Những tiêu chí đánh giá và giải pháp để đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật

Tuy vậy, vẫn còn tình trạng văn bản quy phạm pháp luật ở nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều lĩnh vực chồng chéo, mâu thuẫn, chậm triển khai thi hành. Không ít bộ luật, pháp lệnh ra đời khá lâu, nhưng không thi hành được, do không mang tính khả thi, không có khả năng áp dụng được trong thực tiễn. Xuất phát từ những hạn chế của thực tiễn nêu trên, tôi chọn đề tài: “Những tiêu chí đánh giá và giải pháp để đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật” làm tiểu luận nghiên cứu của mình.

PHẦN MỞ ĐẦU

Hằng năm, các cơ quan chức năng ở trung ương và địa phương ban hành hàng nghìn văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh hoạt động thuộc nhiều lĩnh vực, ngành nghề khác nhau Nhìn chung, việc ban hành văn bản tuân thủ theo đúng quy định thống nhất Nhiều văn bản trước khi được ban hành công khai, rộng rãi, cơ quan chức năng tiến hành thủ tục lấy ý kiến đóng góp của người dân; áp dụng thử nghiệm trên phạm vi hẹp; rà soát, điều chỉnh, bổ sung văn bản trước khi ban hành chính thức Tuy vậy, vẫn còn tình trạng văn bản quy phạm pháp luật ở nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều lĩnh vực chồng chéo, mâu thuẫn, chậm triển khai thi hành Không ít bộ luật, pháp lệnh ra đời khá lâu, nhưng không thi hành được, do không mang tính khả thi, không có khả năng áp dụng được trong thực tiễn

Xuất phát từ những hạn chế của thực tiễn nêu trên, tôi chọn đề tài:

“Những tiêu chí đánh giá và giải pháp để đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật” làm tiểu luận nghiên cứu của mình.

I TÍNH KHẢ THI CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định tại điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.”

2 Khái niệm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật

Theo Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học, Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng năm 2005 - khả thi được hiểu là “khả năng thực hiện được”

Theo đó, có thể hiểu tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật là việc văn bản quy phạm pháp luật có đủ khả năng thực hiện được trên thực tế, hay nói cách khác là những qui phạm pháp luật đó có khả năng đi vào cuộc sống và phục

vụ cuộc sống

Tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật còn là mối liên hệ trực tiếp giữa tính hợp pháp và sự thoả mãn những đòi hỏi cơ bản của đời sống xã hội, là thuộc tính của những văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn vì có nội dung phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội

3 Mối liên hệ giữa tính khả thi với hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

Giữa tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật có mối liên hệ và chi phối đến nhau như thế nào? Trong đó, khả năng tác động của văn bản (hiệu lực) và khả năng thực hiện văn bản (khả thi) yếu tố nào được chú trọng hơn cả?

Trước hết, cần khẳng định rằng: tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật hoàn toàn khác với hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật Vì xét trên phương diện các tiêu chí làm căn cứ để nhận biết, đánh giá chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thì tính khả thi chỉ là một trong nhiều dấu hiệu mang lại hiệu lực thực tế cho văn bản quy phạm pháp luật Thực tế đã chứng minh rằng: những văn bản quy phạm pháp luật có tính khả thi thì có hiệu lực thực tế cao, tức là sự tác động của văn bản vào các quan hệ xã hội, các lĩnh vực của đời sống thực tế đạt chất lượng cao Ngược lại, những văn bản quy phạm pháp luật không khả thi (hoặc thiếu khả thi) mặc dù có hiệu lực pháp lý thì vẫn được tổ chức thực hiện, vẫn có những tác động nhất định vào các quan hệ xã hội, do vậy văn bản vẫn có hiệu lực thực tế nhưng mức độ tác động, chất lượng của sự tác động thấp hoặc thậm chí là không có

II TIÊU CHÍ ĐỂ ĐÁNH GIÁ TÍNH KHẢ THI CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1 Tiêu chí về sự phù hợp giữa qui định của văn bản quy phạm pháp luật với điều kiện kinh tế-xã hội

Theo lý luận của triết học Mác-Lê Nin, pháp luật là yếu tố thuộc kiến trúc thượng tầng xã hội, còn kinh tế là yếu tố thuộc cơ sở hạ tầng Do đó điều kiện kinh tế, xã hội quyết định pháp luật Tính quyết định của kinh tế đối với pháp luật thể hiện ở chỗ điều kiện kinh tế xã hội như thế nào thì pháp luật phải như thế

đó Khi điều kiện kinh tế xã hội thay đổi thì pháp luật cũng phải thay đổi theo Nội dung văn bản pháp luật phải phản ánh phù hợp với sự phát triển kinh tế xã hội, không cao hơn hoặc lạc hậu hơn

Như vậy trước hết, tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật được thể hiện ở sự phù hợp giữa qui định văn bản quy phạm pháp luật với điều kiện kinh tế-xã hội Thật ra, đây là một yêu cầu tất yếu để văn bản quy phạm pháp luật có khả năng thực hiện tốt trong thực tiễn Vậy thì, việc lâu nay chúng ta vẫn ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà ở đó tính khả thi thường phát huy hiệu quả rất mờ nhạt suy cho cùng cũng là việc chúng ta xem nhẹ hay bỏ qua yếu tố phù hợp này Điều đó cũng đồng nghĩa với việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định đã không đánh giá hết khả năng của các điều kiện kinh tế-xã hội, cũng như khả năng tác động của các qui định trong dự án, dự thảo Từ dấu hiệu này chúng

ta có thể thấy trong thực tiễn đá có một số văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý rất cao, nhưng có những qui định trong đó không thể triển khai các hoạt động trong thực tiễn mặc dù nhà nước đã cố gắng cao độ trong việc tổ chức thực hiện như: các qui định về quyền học tập, quyền khám chữa bệnh không phải trả tiền, quyền có nhà ở của công dân… Sở dĩ có tình trạng đó là do chính bản thân các qui định này không phù hợp và vượt quá xa so với điều kiện kinh tế của nhà nước, của xã hội vào thời điểm văn bản được ban hành Vì để thực hiện

được những qui định này thì Nhà nước cần có khả năng rất lớn về tài chính, trong khi nguồn thu của Nhà nước lại rất hạn chế, vì vậy các qui định này rơi vào tình trạng không khả thi mặc dù vẫn có hiệu lực pháp lý

2 Tiêu chí nội dung văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với các quy luật khách quan về kinh tế - xã hội:

Để pháp luật có thể thực thi trong thực tế, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải chú ý đến các quy luật tự nhiên, kinh tế, xã hội, đây chính là tính khách quan của pháp luật Mọi quy định chủ quan, duy ý chí đều không thể thực thi trong thực tế, ngược lại nó còn kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế Ví dụ: Nền kinh tế thị trường có quy luật như cạnh tranh giá cả (do quy luật cung cầu)

Sự phù hợp của các văn bản quy phạm pháp luật mà đặc biệt là của các văn bản luật với các quy luật khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội là điều kiện vô cùng quan trọng bảo đảm cho tính khả thi và hiệu quả của pháp luật Phù hợp với các quy luật và điều kiện kinh tế - xã hội sẽ làm cho pháp luật dễ dàng được thực hiện, đồng thời cũng góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho sự phát triển của kinh tế - xã hội, trường hợp ngược lại, pháp luật khó được thực hiện trên thực tế, thậm chí có thể cản trở hoặc gây ra những thiệt hại nhất định cho sự phát triển đó

Trước hết các quy định pháp luật phải vừa phản ánh được những quy luật kinh tế chung vừa phản ánh được những quy luật kinh tế đặc thù của phương thức sản xuất tồn tại trong đất nước Nó phải tạo ra được những điều kiện thuận lợi cho sự phát triển nhanh, bền vững của kinh tế đất nước Trong giai đoạn hiện nay khi chúng ta xác định xây dựng chủ nghĩa xã hội bỏ qua giai đoạn phát triển

tư bản chủ nghĩa, xây dựng nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa thì việc hệ thống pháp luật phản ánh đúng tính chất, đặc điểm, trình độ phát triển

của kinh tế - xã hội, định hướng đúng cho sự phát triển kinh tế là vấn đề có ý nghĩa hết sức quan trọng

