của Thanh tra Quốc hội mà chỉ coi như một sự lựa chọn thay thế hoặc bổ sung cho hệ thống tư pháp

Mô hình Thanh tra Quốc hội thường xây dựng do một cá nhân đứng đầu, có thể tập trung vào việc bảo vệ và thúc đẩy quyền con người và bên cạnh đó còn chú trọng vào thúc đẩy quản trị tốt trong hành chính công Mô hình này dựa chủ yếu vào năng lực và phẩm chất cũng như uy tín của người Thanh tra và thường

có đặc điểm chung:

- Là cơ quan nhà nước với chức năng bảo vệ và thúc đẩy quyền con người;

- Thường được lãnh đạo bởi một cá nhân, có thẩm quyền ra quyết định;

- Có thẩm quyền tiếp nhận khiếu nại cá nhân và tiến hành điều tra;

- Thường chỉ giới hạn ở thẩm quyền ra khuyến nghị Một số khác, Thanh tra Quốc hội được trao quyền đưa vụ việc ra tòa án trong trường hợp khuyến nghị bị

từ chối hoặc không được thực thi Tuy nhiên không phải lúc nào họ cũng thực hiện thẩm quyền này

1.3.2 Những đặc trưng về kiểm soát quyền lực của Thanh tra Quốc hội trong nhà nước pháp quyền hiện đại

Có thể khẳng định, kiểm soát quyền lực của Thanh tra Quốc hội là hình thức kiểm soát độc lập nằm trong cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía nhà nước Như

đã phân tích ở trên về hình thức kiểm soát độc lập bổ trợ cho hình thức kiểm soát quyền lực truyền thống, Thanh tra Quốc hội đã phát huy được những ưu điểm của mình trong cơ chế kiểm soát quyền lực ở nhà nước pháp quyền hiện đại Điều này được thể hiện ở những đặc trưng sau:

- Thứ nhất, Thanh tra Quốc hội là một cơ quan kiểm soát độc lập, đảm bảo tính khách quan trong quá trình kiểm soát Tính độc lập của Thanh tra Quốc hội

chính là không p hụ thuộc các cơ quan thuộc các nhánh quyền lực truyền thống như về mặt chính trị hay lợi ích Điều này giúp Thanh tra Quốc hội đảm bảo tính chuyên môn và khách quan khi thực hiện nhiệm vụ Đây là một trong những yêu cầu quan trọng của nhà nước pháp quyền bởi đặc tính này của Thanh tra Quốc hội đã ngăn ngừa sự lạm quyền và đảm bảo tính thượng tôn pháp luật Với một

tư cách độc lập và chức năng “phục vụ” là chủ yếu, Thanh tra Quốc hội không chịu sự chi phối bởi các yếu tố chính trị và do đó không có xu hướn g „tự tạo ra pháp luật‟ hay „đứng trên pháp luật‟ như các cơ quan khác

- Thứ hai, Thanh tra Quốc hội là cơ quan kiểm soát có thẩm quyền thanh tra sâu rộng Có thể thấy, thẩm quyền thanh tra của Thanh tra Quốc hội đã mang lại

cho nó khả năng kiểm soát quyền lực đáng kể Cùng với thẩm quyền sâu rộng, kết hợp với tính chuyên môn cao lại càng khiến Thanh tra Quốc hội hoạt động đi vào thực chất Đối tượng của Thanh tra Quốc hội hướng tới trong hoạt động của mình lại chính là các hành vi của các cơ quan nhà nước , các chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước, trong đó chủ yếu nhất là các cơ quan hành chính Có thể

khẳng định trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền hiện đại, vận dụng

mô hình Thanh tra Quốc hội chính là một trong những hướng đi tốt nhằm tăng cường kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước vốn là loại cơ quan có tầm ảnh hưởng lớn trong xã hội phát triển và việc kiểm soát loại cơ quan này cần phải có

sự bổ trợ của loại thiết chế kiểm soát độc lập như Thanh tra Quốc hội31

- Cuối cùng, Thanh tra Quốc hội là cơ quan kiểm soát quyền lực hướng tới bảo đảm nền dân chủ và bảo vệ nhân quyền Như đã trình bày, phát huy dân chủ

và đề cao nhân quyền là yếu tố trọng tâm trong nhà nước pháp quyền Trong rất nhiều dạng thiết chế hiến định độc lập thì Thanh tra Quốc hội là một trong những thiết chế phản ánh được mục tiêu của kiểm soát quyền lực trong nhà nước pháp quyền là hướng tới bảo vệ quyền con người Thanh tra Quốc hội như “cây cầu nối” giữa nhà nước với người dân thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại của công dân Nhà nước mà đặc biệt là cơ quan đại diện cho người dân – Quốc hội

sẽ thông qua Thanh tra Quốc hội nắm bắt được tốt hơn phản ứng của người dân trước những quyết đinh, hành vi của cơ quan hành chính tác động đến họ Qua

