Pháp luật về giám sát hoạt động ngân sách nhà nước từ thực tiễn huyện kim bảng, hà nam

Các công trình nghiên cứu trong nước có liên quan đến pháp luật về quản lý và giám sát NSNN gồm: Nguyễn Chí Dũng 2003, “Giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả sử d ụng NS”, Tạp chí Nghiê

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỪ THỰC TIỄN HUYỆN KIM BẢNG, TỈNH HÀ NAM

HOÀNG THỊ THẢO

Hà Nội - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các

k ết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào

khác Các s ố liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,

tin c ậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán

t ất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Viện Đại học Mở Hà Nội

Tôi xin chân thành c ảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Hoàng Thị Thảo

Xin cảm ơn gia đình, người thân và bạn bè đã luôn ở bên cạnh động viên và cổ vũ tôi trong quá trình thực hiện luận văn này

Hoàng Thị Thảo

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 2

1 Tính cấp thiết của đề tài 7

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 8

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 12

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 13

5 Phương pháp nghiên cứu 13

6 Kết cấu của luận văn 13

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 15

1.1 Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân sách nhà nước 15

1.2 Khái quát về pháp luật giám sát hoạt động ngân sách nhà nước 24

CHƯƠNG 2: THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở HUYỆN KIM BẢNG TỈNH HÀ NAM 43

2.1 Khái quát về hoạt động ngân sách ở huyện Kim Bảng tỉnh Hà Nam 43

2.2 Thực trạng giám sát hoạt động ngân sách nhà nước ở huyện Kim Bảng tỉnh Hà Nam 53

CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở HUYỆN KIM BẢNG TỈNH HÀ NAM 64

3.1 Chủ trương và phương hướng hoàn thiện pháp luật giám sát hoạt động ngân sách nhà nước 64

3.2 Những giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả giám sát ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam 69

KẾT LUẬN 79

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 81

DANH MỤC CÁC BẢNG

1 Bảng 1: Kết quả phân bổ nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản

giai đoạn 2012-2016 của huyện Kim Bảng

46

2 Bảng 2: Phân bổ nguồn vốn theo ngành/lĩnh vực xây dựng cơ bản

huyện Kim Bảng giai đoạn 2012-2016

47

3 Bảng 3: Tình hình chi NS thường xuyên huyện Kim Bảng trong

giai đoạn 2012-2016

50

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, kể từ khi đất nước thực hiện đường lối đổi mới

và mở cửa hội nhập quốc tế, nền kinh tế thị trường nước ta đã dần hình thành

và phát triển, thúc đẩy mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội đưa nước ta lên vị thế mới trên trường quốc tế Đạt được những thành tựu đó không thể không nói đến vai trò của ngân sách nhà nước (NSNN) Ngân sách nhà nước với tư cách là công cụ quản lý vĩ mô của nhà nước đã thực sự góp phần vào việc điều chỉnh có hiệu quả nền kinh tế, thể hiện qua việc huy động và phân bổ nguồn lực hợp lý, đảm bảo cân đối thu chi, lành mạnh tình hình tài chính, đảm bảo thực hiện công bằng xã hội và thúc đẩy kinh tế phát triển Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, hoạt động NSNN cũng còn bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định đặc biệt là vấn đề quản lý NS trên địa bàn tỉnh, huyện Tình hình quản lý NS thời gian qua vẫn còn thất thoát, lãng phí, tham nhũng NS và kém hiệu quả, gây bất bình trong dư luận xã hội và quần chúng nhân dân Thực tiễn quản lý NSNN ở địa bàn tỉnh, huyện hiện nay đang đặt ra những yêu cầu, thách thức mới đòi hỏi công tác quản lý NSNN cần phải được tiếp tục đổi mới, ngày càng hoàn thiện, đi vào quản lý chiều sâu nhằm đạt hiệu quả cao hơn nữa Vì vậy, việc tăng cường công tác giám sát NSNN và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực thông qua công cụ NSNN trở thành vấn đề cấp thiết của cả nước và của các cấp chính quyền địa phương

Kim Bảng là một huyện nằm ở phía tây bắc của tỉnh Hà Nam, có công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp còn nhỏ lẻ, phân tán, thu NSNN trên địa bàn huyện hàng năm rất thấp, chỉ đáp ứng được một phần chi thường xuyên, còn lại chủ yếu chờ vào bổ sung, cân đối của ngân sách (NS) tỉnh, nên rất khó khăn trong hoạt động Trong khi nhu cầu vốn đầu tư xây dựng cơ sở vật chất

hạ tầng giao thông, thủy lợi, phát triển công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, nông nghiệp, nông thôn, xây dựng nông thôn mới và đảm bảo an sinh xã hội rất lớn, đặt ra yêu cầu vừa phải huy động nguồn lực, vừa phải quản lý, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả các nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực từ NSNN

Thực tế trong thời gian qua, công tác quản lý NSNN trên địa bàn huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam dù có những bước tiến tích cực, song vẫn còn một số vấn đề cần phải khắc phục, tiếp tục đổi mới, hoàn thiện Ví dụ như: vẫn còn tình trạng thất thu NS, nguồn thu NS còn hạn chế, quan hệ giữa cấp NS, việc lập và chấp hành dự toán NS, sử dụng hợp lý nguồn lực NS.v.v còn bất cập Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ quản lý NSNN của huyện cũng còn có hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra Quản lý NSNN có hiệu quả chính là một trong những yếu tố có tính quyết định thắng lợi nhiệm vụ phát triển kinh tế -

xã hội của địa phương nhằm vừa đạt mục tiêu quản lý NS vừa phải đảm bảo nguyên tắc tài chính quốc gia vừa phải phát huy tính năng động, sáng tạo, tính

tự chủ, tính minh bạch

Để quản lý NSNN được hiệu quả, một nhân tố có vai trò quan trọng là việc giám sát hoạt động NSNN của các cơ quan có thẩm quyền Việc giám sát hoạt động NS tuân theo quy định của pháp luật về giám sát hoạt động NSNN

Do đó, việc tìm hiểu pháp luật giám sát hoạt động NSNN nhằm tăng cường hiệu quả quản lý NS, nhằm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời, chống thất thu và quản lý, sử dụng hiệu quả NSNN càng trở nên cấp bách

Chính vì vậy, tôi mạnh dạn chọn đề tài: “Pháp luật về giám sát hoạt động ngân sách nhà nước từ thực tiễn huyện Kim Bảng, Hà Nam” để

nghiên cứu trong phạm vi luận văn thạc sỹ

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong lĩnh vực khoa học pháp lý đã có nhiều công trình, bài viết nghiên cứu về vấn đề pháp luật giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước nói chung

và pháp luật giám sát hoạt động NSNN nói riêng

Trước hết, một số công trình nghiên cứu tiêu biểu ở nước ngoài mà Học viên khảo sát được có thể kể đến gồm:

ADB (2000), To Serve and To Preserve: Improving Public

Administration in a Competitive World Báo cáo này nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa

phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của người dân địa phương”

Rao, Govinda.M; Richard Bird and Jennnie I Livack, 1998 "Fiscal

Decentralization and Poverty Alleviation in Transitional Economy: The Case

of Vietnam." Asian Economic Journal, Vol 12, No 4, pp 353-78 Các tác giả cho rằng, phân cấp quản lý NS không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương

Stigler, George (1957), The tenable range of functions of local

government, trong Joint Economic Committee, US Congress (ed.), Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability, US Government Printing Office, Washington D.C Nghiên cứu này tập trung phân tích vai trò của phân cấp tới sự phát triển của địa phương

Các công trình nghiên cứu trong nước có liên quan đến pháp luật về quản lý và giám sát NSNN gồm:

Nguyễn Chí Dũng (2003), “Giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả sử

d ụng NS”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8, đã nêu và phân tích các hình

thức, công cụ giám sát tài chính của nghị viện; việc thanh tra tài chính độc lập

và của chính phủ; việc kiểm tra các cơ quan kinh tế sử dụng NS công và nêu kinh nghiệm về kiểm tra, giám sát tài chính và kiểm toán công của Thụy Điển, từ đó tác giả khẳng định rằng giám sát tài chính là một mắt xích trong quy trình NS và cần được thực hiện thường xuyên

Tào Hữu Phùng (2008), “Giám sát trong một hệ thống NS Nhà nước

l ồng ghép ở Việt Nam”, cho rằng để quản lý và điều hành NSNN lành mạnh,

bền vững và hiệu quả cao thì không thể thiếu công tác giám sát NSNN Công tác này được xem là “chìa khóa” để giữ cho NSNN không xảy ra khủng hoảng, bảo đảm an ninh tài chính và cho phép các nhà quản lý phát hiện và

phòng ngừa những nguy cơ xảy ra đối với công tác quản lý và điều hành NSNN, tác động xấu đến kinh tế vĩ mô và nền tài chính quốc gia Từ đó, tác giả khẳng định, cải cách và hoàn thiện hệ thống giám sát NSNN, cơ chế kiểm tra, thanh tra, đánh giá mức độ rủi ro của NSNN và của cả hệ thống tài chính nói chung là hết sức cần thiết

Nguyễn Hoàng Anh (2008), “Ảnh hưởng của thể chế đối với hoạt động

giám sát NSNN c ủa Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10, đã phân

tích ảnh hưởng của thể chế trong chính thể phân quyền đến hoạt động giám sát NSNN nhằm đưa ra một số khuyến nghị để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát NSNN của QH Việt Nam

Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2011 - 2015 và tầm nhìn đến 2020” của tác giả Tô Thiện Hiền - Trường

Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh, năm 2012 Trong luận án, tác giả

đã tiếp cận nghiên cứu quản lý NSNN và hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang theo quy trình quản lý NS, gồm: Lập dự toán NSNN; Chấp hành dự toán NSNN; Quyết toán NSNN, từ đó tác giả đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý NSNN ở tỉnh An Giang giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến 2020

Võ Văn Cần (2014), “Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư

xây d ựng cơ bản thuộc nguồn vốn NSNN ở Việt Nam”, Luận án Tiến sĩ Kinh

tế, Trường Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh Tác giả đã phân tích, đánh giá hiệu quả hệ thống kiểm tra, giám sát đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN ở Việt Nam Theo tác giả, bộ máy kiểm tra, giám sát chuyên trách (Thanh tra Chính phủ, kiểm toán nhà nước, Thanh tra Bộ Tài chính ) chưa phân rõ chức năng nhiệm vụ gây chồng chéo lãng phí nguồn lực, khó quy trách nhiệm khi xảy ra tiêu cực, thất thoát, lãng phí Tổ chức bộ máy kiểm tra, giám sát thiếu tính độc lập, thiếu trách nhiệm giải trình, thiếu chế tài đối với các đối tượng kiểm tra, giám sát Từ đó, tác giả đã đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm tra, giám sát đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN

Trần Vũ Hải và Hoàng Minh Thái (2014), “Thực trạng và phương

h ướng hoàn thiện pháp luật về giám sát tài chính công ở Việt Nam”, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 7/2014, đã nêu và phân tích quan niệm về giám sát tài chính công; tổng quan pháp luật về giám sát tài chính công; một số bất cập cơ bản của pháp luật giám sát tài chính công ở một số cơ quan giám sát chủ yếu

và giải pháp hoàn thiện từ đó tác giả đề xuất một số khuyến nghị sửa đổi một

số điều của Luật NSNN năm 2002

Nguyễn Kỳ Thanh (2015), “Nâng cao năng lực giám sát và quyết định

NS Nhà n ước của HĐND tỉnh Nghệ An”, Luận văn Thạc sỹ, Trường Đại học

Kinh tế thuộc Đại học Quốc gia Trên cơ sở nghiên cứu một số vấn đề lý luận

về NS Nhà nước và hoạt động giám sát, quyết định NSNN cũng như vấn đề năng lực giám sát của HĐND cấp tỉnh, tác giả luận văn đã đánh giá thực trạng năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An, chỉ ra được những tồn tại, hạn chế và khó khăn, bất cập cũng như nguyên nhân của thực trạng đó, đồng thời đề xuất các phương hướng và giải pháp khả thi nhằm nâng cao năng lực giám sát và quyết định NSNN của HĐND tỉnh Nghệ An

Đặng Văn Thanh (2017), “Đổi mới hoạt động giám sát tài chính NS

c ủa HĐND và những vấn đề đặt ra đối với kiểm toán nhà nước”, Tạp chí

Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 6, khẳng định rằng tài chính, NS là một trong các lĩnh vực quan trọng của đất nước, của địa phương mà QH, HĐND

có quyền và nghĩa vụ xem xét, quyết định và thực hiện quyền giám sát tối cao Tuy nhiên, trong thực hiện nhiệm vụ quyết định và giám sát các vấn đề tài chính, NS vẫn còn nhiều khó khăn HĐND đã thực hiện tốt hơn, nhưng chưa thật đầy đủ quyền quyết định, giám sát tối cao các vấn đề mang tính chiến lược phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, các vấn đề tài chính, đặc biệt là quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ NS, giám sát tình hình chấp hành NS và phê chuẩn quyết toán NS địa phương Chất lượng quyết định các vấn đề tài chính, dự toán NSNN và quyết toán NSNN, NS địa phương và giám sát tình hình chấp hành NS chưa cao, chưa hoàn toàn thoả mãn và chưa đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của nhân dân, của cử tri Cần có

sự đổi mới cả về nhận thức, nội dung, cả về phương pháp và đảm bảo đầy đủ các điều kiện để hoạt động thẩm tra, quyết định và giám sát của HĐND về tài chính, NS và chính sách tài khoá thực chất hơn, thực quyền và đúng mức, có tác dụng thực sự

Có thể nói, các công trình trên đã nêu và phân tích một số vấn đề lý luận cơ bản liên quan đến NSNN, quản lý NSNN, giám sát NSNN và một số nội dung sơ lược của pháp luật về giám sát NSNN Đây là những tri thức quan trọng mà luận văn có thể kế thừa trong quá trình nghiên cứu của mình

Tuy nhiên, vấn đề pháp luật về giám sát NSNN được thực thi thực tế trên địa bàn cấp huyện hiện chưa được nghiên cứu Đặc biệt, theo khảo sát của Học viên, hiện chưa có một công trình nào nghiên cứu pháp luật về giám sát hoạt động NSNN từ thực tiễn huyện Kim Bảng, Hà Nam

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

Mục đích nghiên cứu

Từ thực tiễn giám sát hoạt động NSNN ở huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam, trên cơ sở nghiên cứu quy định pháp luật về giám sát hoạt động NS, quá trình áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành trong giám sát NSNN ở huyện Kim Bảng, luận văn hướng đến mục đích kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát NSNN ở huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam

Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích trên, đề tài nghiên cứu cần thực hiện các nhiệm

Hà Nam để giám sát hoạt động NSNN

Kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát NSNN ở huyện

Kim Bảng, tỉnh Hà Nam

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn: là quy định pháp luật giám sát NSNN; việc áp dụng pháp luật giám sát NSNN từ thực tiễn huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam Cụ thể:

+ Hệ thống các quy định pháp luật hiện hành về hoạt động giám sát NSNN;

+ Thực trạng thực hiện giám sát NSNN của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tại huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam

Phạm vi nghiên cứu của đề tài

- Phạm vi thời gian: từ năm 2012 - 2016

- Phạm vi không gian: huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước ta về phát triển kinh tế xã hội, về xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế

-Các phương pháp được sử dụng chủ yếu để nghiên cứu trong đề tài bao gồm các phương pháp nghiên cứu khoa học nói chung và phương pháp nghiên cứu khoa học pháp lý nói riêng như phương pháp phân tích, tổng hợp, thống

kê, so sánh, hệ thống hóa pháp luật, suy luận logic, nghiên cứu tài liệu.v.v Các phương pháp được sử dụng phù hợp với từng nội dung của các phần trong luận văn nhằm bảo đảm các kết quả nghiên cứu là khách quan và có độ tin cậy cao

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn bao gồm 3 chương:

Chương 1 Một số vấn đề lý luận và pháp luật về giám sát hoạt động ngân sách nhà nước;

Chương 2 Thực tiễn áp dụng pháp luật giám sát hoạt động ngân sách

nhà nước ở huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam;

Chương 3 Các giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật giám sát hoạt động ngân sách nhà nước ở huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT

HOẠT ĐỘNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Một số vấn đề lý luận về giám sát ngân sách nhà nước

1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của hoạt động giám sát ngân sách nhà nước

Giám sát được hiểu là "sự theo dõi, kiểm tra việc thực hiện những điều

đã quy định” [54, tr.507], hay là “sự theo dõi mang tính chủ động thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và tác động bằng các biện pháp tích cực để hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước” [53]

Theo Điều 2 Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm

2015, “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” [35] Trong hệ thống tài chính, NSNN là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình Trên phương diện kinh tế, NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể

và được định hướng các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ – quỹ NSNN và các khoản đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy Những khoản thu nộp

và cấp phát qua quỹ NSNN là các quan hệ được xác định trước, được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế

Trên phương diện pháp lý, NSNN được định nghĩa khác nhau trong pháp luật thực định và trong khoa học pháp lý

Trong pháp luật thực định, Điều 1 của Luật NSNN năm 2002 quy định:

“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một

năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [34]

Định nghĩa nêu trên đã được chỉnh sửa khác đi một chút trong Điều 4 Luật NS năm 2015, theo đó, “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [35]

Với các định nghĩa này, các nhà làm luật đã đề cập tới ba vấn đề cơ bản khi quan niệm về NSNN:

Th ứ nhất, NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước nằm

trong dự toán đã được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền;

Th ứ hai, các khoản thu, chi này chỉ được thực hiện trong thời hạn 1

năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 năm dương lịch (theo Luật NS năm 2002; hoặc trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định (theo Luật NS năm 2015)

Th ứ ba, các khoản thu, chi này được xây dựng và thực hiện nhằm mục

tiêu bảo đảm về mặt tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Định nghĩa này, tuy có rõ ràng và cụ thể hơn so với định nghĩa NSNN

về phương diện kinh tế nhưng vẫn chưa làm nổi bật được khía cạnh pháp lý của thuật ngữ NSNN

Trong khoa h ọc pháp lý, NSNN được định nghĩa là “một đạo luật đặc

biệt, do Quốc hội thông qua để cho phép Chính Phủ thi hành trong một thời hạn xác định, thường là một năm” [53, tr.15] Với định nghĩa này, các luật gia

đã nhìn nhận NSNN ở một góc độ khác, như là “một đạo luật đặc biệt”, chứ không phải là một bản dự toán các khoản thu và chi tiền tệ của Nhà nước như cách quan niệm của các nhà kinh tế hay các nhà làm luật

Cách định nghĩa này đã làm rõ hai vấn đề cơ bản trong quan niệm về NSNN, nhìn từ góc độ luật học:

Th ứ nhất, NSNN là một đạo luật đặc biệt, do cơ quan lập pháp làm ra theo

một trình tự riêng, không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông thường

Th ứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật NS bao giờ cũng được xác

định rõ là một năm, không giống với hiệu lực không xác định thời hạn của các đạo luật thông thường khác Chính vì có hai yếu tố này mà người ta đã từng quan niệm rằng NSNN là một “đạo luật NS thường niên” [53, tr.15], để phân biệt với Luật NSNN năm 2002 hoặc năm 2015 Tuy vậy, cũng cần phải hiểu

một cách đầy đủ rằng đạo luật NS thường niên không chỉ bao gồm bản dự toán

các khoản thu chi tiền tệ của quốc gia đã được QH biểu quyết thông qua mà còn bao gồm cả văn bản nghị quyết của QH về việc thi hành bản dự toán NS

đó

NSNN gồm NS trung ương (NS trung ương) và NS địa phương (NSĐP)

NS trung ương là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương [38, Khoản 15, Điều 4] NSĐP là các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ NS trung ương cho NS địa phương và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương [35, Khoản 13, Điều 4]

Từ cách hiểu về giám sát và về NSNN, có thể hiểu giám sát NSNN, theo nghĩa chung nhất, là việc theo dõi, kiểm tra, đánh giá hoạt động thu, chi của Nhà nước thông qua hệ thống thông tin, báo cáo, nhằm xác định tình trạng NSNN, từ đó phát hiện sớm các vấn đề và có giải pháp xử lý kịp thời [41] Theo nghĩa cụ thể, giám sát NSNN được hiểu là việc kiểm tra, đánh giá tình trạng tài chính quốc gia và NSNN, mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách; tiềm lực và sự lành mạnh tài chính quốc gia; quy mô, cơ cấu thu, chi NSNN; nhân tố ảnh hưởng; hiệu quả hoạt động tài chính, hiệu quả thu chi NSNN; khả năng và biện pháp khắc phục yếu kém, từ đó hoàn thiện hơn trong tổ chức thực hiện

Xét về bản chất, giám sát NSNN là kiểm tra, đánh giá tình trạng NSNN, mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách; tiềm lực và sự lành mạnh tài chính quốc gia; quy mô, cơ cấu thu, chi NSNN; nhân tố ảnh hưởng; hiệu quả hoạt động tài chính, hiệu quả thu chi NSNN; khả năng và biện pháp khắc phục yếu kém, từ đó hoàn thiện hơn trong tổ chức thực hiện [38]

Giám sát là một hoạt động quan trọng của các cơ quan quyền lực nhà nước Ngoài giám sát NSNN, các cơ quan quyền lực nhà nước còn có các hoạt động giám sát khác như: giám sát việc tuân thủ, thi hành và thực hiện pháp luật; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; giám sát việc giải quyết kiến nghị của cử tri; giám sát việc bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân.v.v… Các hoạt động giám sát này giống với giám sát NSNN ở điểm đều là “sự theo dõi mang tính chủ động thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát

và tác động bằng các biện pháp tích cực để hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước” Tuy nhiên, các hoạt động giám sát nêu trên khác nhau ở lĩnh vực giám sát Giám sát NSNN được thực hiện trong lĩnh vực tài chính công, cụ thể là về NSNN còn các hoạt động giám sát khác được thực hiện trong các lĩnh vực khác như: khiếu nại tố cáo; bầu cử; áp dụng pháp luật.v.v…

Tóm lại, giám sát NSNN là hoạt động giám sát mang tính đặc thù trong lĩnh vực tài chính công của cơ quan có thẩm quyền thực hiện kiểm tra, đánh giá tình trạng NSNN, mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách; tiềm lực và sự lành mạnh tài chính quốc gia; quy mô, cơ cấu thu, chi NSNN; nhân tố ảnh hưởng; hiệu quả hoạt động tài chính, hiệu quả thu chi NSNN; khả năng và biện pháp khắc phục yếu kém

1.1.2 Vai trò của hoạt động giám sát ngân sách nhà nước trong quản lý tài chính công

Th ứ nhất, giám sát NSNN là một trong những hoạt động góp phần phát

triển kinh tế đất nước Công tác giám sát NSNN được xem là chìa khóa, góp phần bảo đảm quản lý NSNN lành mạnh, bền vững, hiệu quả; bảo đảm an ninh tài chính; cho phép cơ quan quản lý phát hiện, phòng ngừa những nguy

cơ xảy ra đối với công tác quản lý, điều hành NSNN, tác động xấu đến kinh tế

vĩ mô và nền tài chính quốc gia Đồng thời, hoạt động giám sát NSNN bảo đảm công khai, minh bạch NS, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư, các nguồn chi từ NS nhà nước và nâng cao hiệu quả

sử dụng tiền thuế của người dân Từ đó, các cơ quan nhà nước có hướng đi và định hướng phát triển kinh tế đúng đắn, góp phần đưa đất nước hội nhập sâu

và phát triển một cách toàn diện, vững chắc

Th ứ hai, giám sát NSNN góp phần quan trọng vào việc đổi mới và

nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN Giám sát NSNN nhằm đảm bảo tuân thủ triệt để các quy định của Luật NSNN và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; xem xét, đánh giá hiệu quả, tác động của NSNN đối với sự phát triển KTXH của địa phương Kết quả giám sát NSNN chỉ ra mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách quản lý tài chính của nhà nước Trên cơ sở đó, kiến nghị yêu cầu khắc phục những tồn tại, yếu kém trong quản lý và sử dụng NSNN của cơ quan, đơn vị chịu sự giám sát

Th ứ ba, giám sát NSNN góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật có

liên quan đến hoạt động giám sát và hoạt động quản lý NSNN Từ hoạt động giám sát, QH, HĐND có thể phát hiện những bất cập, hạn chế trong nội dung của các văn bản pháp luật có liên quan từ đó kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ những gì không còn phù hợp với thực tế hoặc ban hành văn bản pháp luật mới cho phù hợp với tình hình mới

Th ứ tư, hoạt động giám sát NSNN góp phần phòng, chống tham nhũng,

tiêu cực, thất thoát, lãng phí Thông qua việc yêu cầu các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn pháp luật đã quy định, giám sát NSNN đã khuyến khích sử dụng nguồn lực nhà nước đạt kết quả cao, tăng cường kỷ luật tài chính, NS, đồng thời, việc giám sát NSNN là cơ sở để làm rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có vi phạm các quy định của pháp luật khi triển khai các quyết sách của QH, HĐND

1.1.3 Kinh nghiệm hoạt động giám sát ngân sách nhà nước ở một số nước trên thế giới

Một trong các quyền và trách nhiệm chính của QH mỗi nước là giám sát các hoạt động của Chính phủ trong lĩnh vực NS và Ủy ban Ngân sách của

QH luôn là một trong những cơ quan quyền lực và có tầm ảnh hưởng lớn nhất trong hệ thống Nghị viện [14]

Các hình thức giám sát NSNN chủ yếu của QH hoặc Nghị viện các nước sử dụng gồm: chất vấn và yêu cầu cung cấp thông tin; điều chỉnh dự toán NS; sử dụng cơ quan chuyên môn độc lập để giúp nghị viện giám sát theo mục tiêu NS đã đề ra; giám sát do uỷ ban chuyên về giám sát tài chính của Nghị viện thực hiện; giám sát qua quyền phê chuẩn quyết toán NS

Ch ất vấn và yêu cầu cung cấp thông tin được thực hiện trong kỳ họp

hoặc ngoài kỳ họp của Nghị viện Đôi khi, nghị viện cũng tổ chức các đoàn giám sát thu thập thông tin tại chỗ hoặc về một chương trình đầu tư cụ thể từ

NS nhà nước Do tư cách pháp lý của các đoàn giám sát này không thể thay thế được nghị viện hoặc một cơ quan có quyền hạn đặc biệt được nghị viện uỷ nhiệm, do đó, hình thức này chủ yếu mang tính chất công cụ chính trị mà không gắn liền với một thẩm quyền quyết định cụ thể, do đó hình thức này mang tính chất bổ trợ

Điều chỉnh dự toán NS là một hình thức giám sát nhằm dẫn đến kiến

nghị sửa đổi, bổ sung NS (điều chỉnh) Hình thức này chủ yếu mang tính chất chính trị hơn là chỉ dựa trên các nguyên tắc tài chính Theo nghiên cứu của Nghị viện thế giới (IPU) [58], về thực tiễn điều chỉnh dự toán NS trong quá trình thực hiện, dự toán NS ít khi được bổ sung theo hướng tăng lên, trừ khi nghị viện đồng ý về tính cấp thiết của khoản chi và bố trí được nguồn bổ sung, hoặc đó là nguồn chi dự trữ theo mục đích đã được dự trù trong dự toán

NS

S ử dụng cơ quan chuyên môn độc lập để giúp nghị viện giám sát theo

m ục tiêu NS đã đề ra Theo hình thức này, nghị viện tổ chức giám sát thường

xuyên các khoản mục chi NS cho những nhiệm vụ chính trị cụ thể, và lấy đó làm cơ sở thẩm định chuyên môn để quyết định phê chuẩn dự toán NS của chính phủ cho năm tài chính mới Để làm việc này, nghị viện phải sử dụng cơ quan chuyên môn về kiểm toán, độc lập với chính phủ Cơ quan này có thể là

Cơ quan kiểm toán thuộc nghị viện hoặc một cơ quan mang chức năng thanh tra tài chính gồm các quan chức có địa vị pháp lý lâu dài, chỉ có thể bị nghị viện bãi miễn, chỉ tuân theo các quy tắc nghiệp vụ và pháp luật Trong thể chế

nghị viện đa đảng, thì “tính độc lập” ngoài ý nghĩa chỉ tuân theo nghiệp vụ còn bao hàm “tính trung lập đảng phái” của cơ quan chuyên môn này nhằm bảo đảm không chịu ảnh hưởng của chính phủ - vốn là một thể chế do đảng đa số trong nghị viện thành lập nên Tuy nhiên, đưa các thể chế tài chính độc lập đặt tuỳ thuộc vào nghị viện không có nghĩa rằng chính các cơ quan chuyên môn này thực hiện thay chức năng GSTC của nghị viện Ví dụ, ở Nghị viện Phần Lan, Ngân hàng nhà nước và Kiểm toán Nhà nước là các cơ quan trực thuộc và

do Nghị viện thành lập, nhưng nhiệm vụ GSTC vẫn thuộc các nghị sỹ và các tổ chức giám sát của nghị viện như các Uỷ ban thường trực và Uỷ ban NS của nghị viện [58]

Giám sát do uỷ ban chuyên về giám sát tài chính của Nghị viện thực

hi ện Trong số 87 nước trong điều tra của Nghị viện thế giới (IPU) đã khảo

sát, thì ở 64 nước, nghị viện giao nhiệm vụ giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng NS cho một số uỷ ban chuyên về GSTC như: Uỷ ban tài khoản nhà nước, Uỷ ban NS, Uỷ ban tài chính, Văn phòng kiểm toán của nghị viện (Thụy Điển) hoặc một uỷ ban nào đó của nghị viện [58] Những cơ quan này của nghị viện khi được giao thẩm quyền giám sát tài chính thì đóng vai trò và

có thẩm quyền đặc biệt quan trọng trong việc chuẩn bị lựa chọn và nêu vấn đề

để nghị viện thảo luận và quyết định Những uỷ ban này chuyên giành thời gian tìm hiểu thông tin và tổ chức phân tích, điều tra thông qua các tiểu ban

có thẩm quyền hoặc thông qua các cơ quan chuyên môn độc lập hoặc chuyên gia cộng tác viên và cộng tác chặt chẽ với các uỷ ban thường trực khác của nghị viện về những lĩnh vực cụ thể

Giám sát qua quy ền phê chuẩn quyết toán NS là biện pháp thể hiện

quan điểm đánh giá chi tiêu công chính thức lần cuối cùng, đó là phê chuẩn quyết toán NS cho năm tài chính đã thực hiện trên cơ sở tổng hợp báo cáo thực thanh, thực chi của chính phủ, kết thúc một chu kỳ NS Ở một số nước, việc phê chuẩn quy trình NS của nghị viện mang tính lập pháp

Ví dụ: ở Thụy Điển, QH quyết định không tham gia sâu và cụ thể vào quá trình quyết định NS Ngược lại, QH chỉ chú ý vào hiệu quả và kết quả của

thực hiện NS Thụy Điển cũng giống như ở Việt Nam, mỗi Uỷ ban sẽ tự chịu trách nhiệm trong lĩnh vực của mình; các Uỷ ban có thể mời cá nhân hoặc người họ cho là cần thiết đến nghe các quan chức của Chính phủ báo cáo về vấn đề NS Thụy Điển không có hình thức các Uỷ ban tổ chức các đoàn đi giám sát ở địa phương như Việt Nam Các Uỷ ban của QH Thụy Điển chỉ tiến hành hoạt động đi thăm khắp mọi nơi trên đất nước, và nhiệm vụ của họ không phải là giám sát mà là thu thập thông tin từ mọi nơi Vậy là QH Thụy Điển không trực tiếp đi sâu vào việc thực hiện NS nhưng ngược lại họ rất chú trọng theo dõi việc sử dụng NS, kết quả và hiệu quả của sử dụng NS bởi vì họ cho rằng vấn đề này rất quan trọng và cần thiết cho sự phát triển tương lai đất nước

Tại Hàn Quốc, phương pháp cụ thể để tiến hành giám sát là thảo luận các dự thảo luật được trình bởi Chính phủ, quyền thẩm tra NS và quyết toán tài chính, quyền chất vấn và quyền kiểm soát nhân sự hành chính [55]

Ở Mỹ, vai trò giám sát của QH đã giúp ngăn ngừa tình trạng lãng phí

và gian lận; bảo vệ quyền tự do công dân và các quyền của cá nhân; bảo đảm hoạt động hành pháp tuân thủ luật pháp; thu thập thông tin để xây dựng các

bộ luật và giáo dục công chúng; thẩm định hoạt động hành pháp Hoạt động giám sát này áp dụng cho các bộ trong Nội các, các cơ quan hành pháp, các

ủy ban điều hành và chức vụ tổng thống Hoạt động giám sát của QH còn là công cụ hữu hiệu trong việc bảo đảm một bộ máy hành pháp vận hành hiệu quả, thay đổi chính sách và bảo đảm các quyền kiểm soát theo luật định đối với hoạt động hành pháp Ví dụ, năm 1949, các tiểu ban điều tra đặc biệt của Thượng viện đưa ra bằng chứng phơi bày tình trạng tham nhũng trong các quan chức cao cấp của chính quyền Truman Điều đó đã dẫn đến kết quả là việc tổ chức lại một số cơ quan và lập ra một ủy ban đặc biệt của Quốc hội để xem xét vấn đề tham nhũng trong chính phủ Hoặc sau khi các cuộc điều trần tại Ủy ban Các quan hệ đối ngoại của Thượng viện vào cuối những năm 60 thế kỷ XX được truyền hình trực tiếp, sự việc này đã giúp phát động phong trào phản đối cuộc Chiến tranh Việt Nam Hay cuộc điều tra của QH năm

1973 về vụ Watergate đã vạch trần việc các quan chức Nhà Trắng sử dụng trái

phép địa vị của họ để tạo ra lợi thế chính trị, và thủ tục luận tội của Ủy ban Tư pháp Hạ viện đối với Tổng thống Richard Nixon vào năm sau đó đã chấm dứt

tư cách tổng thống của ông Những cuộc điều tra của Ủy ban đặc biệt trong năm 1975 và 1976 đã xác định tình trạng lộng hành nghiêm trọng của các cơ quan tình báo, và đề xuất những văn bản pháp luật mới để kiểm soát một số hoạt động tình báo nhất định [31]

Năm 1983, cuộc điều tra của QH Mỹ đối với một đề xuất củng cố các hoạt động thanh tra biên giới của Cơ quan Hải quan và Cơ quan Nhập cư và Nhập tịch Mỹ đã làm phát sinh các vấn đề về quyền của cơ quan hành pháp trong việc tạo ra một sự thay đổi mà không có những văn bản pháp luật mới Năm 1987, các nỗ lực giám sát đã công bố những vụ vi phạm pháp luật trong việc bí mật bán vũ khí cho Iran của ngành hành pháp, và việc làm sai lệch các khoản lợi nhuận thu được từ vũ khí cho các lực lượng chống chính phủ Nicaragoa, được gọi là các lực lượng đối nghịch Những phát hiện của QH đã đưa tới việc đề xuất các văn bản pháp lý nhằm ngăn chặn việc xảy ra những trường hợp tương tự [31]

Việc điều tra của một Ủy ban lưỡng đảng của QH Mỹ và những cuộc điều trần lại Thượng viện sau đó trong hai năm 1996 và 1997 đã khám phá ra những trường hợp lạm dụng và quản lý sai trái trong Cục Thu nhập nội bộ, cơ quan liên bang chịu trách nhiệm thu thuế thu nhập Ủy ban Tài chính Thượng viện đã nghe điều trần của các nhân viên Cục Thu nhập nội bộ, những người cho rằng họ đã phải chịu những sức ép đòi phải thu những khoản thuế còn chịu lớn đến nỗi những người chịu thuế đôi khi bị quấy rầy, trong khi công dân nói rằng họ đã bị Cục Thu nhập nội bộ tố cáo một cách sai trái và săn lùng một cách hung hãn vì không nộp thuế Năm 1998, QH đã thông qua luật cải cách Cục Thu nhập nội bộ, lập ra một ban giám sát độc lập và tăng cường

sự bảo vệ đối với người dân nộp thuế, trong đó có việc chuyển gánh nặng phải đưa ra chứng cứ trong những tranh chấp về thuế từ người nộp thuế sang Cục Thu nhập nội bộ Nhiều lần, quyền giám sát của QH đã tỏ ra là một công cụ kiểm tra thiết yếu trong quá trình theo dõi chức vụ tổng thống và kiểm soát

các chính sách công cộng [31]

Bên cạnh việc quy định chức năng giám sát NSNN của QH hoặc Nghị viện, rất nhiều nước trên thế giới cũng quy định chức năng giám sát NSNN của Hội đồng địa phương Giám sát tài chính – NS là một trong những hoạt động rất được coi trọng của các đại biểu Hội đồng địa phương ở hầu khắp các nước, từ các nước đang phát triển như: Uganda, Nam Phi, Ấn Độ, Indonesia, Chile, Brasil cho đến các nước phát triển như Anh, Pháp, Nhật.v.v… [57] Ví dụ: ở Anh, Luật Chính quyền địa phương 2000 quy định rõ vai trò của Hội đồng gồm: quyết định NS, chính sách tổng thể, phê chuẩn các dạng kế hoạch

do luật định, xem xét phê chuẩn quyết định của các ban chuyên môn chuyển tới

Có thể nói, hầu hết các nước trên thế giới đã sử dụng giám sát NSNN nhằm kiểm soát tài chính công, đảm bảo trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý NSNN

1.2 Khái quát về pháp luật giám sát hoạt động ngân sách nhà nước

sách nhà nước

Theo cách tiếp cận phổ biến thì pháp luật NSNN là tổng hợp các qui phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ NSNN cũng như các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tạo lập, phê chuẩn chấp hành và quyết toán NSNN

Từ đó có thể định nghĩa: Pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN là tập hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giám sát hoạt động tạo lập, quản lý, phân phối, sử dụng và quyết toán NSNN [15], tức là những quan

hệ xã hội phát sinh trong quá trình kiểm tra, đánh giá tình trạng tài chính quốc gia và NSNN, mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách; tiềm lực và sự lành mạnh tài chính quốc gia; quy mô, cơ cấu thu, chi NSNN; nhân tố ảnh hưởng; hiệu quả hoạt động tài chính, hiệu quả thu chi NSNN; khả năng và

biện pháp khắc phục yếu kém, từ đó hoàn thiện hơn trong tổ chức thực hiện

Pháp luật giám sát hoạt động NSNN có những đặc trưng cơ bản sau đây:

Th ứ nhất, pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN phải đảm bảo tính toàn

diện và sâu rộng Do hoạt động thu - chi NSNN gắn liền với lợi ích, trách nhiệm và quyền hạn của nhiều chủ thể khác nhau nên việc hoàn thiện các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này thực sự là một yêu cầu khách quan và

vô cùng bức thiết “Miếng bánh NS” thì nhỏ mà nhu cầu chi cho đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi trả nợ hàng năm quá lớn, do đó sự điều chỉnh của pháp luật về giám sát NSNN không chỉ mang tính toàn diện mà còn phải sâu rộng, bao trùm lên toàn bộ quá trình lập dự toán, chấp hành và quyết toán NSNN Từ đó, làm cơ sở pháp lý quan trọng điều chỉnh, giám sát NSNN một cách hiệu quả, chống thất thoát, tham nhũng và lãng phí

Th ứ hai, pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN phải đảm bảo tính đồng

bộ Bất kỳ hệ thống pháp luật của quốc gia nào cũng cần phải đảm bảo tính đồng bộ Tính đồng bộ được thể hiện qua các quy định của pháp luật do Nhà nước ban hành có mối quan hệ nội tại thống nhất và liên hệ chặt chẽ với nhau, không được mâu thuẫn hay trùng chéo, nhằm hướng tới sự hiệu quả, minh

bạch và nhất quán

Th ứ ba, pháp luật điều chỉnh giám sát NSNN phải phù hợp với thực

tiễn Với thực tiễn nước ta hiện nay, nguồn thu NSNN có hạn mà nhu cầu chi

thì lớn, chúng ta không chỉ phải gồng mình trả các khoản nợ cũ mà còn phải tiếp tục vay thông qua các nguồn vốn trong và ngoài nước khác nhau nhằm ổn định và phát triển kinh tế Trước những đòi hỏi và thách thức như vậy, yêu cầu các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát NSNN phải bám sát thực tiễn, lấy thực tiễn làm gốc để kịp thời điều chỉnh một cách hợp lý, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong công tác quản lý NSNN

Với chức năng của mình, pháp luật giám sát hoạt động NSNN thể hiện những vai trò quan trọng trong việc chống thất thoát, tham nhũng, lãng phí, lạm phát để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong xu thế hội nhập toàn cầu

Hiện nay các văn bản pháp luật về giám sát NSNN nói riêng và giám sát tài chính công ở Việt Nam nói chung vẫn còn những khiếm khuyết nhất định Đây cũng là vấn đề khá phức tạp và nhạy cảm, đòi hỏi các chuyên gia, các nhà nghiên cứu lập pháp và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phối hợp chặt chẽ, đồng bộ với nhau để xây dựng một hệ thống pháp luật về giám sát NSNN thực sự hiệu quả, minh bạch, công bằng và văn minh; từ đó làm cơ sở pháp lý quan trọng điều chỉnh và tác động tới tất cả các hoạt động thu - chi của NSNN, nhằm chống thất thoát, tham nhũng, lãng phí, lạm phát để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong xu thế hội nhập toàn cầu

Pháp luật về giám sát ngân sách nhà nước bao gồm những bộ phận chính sau đây:

1.2.2 Quy định hiện hành về chủ thể thực hiện giám sát ngân sách nhà nước

Căn cứ vào hệ thống quy định pháp luật hiện hành, giám sát NSNN được thực hiện thông qua các cơ quan chức năng của Nhà nước, bao gồm QH, UBTVQH, HĐND các cấp, đại biểu HĐND các cấp Ngoài ra, NSNN còn được giám sát bởi cộng đồng Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp chủ trì tổ chức việc giám sát NS nhà nước của cộng đồng [38, Điều 16]

Th ứ nhất, QH là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có thẩm quyền

giám sát chung đối với tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là giám sát các hoạt động thu

- chi của NSNN Cụ thể, tại khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều 4 Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015 và khoản 2 Điều 7 Luật Tổ chức QH năm 2014 quy định rằng QH có quyền quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định

dự toán NSNN và phân bổ NS trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN

Th ứ hai, Điều 20 Luật Ngân sách 2015 quy định, Ủy ban thường vụ

QH có nhiệm vụ giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của QH; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ QH về lĩnh vực tài chính - NS

Th ứ ba, Điều 21 Luật Ngân sách 2015 quy định, Ủy ban tài chính, NS

của QH thực hiện giám sát việc thực hiện luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh,

nghị quyết của Ủy ban thường vụ QH về lĩnh vực tài chính - NS; giám sát việc thực hiện NS nhà nước và chính sách tài chính - NS

Th ứ tư, Điều 22 Luật Ngân sách năm 2015 quy định nhiệm vụ, quyền

hạn của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác của QH trong lĩnh vực liên quan tới tài chính, NS Đó là: phối hợp thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, dự toán NSNN, phương án phân bổ NS Trung ương và các dự án khác về lĩnh vực tài chính-NS do Chính phủ trình QH, UBTVQH; giám sát việc thực hiện pháp luật về lĩnh vực tài chính - NS và việc thực hiện nghị quyết của QH về lĩnh vực tài chính - NS trong lĩnh vực phụ trách

Th ứ năm, theo quy định của Khoản 8 Điều 19 Luật tổ chức chính quyền

địa phương năm 2015, Điều 5 Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015, HĐND các cấp có thẩm quyền giám sát đối với hoạt động NSNN ở địa phương Hoạt động giám sát của HĐND có sự khác biệt so với QH, đó là thẩm quyền và quy mô giám sát vì HĐND các cấp chỉ giới hạn trong phạm vi địa phương Cụ thể: việc giám sát của HĐND tại kỳ họp, hoạt động của Ban Kinh tế thuộc HĐND cấp tỉnh và các Ban của HĐND, của đại biểu HĐND trong hoạt động thu - chi NSNN

Th ứ sáu, theo Điều 16, Luật Ngân sách năm 2015 và Điều 52 Nghị

định số 163/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật NS nhà nước năm 2015, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp chủ trì, phối hợp với các thành viên của Mặt trận tổ chức việc giám sát NS nhà nước của cộng đồng [35] Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp trực tiếp hoặc thông qua các thành viên của Mặt trận có trách nhiệm tiếp nhận thông tin, đề nghị giám sát; chủ trì xây dựng kế hoạch và tổ chức thực hiện giám sát NS nhà nước theo kế hoạch

và quy định của pháp luật

Theo Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND, các chủ thể giám sát chịu trách nhiệm về báo cáo, nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị giám sát của mình [36, Điều 6]

Các cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát có trách nhiệm thực hiện đầy đủ kế hoạch, nội dung, yêu cầu giám sát của chủ thể giám sát; cung

cấp thông tin liên quan đến nhiệm vụ của mình, trừ thông tin thuộc danh mục

bí mật nhà nước mà theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước thì chủ thể giám sát đó không thuộc diện được tiếp cận; báo cáo trung thực, khách quan, đầy đủ, kịp thời theo yêu cầu của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giám sát; nghiêm chỉnh chấp hành nghị quyết giám sát của các chủ thể giám sát

1.2.3 Nội dung giám sát ngân sách nhà nước

Các quy định về giám sát tài chính nói chung và giám sát NSNN nói riêng thường xác định nội dung giám sát theo mục đích giám sát, theo đó, nội

dung giám sát bao gồm giám sát tuân thủ và giám sát phù hợp

Giám sát s ự tuân thủ là việc giám sát mà theo đó, cơ quan giám sát xác

định sự tuân thủ các quy định pháp luật trong hoạt động tài chính công Giám sát tuân thủ thường được thực hiện bởi các cơ quan chấp hành pháp luật hoặc các cơ quan chuyên môn nhằm phát hiện, ngăn ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật về tài chính công Giám sát tuân thủ thường có hai nội dung là giám sát về tuân thủ quy trình tài chính và giám sát về tuân thủ định mức, tiêu chuẩn thu, chi

Giám sát s ự phù hợp là việc giám sát và theo đó, cơ quan giám sát sẽ đánh

giá mức độ phù hợp, hiệu quả và hợp lý trong việc thực hiện hoạt động giám sát trên góc độ này thường gắn với trách nhiệm giải trình và công tác hậu kiểm

Trên thực tế, hoạt động giám sát không chỉ là đối chiếu giữa các con số

dự tính và các con số đạt được Nếu chỉ làm phép so sánh giản đơn như vậy thì sẽ có nhiều cách thức để các con số này khớp với nhau mà không cần tới

sự nỗ lực của Chính phủ trong hoạt động tài chính công Hay nói cách khác, tính hiệu quả của hoạt động ngân sách phải đạt được cả hai tiêu chí là phù hợp với dự toán và phục vụ lợi ích công cộng Do đó, hoạt động giám sát sự phù hợp thường được thực hiện bởi các cơ quan quyền lực như Quốc hội, HĐND các cấp với sự hỗ trợ của các cơ quan chuyên môn như KTNN và các ủy ban chuyên trách

Các nội dung giám sát NSNN của các chủ thể giám sát cụ thể như sau:

N ội dung giám sát NSNN của QH

QH quyết định NSNN và QH cũng là cơ quan giám sát việc thực hiện NSNN QH đã và đang thực hiện quyền giám sát đối với tất cả các công đoạn của quy trình NS, từ giai đoạn quyết định dự toán, phân bổ NS đến quyết toán

NS Chính phủ trình bản dự toán phương án phân bổ và bản quyết toán NS lên

QH để QH quyết định hoặc phê chuẩn Còn việc QH có quyết định hoặc phê chuẩn những nội dung do Chính phủ trình hay không là quyền của QH Để có thể quyết định hoặc phê chuẩn một cách thực chất các văn bản, báo cáo, các nội dung về NSNN do Chính phủ trình lên, thì QH cần đôn đốc, kiểm tra, theo dõi ngay từ khi bắt đầu quy trình NS, đề nghị điều chỉnh kịp thời (nếu cần thiết), chứ không thể đợi đến khi được trình lên rồi mới xem xét, góp ý Sau khi Chính phủ trình lên QH, QH tiếp tục xem xét, thẩm tra và thảo luận Trong quá trình xem xét, thẩm tra và thảo luận, nếu cần làm sáng tỏ hoặc cần

có sự điều chỉnh, QH có quyền yêu cầu Chính phủ giải trình hoặc chỉnh sửa

Đó chính là các công việc cần làm của giám sát Khi QH thực hiện đầy đủ, đúng nghĩa các chức năng lập pháp, chức năng quyết định các vấn đề về NS như quy định của pháp luật thì cũng chính là QH đã thực hiện quyền giám sát

NS ở tất cả các công đoạn của quy trình NS Như vậy, giám sát của QH về NSNN là một quá trình từ lúc bắt đầu lập dự toán NSNN cho đến khi QH phê chuẩn quyết toán NSNN, bao gồm:

- Giám sát quá trình lập, thẩm tra và quyết định dự toán NS

- Giám sát quá trình xây dựng phương án, thẩm tra và quyết định phương án phân bổ NS trung ương

- Giám sát việc giao nhiệm vụ thu, chi NS cho các Bộ, ngành trung ương, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

- Giám sát quá trình chấp hành dự toán, quản lý và điều hành NSNN

- Giám sát quá trình lập, thẩm định, thẩm tra, xét duyệt và phê chuẩn quyết toán NS

N ội dung của công tác giám sát NSNN của HĐND

Thứ nhất, HĐND giám sát về thu NS địa phương, tập trung vào những

nội dung sau:

- Tính toán tỷ lệ % thu NS nhà nước so với GDP;

- Thu thuế, phí so với GDP;

- Tốc độ tăng thu NS so với tốc độ tăng trưởng kinh tế;

- Tốc độ tăng thu từ thuế so với các khoản thu ngoài thuế…

- Kiểm tra tính đầy đủ và hợp lý của các khoản thu ngân sách địa phương so với dự toán, so với kỳ trước và tình hình phát triển kinh tế Đánh giá chính sách thu NS trong mối quan hệ với các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội

- Tỷ trọng thu NS địa phương từ nội lực, từ sản xuất kinh doanh, kết quả và hiệu quả của phát triển kinh tế; tỷ suất thu NS bình quân đầu người, cơ cấu thuế, thuế suất…

Tình hình nợ thuế, trốn lậu thuế, thất thu thuế ở các khu vực (Doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp dân doanh, doanh nghiệp FDI), ở các lĩnh vực (đất đai, xuất nhập khẩu, thuế thu nhập cá nhân…)

- Các biện pháp hoàn thành dự toán thu NS địa phương

Thứ hai, HĐND giám sát về chi NS nhà nước gồm:

- Tốc độ tăng chi NS so với tốc độ tăng thu NS Cơ cấu chi NS và chuyển dịch cơ cấu chi NS Quan hệ giữa thu từ thuế, phí với chi thường xuyên

- Tính đầy đủ và hợp lý các khoản chi NS địa phương so với dự toán,

so với kỳ trước và trong tình hình phát triển kinh tế Đánh giá chính sách chi

NS trong mối quan hệ với các mục tiêu chiến lược phát triển KT - XH;

- Chi NS địa phương với việc thực hiện các mục tiêu KT - XH vĩ mô mang tính chiến lược (chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phát triển kinh tế đối ngoại, xóa đói giảm nghèo, giáo dục-đào tạo, y tế, văn hóa, khoa học công nghệ…), chi NS với việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội hàng năm; khả năng huy động các nguồn lực tài chính cho đầu tư phát triển

- Khả năng đầu tư vốn NS cho các công trình, dự án Số dự án công trình được đầu tư bằng vốn NS đã và đang triển khai? Các công trình đã hoàn

thành, các công trình dở dang, chuyển tiếp, số vốn đã giải ngân, số vốn còn nợ đọng…

- Các định mức, tiêu chuẩn chế độ chi NS có phù hợp với thực tế không? Quy trình và thủ tục chi NS? Hiệu quả kinh tế - xã hội của các khoản chi NS?

- Tình trạng lãng phí, tham nhũng, tiêu cực trong quản lý và sử dụng

NS

- Tình hình vay nợ, trả nợ Kết dư NS…

Thứ ba, HĐND giám sát tình hình thực hiện nhiệm vụ thu NS gồm:

- Xem xét đối chiếu nhiệm vụ thu NS địa phương với nghị quyết HĐND đã quyết định đầu năm;

- Tiến độ thực hiện các tháng còn lại của năm hiện hành so với năm trước liền kề;

- Nhận xét tổng thể và đánh giá nhiệm vụ thu NS của năm hiện hành để làm cơ sở cho xây dựng dự toán năm sau;

Thứ tư, HĐND giám sát tình hình thực hiện nhiệm vụ chi NS, tập

trung vào những nội dung:

- Đánh giá tổng chi NS phải cân đối với nguồn thu NS; bội chi NS, riêng NS địa phương không được phép bội chi;

- Khả năng thực hiện các nhiệm vụ chi so với dự toán NS đó được HĐND quyết định;

- Tăng (giảm) chi NS so với dự toán NS đó được HĐND quyết định;

- Đối với các khoản chi tăng so với dự toán thì phải phân tích từ thẩm quyền quyết định, chi từ nguồn nào (như nguồn từ năm trước chuyển sang, bổ sung từ NS cấp trên, từ nguồn dự phòng, từ nguồn tăng thu, quỹ dự trữ tài chính…)

- Đối với nhiệm vụ chi dự kiến thực hiện thấp so với dự toán giao cần xem xét kỹ các nguyên nhân;

- Xem xét thực hiện các chính sách, chế độ do Nhà nước ban hành (Chính phủ, UBND tỉnh theo phân cấp của Chính phủ), tổ chức hướng dẫn về

đối tượng được xử lý, kinh phí để xử lý, nguồn đảm bảo, khả năng thực hiện

cả năm, những khó khăn, vướng mắc và biện pháp khắc phục

N ội dung giám sát NS nhà nước của cộng đồng

Theo Điều 16, Luật Ngân sách năm 2015 và Điều 52 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật NS nhà nước năm 2015, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp thực hiện giám sát NSNN theo các nội dung sau:

- Việc chấp hành các quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng NS nhà nước;

- Tình hình thực hiện dự toán NS nhà nước hằng năm;

- Việc thực hiện công khai NS nhà nước theo quy định của Luật NSNN

1.2.4 Hình thức giám sát NSNN

Các hình th ức giám sát của QH

Th ứ nhất là hình thức xét báo cáo Theo quy định thì hoạt động xét báo

cáo của QH dựa trên cơ sở hoạt động thẩm tra báo cáo của Hội đồng Dân tộc

và các Uỷ ban của QH Thông qua hoạt động thẩm tra, các báo cáo công tác của đối tượng chịu sự giám sát của QH được đánh giá mức độ chính xác, trung thực và khách quan Trong lĩnh vực NS nhà nước, QH xem xét các báo cáo sau: báo cáo tình hình thực hiện dự toán NSNN năm hiện hành và dự toán NSNN năm sau; báo cáo về tình hình phân bổ NS năm hiện hành và phương

án bổ sung NS năm sau; báo cáo tình hình đầu tư và sử dụng vốn NSNN của các công trình dự án quan trọng của quốc gia…

Th ứ hai là hình thức giám sát thông qua việc thành lập các đoàn giám

sát Uỷ ban thường vụ QH, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của QH thành lập các đoàn giám sát để đi giám sát hoạt động của các cơ quan của Chính phủ, hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương Việc thành lập các đoàn

đi giám sát được tiến hành trên cơ sở căn cứ vào chương trình giám sát của các chủ thể có quyền giám sát (giám sát theo định kỳ) hoặc theo yêu cầu của

QH hoặc của cơ quan, tổ chức hữu quan (giám sát đột xuất) Cử thành viên Đoàn giám sát đi xác minh các vấn đề tài chính - NS

Th ứ ba là hình thức chất vấn của đại biểu QH Trong lĩnh vực tài chính

- NS, các đại biểu QH chất vấn Bộ trưởng Bộ tài chính về quản lý, sử dụng NS; kiểm tra, thanh tra, chất lượng kiểm tra, thanh tra trong lĩnh vực tài chính NS… Qua việc chất vấn này, QH giám sát công tác quản lý điều hành NSNN… Như vậy, chất vấn tuy là quyền của cá nhân từng đại biểu QH, nhưng khi đại biểu thực hiện quyền này thì có tính chất là một hoạt động giám sát của QH, Uỷ ban thường vụ QH

Các hình th ức giám sát của HĐND

HĐND thực hiện giám sát NSNN ở địa phương thông qua các hình thức sau:

- Xem xét báo cáo về tình hình thực hiện dự toán NSNN năm hiện hành

và dự toán NSNN năm sau; báo cáo về tình hình phân bổ NS năm hiện hành

và phương án bổ sung NS năm sau; báo cáo tình hình đầu tư và sử dụng vốn NSNN của các công trình dự án ở địa phương

- Xem xét việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn về quản lý,

sử dụng NS; kiểm tra, thanh tra, chất lượng kiểm tra, thanh tra trong lĩnh vực tài chính NS… ở địa phương

- Giám sát chuyên đề thông qua việc thành lập các đoàn giám sát

Các hình th ức giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp

Theo Điều 16 Luật NSNN 2015 và Điều 52 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật NS nhà nước năm 2015, việc giám sát NS nhà nước (NSNN) của cộng đồng được thực hiện thông qua các hình thức sau:

- Nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về lĩnh vực NSNN liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân

- Tổ chức đoàn giám sát

- Tham gia giám sát với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền

- Thông qua hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã, Ban giám sát đầu tư cộng đồng

- Tại kỳ họp giữa năm (thường là kỳ lẻ và khai mạc vào khoảng 19/5): QH

sẽ xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN (sau khi năm NS đã kết thúc 18 tháng)

Các tài liệu chuẩn bị cho kỳ họp QH (bao gồm: Tờ trình của Chính phủ, Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Báo cáo giám sát và Báo cáo thuyết minh có liên quan) phải được gửi đến đại biểu quốc hội trước 10 ngày kể từ ngày dự kiến khai mạc kỳ họp QH Các báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NS trung ương trước khi trình QH phải được Uỷ ban Tài chính - Ngân sách chủ trì phối hợp với Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của QH xem xét, thẩm tra; được Uỷ ban Thường vụ QH cho ý kiến trước khi trình QH xem xét, quyết định

Thông qua quy trình làm việc chặt chẽ từ phía các cơ quan của QH (như họp Thường trực Ủy ban, họp Thường trực Ủy ban mở rộng, họp toàn thể Ủy ban) thì các cơ quan của Chính phủ (trực tiếp là Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư) sẽ tiếp thu, hoàn chỉnh các báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NS trung ương Từ đó, trình QH các báo cáo có chất lượng, rõ ràng, hợp lý, bảo đảm phù hợp với quy định của pháp luật và yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

Trong tháng 5, QH sẽ phê chuẩn quyết toán NSNN của năm NS sau 18 tháng Do vậy công tác chuẩn bị tuân thủ các bước sau:

Một là, báo cáo quyết toán NSNN do Chính phủ lập được gửi đến Ủy

ban Tài chính - Ngân sách của QH (cơ quan chủ trì thẩm tra) chậm nhất là 14 tháng, sau khi năm NS kết thúc

Hai là, Báo cáo kết quả kiểm toán quyết toán NSNN do Kiểm toán Nhà

nước thực hiện phải gửi đến QH, Ủy ban Thường vụ QH và các Ủy ban của

QH chậm nhất là 16 tháng sau khi năm NS kết thúc, đồng thời gửi Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ

Ba là, Chậm nhất ngày 5/3 hàng năm: Ủy ban Tài chính - Ngân sách

chủ trì thẩm tra báo cáo quyết toán NSNN (Điều 11 của Nghị quyết 387/2003/ UBTVQH11) Chậm nhất ngày 15/3: Ủy ban Tài chính - Ngân sách trình Ủy ban thường vụ QH báo cáo thẩm tra của Ủy ban; Chính phủ trình Ủy ban thường vụ QH báo cáo quyết toán NSNN Chậm nhất ngày 20/3: Ủy ban thường vụ QH cho ý kiến về quyết toán NSNN

Bốn là, Tờ trình của Chính phủ và Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài

chính - Ngân sách phải gửi đến đại biểu QH chậm nhất 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp QH thảo luận, biểu quyết thông qua: Nghị quyết phê chuẩn quyết toán NSNN (năm NS sau 18 tháng)

Đối với việc giám sát thông qua hình thức chất vấn tại kỳ họp QH, hoạt

động chất vấn tại kỳ họp QH được tiến hành theo trình tự sau đây:

- Đại biểu QH nêu chất vấn, có thể cung cấp thông tin minh họa bằng hình ảnh, video, vật chứng cụ thể;

- Người bị chất vấn phải trả lời trực tiếp, đầy đủ vấn đề mà đại biểu QH

đã chất vấn, không được ủy quyền cho người khác trả lời thay; xác định rõ trách nhiệm, biện pháp và thời hạn khắc phục hạn chế, bất cập (nếu có);

- Trường hợp đại biểu QH không đồng ý với nội dung trả lời chất vấn thì có quyền chất vấn lại để người bị chất vấn trả lời;

- Những người khác có thể được mời tham dự phiên họp và trả lời chất vấn của đại biểu QH về vấn đề thuộc trách nhiệm của mình

Thời gian nêu chất vấn, thời gian trả lời chất vấn được thực hiện theo quy định của Nội quy kỳ họp QH

QH cho trả lời chất vấn bằng văn bản trong các trường hợp sau đây: + Chất vấn không thuộc nhóm vấn đề chất vấn tại kỳ họp;

+ Vấn đề chất vấn cần được điều tra, xác minh;

+ Chất vấn thuộc nhóm vấn đề chất vấn tại kỳ họp nhưng chưa được trả

lời tại kỳ họp

Văn bản trả lời chất vấn được gửi đến đại biểu QH đã chất vấn, Ủy ban thường vụ QH, các Đoàn đại biểu QH và được đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của QH chậm nhất là 20 ngày kể từ ngày chất vấn, trừ tài liệu mật theo quy định của pháp luật

Sau khi nhận được văn bản trả lời chất vấn, nếu đại biểu QH không đồng ý với nội dung trả lời thì có quyền đề nghị Ủy ban thường vụ QH đưa ra thảo luận tại phiên họp Ủy ban thường vụ QH, kỳ họp QH gần nhất hoặc kiến nghị QH xem xét trách nhiệm đối với người bị chất vấn

Đối với hình thức giám sát chuyên đề thông qua các đoàn giám sát,

Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND quy định, việc xem xét báo cáo của Đoàn giám sát theo trình tự sau đây:

- Đại diện Đoàn giám sát trình bày báo cáo;

- Đại diện cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát được mời tham

dự phiên họp phát biểu ý kiến;

- Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của QH thảo luận Trong quá trình thảo luận, đại diện Đoàn giám sát có thể trình bày bổ sung về vấn đề có liên quan;

- Chủ tọa phiên họp tóm tắt ý kiến phát biểu tại phiên họp;

- Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của QH biểu quyết khi xét thấy cần thiết Sau đó, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của QH gửi báo cáo kết quả giám sát đến Ủy ban thường vụ QH, cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát có trách nhiệm thực hiện các kiến nghị giám sát của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của QH; trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ thì Hội đồng dân tộc, Ủy ban của QH báo cáo Ủy ban thường vụ QH xem xét, quyết định

Trình t ự thủ tục giám sát NSNN tại kỳ họp của HĐND

Điều 78 Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015 quy định: “Chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, Ban của HĐND tổ chức họp thẩm tra báo cáo quy định tại khoản 1 Điều 59 của Luật

hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015 theo sự phân công của HĐND, Thường trực HĐND”

HĐND xem xét các báo cáo liên quan đến hoạt động NSNN gồm: + Báo cáo công tác 06 tháng, hằng năm của Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Ủy ban nhân dân;

+ Báo cáo công tác nhiệm kỳ của Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Ủy ban nhân dân;

+ Báo cáo của Ủy ban nhân dân về kinh tế - xã hội; báo cáo của Ủy ban nhân dân về thực hiện NSNN, quyết toán NSNN của địa phương; báo cáo của

Ủy ban nhân dân về công tác phòng, chống tham nhũng; báo cáo của Ủy ban nhân dân về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí;

+ Báo cáo khác theo đề nghị của Thường trực HĐND

HĐND xem xét, thảo luận báo cáo theo trình tự sau đây:

+ Người đứng đầu cơ quan có báo cáo trình bày báo cáo;

+ Trưởng Ban của HĐND trình bày báo cáo thẩm tra;

+ Người đứng đầu cơ quan có báo cáo có thể trình bày bổ sung những vấn đề có liên quan mà HĐND quan tâm;

+ HĐND thảo luận;

HĐND có thể ra nghị quyết về công tác của cơ quan có báo cáo Nội dung của nghị quyết theo quy định tại khoản 5 Điều 13 của Luật hoạt động giám sát của QH và HĐND năm 2015

Trình t ự thủ tục giám sát NSNN của MTTQVN

Thông tri Số 04/TTr-MTTQ-BTT ngày 29/6/2015 của Mặt trận Tổ

quốc Việt Nam hướng dẫn quy trình giám sát khi giám sát bằng Đoàn giám

sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam như sau:

Tr ước hết, cơ quan chủ trì giám sát gửi quyết định giám sát (kèm theo

kế hoạch giám sát, đề cương yêu cầu báo cáo) đến cơ quan, tổ chức được

giám sát chậm nhất là 15 ngày trước khi tiến hành giám sát; yêu cầu cơ quan,

tổ chức được giám sát gửi báo cáo theo đề cương yêu cầu báo cáo cho Đoàn giám sát chậm nhất là 07 ngày làm việc trước ngày Đoàn tiến hành làm việc

với cơ quan, tổ chức được giám sát

Sau khi nhận được báo cáo của cơ quan, tổ chức được giám sát, Trưởng

đoàn giám sát gửi cho các thành viên trong Đoàn để nghiên cứu, chuẩn bị ý kiến và thống nhất nội dung làm việc cụ thể của Đoàn

Th ứ hai, tại buổi làm việc với cơ quan, tổ chức được giám sát, người đứng

đầu hoặc đại diện người đứng đầu cơ quan, tổ chức được giám sát báo cáo về những nội dung theo đề cương yêu cầu báo cáo Thành viên đoàn giám sát có thể yêu cầu cơ quan, tổ chức được giám sát làm rõ thêm những nội dung đã báo cáo Trưởng đoàn giám sát có thể yêu cầu cơ quan, tổ chức được giám sát báo cáo bổ sung thêm những nội dung khác

Trong trường hợp cần thiết, Đoàn giám sát có thể đề nghị cơ quan, tổ chức được giám sát để Đoàn giám sát kiểm tra, khảo sát thực tế để làm rõ thêm những vấn đề thuộc nội dung giám sát Người đứng đầu cơ quan, tổ chức được giám sát có trách nhiệm tạo điều kiện để Đoàn giám sát kiểm tra, khảo sát thực tế

Khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, Đoàn giám sát

có thể kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan áp dụng các biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm và khôi phục lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị vi phạm

Kết thúc chương trình làm việc, Trưởng đoàn giám sát trình bày tóm tắt quá trình giám sát và kết quả làm việc Người đứng đầu hoặc đại diện người đứng đầu cơ quan, tổ chức được giám sát có thể giải trình thêm và nêu các kiến nghị với Đoàn giám sát

Chậm nhất 15 ngày kể từ ngày kết thúc giám sát, Đoàn giám sát có văn bản báo cáo kết quả giám sát gửi Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc lãnh đạo các tổ chức chính trị - xã hội các cấp chủ trì giám sát Trưởng đoàn giám sát chủ trì xây dựng báo cáo kết quả giám sát Dự thảo báo cáo kết quả giám sát phải được lấy ý kiến của các thành viên đoàn giám sát Trong trường hợp cần thiết, Trưởng đoàn giám sát tham khảo ý kiến của các

cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về Dự thảo báo cáo kết quả giám sát Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc lãnh đạo các tổ chức chính trị - xã hội chủ trì giám sát xem xét báo cáo kết quả của Đoàn giám sát Căn cứ kết quả giám sát, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận

Tổ quốc Việt Nam hoặc lãnh đạo các tổ chức chính trị - xã hội có thể ban hành văn bản thông báo về kết quả giám sát, gửi văn bản kiến nghị cho cơ quan, tổ chức được giám sát và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan Trong trường hợp cần thiết, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc lãnh đạo các tổ chức chính trị - xã hội các cấp chủ trì giám sát

tổ chức phiên họp để xem xét báo cáo của Đoàn giám sát (có thể mời đại diện

cơ quan, tổ chức được giám sát)

C ơ chế phối hợp trong giám sát NSNN

Việc phối hợp trong giám sát NSNN giúp giảm bớt những chồng chéo, trùng lặp trong giám sát, tránh tình trạng giám sát nhiều lần đối với một đối tượng chịu giám sát, đồng thời việc phối hợp giúp các thông tin liên quan đến hoạt động giám sát NSNN được cung cấp đầy đủ, kịp thời và chính xác Tuy nhiên, hiện nay, các văn bản Luật chưa quy định rõ ràng, cụ thể về cơ chế phối hợp trong giám sát NSNN giữa các chủ thể giám sát NSNN với đối tượng chịu giám sát NSNN cũng như với cơ quan kiểm toán nhà nước, kho bạc nhà nước là những cơ quan có liên quan chặt chẽ đến việc quản lý NSNN Hiện mới chỉ có 1 số Quy chế phối hợp giữa giữa QH, HĐND, MTTQ và UBND hoặc Quy chế phối hợp giữa QH, HĐND, MTTQ và kiểm toán nhà nước, UBND được ký kết ở một số tỉnh và thành phố trên cả nước

Th ứ nhất, về phối hợp giữa QH, HĐND, MTTQ và UBND, hàng năm,

MTTQ chủ trì, phối hợp với các cơ quan hữu quan tổ chức các cuộc tiếp xúc trước và sau mỗi kỳ họp đại biểu QH và HĐND để đại biểu được tiếp xúc với

cử tri, Mặt trận tập hợp những ý kiến, kiến nghị của cử tri, kiến nghị với các

cơ quan của Đảng, Nhà nước xem xét giải quyết và trả lời cho cử tri được biết Cũng thông qua những hoạt động này MTTQ các cấp đã nắm được những hoạt động của đại biểu để kịp thời nhận xét, góp ý kiến với QH và HĐND các

cấp Quy chế phối hợp công tác giữa Ủy ban Mặt trận với Đoàn đại biểu QH và HĐND được ban hành cụ thể ở các tỉnh, thành phố đã tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động giám sát của Mặt trận và việc giám sát của đại biểu QH và HĐND Chẳng hạn, Quy chế về phối hợp công tác giữa Thường trực HĐND, UBND và Ban Thường trực Ủy ban MTTQ Việt Nam Thành phố Hồ Chí

Minh nhiệm kỳ 2016 - 2021 ngày 02/12/2016 quy định rõ nguyên tắc phối

hợp và quan hệ công tác giữa Thường trực HĐND, UBND và Ban Thường

trực Ủy ban MTTQ Việt Nam thành phố dựa trên nguyên tắc phối hợp, tôn trọng lẫn nhau, cùng thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan, được Hiến pháp và pháp luật quy định Cơ quan có trách nhiệm chủ trì trong quan hệ phối hợp tùy theo tính chất, nội dung và yêu cầu của công việc

do pháp luật quy định hoặc do sự thống nhất giữa Thường trực HĐND, UBND và Ban Thường trực Ủy ban MTTQ Việt Nam thành phố Tùy theo tình hình và yêu cầu của từng lĩnh vực công tác, quan hệ công tác giữa Thường trực HĐND, UBND và Ban Thường trực Ủy ban MTTQ Việt Nam thành phố là mối quan hệ phối hợp 3 bên hoặc 2 bên, gồm các hình thức như: Hội nghị liên tịch, thành lập đoàn kiểm tra liên tịch, phối hợp giám sát hoặc khảo sát tại cơ sở

UBND thành phố phối hợp và tạo điều kiện để Ủy ban MTTQ Việt Nam thành phố thực hiện các hoạt động giám sát theo quy định của pháp luật Trong quá trình hoạt động giám sát của MTTQ thành phố, nếu phát hiện có biểu hiện vi phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức thuộc thẩm quyền quản lý của UBND thành phố, sở, ngành thành phố, quận, huyện thì Ban Thường trực Ủy ban MTTQ Việt Nam thành phố kiến nghị bằng văn bản đến cơ quan đó Cơ quan, đơn vị có trách nhiệm xem xét và trả lời kiến nghị của Ban Thường trực Ủy ban MTTQ Việt Nam thành phố theo luật định

Trong trường hợp UBND thành phố tổ chức hoạt động phối hợp, kiểm tra liên ngành về một lĩnh vực nào đó có liên quan đến hoạt động giám sát của

Ủy ban MTTQ Việt Nam thành phố, UBND thành phố mời Ủy ban MTTQ