ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CÔNG CỤ, ĐỔI MỚI VÀ THÁCH THỨC

N° - 2015 WORKING PAPER Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THƠNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH CÔNG CỤ, ĐỔI MỚI VÀ THÁCH THỨC Clément MUSIL, Nghiên cứu viên viện Nghiên cứu Paris: Kiến trúc, Đô thị Xã hội (IPRAUS) thành viên Mạng lưới nghiên cứu Đô thị châu Á (UKNA) Contact: musil.clement@gmail.com Morgane PERSET, nhà quy hoạch đô thị, Phụ trách dự án PADDI, Trung tâm Dự báo Nghiên cứu đô thị TP.HCM, liên hệ Contact : paddi.mperset@gmail.com Với hỗ trợ AFD Ghi Các phân tích, kết luận tài liệu tác giả chịu trách nhiệm, khơng phản ánh quan điểm thức PADDI đơn vị đối tác PADDI Ra đời từ năm 2006, PADDI sáng kiến hợp tác vùng Rhơne-Alpes thành phố Hồ Chí Minh Là đơn vị trực thuộc Uỷ ban nhân dân Thành phố, PADDI có nhiệm vụ hỗ trợ cho quan Thành phố lĩnh vực đô thị Website: www.paddi.vn Biên soạn: Clément Musil, Morgane Perset Hiệu đính: Fanny Quertamp, Phạm Đức Tùng Biên dịch: Đỗ Phương Thúy Ngày xuất bản: 11/2015 Đ ẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI TP.HCM CÔNG CỤ, ĐỔI MỚI VÀ THÁCH THỨC Trong bối cảnh thị hóa mạnh mẽ, việc đầu tư sở hạ tầng đô thị trở thành thách thức đáng kể đổi với phần lớn siêu thị phát triển Từ góc nhìn giao thơng dựa trường hợp TP.HCM (Việt Nam), thấy, phương thức đầu tư hạ tầng giao thông tuyền thống, chủ yếu huy động ngân sách nhà nước vốn hỗ trợ phát triển thức (ODA) bộc lộ hạn chế định Tuy nhiên, từ cuối năm 1990, nhiều cách làm thử nghiệm TP.HCM việc tìm kiếm nguồn vốn đầu tư Nhiều phương thức sáng tạo phương diện thể chế tài xuất thơng qua việc hình thành đối tác cơng tư (PPP) biến thể, sử dụng nguồn lực đất đai địn bẩy tài chính, huy động tham gia chủ thể mới, quỹ đầu tư phát triển địa phương - Những cải cách gọi chung sách Đổi - TP.HCM xem “thành phố phụ thuộc vào xe hai bánh gắn máy” 80% di chuyển thực phương tiện Số lượng xe ôtô cá nhân đăng ký địa bàn Thành phố tăng 10% năm kể từ năm 2004 (Musil Simon, 2014) Là siêu thị phía Nam Việt Nam, TP.HCM có tốc độ thị hóa nhanh, thể qua việc gia tăng không ngừng không gian dân số Cụ thể, từ đầu năm 2000, gần 1.600 đất thị hóa năm (Sở Tài nguyên Môi trường, 2013) dân số tăng trưởng với tốc độ 3%/năm, đưa dân số TP lên gần triệu người (Tổng cục Thống kê, 2013) Bên cạnh đó, với tỉ lệ tăng trưởng tổng sản phẩm quốc nội (GDP) gần 10%/năm từ năm 2000, siêu đô thị trở thành đầu tàu kinh tế nước đóng góp khoảng 20% GDP toàn quốc (Ngân hàng giới, 2014) Cũng thành phố lớn khác Đông Nam Á (Bangkok, Jakarta, Kuala Lumpur Manila), TP.HCM nhà quan sát kinh tế đánh “siêu đô thị nổi” (Hales cộng sự, 2014) Nếu phát triển động TP.HCM kết sách đổi kinh tế đưa từ năm 1980, theo Việt Nam xóa bỏ chế độ kinh tế tập trung bao cấp chuyển đổi sang chế độ kinh tế thị trường “theo định hướng xã hội chủ nghĩa”1, tăng trưởng nhanh chóng Thành phố cịn nhờ vào việc thơng qua chủ trương, sách phát triển sở hạ tầng đô thị (Gainsborough, 2003) Nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, Thành phố đặc biệt trọng xây dựng hạ tầng giao thông (Nguyễn cộng sự, 2004) Vào năm 1990-2000, với hỗ trợ tài từ nhiều nhà tài trợ khác (Ngân hàng giới - WB, Ngân hàng phát triển châu Á - ADB, Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản JICA, Cơ quan phát triển Pháp - AFD…) tham gia khu vực tư nhân, quyền Thành phố ưu tiên nâng cấp xây dựng nhiều trục đường (Rosengard cộng sự, 2007), đồng thời đại hóa đầu mối giao thơng lớn (cảng cơngten-nơ, cảng hàng không) nhằm tạo thuận lợi cho xuất hàng hóa khu vực Mặc dù q trình đại hóa sở hạ tầng giao thơng đẩy mạnh, nhu cầu Thành phố người dân cịn lớn Mạng lưới giao thơng đường phải chịu nhiều áp lực Khu vực trung tâm thường xuyên bị tắc nghẽn luồng di chuyển thường nhật số phương tiện giao thông cá nhân ngày tăng2 Tại vùng ven, số trục đường bị tắc nghẽn xe contener vận chuyển hàng từ khu công nghiệp tới đầu mối vận tải (Người Lao Động, 16/01/2015) Theo ước tính chuyên gia, ùn tắc giao thông TP.HCM gây lãng phí 1,2 tỉ USD năm (VietnamNet, 16/09/2014) Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI Để giải vấn đề này, đồng thời tăng cường sức hút Thành phố đẩy mạnh trình hội nhập kinh tế khu vực, năm 2013, điều chỉnh quy hoạch phát triển giao thông đầy tham vọng Thành phố phê duyệt (Điều chỉnh Quy hoạch phát triển giao thông vận tải TP.HCM đến năm 2020 tầm nhìn sau năm 2020) Theo Quy hoạch này, số lượng dự án đáng kể dự kiến thực hiện, dự án xây dựng đường cao tốc, mạng lưới GTCC rộng lớn gồm nhiều tuyến tàu điện ngầm (metro) xe buýt nhanh chạy đường riêng (BRT), sân bay mới, cảng nước sâu, đại hóa mạng lưới đường sắt hữu3 Tuy nhiên, nhiều điểm quy hoạch tham vọng cần phải xem xét, đặc biệt lựa chọn mang tính kỹ thuật – ưu tiên phát triển hạ tầng đường đặt vấn đề tác động q trình phát triển lên mơi trường đô thị - việc chưa đưa ưu tiên rõ ràng, thiếu kế hoạch thực cụ thể Ngoài điểm vừa nêu, vấn đề nằm tính khả thi tài quy hoạch Với nhiều nhận định cho Việt Nam sập “bẫy thu nhập trung bình”4 (Trần Văn Thọ, 2013), liệu Chính phủ quyền địa phương có đủ nguồn lực để thực tham vọng mình? Câu hỏi nêu vấn đề mấu chốt, nhìn chung, thành phố phát triển thường gặp khó khăn lớn việc đầu tư xây dựng sở hạ tầng công trình cơng cộng nhằm đáp ứng nhu cầu người dân tạo thuận lợi cho tăng trưởng kinh tế (Serageldin cộng sự, 2008) Về phần mình, nhà tài trợ khuyến nghị quốc gia nên đa dạng hóa nguồn tài Những khuyến nghị có tác động định tới Việt Nam, có phụ thuộc vào vốn hỗ trợ phát triển nước ngoài, đặc biệt việc đầu tư sở hạ tầng tốn kém, rủi ro tăng nợ công5 Từ năm 1990, Việt Nam bắt đầu tìm kiếm phương thức đầu tư xây Tiểu ngành Số lượng dự án 382 22 17 % dựng hạ tầng giao thơng Chính quyền trọng tới khu vực tư nhân nguồn vốn đầu tư tư nhân (Phạm Phi Long, 2007), sử dụng nguồn lực đất đai đòn bẩy đầu tư (Labbé Musil, 2014) Trước thách thức đặt cho TP.HCM trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường diễn Việt Nam, viết hướng đến mục tiêu đưa nhìn cụ thể phương thức đầu tư sở hạ tầng giao thơng Ngồi cơng cụ “truyền thống” đầu tư công vốn hỗ trợ phát triển, phương thức đầu tư đưa xem xét Trong đó, viết đặc biệt trọng phân tích vai trò chủ thể đặc biệt địa phương việc sử dụng nguồn lực đất đai đòn bẩy cho việc xây dựng sở hạ tầng theo quy hoạch Phần cuối viết phân tích vấn đề cố hữu phương thức đầu tư gây trở ngại cho việc xây dựng sở hạ tầng dự kiến QUY HOẠCH GIAO THÔNG ĐẾN NĂM 2020 VÀ CÁC PHƯƠNG THỨC ĐẦU TƯ DỰ KIẾN Với quy hoạch giao thông điều chỉnh vào năm 2013, TP.HCM có định hướng rõ ràng nhằm đại hóa sở hạ tầng giao thông thập niên tới Nội dung quy hoạch (mục tiêu dự án) đưa dựa dự báo Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội Thành phố Theo đó, giai đoạn 20152025, dân số Thành phố tăng thêm triệu người tăng trưởng kinh tế ước tính đạt 8,5- 10,5%/ năm6 Các mục tiêu quy hoạch giao thơng chia thành điểm chính: • • Cải thiện mạng lưới giao thông hữu, tức mạng lưới đường bộ, thông qua việc xây dựng nhiều tuyến đường, đường cao tốc, đường vành đai đường cao; Giải vấn đề ùn tắc giao thông cách phát triển mạng lưới giao thông công công Ước tính nhu cầu đầu tư tới năm 2020 sau năm 2020 (đơn vị: tỉ đồng tương đương tỉ đô la Mỹ) Hệ thống đường 81% 428 836 VND (≈67 US$) Hệ thống đường sắt 5% 565 166 VND (≈26 US$) Giao thông công cộng 4% 389 566 VND (≈18 US$) Giao thông đường 47 10% 53 946 VND (≈3 US$) biển đường sông Đường hàng không 0% 144 834 VND (≈7 US$) Tổng 469 100% 582 348 VND (≈121 US$) Bảng 1: Các dự án hạ tầng giao thông TP.HCM đến năm 2020 sau năm 2020 Nguồn: Điều chỉnh quy hoạch giao thông TP.HCM, 2013 (Quyết định số 568/QĐ-TTg) Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI % 56% 22% 15% 2% 5% 100% - Xem Quyết định 568/QĐ-TTg năm 2013 với danh sách hạ tầng dự kiến thực đến năm 2020 sau năm 2020 - Hiện tượng giảm tăng tăng trưởng kinh tế, đơi nhanh chóng, quốc gia trước có tốc độ tăng trường nóng nhiều năm liên tiếp - Nợ cơng Việt Nam lên đến 92 tỉ USD, tức khoảng 62% GDP vào cuối năm 2015; điều có nghĩa người dân phải gánh 1000 USD nợ (Tuổi trẻ,12/10/2015) - Xem Quyết định 2631/QĐ-TTg năm 