đó, thấy được chất lượng hoạt động củ a các cơ quan hành chính, đồng thời hoàn thiện quy định pháp luật để việc triển khai thông qua các cơ quan hành chính được hiệu quả hơn, đảm bảo tốt hơn quyền con người, quyền công dân Ngược lại từ phía người dân, Thanh tra Quốc hội là một kênh tiếp cận c ơ quan nhà nước

dễ dàng và hiệu quả để có thể phản ánh được tâm tư, suy nghĩ của mình trước hành động của nhà nước, họ nhận thấy được quyền làm chủ của mình được đảm bảo tốt hơn, ý thức được rõ hơn vai trò của nhà nước trong xã hội hiện đại là phục vụ cho lợi ích của nhân dân

Như vậy, các lập luận phần cơ sở lý luận trên đây đã cho ta thấy, xây dựng Thanh tra Quốc hội đang là xu thế nhằm kiểm soát quyền lực ở nhà nước pháp quyền hiện đại Điều này xuất phát từ những ưu điểm trong kiểm soát quyền lực của loại thiết chế này Để thấy rõ hơn vị trí, vai trò của Thanh tra Quốc hội trong

31

Trần Thanh Hương, M ấy suy nghĩ về vấn đề kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước với mục đích bảo đảm

quyền công dân, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3/2004.

cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nhà nước pháp quyền hiện đại, Đề tài sẽ phân tích tổ chức, hoạt động của Thanh tra Quốc hội ở một số quốc gia trên thế giới trong phần 2 dưới đây

thế giới

2.1 Thanh tra Quốc hội của Thụy Điển và Phần Lan

2.1.1 Thanh tra Quốc hội Thụy Điển

Thụy Điển – quốc gia được biết đến như là “cái nôi” của mô hình Thanh tra Quốc hội Xét về mặt lịch sử, sự phát triển tổ chức quyền lực nhà nước của Thụy

thanh tra được thành lập tại Thụy Điển lúc đầu là do ý tưởng của nhà vua Charles XII vào năm 1713 với tên gọi là Thanh tra Công lý (Ombudsman for Justice) nhằm bảo đảm sự tuân thủ các đạo luật và quy tắc được đề ra đối với các thẩm phán, sĩ quan quân đội và nhân viên dân sự32 Tuy nhiên, để chống lại chế

độ độc tài hoàng gia, Quốc hội Thụy Điển đã có những bước đi quan trọng trong

đó có sự ra đời của Thanh tra Quốc hội, cơ sở pháp lý được ghi nhận trong Luật Công cụ của Chính phủ 1809 và Đạo luật Nghị viện 1810 Mặc dù đã có Thanh tra Công lý của nhà vua nhưng bản thân Quốc hội vẫn muốn có cơ quan thanh tra của riêng mình để giám sát việc tuân thủ luật pháp, quy tắc của tòa án và các viên chức Chính phủ cũng như n hân viên của họ33

Về cơ sở pháp lý

Hiện nay, quy định về việc thành lập và hoạt động của Thanh tra Quốc hội Thụy Điển được ghi nhận tại nhiều văn bản pháp lý khác nhau Đầu tiên, mô hình này được ghi nhận tại Hiến pháp của Thụy Điển34 Hiến pháp Thụy Điển đã

Hiến pháp Thụy Điển 1974, sửa đổi năm 2012 bao gồm 5 Đạo luật: Đạo luật công cụ của chính phủ, Đạo luật

Kế thừa, Đạo luật Tự do báo chí, Đạo luật cơ bản về tự do ngôn luận, Đạo luật Nghị viện, trong đó, Thanh tra Quốc hội được ghi nhận chủ yếu ở hai đạo luật là Đạo luật công cụ của chính phủ và Đạo luật nghị viện