Hiện nay, một số văn bản quy phạm pháp luật của nước ta còn tồn tại nhiều hạn chế, chưa phù hợp với sự phát triển của đất nước, do đó các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần xem xét, giải quyết, xây dựng các hệ thống văn bản phù hợp, đáp ứng nhu cầu phát triển của nền kinh

tế-xã hội, làm cho hệ thống pháp luật Việt Nam được hoàn thiện hơn Văn bản quy phạm pháp luật có tầm quan trọng đặc biệt trong quản lý các mặt xã hội của nhà nước Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật vừa phải phản ánh được những quy luật chung, vừa phản ánh được các quy luật mang tính đặc thù trong từng giai đoạn, lĩnh vực, đáp ứng các yêu cầu của xã hội là sự cần thiết khách quan đảm bảo được tính khả thi của nó trong quá trình áp dụng pháp luật trong thực tiễn

3 Tiêu chí về sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài của văn bản quy phạm pháp luật với yêu cầu giải quyết vấn đề

Ngoài nội dung văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với điều kiện kinh tế -xã hội, tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật còn được xem xét ở

“Sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài trong dự

án, dự thảo so với yêu cầu giải quyết vấn đề”; ở “Sự phù hợp giữa qui định của

dự án, dự thảo với chủ trương cải cách hành chính, ở “sự phù hợp của các qui định của dự án, dự thảo với điều kiện thực tế về nguồn tài chính, nguồn nhân lực

để thi hành văn bản, trình độ quản lý, trình độ dân trí”

Ở đây, yếu tố phù hợp được đề cập trong một phạm vi tương đối rộng nhằm bảo đảm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật Muốn tiêu chí này thực sự đạt được hiệu quả thì yêu cầu có tính tiên quyết là cần tiến hành các hoạt động phân tích chính sách làm cơ sở cho việc ban hành văn bản Thực tế, Luật

Ban hành văn bản qui phạm pháp luật hiện hành mới chỉ đề cập việc tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản

mà không xem xét đến các hoạt động phân tích chính sách Hiện thực này cho thấy các văn bản kém chất lượng, không khả thi thường xuất phát từ một số nguyên nhân của việc không phân tích chính sách là: không thiết lập được những

ưu tiên chính sách cơ bản; không xác định được những khó khăn trong việc lựa chọn các mục tiêu có mâu thuẫn hoặc không chuyển hoá được những ưu tiên thành các văn bản cụ thể; có trường hợp né tránh các qui trình, nguyên tắc cơ bản trong hoạt động ban hành văn bản; không xác định rõ vai trò của cơ quan, tổ chức hoặc có sự mâu thuẫn giữa chương trình công tác của các Bộ, ngành hoặc

vì cả hai lý do này, cộng với thất bại trong việc lấy ý kiến của các Bộ có liên quan về các quyết định cụ thể, nên các ý kiến trình lên Chính phủ được soạn thảo

sơ sài và không đánh giá đầy đủ các chi phí Nguy hiểm nhất là việc cố tình “cài cắm” những nội dung có lợi có nhóm lợi ích này, nhưng bất lợi cho nhóm lợi ích khác

Ngay từ đầu, việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định không tiến hành phân tích hoặc phân tích không đầy đủ, không chính xác các chính sách liên quan đến nội dung dự án, dự thảo cũng đồng nghĩa với việc tạo ra những

“khoảng trống” về chính sách, về cơ chế thực hiện và việc ban hành văn bản thiếu tính khả thi là khó tránh khỏi

Có thể dẫn ra đây một số minh chứng cụ thể để xem xét lại vấn đề này Như đã biết, Nghị định số 34/2010/NĐ-CP của Chính phủ về Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ với các qui định xử phạt hành chính đối với đối tượng là xe ôm và người đi bộ Trên thực tế, các qui định xử phạt vi phạm hành chính đối với hai nhóm đối tượng này được đánh giá là khó triển khai và khó thực hiện Vì theo Thông tư số 08/2009/TT-GTVT của Bộ Giao thông vận tải có hiệu lực từ ngày 20/8/2009 thì những người hành nghề xe ôm

phải được cấp biển hiệu và trang phục do UBND cấp tỉnh qui định Việc hướng dẫn đăng ký, đăng ký ở đây và trang phục do các địa phương ban hành Tuy nhiên, nếu địa phương nào chậm triển khai và chưa có qui định về xử phạt vi phạm của xe ôm thì cảnh sát giao thông và thanh tra giao thông không được phép

xử phạt Bởi trong trường hợp lái xe không đăng ký, không mặc trang phục thì

cơ quan chức năng không thể xác định họ có phải xe ôm hay không Việc xử phạt vi phạm đối với người đi bộ cũng gặp phải những khó khăn tương tự Có ý kiến cho rằng; có qui định mà không khả thi hoặc công tác thực hiện hậu kiểm không tốt thì đây là một “lỗ hổng” trong việc thực thi luật

Hoặc Thông tư 45/2012/TT của Bộ Công an quy định chỉ CSGT có “thẻ xanh” mới được tuần tra và xử phạt xe vi phạm Điều này giải tỏa áp lực dư luận

về việc có quá nhiều lực lượng chồng chéo xử phạt vi phạm giao thông Tuy nhiên, đến ngày có hiệu lực (1.1.2013), tình trạng cảnh sát chưa có thẻ vẫn tham gia việc tuần tra kiểm soát còn phổ biến, điều này được giải thích rằng, do việc làm thẻ không kịp! Trên thực tế, Thông tư 45 chỉ quy định hoạt động của CSGT, các lực lượng khác vẫn hoạt động theo các văn bản khác, cho nên dự báo quy định “thẻ xanh” mới được tuần tra, xử phạt xe xem chừng khó triệt để

III GIẢI PHÁP ĐỂ ĐẢM BẢO TÍNH KHẢ THI CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1 Thực hiện nghiêm túc việc lấy ý kiến trong việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Điều 35 Luật ban hành văn bản pháp luật quy định về việc lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; tương tự, điều 62 quy định về việc lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định Những quy định nêu trên đã được thực hiện tốt trong những ngày, tháng đầu Luật Ban hành văn bản pháp luật có hiệu lực Nhưng đến nay, việc lấy ý kiến, đặc biệt là ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản, đã không được coi trọng hoặc chỉ thực hiện một cách hình thức

2 Chú trọng đến việc phân tích, tổng kết tình hình thực tiễn

Khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, ban soạn thảo cần phải chú ý tới việc tổng kết tình hình thực tiễn, đánh giá tác động (cả mặt tích cực và tiêu cực) của văn bản khi áp dụng vào cuộc sống Chính vì vậy, văn bản khi ban hành, mới đảm bảo tính khả thi của nó Việc phân tích các chính sách xã hội, kinh tế trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là “chìa khoá” đảm bảo sự hài hoà trong việc phát triển kinh tế -xã hội từ việc tạo ra sự ổn định, bền vững của các văn bản quy phạm pháp luật Để văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng tốt, có tính ổn định lâu dài, hiệu quả kinh tế cao đòi hỏi cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định và các nhà hoạch định chính sách phải có tầm nhìn bao quát, toàn diện, phân tích được các chính sách phát triển kinh tế, phát triển xã hội

và dự báo được những tác động nhất định của văn bản quy phạm pháp luật khi được thực thi trên thực tế Vì vậy, việc phân tích các chính sách trong hoạt động thẩm định nói chung và thẩm định tính khả thi nói riêng có ý nghĩa rất lớn trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ngoài việc làm thay đổi quá

trình soạn thảo bắt đầu bằng việc phân tích các giải pháp, chính sách, so sánh các giải pháp, chính sách và lựa chọn giải pháp tốt nhất cho vấn đề cần giải quyết, ban soạn thảo, sẽ có trách nhiệm hơn và minh bạch hơn trong quá trình soạn thảo, đồng thời đưa ra được những giải pháp đúng vấn đề hơn

3 Người soạn thảo không được áp đặt ý kiến chủ quan trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

Bao trùm lên mọi nguyên nhân dẫn đến không đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật là ở chỗ, cán bộ, công chức nhà nước, cho đến nay, vẫn đặt mình vào vị trí của người kiểm tra, giám sát đối với mọi hoạt động của nhân dân Vì vậy, họ không thực sự lắng nghe dân mà luôn luôn áp đặt ý chí chủ quan của mình (hoặc của một nhóm lợi ích nào đó) vào văn bản pháp luật Tình trạng này chỉ có thể khắc phục triệt để khi Nhà nước trở thành người cung cấp cho nhân dân và cộng đồng doanh nghiệp những dịch vụ công tốt nhất