2013 ) Bắc Phát triển mạng lưới đường cao tốc vùng TP.HCM giai đoạn 2020-2030 Hướng Bình Phước in h (Ph ía Hướng Bình Long Chú thích ồC hí M Đ ng ườ Hạ tầng dự kiến: Cao tốc Vành đai Đoạn cao thuộc đường vành đai Cao tốc cao TP.H CM Hướng biên giới với Campuchia H e n°4 Bình Dương TP.H C MMộ cB - Thủ Dầu Một - Chơn Thành iq u Périphér Tây Ninh Khu vực đô thị hóa Khu vực cơng nghiệp Địa giới hành tỉnh Mạng lưới sông rạch Sân bay Hạ tầng hữu” Cao tốc Vành đai Trục (quốc lộ, tỉnh lộ) Đường thứ cấp Cảng Thực : Clément MUSIL / Loïc BOISSEAU / Morgane PERSET, 2015 Nguồn : Quyết định 568/QĐ-TTg ngày 08/04/2013 phê duyệt Điều chỉnh Quy hoạch phát triển GTVT TP.HCM đến năm 2020 tầm nhìn sau năm 2020 ài Périp ri Périp Tàu Hồ m g Vũn g ờn Na °2 en qu - Đư íM Ch inh hía (p Đồng Nai TP Hồ Chí Minh H Biên Long An rique n°3 Hướng Phan Thiêt Hà Nội ) HC TP M g on -L Th u Dầ hàn ây Gi Hướng Phan Thiêt Hà Nội Long Thành (sân bay dự kiến) Hướng Đồng Tháp àn h o Bến Lức – L ng Th TP HC M -T ru ng Lư ơn g Bà Rịa-Vũng Tàu Hướng Vũng Tàu Hướng Cần Thơ 5km 10km Bản đồ 1: Phát triển mạng lưới đường vùng đô thị TP.HCM giai đoạn 2020-2030 Nguồn: Điều chỉnh quy hoạch giao thơng TP.HCM, 2013 (Quyết định số 568/QĐ-TTg) • cộng quy mô lớn (tàu điện ngầm (metro), tàu điện ray (monorail), tàu điện mặt đất (tramway), xe buýt nhanh đường riêng (BRT)); Hiện đại hóa sở hạ tầng cảng quốc tế - nơi kết nối với thành phố khác giới (cảng nước sâu sân bay quốc tế mới) Tham vọng quy hoạch thể qua việc đề danh mục 469 dự án, ¾ liên quan tới lĩnh vực hạ tầng đường (xem bảng 1) Kết phân tích phân bổ theo khơng gian dự án vài mâu thuẫn Ví dụ: khu vực trung tâm dự kiến xây dựng nhiều tuyến metro BRT, đồng thời phát triển đường cao Chủ trương quy hoạch cho thấy dường quyền chưa dứt khốt sách giao thơng tập trung vào giao thông công cộng hay cổ súy cho việc sử dụng tơ cá nhân Bên cạnh đó, thể chế quản lý vài dự án (đường cao tốc metro) tiềm ẩn yếu tố phức tạp Nằm địa bàn TP.HCM tỉnh lân cận (xem đồ1), dự án quy mô địi hỏi phải có phương thức tích hợp việc lập triển khai dự án, có phối hợp sở ban ngành cấp tỉnh/thành phố có liên quan quan Trung ương Mặt khác, ước tính tổng mức đầu tư cần thiết để thực quy hoạch đưa ra, vào khoảng 120 tỉ đô la, vấn đề cấu nguồn vốn lại chưa đề cập tới Thực tế, điểm chưa rõ ràng cho thấy khoảng cách nguồn vốn dự kiến khả đầu tư thực tế Thành phố Năm 2014, theo ước tính Sở Kế hoạch Đầu tư, vốn ngân sách Thành phố đáp ứng 5% tổng mức đầu tư cần thiết để thực dự án năm (PADDI, 2015a) Trong đó, ngân sách phân bổ cho ngành giao thông chiếm tỉ lệ đáng kể (xây dựng, bảo trì vận hành khai thác hạ tầng dịch vụ có), cụ thể khoảng 30% tổng ngân sách năm (PADDI, 2015a) Nhằm hướng dẫn Sở ban ngành việc nắm bắt tình hình huy động nguồn vốn cần thiết, Điều chỉnh quy hoạch giao thông Thành phố đưa dự toán theo giai đoạn Ví dụ, giai đoạn 2013-2015 cần 38.958 tỉ đồng (≈ tỉ Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI USD) năm, tương đương 5% GDP Thành phố năm 2013 (Tổng cục Thống kê, 2013) Giai đoạn tiếp theo, 2016-2020, nhu cầu vốn hàng năm vào khoảng 115.357 tỉ đồng (≈ tỉ USD), tương đương 11% GDP Thành phố hàng năm, với điều kiện Thành phố trì mức độ tăng trưởng kinh tế 10%/năm Nếu trung bình, thành phố quốc gia thu nhập trung bình đầu tư từ 3-6% GDP cho xây dựng kết cấu hạ tầng giao thơng (Foster Brico-Garmendia, 2010), dự tốn TP.HCM cho năm tới dường lớn Đó chuyện dự báo, thực tế, việc định triển khai cụ thể dự án phụ thuộc vào lựa chọn Sở ban ngành Khi lập dự toán ngân sách Thành phố, Sở Kế hoạch Đầu tư Sở Tài lên danh sách dự án chọn số dự án Sở ban ngành chuyên môn đề xuất, cấp kinh phí cho dự án tùy theo khả đầu tư Thành phố Các dự án ưu tiên thường dự án có khả thu hút vốn ODA vốn đầu tư tư nhân Năm 2012, Thành phố kêu gọi nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư hạ tầng giao thông trọng điểm (ITPC, 2012) Đây điểm đặc biệt việc xây dựng hạ tầng ngày trọng, cần thiết phải tạo hội đầu tư cho nhà đầu tư tư nhân Thành phố dự kiến mở rộng tham gia nhà đầu Dự án lớn hoàn thành Năm hoàn thành Cầu Bình Triệu 2003 tư tư nhân với mục tiêu từ tới năm 2020, 50-55% dự án đầu tư từ nguồn vốn tư nhân nước 15-25% dự án có vốn đầu tư nước ngồi (PADDI, 2015b) Với ước tính nhu cầu vốn đầu tư đưa Điều chỉnh quy hoạch giao thơng 2013, tiến hành so sánh với kinh phí cấp cho ngành từ ngân sách thực tế để thấy thách thức việc huy động tài đặt cho năm tới Cụ thể, từ 20102012, Thành phố cấp cho ngành giao thông gần 16.870 tỉ đồng (≈ tỉ USD) (Ngân hàng giới, 2013), tức 5.623 tỉ đồng/năm, tương đương chưa đầy 1% GDP Thành phố năm 2012 Rõ ràng, số thấp nhiều so với nhu cầu ước tính khoảng 5% 11% nêu Trước mức độ chênh lệch nguồn vốn đầu tư Thành phố dự kiến nguồn vốn cấp thực tế, hồn tồn đáng đặt câu hỏi tính khả thi tài Quy hoạch giao thơng hành, khả Thành phố chi trả chi phí bảo trì vận hành cho cơng trình tương lai Tuy nhiên, dù nhiều điểm bất cập, nhiều dự án triển khai thực Trong vòng 15 năm qua, hệ thống đường Thành phố đại hóa, nhiều cầu đường cao tốc xây dựng (xem bảng 2) Trong số Tổng vốn đầu tư (đơn vị: tỉ đồng tương đương triệu USD) Mơ hình đầu tư (và nhà tài trợ chính) 223 VND (≈61 US$) BOT (CIENCO 5) 000 VND (≈100 US$) BT (Phú Mỹ Hưng Corporation) Đoạn Vành đai (Nguyễn Văn Linh) (18 km) 2007 Cầu Thủ Thiêm 2008 Cầu Phú Mỹ 2009 Cao tốc TP.HCM – Trung Lương (Đoạn dài 62 km) 2010 10 800 VND (≈540 US$) Ngân sách (trung ương) / BOT (BIDV) Đại lộ Đông-Tây (Đại lộ Võ Văn Kiệt) (14 km) hầm Thủ Thiêm 2012 13 400 VND (≈670 US$) Cầu Sài Gòn 2013 500 VND (≈71 US$) Cầu vượt ngã tư Hàng Xanh 2013 188 VND (≈9 US$) Đường Phạm Văn Đồng (13 km) cầu Bình Lợi 2014 800 VND (≈340 US$) BT (GS E&C) Cao tốc TP.HCM – Long Thành – Dầu Giây (55 km) 2015 20 630 VND (≈932 US$) Ngân sách (trung ương) / ODA (JICA, ADB) Ngân sách 100 VND (≈55 US$) (thành phố/trung ương) 360 VND (≈118 US$) BOT (Công ty cổ phần Đầu tư xây dựng Phú Mỹ) Ngân sách (trung ương) / ODA (JICA) BT (CII) Ngân sách (thành phố) Bảng 2: Hạ tầng giao thơng TP.HCM hồn thiện giai đoạn 2000-2015 Nguồn: Báo ảnh Việt Nam, 11/07/2011; Sài Gòn giải phóng, 13/08/204, 15/10/2013, 15/04/2012, 19/05/2009, 26/03/2009; Tiền Phong 30/12/2007; Tin Nóng 27/01/2013; Vietnam News 25/04/2006; Vietnam Plus 15/01/2015; VN Express 08/04/2004, 16/08/2003 Chú thích: BOT (Build Operate Transfer); BT (Build Transfer); ODA (official development assistance); BIDV (Bank for Investment and Development of Vietnam); JICA (Japan International Cooperation Agency); CII (Công ty cổ phần đầu tư hạ tầng kỹ thuật TP.HCM -Ho Chi Minh City Infrastructure Investment); ADB (Asian Development Bank) Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đơ thị - PADDI - Trong có ngân sách Trung ương cấp, loại thuế đất, tiền sử dụng đất, phí đăng ký phương tiện, thuế thu nhập doanh nghiệp Danh sách cụ thể tham khảo tài liệu PADDI, 2013 Hình 1: Đại lộ Đông Tây (Đoạn đường Võ Văn Kiệt) Source: C.Musil, 2014 thành đạt được, phải kể tới việc hoàn thành cầu Phú Mỹ vào năm 2009, dự án theo mơ hình vốn cơng-tư với tham gia đối tác nước ngoài, việc xây dựng vận hành sở hạ tầng TP.HCM; hay việc đưa vào sử dụng năm 2015 toàn tuyến cao tốc TP.HCM-Long Thành-Dầu Giây JICA ADB tài trợ Các dự án thực phần nhờ vào nguồn vốn ngân sách nhà nước Như vậy, dù quyền tính tốn chưa sát thực lập quy hoạch giao thông đầy tham vọng, dù ngân sách eo hẹp, phải nhận thấy sở hạ tầng xây dựng Để hoàn thành mục tiêu đặt trì tốc độ phát triển Thành phố, quyền đưa nhiều sáng kiến, đặc biệt việc kết hợp nhiều nguồn tài khác thử nghiệm cơng cụ CƠNG CỤ TÀI CHÍNH “TRUYỀN THỐNG” VÀ NHỮNG CÁCH LÀM “THÍ ĐIỂM” Việc đầu tư hạ tầng giao thông TP.HCM trước hết dựa chế chung sử dụng nhiều thành phố phát triển, thuộc loại “công cụ truyền thống”, tức vốn ngân sách vốn vay công kết hợp với vốn ODA Nhưng trước nhu cầu lớn vốn đầu tư, Thành phố huy động tới công cụ khác Trong bối cảnh chuyển đối kinh tế đô thị diễn Việt Nam, coi cơng cụ sáng tạo, mang tính “thí điểm” Xu hướng thể qua phương thức chính: thiết lập đối tác cơng-tư nhiều hình thức khác nhau, sử dụng nguồn lực đất đai đòn bẩy đầu tư thành lập quỹ đầu tư phát triển địa phương Vốn đầu tư công bổ sung thêm vốn hỗ trợ phát triển thức Quy hoạch giao thơng điều chỉnh năm 2013 đưa kế hoạch vốn đầu tư hàng năm Để thực kế hoạch này, Sở ban ngành chun mơn có trách nhiệm lập đề án kỹ thuật-tài dự án xác định nguồn vốn có Tuy nhiên, đơn vị khó đánh giá mức vốn đầu tư chung mà ngân sách Thành phố huy động huy động đặc thù trình lập ngân sách Nhìn chung, Việt Nam, ngân sách địa phương thường chia thành mục lớn, nghĩa toàn chi tiêu cho đầu tư gộp lại mục Do đó, khó liên kết khoản thu chi địa phương (xem biểu đồ 1) Một số chuyên gia cho rằng, chế khiến chi cho đầu tư phát triển trở nên “chung chung không rõ tên hạng mục chi” (Albrecht cộng sự, 2010:36) Chính vậy, nguồn thu ngân sách TP.HCM cụ thể, chi tiết7, cấu vốn đầu tư lại tóm gọn trong: ngân sách trung ương, nguồn thu từ người sử dụng cơng trình vốn vay Mặt khác, nhằm tránh gia tăng nợ quyền địa phương, luật quy định giới hạn dư nợ địa phương mức 30% tổng mức ngân sách chi cho đầu tư phát triển Tuy nhiên, điểm này, TP.HCM lại hưởng số ưu đãi định, cho phép thành phố vay Ngân hàng Nhà nước tổng số tiền tương đương 100% tổng mức ngân sách Thành phố chi cho đầu tư phát triển (op.cit.) Từ năm 2003, Thành phố có thêm nguồn tài nhờ việc mở cửa thị trường trái phiếu quyền địa phương (Nguyễn Văn Đua, 2004) Trong vịng 10 năm, trung bình năm Thành phố phát hành 75 đến 150 triệu Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI Thu 2010 Chi 2010 Chi Thu 17 % 5% 35 % 32 % 3% 7% Thu địa phương : Thu từ nhà, đất (thuế, tiền sử dụng, cho thuê) Thu địa phương khác Thu từ thuế khác (có chia sẻ với ngân sách Trung ương) Thu từ ngân sách Trung ương Vốn vay Thu kết dư Chi vận hành (nhân sự, bảo trì hạ tầng ) 19 % 3% 32 % 3% Chi cho đầu tư Chi khác Trả nợ 43 % Thu kết dư Biểu đồ 1: Phân bổ khoản thu chi TP.HCM năm 2010 Nguồn: Theo liệu Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM, Trần Anh Tuấn, 2013 USD trái phiếu (VIR, 14/03/2013) Mặc dù có cơng cụ tài này, chưa phân bổ cụ thể chi cho đầu tư phát triển trình lập ngân sách, nên dự báo tài Thành phố khơng chắn Điều góp phần lý giải nhu cầu huy động thêm nguồn vốn bổ sung khác quyền địa phương Rà sốt cấu ngân sách TP.HCM cho thấy điểm đặc biệt khác, việc đưa vào ngân sách công nguồn vốn vay từ nhà tài trợ8 Có điểm đặc biệt nguồn vốn vay nhà tài trợ cấp cho Chính phủ tích hợp vào ngân sách quốc gia Sau đó, nguồn vốn Bộ (Bộ Kế hoạch Đầu tư Bộ Tài chính) phân bổ cho đơn vị thụ hưởng cuối (tỉnh/thành phố) Trong trường hợp TP.HCM, quyền Thành phố có trách hiệm triển khai thực dự án nhà tài trợ cấp vốn, tổ chức đấu thầu, giám sát q trình thi cơng cơng trình đảm bảo toán cho nhà thầu Nguồn vốn bổ sung vơ quan trọng, theo Sở Kế hoạch Đầu tư, năm 2014, tổng số vốn Thành phố đầu tư, 66% vốn từ ngân sách 34% vốn hỗ trợ phát triển (PADDI, 2015b) Được xem vốn đầu tư công việc sử dụng vốn hỗ trợ phát triển yêu cầu khoản đối ứng đáng kể tùy loại vốn9 Mặt khác, nguồn vốn hỗ trợ thường khơng tài trợ tồn dự án, mà đóng vai trị đồng tài trợ Đối với dự án giao thông, vốn hỗ trợ nước dùng để chi trả khâu thiết kế thi cơng cơng trình, khơng dùng cho chi phí phát sinh khác, đặc biệt chi phí giải phóng mặt Thành phố có trách nhiệm giải phóng mặt cần thiết cho dự án (thu hồi đất, bồi thường tái định cư hộ gia đình bị ảnh hưởng) Các nhà tài trợ thường cấp 85% vốn cho dự án giao thông TP.HCM, phần lại vốn đối ứng Thành phố (Musil Simon, 2014) Vốn hỗ trợ phát triển đóng vai trị quan trọng việc xây dựng hạ tầng giao thông TP.HCM Tuy nhiên, nguồn vốn có khả suy giảm thời gian tới, khơng cịn ưu đãi trước Từ năm 2010, theo tiêu chí Ngân hàng Thế giới, Việt Nam vượt qua ngưỡng “thu nhập thấp” trở thành “nước thu nhập trung bình thấp” Điều có nghĩa, từ Việt Nam khó tiếp cận nguồn vốn vay khơng hồn lại (viện trợ) vốn vay lãi suất thấp Tuy nhiên, Việt Nam khách hàng tốt ngân hàng phát triển Hiện nay, Việt Nam trả nợ đặn, chưa bị rơi vào tình trạng báo động nợ cơng đảm bảo khả trả nợ ổn định tương lai xét triển vọng tăng trưởng Trong bối cảnh đó, Chính phủ nhà tài trợ hợp tác nhằm tìm cơng cụ tài Những ý tưởng bắt đầu xuất hiện, đặc biệt với việc doanh nghiệp số lĩnh vực tiếp cận khoản hỗ trợ phát triển thức mà khơng cần Chính phủ bảo lãnh Tuy nhiên, cơng cụ lại chưa có khung pháp lý điều chỉnh, Chính phủ có quyền vay vốn khn khổ sách hỗ trợ phát triển thức TP.HCM, nơi thử nghiệm Từ năm 1980, TP.HCM đóng vai trị địa phương thí điểm cải cách (reform experiments) sách cơng (Gainsborough, 2003), trước ý tưởng áp dụng rộng rãi nước Trong trình chuyển đổi kinh tế đô thị Việt Nam, Chính phủ chấp thuận số quy định linh hoạt thể chế tài chính, đặc biệt TP.HCM, nhằm khởi xướng mơ hình phát triển Khả thử nghiệm công cụ góp phần vào phát triển kinh tế-xã hội Thành phố thể qua phương thức xây dựng sở hạ tầng Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI - Năm 1993, với việc dỡ bỏ cấm vận quốc tế từ năm 1975 Việt Nam, nhà tài trợ quốc tế (Ngân hàng giới, Ngân hàng phát triển châu Á…) thức nối lại quan hệ với Việt Nam Các quan cấp vốn cho Việt Nam hình thức vốn vay viện trợ - Vốn hỗ trợ phát triển thức nước ngồi mang tính “ràng buộc” “khơng ràng buộc” Gọi vốn “Ràng buộc” nước tiếp nhận phải sử dụng hàng hóa dịch vụ nước tài trợ Gọi vốn “không ràng buộc” nước tiếp nhận sử dụng hàng hóa dịch vụ quốc gia Các dự án sử dụng vốn “không ràng buộc” phải tổ chức đấu thầu nhà thầu nước nước dự thầu Một số nhà tài trợ có yêu cầu riêng, việc dự án phải tuân thủ nguyên tắc đạo đức, xã hội môi trường định (Musil Simon, 2014) 10 - Năm 1997, Nghị định (77/1997/NĐ-CP) tham gia khu vực tư nhân nước ban hành Năm 1998, Nghị định thứ (62/1998/NĐCP) ban hành mở rộng chế cho đầu tư nước 11 - Ba Nghị định, ban hành vào năm 1999, 2007 2009 (02/1999/NĐ-CP; 78/2007/NĐ-CP; 108/2009/NĐ-CP), Quyết định ban hành năm 2010 (71/2010/QD-TTg) có sửa đổi bổ sung quan trọng 12 - Ngoại trừ Việt nam, hợp đồng không nơi khác cơng nhận PPP, chúng khơng thực hình thành quan hệ đối tác trung dài hạn, đối tác tư nhân phải chịu rủi ro thi công 13 - Cách thức dàn xếp đề cập cụ thể trang 12 14 - Thông thường, doanh nghiệp tư nhân trước doanh nghiệp nhà nước cổ phần hóa phần (hay hồn tồn) năm 1990 đến 2000, cán doanh nghiệp giữ quan hệ chặt chẽ với quyền Thành phố cơng trình cơng cộng Phần tếp theo viết giới thiệu ba công cụ xem sáng tạo đổi việc đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông Đối tác công-tư (PPP) biến thể Ngân sách hạn hẹp khả cắt giảm vốn hỗ trợ phát triển thức nguyên nhân thúc đẩy Chính phủ quyền địa phương huy động khu vực tư nhân tham gia đầu tư (một phần toàn bộ) hạ tầng giao thơng Đặc biệt, quyền cịn mong muốn thu hút đầu tư tư nhân nước với hy vọng trì dịng vốn đầu tư nước ngồi chuyển giao kỹ công nghệ Vào cuối năm 1990, Việt Nam có quy định dạng đối tác công-tư10 Các văn mở đường cho đời mơ hình hợp đồng khác nhau, chủ yếu Build Operate Transfer (BOT), Build Transfer Operate (BTO), Build Own Operate (BOO) Build Transfer (BT) Trong vòng 15 năm trở lại đây, khung pháp lý điều chỉnh, chủ yếu nhằm xích lại gần với chuẩn mực quốc tế11 Quá trình điều chỉnh thực với hỗ trợ nhà tài trợ Các quan khuyến khích Việt Nam tăng cường tính minh bạch hợp đồng PPP xác định cụ thể mô hình đầu tư xây dựng sở hạ tầng Đặc biệt, nội dung điều chỉnh phải đáp ứng mong đợi nhà tài trợ việc đảm bảo nguồn thu tối thiểu dài hạn (Albrecht cộng sự, 2010) Kết trình tồn song song hai văn pháp quy, văn (Nghị định 108/2009/NĐ-CP) thường nhà đầu tư nước sử dụng, cho phép chế “chỉ định thầu”; văn lại (Quyết định 71/2010/QĐ-TTg) hướng tới quy chuẩn quốc tế nhằm thu hút nhà đầu tư nước ngồi Như vậy, quyền tận dụng “vùng đệm” hai văn để linh hoạt lựa chọn mơ hình phù hợp hai khuôn khổ pháp lý tùy theo hội huy động vốn đối tác Quyết định 71 ban hành chế thí điểm đầu tư theo hình thức cơng-tư (PPP) Kinh nghiệm rút từ dự án thí điểm sở để soạn thảo Nghị định Một số điểm đưa vào Quyết định này, việc tổ chức đấu thầu rộng rãi, quy định tỉ lệ vốn chủ sở hữu tối thiểu nhà đầu tư dự án tăng cường kiểm tra chất lượng công trình trước nghiệm thu Quyết định 71 dường hướng tới nhà đầu tư nước ngồi, nhà đầu tư nước sẵn sàng ký hợp đồng, chủ yếu hình thức BOT, với quyền theo mơ hình Nghị định 108 (xem khung 1) Từ cuối năm 1990, nhà đầu tư tư nhân nước ký kết hợp đồng BT, dạng hợp đồng đặc biệt Việt Nam12 Đây loại hợp đồng xây dựng, nhà đầu tư khơng toán tiền mà thường đất để phát triển dự án bất động sản13 Mơ hình thu hút chủ yếu nhà đầu tư nước khả dàn xếp mối liên hệ chặt chẽ nhà đầu tư Thành phố14 Tại TP.HCM, khó để thống kê dự án PPP triển khai dạng BOT hay BT, hai dạng hợp đồng phổ biến lĩnh vực giao thông Từ năm 2004, Sở Kế hoạch Đầu tư thống kê khoảng 30 dự án hạ tầng (giao thơng, cấp nước, xử lý nước thải…) có tham gia nhà đầu tư tư nhân Tuy nhiên, tính riêng dự án giao thơng, Sở Giao thông vận tải thống kê tới 37 dự án loại (PADDI, 2015b) Chênh lệch đáng kể hai số liệu cho thấy Sở ban ngành Thành phố gặp khó khăn việc thống khái niệm PPP Nếu định nghĩa BOT thống nhất, định nghĩa BT cịn mơ hồ số ý kiến dạng hợp đồng xây dựng, số khác lại cho thực chất dạng quan hệ đối tác cơng-tư Tuy cịn tồn khó khăn điểm chưa rõ ràng, TP.HCM tiếp tục trì mục tiêu đặt mong muốn tăng số lượng dự án PPP Từ năm 2012, Thành phố nhiều lần kêu gọi nhà đầu tư tham gia dự án giao thông chiến lược (Sở Kế hoạch Đầu tư, 2013; ITPC, 2012), như: xây dựng lại bến xe Chợ Lớn, xây dựng 170 km đường (chia thành 26 gói thầu gói thầu dạng BOT), xây dựng tuyến đường có thu phí theo hình thức BOT (trong có đường cao) xây dựng tuyến metro tuyến tramway Cho tới tại, quyền lựa chọn áp dụng PPP dựa tiêu chí khả sẵn sàng nguồn vốn, không làm tăng nợ công tiếp cận với cơng nghệ kỹ thuật nước ngồi Những tiêu chí cho thấy quan hệ đối tác thiết lập với tầm nhìn ngắn hạn, mà chưa ý thức đầy đủ nguy nợ trung dài hạn, khả tăng giá bảo trì chi phí vận hành khai thác nhận chuyển giao cơng trình Chính lý đó, bên cạnh với Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI Khung - Mơ hình Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (Build-Operate-Transfer - BOT) cho dự án mở rộng xa lộ Hà Nội TP.HCM: nhiều vấn đề nảy sinh xung quanh câu chuyện đất đai Năm 2009, công ty cổ phần Đầu tư Hạ tầng Kỹ thuật TP.HCM (CII) (một công ty cổ phần hóa với vốn góp từ quyền TP.HCM (một cách gián tiếp) nhiều cổ đông khác có Deutsche Bank, Goldman & Sachs…) ký với Sở Giao thông vận tải hợp đồng BOT mở rộng 15,7km xa lộ Hà Nội (đoạn từ cầu Sài Gòn tới cầu Đồng Nai) vận hành khai thác đoạn đường vòng 25 năm tháng kể từ năm 2019 CII đầu tư vào dự án 516 tỉ đồng (≈120 triệu USD, 20% vốn chủ sở hữu 80% vốn vay) Hình 2: Đoạn xa lộ Hà Nội mở rộng Nguồn: C.Musil, 2014 Về việc chia sẻ trách nhiệm hai bên tham gia ký kết hợp đồng, rủi ro liên quan đến giải phóng mặt (thu hồi đất bồi thường) thuộc trách nhiệm Thành phố Theo đó, Thành phố cam kết giao mặt cho CII vào năm 2010 để hồn thành cơng trình vào năm 2013 Dựa cam kết Thành phố, CII tính tốn phương thức thu hồi vốn trả nợ Tuy nhiên, đến đầu năm 2015, việc giải phóng mặt chưa hoàn tất, dẫn đến chậm tiến độ thi công hạng mục lớn ngắn hạn dài hạn khiến thời điểm bắt đầu thu phí bị lùi lại CII cho biết phải chịu số thiệt hại trả nợ hạn Thêm vào đó, Thành phố cịn đầu tư vào dự án đường khác cạnh tranh trực tiếp với đoạn xa lộ Hà Nội mà CII khai thác vận hành Việc chậm chễ gây ảnh hướng tới việc thu hồi vốn nhà đầu tư khơng cịn chuyện lạ Trong số trường hợp, dự án BOT xây dựng cầu Phú Mỹ, nhà đầu tư (CTCP Đầu tư xây dựng Phú Mỹ - Phu My Bridge Corporation) đe dọa rút khỏi việc vận hành khai thác cơng trình địi bồi thường Nguồn: PADDI (2015b: 28-84); Vietnam news (20/01/2015); Nguyễn Xuân Thành, 2013; www.cii.com.vn lợi ích mà PPP mang lại, cơng cụ tiềm ẩn tác động tiêu cực khiến vài nhà đầu tư TP.HCM phải nếm trái đắng Để tháo gỡ khó khăn, ràng buộc nhà đầu tư nước, đồng thời đưa khung pháp lý Việt Nam xích lại gần chuẩn mực quốc tế hơn, Nghị định đầu tư theo hình thức PPP ban hành vào năm 2015 (Nghị định 15/2015/NĐ-CP) Nghị định chấm dứt thời kỳ hai quy định tồn song song trước Việc ban hành nghị định đồng thời lời kêu gọi đầu tư nước quyền 10 Tài ngun đất: địn bẩy tài cho dự án Các địa phương Việt Nam trang bị hai công cụ nhằm đầu tư phần toàn bộ, trực tiếp gián tiếp, cho sở hạ tầng giao thông nhờ quỹ đất Từ việc thu tiền sử dụng đất/ tiền thuê đất15, quyền địa phương có nguồn thu từ đất tái đầu tư vào việc xây dựng sở hạ tầng Chính quyền áp dụng mơ hình “đổi đất lấy hạ tầng” với tham gia nhà đầu tư tư nhân Trên địa bàn TP.HCM, hai công cụ áp dụng thực tế Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI 15 - Theo Hiến pháp Việt Nam 1992, đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện nhân dân quản lý, Nhà nước chủ sở hữu đất đai cách gián tiếp Tuy nhiên, từ năm 1993, quyền sử dụng đất đời Sau quan có thẩm quyền cấp quyền chứng nhận quyền sử dụng đất, người sở hữu quyền sử dụng đất chuyển nhượng, bán, cho thuê, chấp cho thừa kế quyền Giao/cho thuê đất Từ áp dụng sách Đổi mới, thẩm quyền TP.HCM lĩnh vực quy hoạch đô thị thuế mở rộng Với quyền sử dụng đất cơng nhận Luật Đất đai 1993, tiếp sách đại hóa cơng tác quản lý thuế địa phương năm 2003 việc ban hành Luật Đất đai năm 2013, quyền Thành phố có thêm nguồn thu từ thuế sở lợi nhuận từ đất giao dịch đất đai Trong thực tế, quyền địa phương giao đất có thu tiền sử dụng đất cho nhà đầu tư (tư nhân/cơng nước/nước ngồi) th đất thời hạn định (50-70 năm) Nhà đầu tư tiến hành phát triển dự án (bất động sản công nghiệp) phần đất giao theo quy định Quy hoạch sử dụng đất Tiền thuê đất/tiền sử dụng đất tạo thành nguồn thu lớn cho quyền Thành phố Năm 2010, thu từ đất đai chiếm 17% tổng nguồn thu TP.HCM (tức khoảng 510 triệu USD) (Trần Anh Tuấn, 2013) Việc giao/cho thuê đất chấp thuận thông qua đàm phán bán đấu giá Dù nguồn thu từ đất không định trước cho lĩnh vực đầu tư cụ thể mà nhập chung vào ngân sách thành phố với nguồn thu khác, gián tiếp góp phần tài trợ việc xây dựng sở hạ tầng Khung - Thu hồi địa tô “bán đấu giá đất mặt tiền”, trường hợp đường Nguyễn Hữu Thọ Năm 1999, Thành phố định xây dựng tuyến đường nối hai quận nội thành (Quận Quận 7) với cảng Hiệp Phước nằm phía Nam thuộc địa phận huyện Nhà Bè Do giá đất dọc tuyến đường đoạn qua quận nội thành cao, nên Thành phố định giải phóng mặt theo lộ giới mở đường quận Ngược lại, đoạn qua huyện Nhà bè (7km), nơi giá đất thấp vốn đất nông nghiệp, Thành phố thu hồi sâu vào bên 75m bên để tạo quỹ đất (khoảng 87 ha) Các dải đất sau thu hồi có đường chạy qua chuyển đổi thành đất xây dựng bán đấu giá cho nhà đầu tư Với giải pháp “thu hồi bán đấu giá đất mặt tiền” này, Thành phố kỳ vọng có đủ nguồn vốn để xây dựng đường cơng trình khác n guyễ ng N Đườ Hướng trung tâm TP Đường Ng N km Đường vành đai Phú Mỹ Hưng họ Hướng Hữu T Hiệp Phước uyễ n Hữu Thọ H Nhà Bè Q.7 Chú thích Sơng/kênh rạch Khu vực thị hóa Đường vành đai Đường trục Địa giới hành chính: Quận Huyện Địa giới quận/huyện Phú Mỹ Hưng Tên khu thị Q H Nhà Bè Dải đất mặt tiền đường Nguyễn Hữu Thọ : Trục đường Đất xây dựng sử dụng (nhà cao ốc văn phòng / biệt thự) Đất xây dựng chưa sử dụng (nhà cao ốc văn phòng / biệt thự) Khu vực tái định cư (nhà riêng lẻ) Đất bán chưa xây dựng Trạm biến áp Các dự án phát triển địa bàn huyện Nhà Bè : Khu đô thị dự kiến Sân golf dự kiến Thực hiện: C Musil, 2015 Nguồn liệu: Trung tâm phát triển quỹ đất TP.HCM, 2015 Bản đồ 2: Phân lơ « quỹ đất mặt tiền » đường Nguyễn Hữu Thọ Nguồn: Trung tâm phát triển quỹ đất (theo PADDI, 2015c) Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI 11 Từ năm 2003-2007, Thành phố bắt đầu tiến hành công tác thu hồi đất cho dự án thông qua Trung tâm Phát triển quỹ đất, đơn vị trực thuộc Sở Tài nguyên Mơi trường, có nhiệm vụ giải phóng mặt bằng, bồi thường tái định cư Chi phí giải phóng mặt bồi thường dự án (khoảng 350 hộ dân) vào khoảng 105 tỉ đồng (≈ triệu USD) Tại số đoạn, chi phí theo m2 đất nông nghiệp không vượt 30.000 đồng (≈ 1,5 USD) Con đường xây dựng từ từ theo tiến độ giải phóng mặt hồn thiện vào năm 2007 với tổng kinh phí 429 tỉ đồng (≈ 20 triệu USD) Năm 2008, khu đất hai bên đường thu hồi trước chia lơ bán đấu giá Theo thông báo Thành phố vào năm 2014, việc bán đấu giá đất mang nguồn thu 800 tỉ đồng (≈ 37 triệu USD) cho ngân sách Sau đó, nhiều dự án bất động sản phát triển khu đất (Gold House, Kenton residences, Dragon Hills…) Dựa vào phương pháp nêu trên, Thành phố thu lợi nhuận 261 tỉ đồng (≈ 12 triệu USD) Khoản lợi nhuận lớn có nhờ giá trị đất tăng lên đáng kể bán lại từ năm 2008 đến năm 2011 Thành công dự án bắt nguồn từ lực Thành phố việc dự báo quỹ đất bán đấu giá đất theo nhu cầu giá thị trường Bên cạnh đó, việc phần lớn quỹ đất thu hồi đất nơng nghiệp góp phần giúp Thành phố hạn chế chi phí thu hồi, giải phóng mặt Nguồn: PADDI (2015b 2013) Hiện nay, nguồn thu từ đất chưa đủ để Thành phố đầu tư xây dựng tồn hạ tầng giao thơng dự kiến Tuy nhiên, có hội, Thành phố nắm bắt để thử nghiệm cơng cụ nhằm đầu tư cơng trình hồn thiện Đặc biệt trường hợp đường Nguyễn Hữu Thọ xây dựng nhờ việc “thu hồi bán đấu giá đất mặt tiền” dọc tuyến (xem khung 2) Một công cụ độc đáo: đổi đất lấy hạ tầng Dự án thực theo phương thức trao đổi TP.HCM tuyến đường Nguyễn Văn Linh (một đoạn đường Vành đai 2) vào năm 1990 Công ty Phú Mỹ Hưng, liên doanh công ty nhà nước địa phương tập đoàn Đài Loan đầu tư xây dựng đường để đổi lại quyền sử dụng 600ha đất (Khu đô thị Phú Mỹ Hưng) nằm Khu đô thị Nam Sài Gịn « Saigon South » (Leaf, 2009) Cụ thể, cơng cụ cho phép quyền Thành phố toán quỹ đất cho nhà đầu tư (cơng/tư – nước/nước ngồi) đổi lại việc xây dựng sở hạ tầng kỹ thuật (cầu, đường…) hạ tầng xã hội (trường học, bệnh viện…) theo quy hoạch Giá trị quỹ đất toán cho nhà đầu tư tương đương chi phí xây dựng sở hạ tầng dự tính Mơ hình trao đổi giúp thành phố thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đồng thời giúp giảm kinh phí ngân sách cần sử dụng nợ công Phương pháp áp dụng phổ biến lĩnh vực giao thông, đặc biệt dự án xây 12 dựng đường Dự án hạ tầng thực dạng hợp đồng BT (Build – Transfer) Kể từ sau dự án xây dựng đoạn đường Vành đai kể trên, nhiều tuyến đường khác đầu tư theo mô hình này, điển hình đường Phạm Văn Đồng dài 14 km nối sân bay Tân Sơn Nhất với Quốc lộ Đổi lại việc xây dựng đường 340 triệu USD này, tập đoàn xây dựng Hàn Quốc G&S giao 100 đất khu vực khác (Tuổi Trẻ, 09/06/2008) Nếu khơng có chế trao đổi hấp dẫn quỹ đất, đặc biệt với giá trị đất cao khu vực nội thành TP.HCM, cơng cụ khó thu hút nhà đầu tư tư nhân Không thể phủ nhận chế “đổi đất lấy hạ tầng” giúp Thành phố xây dựng hạ tầng theo quy hoạch Tuy nhiên trao đổi này, Thành phố thường phải giao cho nhà đầu tư khu đất mà giá trị chúng bị đánh giá thấp thực tế gây tranh cãi (Thanh Niên, 19/02/2011) Thành lập thí điểm Quỹ đầu tư phát triển địa phương TP.HCM không nơi thử nghiệm dự án quy hoạch, mà cịn nơi thí điểm cơng cụ thể chế Trên tinh thần đó, năm 1997, địa phương Việt Nam thành lập Quỹ đầu tư phát triển địa phương, môt cơng cụ tài sáng tạo (Nguyễn Xn Thành, 2003) Sau 20 thành lập, quan coi “cánh tay đắc lực” Thành phố việc đầu tư sở Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI 16 - Xem Nghị định 138/2007/NĐ-CP 17 - Các quan có nguồn lực chuyên môn đầy đủ để thẩm định tiến hành nghiên cứu (nghiên cứu tiền dự án, tác động, môi trường, thị trường…) 18 - Đặc biệt tỉnh Quảng Nam, Đà Nẵng, Cần Thơ, Khánh Hòa Lào Cai thành lập Quỹ đầu tư phát triển địa phương 19 - Trước năm 2010, Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị thành phố Hồ Chí Minh (Ho Chi Minh City Urban Development Investment Fund - HIFU) 20 - AFD quan tiên phong số nhà tài trợ nước Việt Nam việc cấp khoản vay khơng Chính phủ bảo lãnh Vào năm 2010, AFD cấp khoản vay trực tiếp cho EVN mà khơng cần Chính phủ bảo lãnh Từ năm 2013, HFIC, Ngân hàng Hợp tác – Co-opbank tập đoàn nhà nước Vinacomin đàm phán với AFD để cấp khoản vay hạ tầng đối tác ưu tiên nhà tài trợ (xem khung 3) Thành công Quỹ bắt nguồn từ việc thông qua vào năm 2007 Nghị định16 điều chỉnh tổ chức quy chế hoạt động Quỹ đầu tư phát triển địa phương (Albrecht cộng sự, 2010) Mặc dù trực thuộc quyền tỉnh/thành phố, quỹ có chế độ kế tốn riêng, có vốn tách riêng với ngân sách địa phương có nhân lực riêng Tính tự chủ cho phép Quỹ tự lựa chọn dự án đầu tư tham mưu cho quan chủ quản khả sinh lợi dự án đề xuất17 Nghị định quy định ngành đầu tư thuộc thẩm quyền Quỹ gồm: hạ tầng kỹ thuật công nghiệp, môi trường, nhà ở, dự án quy hoạch Từ Nghị định ban hành, 36 quỹ đầu tư phát triển địa phương thành lập nước18 Khung - Quỹ đầu tư phát triển TP.HCM, công cụ huy động vốn đầu tư tư nhân Thành lập năm 1997, Cơng ty đầu tư tài Nhà nước (HFIC)19 “Công ty nhà nước hoạt động hiệu kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” HFIC hoạt động mạnh lĩnh vực giao thông chủ yếu mơ hình tài cho dự án xây dựng hạ tầng đường (đường có thu phí, cầu hầm) Khả đầu tư HFIC đến từ nguồn vốn ngân sách Thành phố cấp, nguồn vốn vay đa dạng khoản vay từ quan phát triển (xem sơ đồ 1) HFIC AFD, Ngân hàng giới cho vay với tổng trị giá 100 triệu USD Mặt khác, vào năm 2013, AFD thử nghiệm cấp cho HFIC khoản vay khơng qua bảo lãnh Chính phủ với trị giá 30 triệu euro Lần thử nghiệm có lẽ thành cơng, vào năm 2014, AFD Việt Nam ký kết Thỏa thuận nhằm áp dụng chế cho vay quỹ Đầu từ phát triển địa phương khác20 Thêm vào đó, ADB quan phát triển Đức Nhật bày tỏ mong muốn hợp tác với HFIC việc đầu tư sở hạ tầng Thành phố Về hình thức đầu tư, HFIC đầu tư trực tiếp vào dự án, cho nhà đầu tư vay mua cổ phần doanh nghiệp khuôn khổ ngành đầu tư nêu Nghị định năm 2007 Từ thành lập, HFIC góp vốn vào 16 doanh nghiệp tham gia thực 300 dự án với tổng nguồn vốn 8.565 tỉ đồng (≈ 400 triệu USD) NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CƠ CHẾ ĐẦU TƯ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐẦU TƯ TRỰC TIẾP Vốn từ ngân sách Thành phố có mơ hình PPP (chủ yếu BOT biến thể) VỐN HỖTRỢ PHÁT TRIỂN - Khoản vay quốc gia (thông qua CP) - Khoản vay không CP bảo lãnh PHÁT HÀNH GIẤY TỜ CÓ GIÁ HFIC CHO VAY Phát hành trái phiếu VỐN VAY -Vay ngân hàng -Vay từ tổ chức nước/ nước Dự án tối đa 15 năm GÓP VỐN VÀO DOANH NGHIỆP Đầu tư Sơ đồ 1: Nguồn vốn đầu tư chế đầu tư HFIC Nguồn: HFIC (2014); Albrecht cộng (2010) Kinh nghiệm HFIC, bảo lãnh từ quan chủ quản nhà nước niềm tin nhà đầu tư đảm bảo cho hiệu quan Theo ước tính HFIC, USD HFIC đầu tư thu hút 53 USD vốn đầu tư tư nhân nước Thành công rõ, nhiên cần suy nghĩ triển vọng phát triển HFIC Một hạn chế hoạt động HFIC khả xẩy xung đột lợi ích HFIC tham gia góp vốn vào cơng ty có hợp đồng trực tiếp với Thành phố Điều mâu thuẫn với phương châm nhà tài trợ HFIC, quan ln khuyến khích Chính phủ Việt nam áp dụng rộng rãi quy trình đấu thầu tăng tính minh bạch việc giao kết hợp đồng lĩnh vực sở hạ tầng đô thị Nguồn: Collin, 2014; HFIC, 2014; Albrecht cộng sự, 2010; PADDI, 2015c Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI 13 Kinh nghiệm thành lập quỹ đầu tư phát triển địa phương Việt Nam khiến liên tưởng đến công cụ đầu tư hạ tầng đô thị địa phương Trung Quốc: công ty huy động tài cho quyền địa phương (Local Government Finance Vehicles – LGFV)21 Vì tỉnh thành phố Trung Quốc không phép vay nợ trực tiếp, nên thay vay tiền ngân hàng, địa phương đầu tư thơng qua LGFV Chính quyền địa phương đảm bảo kinh phí cho LGFV cách giao quỹ đất cho thể chế tài để huy động nguồn vốn cần thiết cho xây dựng hạ tầng Tuy nhiên nay, khả vay nợ LGFV bị đe dọa tính chất đầu mạnh thị trường đất đai bất động sản Trung Quốc, khả giá quỹ đất (Peltier, 2012; Gaulard, 2013) Trong bối cảnh đó, quyền địa phương khó khăn để kiểm sốt ngân sách phải đối mặt cách gián tiếp với nguy tăng nợ Mặc dù Quỹ ĐTPT địa phương Việt Nam khơng dựa hồn tồn vào quỹ đất quyền địa phương đòn bẩy vốn, nhiên kinh nghiệm Trung Quốc xu hướng phát triển có khả quỹ này, đồng thời cảnh báo phải trọng đến việc kiểm sốt nợ quỹ Bên cạnh đó, lợi quỹ nằm vị tự chủ quan chủ quản, quyền địa phương phải chịu trách nhiệm rủi ro tài quỹ (Albrecht cộng sự, 2010) Chính phủ Việt Nam quyền TP.HCM, nơi “đầu sóng gió”, từ năm 1990 đau đầu nghĩ công cụ mới, sáng tạo nhằm tạm thời giải lỗ hổng chế đầu tư truyền thống xây dựng hạ tầng giao thông đô thị cần thiết cho trung tâm đô thị Khả giao kết hợp đồng hình thức PPP, sử dụng nguồn lực đất đai huy động nguồn vốn thông qua Quỹ ĐTPT địa phương công cụ tiếp sức cho ngân sách nhà nước vốn vay từ nguồn hỗ trợ phát triển thức Việc kết hợp tất công cụ giúp TP.HCM xây dựng số cơng trình hạ tầng theo quy hoạch cấu trúc vùng đô thị rộng lớn Tuy nhiên, trước số lượng lớn cơng trình hạ tầng cần thực số lượng vốn cần huy động, nhiều nghi ngại khả hồn thành mục tiêu nhờ cơng cụ dài hạn 14 PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ DƯỚI NHIỀU RÀNG BUỘC Bên cạnh vốn ngân sách vốn hỗ trợ phát triển – thường đáp ứng không 30% nhu cầu đầu tư hàng năm lĩnh vực giao thông – có nguồn vốn bổ sung từ khu vực tư nhân, từ việc thu địa tơ, từ vốn hóa đất đai hay từ nguồn vốn Quỹ ĐTPT địa phương huy động, cần tìm kiếm nguồn vốn cần nỗ lực nhiều đề thực cơng trình hạ tầng giao thơng theo quy hoạch TP.HCM Tuy nhiên, dù quyền lựa chọn phương thức đầu tư nhiều ràng buộc đè nặng lên mơ hình kỹ thuật-tài dự án Những vấn đề cần giải né tránh kịp thời Đó vấn đề giải phóng mặt (quỹ đất ngày khan hiếm, trình thu hồi đất phức tạp); pháp lý (sự chậm chễ hạn chế pháp lý tham gia khu vực tư nhân lĩnh vực đầu tư công); nguyên tắc quản trị đô thị (đổi chủ thể cơng cụ trước bùng nổ nhanh chóng mạng lưới giao thông) Một nguồn tài nguyên đất khan hiếm, đắt đỏ chủ chốt Hiện nhận định nhấn mạnh đất đai trở ngại lớn đến phát triển hạ tầng thành phố Việt Nam Những năm gần đây, nhiều cơng trình (nghiên cứu khoa học, nghiên cứu nhà tài trợ, báo cáo kỹ thuật Sở ban ngành chuyên môn)22 khó khăn q trình giải phóng mặt quan nhà nước tiến hành Để xây dựng hạ tầng dự kiến cho 10 năm tới, TP.HCM cần huy động 22.000 đất23, quỹ đất địa bàn Thành phố ngày khan Cần nhắc lại từ năm 2000 đến 2010, gần 1.600 đất thị hóa năm (Sở Tài nguyên Môi trường, 2013) Trước áp lực đất đai tốc độ biến động đất, đặc biệt khu vực giáp ranh nơi tập trung dự án phát triển đô thị hạ tầng, giá đất tăng nhanh cách chóng mặt Trong bối cảnh đó, Thành phố triển khai chương trình thí điểm có hiệu trường hợp sáng kiến “thu hồi bán đấu giá đất mặt tiền” dự án đường Nguyễn Hữu Thọ (xem khung 2) đảm bảo tạo quỹ đất dự trữ ? Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI 21 - Được thành lập năm 1980, theo thống kê có 8.000 LGFV Trung Quốc (Artus cộng sự, 2011:168) 22 - Một số tài liệu tham khảo: Labbé Musil, 2014; Gillespie cộng sự, 2014; World Bank, 2011; MAUR, 2012 23 - Theo Quyết định 568/QĐ-TTg ban hành năm 2013 Phê duyệt Điều chỉnh Quy hoạch phát triển giao thông vận tải TP.HCM đến năm 2020 tầm nhìn sau năm 2020 24 - Trong trường hợp thu hồi đất, Thành phố đền bù hộ gia định có quyền sử dụng đất hợp lệ Những hộ dân đền bù đất nhà Những hộ dân khác đền bù nhà Trong đó, tài sản có giá trị cao lại đất đai 25 - Tại Việt Nam, quyền địa phương lập bảng giá đất điều chỉnh hàng năm Tuy nhiên, thành phố, tồn chênh lệch bảng giá nhà nước giá trị trường Trường hợp TP.HCM, mức độ chênh lệch thường vào khoảng 30 đến 70% tùy vào khu vực 26 - Theo Private Participation in Infrastructure database (http://ppi.worldbank.org/) 27 - Con số dường thấp so với tốc độ phát triển kinh tế động Việt nam hội đầu tư dành cho khu vực tư nhân (ADB AFD, 2012) Từ số suy luận vài thống kê địa phương dự án PPP không tích hợp vào liệu quốc gia Trước hết, để nhân rộng mơ hình mà quyền thành cơng việc kiểm sốt đất đai, cần hội tụ nhiều điều kiện: (i) có đất giá rẻ (đất nơng nghiệp đất trống), (ii) việc tái định cư tốn (số lượng hộ gia đình phải tái định cư thấp, có khả tái định cư chỗ tái định cư khu đất công công ty nhà nước xây dựng), (iii) bán cho nhà đầu tư tư nhân khu đất có tiềm kinh tế hấp dẫn (dễ dàng tiếp cận nằm khu vực chiến lược), để quyền thu hồi vốn Sau dự án đường Nguyễn Hữu Thọ, Thành phố mong muốn áp dụng kinh nghiệm từ dự án – đặc biệt để khép kín đường vành đai 2, dự án sau thất bại, mà ngun giá thu hồi đất cao khơng có quỹ đất cho tái định cư Mặt khác, việc tiến hành sách tạo quỹ đất cịn phụ thuộc vào q trình thu hồi đất Nếu Thành phố có cơng cụ để thực nhiệm vụ vừa nêu – Trung tâm phát triển quỹ đất với chức tạo quỹ đất, đơn vị lại khơng có đủ nguồn lực để thu hồi khu đất mong muốn Gần đây, TP.HCM định thành lập Quỹ phát triển đất với kỳ vọng hỗ trợ Trung tâm phát triển quỹ đất hoạt động Tuy nhiên, khó khăn việc tạo quỹ đất không nằm khâu tài mà cịn cách thức giải vấn đề xã hội Đây điểm phức tạp việc thu hồi đất Trong khiếu kiện đất đai liên quan đến dự án hạ tầng, người dân thường u cầu phải có cơng xã hội kinh tế tiến hành thủ tục có liên quan24 Hay nói cách khác, người dân đòi hỏi bồi thường theo giá thị trường thay bảng giá Thành phố25 Những thủ tục khơng tốn mà cịn kéo dài Hệ việc chậm chễ giải phóng mặt làm chậm tiến độ thi cơng cơng trình tăng vốn đầu tư cho cơng trình so với dự kiến Cuối cùng, vấn đề đất đai TP.HCM tồn nghịch lý Nếu mặt, giá trị đất đai địa bàn Thành phố lớn (đặc biệt giá đất thị trường), mặt khác, nguồn thu thuế Thành phố từ đất đai bất động sản dường thấp Các công cụ thuế (thuế đất, tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất…) thường quy chiếu theo bảng giá nhà nước thay giá thị trường Trong bối cảnh đó, việc đổi chế độ thuế theo hướng xem xét lại loại thuế địa phương liên quan đến đất đai bất động sản hướng đắn nhằm tăng nguồn thu cho Thành phố tạo cơng cụ hữu ích để tài trợ dài hạn việc xây dựng bảo trì hạ tầng giao thông Sự chậm chễ hạn chế khung pháp lý quan hệ đối tác công tư Trước nỗ lực quyền việc kêu gọi khu vực tư nhân tham gia nhiều vào đầu tư hạ tầng thị, phần phân tích ràng buộc liên quan tới việc lập dự án giao thông qua việc xem xét khung pháp lý PPP Quá trình phát triển khung pháp lý lĩnh vực cho thấy nỗ lực tìm công cụ chuyên biệt nhằm gia tăng nguồn vốn đầu tư tư nhân (trong nước) dự án đầu tư công Việc văn điều chỉnh thường xuyên cho thấy tính chất thí điểm mơ hình cố gắng Việt Nam việc tìm kiếm nghiên cứu giải pháp PPP riêng sở « thử sai » (De Miras cộng sự, 2004: 338) Trong vịng 20 năm qua, tổng kết sách huy động tham gia khu vực tư nhân vào việc xây dựng sở hạ tầng giao thông ? Trong giai đoạn 1990 – 2013, Ngân hàng Thế giới thống kê 82 dự án hồn thiện theo mơ hình PPP tất lĩnh vực26 Tuy nhiên số có khoảng 10 dự án giao thơng27 Bất chấp số liệu chênh lệch đáng kể này, nhà tài trợ tiếp tục khuyến khích Việt Nam tăng tính hấp dẫn mơ hình đối tác cơng-tư Đặc biệt, họ thúc đẩy Nhà nước tạo điều kiện bình đẳng nhà đầu tư nước nước ngồi, tăng tính minh bạch việc giao kết hợp đồng công áp dụng rộng rãi việc lựa chọn đơn vị tư vấn dựa danh mục công việc dự án bảo lãnh ngân hàng Năm 2015, nhà lập pháp Việt Nam nỗ lực cải thiện khung pháp lý PPP với việc ban hành nghị định (Nghị định số 15/2015/NDCP) Ngay có mục tiêu điều chỉnh quy định nước theo hướng phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế, Nghị định lại nới lỏng thể thức lựa chọn nhà đầu tư tư nhân cách cho phép quyền quyền lựa chọn đối tác tư nhân thơng qua đấu thầu « định thầu » (Điều 29) Rất có thể, nghị định soạn thảo thiên kỳ vọng tăng số lượng dự án PPP điều chỉnh công cụ chặt chẽ Về phần mình, nhà đầu tư mong muốn có tiến triển vấn đề hồn vốn chi trả rủi ro, đặc biệt giai đoạn khai thác vận hành Trong đó, Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI 15 chủ thể nhà nước tư nhân lại khơng tìm tiếng nói chung vấn đề thu phí dịch vụ28 Một mặt nhà đầu tư mong muốn làm ăn có lời Mặt khác, quyền, với sách cơng lập theo ngun tắc xã hội chủ nghĩa, mong muốn trì giá thấp để đối tượng tiếp cận, dù chi phí vận hành đối tác tư nhân gia tăng Ngoài quan ngại này, vấn đề sức khỏe tài địa phương Việt Nam dài hạn xem nhẹ Đối với dự án PPP, trước đây, nhà lập pháp Việt Nam, với mong muốn hạn chế đầu tư công ngắn hạn, giới hạn trần vốn góp Nhà nước dự án PPP mức 49% Trong đó, quy định dường lại làm làm tăng nợ công xét dài hạn Kinh nghiệm quốc tế lĩnh vực phần vốn góp nhà nước dự án BOT thấp 70% nợ cơng dài hạn tăng Cụ thể, rủi ro tài đối tác tư nhân lớn nên để bù lại, họ yêu cầu quyền địa phương trả mức phí cao hơn29 Trong bối cảnh đó, dài hạn, mơ hình tài khơng có lợi cho Nhà nước Nghị định ban hành đạt bước tiến vấn đề qua việc xóa bỏ giới hạn trần vốn Nhà nước vốn quy định không 49% trước cho phép quyền kiểm sốt dự án tình trạng nợ tốt Những nhận định việc ban hành Nghị định PPP chủ yếu nhấn mạnh tỉnh/thành phố Việt Nam quan tâm đến mơ hình trước hết khía cạnh tài dự án Khía cạnh đối tác dường mờ nhạt, lợi ích mơ hình chuyển giao lực từ tư nhân cho Nhà nước, qua tăng cường lực chủ đầu tư công Quản trị đô thị trước thách thức bùng nổ hạ tầng Bài viết nhằm góp phần làm sáng tỏ khía cạnh đặc biệt q trình phát triển hạ tầng TP.HCM Những khía cạnh cho thấy cần thiết phải xem xét lại nguyên tắc quản trị đô thị suy nghĩ, chí định nghĩa lại, vai trị chủ thể có liên quan cơng cụ họ sử dụng Trước hết, việc mở rộng mạng lưới giao thơng địi hỏi phải có đồng quy hoạch lãnh thổ công tác điều hành nhằm đảm bảo xây dựng quản lý sở hạ tầng Tiếp đến số lượng chủ thể tư nhân tham gia thực 16 hạ tầng ngày tăng, đặc biệt tập đoàn kinh tế lớn Việt Nam, làm thay đổi cách rõ rệt việc quản trị cấp độ dự án Quy hoạch giao thông hành TP.HCM dự kiến thực số lượng hạ tầng đáng kể Việc xác định hướng tuyến dự án cịn cho thấy thay đổi quy mơ dự án việc mở rộng mạng lưới (đăc biệt đường cao tốc metro) nhằm liên kết TP.HCM với tỉnh thành lân cận Mạng lưới giao thơng liên kết địa phương mặt không gian địa lý, hạn chế hành cịn tồn Trong bối cảnh đó, giai đoạn xây dựng vận hành mạng lưới sau, việc động hóa quy hoạch lãnh thổ thiếu Hiện nay, triển khai dự án hạ tầng liên tỉnh, quan nhà nước cấp Trung ương đơn vị đạo thực dự án với phối hợp Sở ban ngành chun mơn địa phương có liên quan Nhưng trước thách thức cần giải (khối lượng dự án khổng lồ nhu cầu thiết yếu nâng cao việc triển khai thực dự án), việc thực xây dựng hạ tầng, sau quản lý chúng, cần đổi Hiện nay, nhóm số dường theo xu Ví dụ mảng quy hoạch, có Quy hoạch xây dựng vùng TP.HCM (đang điều chỉnh), gồm TP.HCM tỉnh lân cận30 Nếu tồn quy hoạch dấu hiệu tốt cho khả đồng hệ thống hóa lãnh thổ vùng thị, việc triển khai thực quy hoạch chưa mong đợi, bảng phân loại đơn vị hành lãnh thổ Việt Nam, khơng có cấp “vùng” Xét cấp độ địa phương, nhiều sáng kiến đổi thể chế dần thành hình TP.HCM nghiên cứu thành lập Cơ quan quản lý tổ chức giao thơng (PTA- Public Transport Authority) có trách nhiệm quản lý vấn đề giao thông quy mô thành phố Thêm vào đó, quan nghiên cứu Thành phố, Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM, tiến hành nghiên cứu mơ hình tổ chức quyền thị mới31 Cịn phần mình, Sở ban ngành chun mơn tìm kiếm phương thức thực quy hoạch mới, với mong muốn có cách tiếp cận thiết thực sở xác định ưu tiên áp dụng chế phối hợp hiệu Với yếu tố tích cực này, nhận thấy định hướng quản trị đô thị TP.HCM vận động đổi Một yếu tố khác làm xáo trộn nguyên tắc Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI 28 - Vấn đề phí dịch vụ đề cập qua khía cạnh giao thơng, nhiên vấn đề đặt cho lĩnh vực nước lượng 29 - Nhận định chuyên gia quốc tế PPP khóa tập huấn PADDI AFD đồng tổ chức từ 18 đến 21 tháng năm 2015 TP.HCM 30 - Điều chỉnh quy hoạch xây dựng vùng thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2030 tầm nhìn đến năm 2050, Viện Quy hoạch xây dựng miền Nam, trực thuộc Bộ Xây dựng lập 31 - Tham khảo tài liệu số 45 PADDI, khóa tập huấn từ ngày đến ngày tháng năm 2013 quản trị tăng trưởng khu vực tư nhân, đặc biệt tập đoàn kinh tế lớn Việt Nam việc thực dự án hạ tầng Từ đầu năm 2000, tập đoàn nhà nước lớn mạnh chiếm lĩnh thị trường, nhiều doanh nghiệp tư nhân trỗi dậy (như Vingroup, Hoàng Anh Gia Lai, Bitexco, Đại Quang Minh, Him Lam…) Thành công doanh nghiệp chủ yếu nhờ đa dạng hóa hoạt động thơng qua việc đầu tư vào ngành bất động sản tài Kể từ đó, quyền kêu gọi họ đầu tư vào sở hạ tầng cơng theo mơ hình đối tác cơng-tư, “đổi đất lấy hạ tầng” Thường lựa chọn theo phương thức “chỉ định thầu”, việc tham gia chủ thể tư nhân vào dự án công thường dựa dàn xếp minh bạch Phương thức đầu tư thường thực cơng trình theo cách “từng dự án một”, nghĩa tùy theo hội mà dự án đem lại cho nhà đầu tư Hơn nữa, chi phí xây dựng số cơng trình hạ tầng lớn, nên đối tác tư nhân muốn tham gia đầu tư số phân đoạn đóng vai trị đầu mối giao thơng địa phương khác Trên thực tế, Nhà nước vay vốn với lãi suất ưu đãi thị trường tài giới, điều kiện vay vốn nhà đầu tư tư nhân lại hấp dẫn Thêm vào đó, cấp độ dự án, nhà đầu tư tư nhân thường định hướng việc lựa chọn nhà thầu, kỹ thuật công nghệ tùy theo đối tác làm ăn Mối quan tâm nhà đầu tư tư nhân việc xây dựng hạ tầng giao thông túy lợi nhuận ngắn hạn, mối quan tâm Nhà nước đảm bảo phát triển kinh tế-xã hội địa phương dài hạn Dù xuất nhiều thách thức đặt cho quyền mạng lưới giao thông mở rộng đô thị lân cận tập đoàn tư nhân tham gia đầu tư hạ tầng cơng, có vài thay đổi nhỏ thể chế dần hình thành Nhưng qua đồng thời thấy điềm báo biến đổi sâu sắc tư quy hoạch triển khai thực dự án địa bàn thành phố vốn nôi sáng tạo đổi lĩnh vực TỪ TĂNG CƯỜNG CÁC PHƯƠNG THỨC ĐẦU TƯ HIỆN HỮU ĐẾN THIẾT LẬP CƠ CHẾ ĐẦU TƯ MỚI Nguồn kinh phí thực thị hóa nói chung sở hạ tầng nói tiêng câu hỏi lớn thành phố phát triển với tốc độ đô thị hóa nhanh Trong phần lớn thành phố phát triển chật vật xây dựng sở hạ tầng cần thiết để phát triển kinh tế-xã hội, trường hợp TP.HCM làm sáng tỏ cách thức mà nhờ đó, Thành phố huy động nguồn vốn đầu tư đa dạng cho phép đạt mục tiêu đề quy hoạch Lấy ví dụ ngành giao thông, viết mong muốn cách siêu đô thị thành công việc xây dựng hạ tầng dự kiến bất chấp ràng buộc ngân sách Từ áp dụng sách đổi kinh tế vào năm 1980, TP.HCM chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước vốn hỗ trợ phát triển để đầu tư nhiều công trình hạ tầng giao thơng theo quy hoạch Trong đó, với việc cắt giảm ngân sách Trung ương trước ràng buộc vốn hỗ trợ phát triển thức nước ngồi – làm gia tăng nợ cơng – TP.HCM tìm kiếm mơ hình đầu tư Từ cuối năm 1990, Thành phố bắt đầu thử nghiệm cơng cụ sáng tạo Trong số có cơng cụ đặc trưng cho thử nghiệm thể chế tài Thứ nhất, TP.HCM triển khai nhiều dự án đối tác công-tư Những dự án có tham gia doanh nghiệp tư nhân nước, đặc biệt tập đồn lớn, doanh nghiệp nhà nước cơng ty nước Mặc dù Thành phố nỗ lực khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư phát triển hạ tầng công, số lượng dự án thực theo mơ hình PPP cịn hạn chế Ngun nhân: khuôn khổ pháp lý dường chưa đủ để đảm bảo lợi nhuận dài hạn cho đối tác tư nhân việc chia sẻ chưa công rủi ro Một sáng kiến khác, thể chế, việc thành lập Quỹ đầu tư phát triển TP.HCM (hiện HFIC) Công cụ coi “cánh tay đắc lực” tài Thành phố Nhờ quy chế hoạt động thẩm quyền giao, Cơ quan gián tiếp giúp Thành phố huy động nguồn vốn thị trường tài địa phương quốc tế Cuối cùng, ý tưởng sáng tạo thứ ba triển khai TP.HCM việc sử dụng nguồn lực đất đai chất xúc tác cho trình xây dựng hạ tầng Ý tưởng cụ thể hóa qua phương thức “thu hồi bán đấu giá đất mặt tiền” “đổi đất Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI 17 lấy hạ tầng” Trong trường hợp thứ nhất, Thành phố thực kiểm soát đất đai, đặc biệt thông qua việc bán đấu giá công khai Trong trường hợp thứ 2, kết thường dàn xếp thương lượng kín, đất đai coi loại tiền tệ để trao đổi Dù đối tác công tư, quỹ đầu tư phát triển địa phương hay việc sử dụng quỹ đất, công cụ chưa thực đủ mạnh để đảm bảo nguồn thu đặn cho Thành phố dù đạt thành cơng rõ rệt Trong chờ đợi, cịn công cụ khác cần củng cố Hiện nay, việc sử dụng đất đai địn bẩy tài chắn hướng có nhiều triển vọng nhất, bối cảnh giá đất không ngừng tăng cao, đặc biệt khu vực đô thị TP.HCM Những chế nhằm thu hồi giá trị tăng thêm đất đai bất động sản cần nghiên cứu, chắn để làm điều cần mở rộng vấn đề tránh khỏi việc cải cách chế độ thuế đất bất động sản quy mô quốc gia 18 Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH: ALBRECHT David, HOCQUARD Hervé, PAPIN Philippe, 2010, Les acteurs publics locaux au cœur du développement urbain vietnamien - Moyens, limites et évolution de l’action publique locale, Focales n5, Agence Franỗaise de Dộveloppement, 143 p ARTUS Patrick, MISTRAL Jacques, PLAGNOL Valérie, 2011, L’émergence de la Chine : impact économique et implications de politique économique, Rapport du Conseil Economique et Social, Paris, 314 p ASIAN DEVELOPMENT BANK (ADB), AGENCE FRANÇAISE DE DEVELOPPEMENT (AFD), 2012, Assessment of Public–Private Partnerships in Viet Nam-Constraints and Opportunities, 48 p BAN QUẢN LÝ ĐƯỜNG SẮT ĐƠ THỊ TPHCM (MAUR), 2012, Báo cáo tình hình thực dự án đường sắt thị thành phố năm 2012 kế hoạch năm 2013, 19 tr COLLIN Yvon, 2014, L’aide publique au développement de la France un pays revenu intermédiaire : l’exemple du Vietnam, Rapport d’information n°729, Commission des finances du Sénat, 39 p DE MIRAS Claude, SALOUI Abdelmalik, TRAN HIEU Nhue, NGUYEN VAN Tin, LE TELLIER Julien, QUERTAMP Fanny, 2004, Transitions nationales, gouvernance urbaine et gestion de l’eau potable, Maroc – Vietnam, Programme de Recherche Urbaine pour le développement (PRUD), rapport, 347 p FOSTER Vivien, BRICEÑO-GARMENDIA Cecilia (eds.), 2010, Africa’s Infrastructure, A Time for Transformation, Agence Franỗaise de Dộveloppement, World Bank, 382 p GAINSBOROUGH Martin, 2003, Changing Political Economy of Vietnam, The case of Ho Chi Minh City, London and New York: Routledge, 188 p GAULARD Mylène, 2013, « L’évolution du marché de l’immobilier chinois, un révélateur des difficultés rencontrées par les collectivités locales », Perspectives Chinoises, n°2013/2, p.5-16 GILLESPIE John, HUALING Fu, PHẠM DUY Nghĩa, 2014, Land-taking disputes in East Asia: a comparative analysis and implications for Vietnam, UNDP Vietnam, 74 p HALES Mike, PETERSON Erik, MENDOZA PENA Andrès, GOTT John, 2014, Global cities, present and future, 2014 Global index and emerging cities outlook, ATKearney Inc., 16 p HFIC (CÔNG TY ĐẦU TƯ TÀI CHÍNH NHÀ NƯỚC TP.HCM), 2014, HCMC finance and investment state-owned company : efficient SOE model in Vietnam’s socialist-oriented economy, tham luận, 11 tr ITPC Ho Chi Minh City (TRUNG TÂM XÚC TIẾN THƯƠNG MẠI VÀ ĐẦU TƯ), 2012, 18 key projects calling for investment in Ho Chi Minh City 2012-2015, Ủy ban nhân dân TP.HCM, 29 tr LABBÉ Danielle, MUSIL Clément, 2014, “Periurban Land Redevelopment in Vietnam under Market Socialism”, Urban Studies, Vol 51:6, p.1146-1161 LEAF Michael, 2009, The peri-urban frontier of Ho Chi Minh City, Vietnam Peri-Urban Environmental Changes in Asia, p.55-75 MUSIL Clément, SIMON Charles, 2014, Xây dựng mạng lưới giao thông công cộng quy mô lớn TP.HCM, PADDI, working paper, 13 tr NGUYEN Laurence, NGUYEN DUC Nhuan, NGUYEN NAM Tran, LE VAN Thanh, 2004, L’évaluation des projets d’Aides Publiques au Développement (APD) la lumière des formes de partenariats : de Hô Chi Minh-Ville Hanoi, la question des divergences d’objectifs, de délégations et de transferts, Rapport de recherche, Programme de Recherche Urbaine pour le Développement (PRUD), 173 p NGUYEN VAN Dua, 2004, The issuance of city municipal bond and develop urban areas of Ho Chi Minh City, Conference city development strategies: from vision to growth and poverty reduction, Hanoi, 24-26 Novembre 2004, p NGUYEN XUAN Thanh, 2003, Ho Chi Minh City Investment Fund for Urban Development (HIFU), Fulbright Economics Teaching Program, 17 p Nguyễn Xuân Thành, 2013, Vấn đề tranh chấp giải tranh chấp nhà đầu tư nhà nước hoạt động đối tác côngtư Việt Nam: nghiên cứu tình dự án bot cầu Phú Mỹ kinh nghiệm quốc tế, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright , 13 tr PADDI, 2015a, Lập kế hoạch tài phục vụ cho phát triển sở hạ tầng giao thông, Tài liệu Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI, 53 tr _, 2015b, Lập dự án đối tác công-tư lĩnh vực sở hạ tầng giao thông, Tài liệu Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI, 108 tr _, 2015c, Theo dõi thị trường bất động sản phương pháp tạo quỹ đất, Tài liệu Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI, 56 tr _, 2013, Tăng cường lực quản lý hành thành phố lớn, Tài liệu Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị PADDI, 106 tr PELTIER Christine, 2012, « Eclairage sur les finances publiques chinoises », Conjoncture, , 12/04/2015 PHAM PHI Long, 2007, La Réforme de l’Etat et des entreprises au Vietnam : le cas des infrastructures de transport, Thèse de doctorat de sociologie sous la dir Campagnac Elisabeth et NGHIEM VAN Dinh, Ecole Nationale des Ponts et Chaussées (ENPC)/ Ecole Supérieure de Transport et Communication de Hanoi (ESTC), 396 p ROSENGARD Jay, BUI Van, HUYNH THE Du, VU PHAM Tin, XU Fang, MOCHAMAD Pasha, 2007, Paying for urban infrastructure and services: a comparative study of municipal finance in Ho Chi Minh City, Shanghai, and Jakarta UNDP-Vietnam, 76 p SERAGELDIN Mona, JONES David, VIGIER Franỗois, SOLLOSO Elda (with the assistance of BASSETT Shanon, MENON Balakrishna, VALENZUELA Luis), 2008, Municipal financing and urban development, UN-Habitat, 159 p SỞ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ TP.HCM, 2013, Danh mục dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BOT kết hợp BT địa bàn Thành Phố Hồ Chí Minh, 10 tr SỞ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG TP.HCM, 2013, Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 - kế hoạch sử dụng đất năm giai đoạn 2011-2015, Thành Phố Hồ Chí Minh, Báo cáo, 234 tr TỔNG CỤC THỐNG KÊ (GSO), 2013, Statistical yearbook of Vietnam , 20/04/2015 TRAN ANH Tuân, 2013 (non published), Local Administration – the case of Hochiminh City budget governance, Ho Chi Minh City Institute for Development Studies (HIDS), PPT presentation, 23 p TRAN VAN Tho, 2013, The middle-income trap: issues for members of the association of Southeast Asian Nations, Asian Development Bank Institute Working Paper Series, n°421, 31 p WORLD BANK, 2014, World Bank Approves US$450 Million for Better Sanitation Services in Ho Chi Minh City , 05/05/2015 _, 2013, Assessment of financing framework for municipal infrastructures, 242 p _, 2011, Compulsory Land Acquisition and Voluntary Land Conversion in Vietnam Hanoi: National Political Publishing House, 250 p Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI 19 BÀI VIẾT TRÊN PHƯƠNG TIỆN TRUYỀN THÔNG: BÁO ẢNH VIỆT NAM, 11/07/2011, Đại lộ Võ Văn Kiệt, , 12/01/2015 NGƯỜI LAO ĐỘNG, 16/01/2015, Kẹt xe kinh hoàng xa lộ Hà Nội, 16/04/2015 SÀI GÒN GIẢI PHÓNG, 13/08/2014, Pham Van Dong Road opens for traffic in Thu Duc District, , 10/01/2015 SÀI GÒN GIẢI PHÓNG, 15/10/2013, Saigon Bridge opened to traffic, , 20/10/2013 SÀI GỊN GIẢI PHĨNG, 15/04/2012, City kicks off construction of Saigon Bridge 2, , 10/01/2015 SÀI GÒN GIẢI PHÓNG, 19/05/2009, Work completed on HCMC largest cable-stayed bridge, , 12/01/2015 SÀI GỊN GIẢI PHĨNG, 26/03/2009, Funds shortage holds up HCMC-Tien Giang expressway, , 10/01/2015 THANH NIÊN, 19/02/2011, Phản hồi UBND TP.HCM kết luận Thanh tra Chính phủ, , 18/04/2015 TUỔI TRẺ, 12/10/2015, Vietnam’s public debt per capita surpasses $1,000 mark, , 15/10/2015 VN EXPRESS, 08/04/2004, Đại lộ Nguyễn Văn Linh hoàn tất vào cuối năm 2007, , 12/01/2015 VN EXPRESS, 16/08/2003, Cầu Bình Triệu bị chậm trễ giá đền bù tăng, , 10/01/2015 VIETNAM INVESTMENT REVIEW (VIR), 14/03/2013, Bond market is set to remain a safe haven, 25/01/2015 VIETNAM NET, 16/09/2014, Kẹt xe gây thiệt hại 1,2 tỷ USD/năm cho TP.HCM, 22/04/2015 VIET NAM NEWS, 20/01/2015, Road-building delay worsens traffic, , 26/01/2015 VIET NAM NEWS, 25/04/2006, HCM city issues $37m in municipal bonds, , 06/05/2015 VIETNAM PLUS, 15/01/2015, L’autoroute HCM-Ville-Long Thanh-Dau Giay bientôt ouverte au traffic, , 16/01/2015 TIN NĨNG, 27/01/2013, Thơng xe cầu vượt Thủ Đức cầu vượt Hàng Xanh, , 01/02/2013 TIỀN PHONG, 30/12/2007, TPHCM: Khánh thành Đại lộ Nguyễn Văn Linh, , 12/01/2015 TUỔI TRẺ, 09/06/2008, TP.HCM: Khởi công xây dựng tuyến đường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi - vành đai ngoài, , 05/04/2015 20 Working Paper Trung tâm Dự báo Nghiên cứu Đô thị - PADDI ... 11/2015 Đ ẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI TP.HCM CÔNG CỤ, ĐỔI MỚI VÀ THÁCH THỨC Trong bối cảnh đô thị hóa mạnh mẽ, việc đầu tư sở hạ tầng đô thị trở thành thách thức đáng kể đổi với phần lớn siêu... tùy theo khả đầu tư Thành phố Các dự án ưu tiên thường dự án có khả thu hút vốn ODA vốn đầu tư tư nhân Năm 2012, Thành phố kêu gọi nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư hạ tầng giao thông trọng điểm... xây dựng hạ tầng ngày trọng, cần thiết phải tạo hội đầu tư cho nhà đầu tư tư nhân Thành phố dự kiến mở rộng tham gia nhà đầu Dự án lớn hoàn thành Năm hồn thành Cầu Bình Triệu 2003 tư tư nhân với