đưa ra cơ sở pháp lý hiến định về vị trí và chức năng cũng như những quy định

cơ bản về cách thức thành lập cơ quan Thanh tra Quốc hội35 Ngoài ra, thiết chế Thanh tra Quốc hội còn được quy định rải rác tại một số văn bản khác như Luật Hướng dẫn hoạt động của Thanh tra Quốc hội; Đạo luật về truy cập công đối với các thông tin và bí mật36.v.v Như vậy, có thể nhận thấy, cơ sở pháp lý cho sự tồn tại và hoạt động của mô hình Thanh tra Quốc hội Thụy Điển tương đối toàn diện và đồng bộ, giúp cho thiết chế Thanh tra nghị viện làm việc hiệu quả, đúng đắn, tránh được những sai sót, lạm quyền hay các vi phạm không đáng có trong quá trình hoạt động

Về vị trí, chức năng

Như đã trình bày ở trên, có thể thấy, Thanh tra Quốc hội Thụy Điển được xác định là cơ quan hiến định độc lập Hiến pháp Thụy Điển đã t rao cho Thanh tra Quốc hội nguyên tắc độc lập trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Chức năng của Thanh tra Quốc hội là đảm bảo cho các cơ quan thực hiện quyền lực công tuân thủ các quy định pháp luật để không xâm phạm đến các quyền cơ bản của công dân Thụy Điển xác định Thanh tra Quốc hội là một trong ba trụ cột kiểm soát quyền lực của Quốc hội Thụy Điển bên cạnh Cơ quan Kiểm toán quốc gia và thành viên của Quốc hội37

Về nhiệm vụ, quyền hạn

Thứ nhất, Thanh tra Quốc hội Thụy Điển tiếp nhận và giải quyết các đơn

thư khiếu nại phàn nàn về những vấn đề, những quyết định không công bằng của các cơ quan công quyền từ trung ương đến địa phương Bất cứ cá nhân công dân nào cảm thấy rằng mình bị xử lý sai hay bị đối xử bất bình đẳng đều có thể đ ệ trình đơn khiếu nại tới Thanh tra Quốc hội (Complaint Letter – Thư phàn nàn) Điểm thú vị là bất cứ ai cũng có quyền khiếu nại tới Thanh tra Quốc hội mà

35

Chương 13, Điều 6, Mục Kiểm soát Nghị viện, Đạo luật công cụ của chính phủ và Chương 8 Điều 11, Ch ương

9 Điều 8 của Đạo luật về Nghị viện

không nhất thiết phải là công dân của Thụy Điển Đây là một quy định rất tiến

bộ và hiệu quả, góp phần ngăn chặn và xử lý triệt để tất cả những sai sót, vi phạm phát sinh trên thực tế Bên cạnh việc tiếp nhận thụ động các đơn thư khiếu nại, Thanh tra Quốc hội cũng có thể tự mình chủ động khởi xướng một thủ tục điều tra khi bản thân thấy có vấn đề phát sinh Trung bình mỗi năm Thanh tra Quốc hội Thụy Điển tiếp nhận khoảng trên 5.500 khiếu nại khác nhau ở nhiều lĩnh vực Riêng trong năm 2014 -2015, có 7.358 trường hợp được báo cáo tới thanh tra để giải quyết, trong đó, 7.143 trường hợp là do các cá nhân gửi đến; 78 trường hợp được tự khởi xướng bởi Thanh tra và 137 trường hợp liên quan đến lĩnh vực lập pháp mới – lĩnh vực mà Thanh tra Quốc hội được trao cơ hội để thể hiện ý kiến, quan điểm của mình đối với các đạo luật của Chính phủ38

Thứ hai, Thanh tra Quốc hội có quyền truy tố các quan chức nhà nước ra trước tòa: “Điều 9:Thanh tra Quốc hội có quyền tiến hành thủ tục tố tụng đối với một thành viên của Tòa án Tối cao, Toà án Hành chính Tối cao; đề nghị sa thải hoặc tước quyền quản lý của viên chức theo quy định tại Đạo luật Công cụ của Chính phủ

Điều 10: Các Thanh tra Quốc hội có nghĩa vụ khởi xướng và truy tố theo thủ tục tố tụng căn cứ vào quyết định Ủy ban Hiến ph áp đối với Bộ trưởng theo Điều 12.3 Đạo luật Công cụ của Chính phủ; tiến hành truy tố đối với quan chức trong Riksdag (Quốc hội) hoặc là một cơ quan của Quốc hội theo quyết định của các ủy ban Quốc hội theo quy định pháp luật ” (Luật hướng dẫn hoạt động

Thanh tra Quốc hội)

Thứ ba, Thanh tra Quốc hội còn có quyền lập báo cáo về hành vi hay quyết định của các cơ quan công quyền không phù hợp hoặc trái với pháp luật hiện hành Thanh tra Quốc hội cũng có thể đề xuất ý kiến tư vấn nhằm bảo đảm

sự áp dụng thống nhất và đúng đắn các quy định của pháp luật; đề nghị thay đổi quy chế hoạt động của Chính phủ hoặc Quốc hội39

Trước đây, Thanh tra Quốc hội đóng vai trò như một công tố viên để truy

38 Xem thêm biểu đồ tại https://www.jo.se/en/About-JO/Statistics/

39

Điều 4 Luật Luật hướng dẫn hoạt động của Thanh tra Quốc hội

nào các chủ thể cũng có những sai phạm đủ cấu thành tội bị t ruy tố, do đó, năm

1915, Quốc hội Thụy Điển đã bổ sung cho Thanh tra thẩm quyền tư vấn và đưa

ra khuyến nghị40 Mặc dù những khuyến nghị này không mang tính bắt buộc nhưng điều đó không có nghĩa là những kết luận của Thanh tra Quốc hội không

có giá trị ràng buộc Những ý kiến, kết luận thuyết phục của Thanh tra Quốc hội cùng sức ép của công chúng buộc các chủ thể có liên quan phải xem xét các lời khuyên đó một cách nghiêm túc, mặt khác, đây là căn cứ quan trọng cho Quốc hội cũng như các cơ quan có thẩm quyền tiến hành các biện pháp giải quyết tiếp sau

Về tổ chức

Thanh tra Quốc hội do Quốc hội bầu với nhiệm kỳ bốn năm và có thể được bầu lại Mặc dù không có quy định chính thức rằng Thanh tra Quốc hội phải là một luật gia nhưng trên thực tế các Thanh tra Quố c hội đều đã được đào tạo bài bản về pháp luật Trước những năm 1940, luật pháp Thụy Điển quy định chỉ có đàn ông mới có thể được bầu làm thanh tra Quốc hội Tuy nhiên, cho đến năm

1941, quy định này chính thức được bãi bỏ và phụ nữ có thể trở thành Thanh tra Quốc hội Hiện nay, Văn phòng Thanh tra Quốc hội của Thụy Điển có bốn

phụ trách riêng từng mảng lĩnh vực của mình và một trong bốn Thanh tra viên sẽ

có một người giữ chức vụ Trưởng Thanh tra Trưởng thanh tra chịu trách nhiệm quản lý, đưa ra quyết định và phân bố các lĩnh vực hoạt động cho các Thanh tra khác Tuy vậy, Trưởng thanh tra cũng không thể can thiệp vào hoạt động trong lĩnh vực cụ thể của một Thanh tra viên khác Thê m vào đó, mỗi Thanh tra viên hoạt động tương đối độc lập và chịu trách nhiệm cá nhân trực tiếp trước Quốc hội về hành vi của mình Mỗi năm, các Thanh tra viên sẽ phải đệ trình báo cáo thường niên lên Quốc hội cũng như Ủy ban thường trực về Hiến pháp Sau đó, các Thanh tra viên

cũng có thể phải đưa ra những báo cáo bằng văn bản riêng của mình nếu như Quốc hội có yêu cầu trong từng trường hợp cụ thể42

Về thực tiễn hoạt động

Thanh tra Quốc hội Thụy Điển là mô hình lâu đời, do đó, thiết chế này đã trở nên thân thuộc với người dân Thụy Điển.Trên thực tế, Thanh tra Quốc hội Thụy Điển luôn phát huy được vai trò của mình, đã góp phần không nhỏ trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước và bảo vệ quyền lợi chính đáng cho người dân Trung bình mỗi năm Thanh tra nghị viện tiếp nhận lượng vụ việc lớn khoảng trên 5.500 khiếu nại khác nhau trên nhiều lĩnh vực Trong năm 2014 -2015, có 7.358 trường hợp được báo cáo tới Thanh tra để giải quyết, trong đó, 7143 trường hợp là do các cá nhân gửi đến; 78 trường hợp được tự khởi xướng bởi Thanh tra và 137 trường hợp liên quan đến lĩnh vực lập pháp mới – lĩnh vực mà thanh Tra nghị viện được trao cơ hội để thể hiện ý kiến, quan điểm của mình đối với các đạo luật của Chính phủ Sang năm 2015 – 2016 có 8.040 trường hợp mới

Kể từ 01/7/2011, Thanh tra Quốc hội có thêm một đơn vị đặc biệt trực thuộc với tên gọi là đơn vị OPCAT với nhiệm vụ giám sát để đảm bảo cho các đối tượng là cá nhân đang bị tước đoạt quyền tự do thân thể không bị đối mặt với các hình phạt dã man, tra tấn hay các biện pháp trừng phạt phi nhân đạo khác Sở dĩ có sự phát sinh thêm đơn vị này trong cơ cấu của Thanh tra Quốc hội Thụy Điển là do yêu cầu từ Nghị định thư của Công ước về Chống tra tấn của Liên hợp quốc năm 2002 Nghị định thư này yêu cầu các quốc gia thành viên có nghĩa vụ triển khai một cơ chế quốc gia để theo dõi về vấn đề này Trên thực tế, thay mặt cho các Thanh tra viên, đơn vị OPCAT thường xuyên có những chuyến viếng thăm đến các cơ sở có cá nhân bị tước đoạt quyền tự do để kiểm tra và báo cáo về vấn đề có hay không việc sử dụng nhục hình, tra tấn từ phía các cơ quan nhà nước Như vậy, trong cơ cấu của Thanh tra Quốc hội đã

42 Xem thêm tại https://www.jo.se/en/About-JO/Annual-reports/

43 Xem thêm biểu đồ tại https://www.jo.se/en/About-JO/Statistics/ Truy cập 25/5/2017

được tích hợp thêm một đơn vị thành viên, hoạt động độc lập nhưng có chức năng tương tự với các Thanh tra Đây là một điểm mới thường thấy trong các mô hình Thanh tra hiện đại ngày nay

2.1.2 Thanh tra Quốc hội Phần Lan

Thiết chế Thanh tra Quốc hội của Phần Lan có bắt nguồn trực tiếp từ Thụy Điển

và là thiết chế Thanh tra Quốc hội lâu đời thứ hai trên thế giới44 Mô hình Thanh tra Quốc hội của Phần Lan được thiết lập từ Hiến pháp năm 1919 ngay khi quốc gia giành lại được độc lập sau hơn 100 năm cai trị của đế chế Sa hoàng Nga Thanh tra Quốc hội Phần Lan đầu tiên được lựa chọn vào ngày 19/12/1919, ông

tên là Erik Alopeus Về tổ chức, trong thời gian đầu, nhiệm kỳ của thanh tra là

một năm Sau đó, nhiệm kỳ đã thay đổi thành ba năm vào năm 1933 Và kể từ

Về cơ sở pháp lý

Hiện nay, Thanh tra Quốc hội Phần Lan được Hiến pháp năm 1999 quy định tại Điều 38, Chương 4 (chương về hoạt động của Nghị viện) Ngoài Điều

38, Thanh tra Quốc hội còn được đề cập tới tại một số điều khoản khác như Điều

27, Điều 109, Điều 112, Điều 113 Theo đó, Quốc hội Phần Lan có quyền chỉ định một Thanh tra Quốc hội và hai Phó thanh tra với nhiệm kỳ bốn năm46 Quốc hội sẽ có thẩm quyền lựa chọn Trưởng thanh tra và hai Phó thanh tra Trước khi đưa ra cho Quốc hội lựa chọn, các ứng cử viên c ho chức vụ Thanh tra Quốc hội sẽ phải trải qua một đợt sàng lọc dưới hình thức bỏ phiếu kín do Ủy ban Hiến pháp tiến hành Thiết chế Thanh tra Quốc hội Phần Lan còn được cụ

thể hóa trong một văn bản riêng biệt, đó là Đạo luật về Thanh tra Quốc hội ( the Parliamentary Ombudsman Act) Đạo luật này quy định thẩm quyền giám sát

tính hợp pháp trong các hành vi của bộ máy công quyền; vấn đề khiếu nại tố cáo

và việc điều tra giải quyết khiếu nại; công tác thanh tra, kiểm tra; quyền đưa ra sáng kiến riêng.v.v

44 Xem thêm tại http://www.oikeusasiamies.fi/Resource.phx/eoa/english/ombudsman/othercountries/index.htx

Truy cập 20/4/2017

45 Xem thêm tại http://www.oikeusasiamies.fi/Resource.phx/eoa/english/ombudsman/h istory.htx

46 Xem thêm tại www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf