Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay lý luận và thực tiễn

Phương pháp nghiên cứu 1 Phương pháp nghiên cứu gián tiếp thông qua tổng hợp và phân tích tư liệu, nhất là các tư liệu sơ cấp, so sánh các vấn đề nghiên cứu giữa các đối tượng được chọn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN VĂN DUY

V¡N B¶N QUY PH¹M PH¸P LUËT

CñA C¥ QUAN HµNH CHÝNH NHµ N¦íC

ë N¦íC TA HIÖN NAY - Lý LUËN Vµ THùC TIÔN

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2016

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

TRẦN VĂN DUY

V¡N B¶N QUY PH¹M PH¸P LUËT CñA C¥ QUAN HµNH CHÝNH NHµ N¦íC

ë N¦íC TA HIÖN NAY - Lý LUËN Vµ THùC TIÔN

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật

Mã số: 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS TS NGUYỄN ĐĂNG DUNG

HÀ NỘI - 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi Các tài liệu và số liệu sử dụng trong luận án đều đƣợc trích dẫn rõ ràng Các kết luận khoa học trong luận

án chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất lỳ công trình nào

Hà Nội, ngày 21 tháng 6 năm 2016

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Trần Văn Duy

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các từ viết tắt

Danh mục các bảng, biểu đồ

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 8

1.1 Nội dung cơ bản của các công trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến đề tài luận án 8

1.1.1 Tình hình nghiên cứu lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính và vai trò, chức năng 8

1.1.2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến quyền lập quy của cơ quan hành chính nhà nước 13

1.1.3 Tình hình nghiên cứu liên quan đến xây dựng hệ thống VBQPPL của CQNN nói chung và CQHCNN nói riêng 18

1.1.4 Những công trình nghiên cứu ở các quốc gia khác có liên quan đến đề tài luận án 23

1.2 Tóm lược các kết quả nghiên cứu 25

1.3 Những vấn đề chưa được giải quyết và vấn đề luận án cần làm 27

1.4 Cơ sở lý thuyết và hướng tiếp cận của đề tài 28

1.4.1 Cơ sở lý thuyết 28

1.4.2 Về hướng tiếp cận của đề tài 29

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 30

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 31

2.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 31

2.2 Khái niệm CQHCNN, VBQPPL của CQHCNN và phân biệt VBQPPL của CQHCNN với VBQPPL của một số CQNN khác 41

2.2.1 Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước 41

2.2.2 Khái niệm VBQPPL của CQHCNN 47

2.2.3 Phân biệt VBQPPL của CQHCNN với VBQPPL của các CQNN khác 50

2.3 Các đặc trưng văn bản quy phạm pháp luật của CQHCNN 54

2.3.1 VBQPPL của CQHCNN được ban hành để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước 54

2.3.2 VBQPPL của CQHCNN là văn bản dưới luật 57

2.3.3 VBQPPL của CQHCNN là văn bản thể hiện tính sáng tạo cao của chủ thể ban hành 59

2.3.4 VBQPPL của CQHCNN có tính dễ kiểm chứng trong thực tiễn 61

2.3.5 VBQPPL của CQHCNN có tính linh hoạt, đa đạng cao 61

2.4 Vai trò văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước 62

2.4.1 Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức cơ bản nhất, quan trọng nhất để thực hiện quyền hành pháp 62

2.4.2 CQHCNN ban hành VBQPPL nhằm triển khai thi hành luật và quy định những vấn đề luật chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh 66

2.4.3 VBQPPL là công cụ thể hiện tính hợp pháp, tính hợp lý và minh bạch, dân chủ của hoạt động quản lý hành chính nhà nước của CQHCNN 69

2.5 Các loại hình, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước 72

2.5.1 Nghị định của Chính phủ 72

2.5.2 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ 78

2.5.3 Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao 80

2.5.4 Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp và văn bản quy phạm pháp luật của CQHC (UBND) thuộc đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt 83

2.6 Khái quát các tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của CQHCNN 88

2.6.1 Tính hợp pháp 89

2.6.2 Tính phù hợp và khả thi 91

2.6.3 Tính thống nhất, tính đồng bộ 93

2.6.4 Tính minh bạch và ổn định tương đối 94

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 95

Chương 3: THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 96

3.1 Thành tựu do văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước mang lại 96

3.1.1 VBQPPL của CQHCNN đã góp phần triển khai thực hiện các văn bản Luật và Hiến pháp 96

3.1.2 VBQPPL của CQHCNN bước đầu đáp ứng các tiêu chí của hệ thống

pháp luật về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch, dân chủ 100 3.1.3 VBQPPL của CQHCNN góp phần triển khai luật và giải quyết những

tình huống cấp bách nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội 103 3.1.4 VBQPPL của CQHCNN có sự kế thừa và phát triển các giá trị tiến bộ

chung của thế giới, phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của nước ta 106

thức VBQPPL của CQHCNN 106

3.2.1 Tiến độ ban hành văn bản chưa đáp ứng yêu cầu, còn tình trạng nợ

đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh 106 3.2.2 VBQPPL của CQHCNN còn vi phạm Hiến pháp và vi phạm pháp

luật, chưa bảo đảm sự đồng bộ trong chính sách và tính thống nhất pháp lý; tính khả thi 109 3.2.3 Tình trạng ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản quy phạm

pháp luật quy định nhưng chứa quy phạm pháp luật vẫn xảy ra 118 3.2.4 Nguồn nhân lực tham gia công tác văn bản quy phạm pháp luật của

cơ quan hành chính nhà nước chưa đáp ứng được yêu cầu của quá trình hội nhập 122 3.2.5 Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước chưa

đáp ứng đúng yêu cầu việc hoạch định chính sách pháp luật 124 3.2.6 Điều kiện vật chất phục vụ cho công tác văn bản quy phạm pháp luật

của cơ quan hành chính nhà nước chưa được đảm bảo 125 3.2.7 Cơ chế bảo đảm tính dân chủ và minh bạch trong quá trình xây dựng

văn bản quy pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước chưa được thực hiện hiệu quả 126 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 130

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 131

cơ quan hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay 131

4.1.1 Ban hành VBQPPL của CQHCNN phải đảm bảo yêu cầu kiểm soát

quyền lực nhà nước, tăng cường tính kỷ cương hành chính nhà nước

đáp ứng yêu cầu nền hành chính trong sạch, hiệu lực, hiệu quả 131

4.1.2 VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu đổi mới hệ thống chính quyền 132

4.1.3 Chú trọng xây dựng chính sách trước khi tiến hành soạn thảo VBQPPL 133

4.2 Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay 135

4.2.1 Tăng cường kiểm soát quyền lực, giám sát, kiểm soát VBQPPL của CQHCNN 135

4.2.2 Tăng cường việc bảo vệ nhân quyền trong VBQPPL của CQHCNN 137

4.2.3 Cụ thể hóa khái niệm, nội hàm VBQPPL và VBQPPPL của CQHCNN 137

4.2.4 Cụ thể hóa thêm về nội dung VBQPPPL của CQHCNN 138

4.2.5 Bảo đảm từng bước có đủ các đạo luật để tiến tới Nhà nước quản lý xã hội, quản lý HCNN chủ yếu bằng các luật 142

4.2.6 Quy định rõ trách nhiệm bồi thường trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQHCNN 143

4.2.7 Giảm số lượng và phân định thẩm quyền tập thể và thẩm quyền cá nhân trong hoạt động ban hành VQBPPL của CQHCNN 145

4.2.8 Tăng cường dân chủ, phát huy trách nhiệm công dân trong xây dựng và thi hành VBQPPL CQHCNN 147

4.2.9 Đổi mới cơ chế tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước 148

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 149

KẾT LUẬN 150

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 151

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152

PHỤ LỤC 164

đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004

Bảng 3.2: Theo thống kê của Bộ tư pháp số lượng VBQPPL của

CQHCNN cấp địa phương so với cơ quan đại diện dân

cử địa phương ban hành sau khi Luật năm 2004 có hiệu

Bảng 3.3: Theo số liệu thông kê số lượng VBQPPL do cơ quan

hành chính cấp Trung ương ban hành, Bộ Tư pháp thống

Bảng 3.6: Thống kê khảo sát đánh giá Luật năm 2008 và Luật

2004 của Chính phủ về đánh giá của cán bộ thẩm định và

Bảng 3.7: Thống kê số liệu kết quả kiểm tra và xử lý VBQPPL phát

Bảng 3.8: Tổng số các cơ quan có thẩm quyền ban hành QĐHC

Bảng 3.9: Thống kê quan điểm vấn đề ủy quyền lập pháp cho

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trương xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta Trong đó, tiêu chí xây dựng của nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật, không ngừng được hoàn thiện để quản lý nhà nước

và xã hội hiệu lực, hiệu quả

Quá trình đổi mới thể chế của đất nước đã đạt những kết quả bước đầu như:

hệ thống VBQPPL liên quan đến thể chế kinh tế thị trường tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện; chế độ công chức, công vụ tiếp tục được cải cách, xây dựng tổ chức, bộ máy hành chính gọn nhẹ, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả hơn; cải cách hành chính

có bước tiến rõ rệt; công tác phòng chống tham nhũng tiếp tục được quan tâm chỉ đạo gắn với thực hiện….Tuy nhiên, công tác hoàn thiện thể chế còn có hạn chế, tồn tại như: nhiều dự án VBQPPL liên quan quản lý hành chính nhà nước đến tái cơ cấu nền kinh tế chưa được ban hành kịp thời; chương trình xây dựng VBQPPL của CQHCNN còn bị điều chỉnh nhiều; việc ban hành các VBQPPL hướng dẫn chưa bảo đảm tiến độ; kỷ cương hành chính chưa nghiêm, công tác kiểm tra, giám sát chất lượng, hiệu quả VBQPPL của CQHCNN còn nhiều vướng mắc, hạn chế

Do đó, xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt

Nam là nhà nước mà trong đó pháp luật, trước hết là Hiến pháp và các đạo luật phải

giữ địa vị quan trọng nhất khi điều chỉnh các quan hệ xã hội Các CQHCNN khi ban hành VBQPPL phải đảm bảo tính thống nhất, tính đồng bộ, tính kịp thời, tính cụ thể, tính minh bạch, tính ổn định cao,… của hệ thống VBQPPL, không cho phép có hành

vi vi hiến và vi luật từ bất kỳ một VBQPPL của một CQHCNN… Đặc biệt, trong điều kiện hiện nay, khi Việt Nam hội nhập sâu sân chơi TPP, ASEAN, WTO

Chính vì lẽ đó, thể chế của đất nước không nên nhấn mạnh tính đặc thù của Việt Nam mà nên đi theo những luật chơi của nhân loại trong việc quản lý hành chính nhà nước, trong đó có hoàn thiện công cụ “văn bản quy phạm pháp luật” của CQHCNN càng trở nên cấp thiết, không thể trì hoàn, nếu không cơ hội cho Việt Nam phát triển

CQHCNN là chủ thể tích cực và thường xuyên nhất trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước, bởi lẽ, CQHCNN thường xuyên sử dụng VBQPPL như một phương tiện để thực thi hoạt động của mình Trong số các VBQPPL ở Việt Nam, VBQPPL do các CQHCNN ban hành chiếm tỷ trọng lớn, trực tiếp tác động đến cơ chế điều chỉnh pháp luật, đến hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước, quyền

và lợi ích của cá nhân, tổ chức có được hiện thực hóa hay không, nhiều trường hợp

lại tùy thuộc vào các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

Thực tiễn quản lý HCNN đã chỉ ra có không ít VBQPPL do CQHCNN ban hành vi hiến và vi luật, còn mâu thuẫn, chồng chéo, không cụ thể thực hiện được ngay, tình trạng luật chờ nghị định, nghị định chờ thông tư, thông tư chờ công văn, chỉ thị, quyết định hành chính không mang tính quy phạm pháp luật Do đó, đã làm cho hiệu lực, hiệu quả quản lý HCNN thấp, chậm; ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị vi phạm từ chính các CQHCNN

Thực trạng trên có thể do nhiều nguyên nhân, trong đó, có nguyên nhân bắt nguồn từ cách thức việc xây dựng hệ thống các văn bản pháp luật hiện nay Thực tế, hàng năm, Quốc hội chỉ ban hành khoảng 20 luật, gồm cả bổ sung, sửa đổi; Chính phủ ban hành trung bình khoảng hơn 100 nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành khoảng chưa đầy 100 quyết định; nhưng, các bộ ban hành

từ 600 đến 700 thông tư, quyết định của Bộ trưởng Ngoài ra, còn có văn bản của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Bên cạnh đó còn có hàng nghìn văn bản điều hành của các Cục, Vụ, Tổng cục (không mang tính chất quy phạm pháp luật) Chỉ tính riêng các văn bản điều hành được công bố trên Trang tin điện tử Chính phủ mỗi năm trung bình có khoảng 3.500 đến 4.000 văn bản điều hành [103]

Từ thực tế trên, số lượng các văn bản hướng dẫn thi hành (nghị định, thông

tư và thông tư liên tịch của các bộ, cơ ngang bộ) thường lớn hơn rất nhiều so với các văn bản cần được hướng dẫn các luật Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan hành chính địa phương gần như chi phối và quyết định nội dung của các văn bản có liên quan, nhất là các văn bản hướng dẫn thi hành Thông thường, trong soạn thảo luật, nếu có các vấn đề chưa rõ, các vấn đề còn ý kiến khác nhau, thì các vấn đề đó luôn được để lại cho nghị định hoặc thông tư hướng dẫn thi hành; và thường được hướng dẫn theo quan điểm của bộ quản lý ngành, cơ quan chủ trì soạn thảo Nội dung của thông tư, hay quyết định của Bộ trưởng hướng dẫn thi hành nghị định đương nhiên phản ánh quan điểm, vị trí, vai trò và lợi ích của bộ có liên quan Đồng thời, các Bộ cũng là những cơ quan trực tiếp soạn thảo các văn bản hay công văn điều hành, hướng dẫn đối với từng trường hợp cụ thể, cá biệt trong thực hiện luật, nghị định và thông tư có liên quan Như vậy, có thể nói, toàn bộ nội dung của luật được triển khai trên thực tế bị chi phối bởi cách hiểu, cách đánh giá của Bộ về các vấn đề liên quan, cũng như vai trò, chức năng và lợi ích của Bộ có thẩm quyền Hệ quả là, trong không ít trường hợp, nội dung các văn bản hướng dẫn thi hành luật có khác biệt, không tương thích, thậm chí trái với nội dung tương ứng của luật; tạo ra sự không

ổn định, không nhất quán, thậm chí mâu thuẫn về nội dung giữa luật và các văn bản hướng dẫn thi hành, giữa luật “trên giấy” và luật trong thực tế Ngoài ra, việc sử dụng công văn hay văn bản điều hành như một công cụ hướng dẫn thi hành chính sách, luật pháp đối với từng trường hợp cụ thể tạo ra cơ chế “xin và cho” trong thực hiện chính sách, luật pháp; làm đậm thêm tính không nhất quán, thiếu công bằng và bình đẳng trong sử dụng và áp dụng các chính sách, pháp luật đối với các nhà đầu

tư, doanh nghiệp có liên quan

Chính vì vậy, việc nghiên cứu một cách khoa học, có hệ thống về vấn đề VBQPPL của CQHCNN hiện nay là một công việc có ý nghĩa thiết thực Đề tài

“Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay – Lý luận và thực tiễn” được thể hiện nhằm đáp ứng yêu cầu về mặt lý luận

thực tiễn đã và đang đặt ra

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

a) Mục đích

Mục đích nghiên cứu của luận án là nhằm sáng tỏ cơ sở lý luận VBQPPL CQHCNN, thực trạng VBQPPL của CQHCNN và đưa ra quan điểm, kiến nghị các giải pháp hoàn thiện

b) Nhiệm vụ

Luận án tập trung vào những nhiệm vụ sau:

- Phân tích các quan điểm, khái niệm khác nhau về VBQPPL, VBQPPL của CQHCNN

- Nghiên cứu các loại hình VBQPPL của CQHCNN, trong đó, có sự phân tích và

so sánh quyền lập quy của CQHCNN cấp trung ương với CQHCNN cấp địa phương

- Nghiên cứu và đánh giá nội dung VBQPPL của CQHCNN, trong đó, so sánh với nội dung VBQPPL của CQHCNN với nội dung VBQPPL của Quốc hội,

cơ quan tư pháp

- Nghiên cứu thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQHCNN một số nước trên thế giới trong việc sử dụng VBQPPL quản lý nhà nước từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam trong thời gian tới khi quán triệt triển khai thi hành Luật BHVBQPPL năm 2015

- Phân tích, đánh giá VBQPPL của CQHCNN nước ta trong thời gian vừa qua trong khuôn khổ chính sách, pháp luật và quá trình thực hiện thẩm quyền xây dựng, ban hành và thực hiện trên thực tiễn

- Đưa ra những quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện VBQPPL của CQHCNN trong gian tới

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

- Nghiên cứu hệ thống về VBQPPL của CQHCNN trong phạm vi không gian

ở Việt Nam, thời gian từ năm 1996 đến nay (khi ban hành Luật BHVBQPPL)

- Nghiên cứu VBQPPL của CQHCNN gồm: CQHCNN theo hướng về thẩm quyền ban hành, vai trò VBQPPL của CQHCNN do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp ban hành và CQHCNN tại đơn vị hành chính kinh tế - xã hội đặc biệt

4 Phương pháp nghiên cứu

(1) Phương pháp nghiên cứu gián tiếp thông qua tổng hợp và phân tích tư liệu, nhất là các tư liệu sơ cấp, so sánh các vấn đề nghiên cứu giữa các đối tượng được chọn lựa;

(2) Sử dụng phương pháp tiếp cận hệ thống, liên ngành khoa học xã hội và nhân văn đặc biệt chú trọng đến luật học (chủ yếu là phương pháp tiếp cận của chuyên ngành luật Hiến pháp, Lý luận nhà nước và pháp luật, luật hành chính và tố tụng hành chính);

Để giải quyết mục tiêu và các nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: đây là phương pháp được áp dụng trong hầu hết các phần nội dung của luận án như phân tích các quan niệm, quan điểm về một vấn

đề, rút ra các yếu tố, các bộ phận có mối liên hệ mật thiết với nhau để xác lập một quan điểm, một vấn đề gồm các yếu tố cần và đủ cho một số kết luận, một quan niệm đầy đủ hơn Phương pháp này được sử dụng trong chương 1, 2, 3 và 4 của Luận án

- Phương pháp thu thập thông tin: Các thông tin định lượng và định tính cần

được xử lý để xây dựng các luận cứ, khái quát hóa để phục vụ cho việc chứng minh cho các quan điểm khoa học

- Phương pháp so sánh: phương pháp này được sử dụng nhằm tìm ra các điểm chung, các nét đặc trưng của các vấn đề, các hiện tượng hoặc cùng một hiện tượng nhưng cần phải so sánh trong các giai đoạn khác nhau hay trong những không gian khác nhau… để rút ra các điểm tích cực, tiến bộ Phương pháp này được sử dụng trong chương 3 và Chương 1 của Luận án

- Phương pháp thống kê: Để ghi chép, cập nhật các số liệu, các thông tin,

sự kiện… theo trình tự, cách thức nhất định Phương pháp này được áp dụng cho những vấn đề cần chứng minh từ các số liệu, sự kiện được tập hợp và có độ tin cậy xác định Phương pháp này được sử dụng trong chương 3 của Luận án

VBQPPL của CQHCNN hiện nay

không hiệu quả, hiệu lực, hợp pháp) hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương;

trường hợp thực tiễn ban hành VBQPPL của CQHCNN

VBQPPL của CQHCNN

quản lý hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương không hiệu quả

-6 Những đóng góp mới về khoa học của Luận án

Thực tiễn văn bản và hệ thống VBQPPL của CQHCNN ở Trung ương và địa phương trong thời gian qua, chứng minh văn bản quy phạm pháp luật của các CQHCNN có giá trị pháp lý quan trọng, làm thúc đẩy quá trình quản lý hành chính nhà nước được lành mạnh hóa, được coi là công cụ quan trọng trong việc hoạch định chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đồng thời, góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động hành pháp, xây dựng một nền hành chính lành mạnh để phục vụ nhân dân Trong nền hành chính quốc gia thì việc thiết lập một cơ chế để các chủ thể khi ban hành và thực hiện VBQPPL

do CQHCNN ban hành là một nội dung quan trọng của cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng một chính quyền mạnh, hoạt động hiệu lực và hiệu quả

Để nắm bắt được một cách toàn diện, sâu sắc về giá trị đích thực của việc đảm bảo cho VBQPPL của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có chất lượng, hiệu quả, Luận án sẽ tập trung phân tích các vấn đề trên để nhìn nhận và phân tích thấu đáo thực trạng VBQPPL của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước khi mà pháp luật cho phép

Từ đó, so sánh và đối chiếu giữa các vấn đề lý luận khoa học với các chế định pháp lý, giữa các quy định của pháp luật với việc vận dụng, áp dụng pháp luật trong thực tiễn thực hiện và áp dụng VBQPPL của cơ quan quản lý hành chính nhà nước

Sau khi nghiên cứu, Luận án có những đóng góp những điểm mới sau đây:

Thứ nhất, Luận án đã đưa ra được khái niệm VBQPPL; đã chỉ ra những dấu

hiệu đặc trưng nhất VBQPPL của CQHCNN

Thứ hai, Luận án đã phân tích đặc điểm, các loại hình, nội dung VBQPPL của

CQHCNN; đã nêu lên được sự cần thiết, vai trò và ý nghĩa VBQPPL của CQHCNN; làm sáng tỏ thêm vị trí VBQPPL của CQHCNN trong hệ thống VBQPPL; hệ thống điều chỉnh pháp luật

Thứ ba, Luận án đã phân tích so sánh VBQPPL của CQHCNN gắn liền với

việc phân biệt với lập pháp và lập quy; lập quy của CQHCNN ở cấp Trung ương với CQHCNN ở cấp địa phương

Thứ tư, Luận án đã nghiên cứu VBQPPL của nhánh quyền hành pháp của

CQHCNN (chính quyền trung ương và chính quyền địa phương) một số nước trên thế giới để từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam trong thời gian tới

Thứ năm, Luận án đã phân tích và đánh giá một cách có hệ thống, khá đầy đủ và

toàn diện về thực trạng VBQPPL của CQHCNN ở cấp trung ương và cấp địa phương,

đã chỉ ra được những ưu điểm, nhược điểm, nguyên nhân của những ưu điểm, nhược

điểm kể từ khi ban hành Hiến pháp 1992, Hiến pháp 2013 đến nay, đặc biệt trong thời gian gần từ khi Luật BH VBQPPL năm 1996, 2004, 2008 và 2015 đến nay

Thứ sáu, Luận án đã đề xuất một số kiến nghị, quan điểm, các giải pháp

nhằm từng bước hoàn thiện VBQPPL của CQHCNN, trong đó, Luật BH VBQPPL hiện hành và các VBQPPL có liên quan và các giải pháp thực hiện nhằm đảm bảo vị trí VBQPPL của CQHCNN trong hệ thống VBQPPL so với VBQPPL cơ quan nhà nước khác

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án

Với những kết quả đạt được, Luận án có đóng góp đáng kể trong việc bổ sung, phát triển và làm phong phú thêm lý luận về VBQPPL của CQHCNN thuộc chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật Các kết quả nghiên cứu của Luận án

có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu, giảng dạy học tập trong các cơ sở đào tạo khoa học pháp lý, làm tài liệu nghiên cứu cho cơ quan nghiên cứu và hoạch định chính sách từ Chính phủ, Thủ tướng, Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp về VBQPPL trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

8 Bố cục của Luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận án được chia thành bốn chương

Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu đề tài

Chương 2: Cơ sở lý luận về văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành

chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính

nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Chương 4: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính

nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Chương 1

TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Các vấn đề như khái niệm VBQPPL của CQHC, nội dung, hệ thống VBQPPL của CQHCNN, lịch sử hình thành và phát triển, tiêu chí đánh giá chất lượng và hiệu quả, thẩm quyền, kiểm tra và xử lý VBQPPL, trách nhiệm bồi thường trong việc ban hành VBQPPL đã được các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn ở trong và ngoài nước nghiên cứu ở các khía cạnh khác nhau Qua tổng hợp tài liệu, có thể chia các công trình nghiên cứu về các vấn đề nêu trên theo nhóm dưới đây

1.1 Nội dung cơ bản của các công trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến đề tài luận án

1.1.1 Tình hình nghiên cứu lý luận về văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính và vai trò, chức năng

Các nghiên cứu lý luận về VBQPPL, văn bản hành chính được các nhà nghiên cứu đề cập ở những mức độ khác nhau:

Cuốn “Văn bản và công tác văn bản trong cơ quan nhà nước”, của PGS.TS

Văn Tất Thu do NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2013, cuốn sách đã có những nghiên cứu và phân tích để góp phần nâng cao chất lượng công tác văn bản trong các cơ quan nhà nước như: Đề cập sự quan tâm của Đảng và nhà nước về công tác văn bản từ năm 1945 đến thời kỳ đổi mới; thực trạng công tác xây dựng

văn bản trong các cơ quan nhà nước hiện nay Trình bày khái niệm, nguồn gốc, vai

trò, chức năng của văn bản; phân loại thể thức, cấu trúc, ngôn ngữ văn phong của văn bản Các vấn đề về khái niệm, vai trò, chức năng, phân loại, thể thức, kết cấu, ngôn ngữ, văn phong của VBQPPL; hiệu lực, thẩm quyền ban hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ VBQPPL; nguyên tắc, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL

và những yêu cầu nâng cao chất lượng văn bản quản lý hành chính nhà nước; quy trình xây dựng văn bản quản lý hành chính nhà nước Nghiên cứu này đã thống nhất rằng quan điểm cho rằng, từ khi ra đời cho đến nay, văn bản nhanh chóng chiếm vị trí quan trọng trong hoạt động, đời sống của con người và xã hội Nó trở thành công

cụ, phương tiện và là sản phẩm trong quá trình hoạt động của con người, Nhà nước

và xã hội Đặc biệt, từ khi có Nhà nước, nó trở thành công cụ, phương tiện cực kỳ quan trọng và hữu hiệu để Nhà nước tổ chức, quản lý và điều hành tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội [110, tr.8]

Luận điểm này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong việc đánh giá mức độ

ảnh hưởng của VBQPPL đến chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ trung ương xuống địa phương, nhất là quy định về việc mỗi cấp chính quyền hành chính tương ứng với từng loại hình văn bản quy phạm pháp luật; luận án cơ sở lý luận về việc bỏ hay không bỏ việc một số cấp chính quyền địa phương không được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Luận điểm nghiên cứu này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong xây dựng khái niệm, phân loại theo thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

Cuốn “Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy” của tác giả Lưu Kiếm Thanh

do NXB Thống Kê xuất bản năm 2003 Nội dung cuốn sách cung cấp cho Luận án những luận cứ quan trong như: Khái niệm về văn bản lập quy, vai trò và vị trí của chúng trong quản lý nhà nước Quy trình soạn thảo và ban hành các loại văn bản lập quy, những yêu cầu về nội dung và thể thức, thủ tục ban hành

Cuốn sách được nghiên cứu sinh sử dụng các vấn đề như VBQPPL cụ thể của từng cơ quan nhà nước, trong đó có CQHCNN ở cấp trung ương Bên cạnh đó, cuốn sách cung cấp kiến tức cơ bản về hiệu lực của văn bản, hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật [100, tr.50-60]

Cuốn “Kỹ Thuật Lập Quy” của Lưu Kiếm Thanh do NXB Lao động xuất bản

năm 2001 Cuốn sách cung cấp kiến thức cho tác giả rất quan trọng về hoạt động ban hành, thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức VBQPPL về VBQPPL của CQHCNN [99]

Đặc biệt, cuốn sách hỗ trợ Luận án kiến thức về lập quy là một hình thức hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành pháp thông qua hoạt động xây dựng và ban hành các VBQPPL thuộc thẩm quyền theo luật định Vấn đề kỹ thuật lập quy cũng đã được nghiên cứu và đề cập ở dưới góc độ lý thuyết học

Đề tài khoa học cấp bộ “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật” do GS.TS Lê Hồng Hạnh – Viện Nghiên

cứu Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp làm chủ nhiệm đề tài được công bố năm 2008

Đề tài có đã nghiên cứu rất sâu sắc về thực trạng văn bản quy phạm pháp luật, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp Đồng thời, đề tài đi sâu đánh giá nguyên nhân và kết quả ảnh hưởng văn bản quy phạm pháp luật Qua đó

để đề ra kiến nghị góp phần đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng VBQPPL [123, tr.9, 56, 140]

Luận điểm nghiên cứu này sẽ được nghiên cứu sinh sử dụng trong việc đánh

giá những tiêu chí của văn bản pháp luật; đề cao chất lượng của các VBQPPL phải đầy đủ và ngày được nâng cao để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước

Luận văn Thạc sỹ Luật học “Xây dựng và ban hành quy phạm pháp luật của cấp bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay” của

thạc sỹ Phạm Thị Đào bảo vệ tại Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2009

Luận văn đã có ý nghĩa cho việc hình thành quan điểm của luận án như: Hệ thống

hóa các quan điểm về Nhà nước pháp quyền, yêu cầu của Nhà nước pháp quyền trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL Hệ thống hóa được các vấn đề lý luận về VBQPPL của cấp Bộ; vai trò, ý nghĩa trong việc xây dựng và ban hành VBQPPL của cấp Bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền lợi chính đáng của công dân Khái quát hóa thực trạng chất lượng về nội dung, hình thức như tính hợp pháp, tính hợp lý, tính cụ thể, tính kịp thời,… trong việc ban hành VBQPPL của cấp Bộ hiện nay, gắn liền với những điều kiện kinh tế,

xã hội, văn hóa,… xác định những thành tựu cũng như những hạn chế trong việc xây dựng và bảo đảm quyền lợi ích của công dân thông qua các VBQPPL của cấp

Bộ ban hành Qua đó, đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của cấp Bộ hiện nay [51]

Luận án Tiến sỹ hành chính công “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản của chính quyền địa phương cấp tỉnh” tại Học viện Hành chính năm 2008 của

tác giả Hà Quang Thanh Luận án cho nghiên cứu sinh một cách khái quát về nội dung

đề tài đề cập đến cở sở pháp lý và lý luận về nhận diện khái niệm VBQPPL của cơ quan chính quyền địa phương cấp tỉnh Đồng thời có nghiên cứu về quy trình, thủ tục, thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh Qua đó, có khảo sát, đánh giá thực trạng và đưa những giải pháp hoàn thiện pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này

Bên cạnh đó, nhóm công trình nghiên cứu là bài báo khoa học về VBQPPL

và VBQPPL của CQHCNN rất có ý nghĩa học thuật:

Bài “Trở lại khái niêm văn bản quy phạm pháp luật” của tác giả Nguyễn

Cửu Việt đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 95, tháng 4/2007 Bài viết đã

tập trung phân tích phân tích định nghĩa “văn bản là văn bản”? Quy phạm pháp luật

là gì? Các dấu hiệu bên ngoài của QPPL, QĐQPPL hay VBQPPL Tác giả có so sánh với một số quan niệm của tác giả khác nhau về khái niệm này [126]

Bài viết “Bàn về Khái niệm VBQPPL” của TS Nguyễn Cửu Việt đăng trên

trang tin www.moj.gov.vn ngày 06/01/2014 Tác giả có cung cấp luận cứ khoa học cho Luận án về việc nhận diện khái niệm VBQPPL hiện nay, pháp luật về ban hành văn bản QPPL đang tồn tại song trùng hai khái niệm văn bản quy phạm pháp luật:

một là, văn bản do cơ quan nhà nước trung ương; hai là, văn bản do chính quyền địa phương ban hành Đối với khái niệm văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thì được quy định một cách khái quát (Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008); còn văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành thì được quy định cụ thể thêm một bước (có loại trừ một số trường hợp không phải là văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP) Nhưng trên thực tế cách quy định như vậy vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ yêu cầu, khó phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt, gây khó khăn cho hoạt động xây dựng, áp dụng pháp luật, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất, pháp điển, kiểm soát văn bản, theo dõi thi hành pháp luật Suy cho cùng, các khái niệm này mới chỉ dừng lại ở việc xác định hình thức thể hiện, mà chưa thực sự làm rõ nội hàm của “quy phạm pháp luật” [125]

Bài viết “Văn bản quy phạm pháp luật và quy định của luật thực định Việt Nam về văn bản quy phạm pháp luật” của TS.Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 7 năm 2010 đã khẳng định hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản nhất của văn bản QPPL là luôn gắn liền với Nhà nước (do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện) và có chứa quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung) Theo tác giả những dấu hiệu khác của văn bản QPPL như thủ tục, trình tự ban hành và hình thức của văn bản tuân theo quy định pháp luật là những dấu hiệu không phải là những dấu hiệu quan trọng và bắt buộc Vì vậy, tác giả cho rằng Luật ban hành văn bản QPPL chỉ cần định nghĩa văn bản QPPL với hai dấu hiệu bắt buộc như gắn liền với Nhà nước và có chứa đựng quy tắc xử sự chung là đủ [54]

Bài viết của GS.TS Phạm Hồng Thái đã thể hiện quan điểm của mình trong

bài viết "Văn bản quy phạm pháp luật và pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật", Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 7 năm 2011 (232) Trong đó bài viết đã chỉ

ra những điểm bất cập của pháp luật hiện hành về văn bản QPPL, là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL và chất lượng hệ thống pháp luật Từ đó tác giả đã đề xuất những giải pháp có ý nghĩa nhằm nhận diện chính xác văn bản QPPL hiện nay [99]

Bài viết của ThS Đoàn Thị Tố Uyên, Bàn về khái niệm VBQPPL, Tạp chí

Luật học, số 2/2004 có nghiên cứu “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong đó chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống” [114]

Bài “Xác định tiêu chí phân loại thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính

quyền địa phương” của Phạm Tuấn Khải - Văn phòng Chính phủ tại Hội thảo khoa

học cấp Bộ tại Bộ Tư pháp năm 2014 thì tác giả có quan niệm rằng: Thẩm quyền nói chung và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng gắn với một chủ thể và địa vị pháp lý của chủ thể đó Thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) của chủ thể được xem xét trên 3 phương diện: Một là, chủ thể đó là ai (từ việc thành lập đến hoạt động theo yêu cầu của pháp luật (Hiến pháp hay luật hoặc các quy định khác)? Hai là, hoạt động của chủ thể đó ở phạm vi nào (ngành, lĩnh vực hay ở tất cả mặt, các phương diện của đời sống xã hội)? Ba là, trách nhiệm trước pháp luật (hoặc với các chủ thể khác) như thế nào? [80]

Bài “Phân cấp thẩm quyền ban hành VBQPPL giữa TW và địa phương – Thực trạng và kiến nghị đổi mới” của ThS Tạ Ngọc Hải - Viện khoa học tổ chức Nhà nước - Bộ Nội vụ Bài trình bày tại Hội thảo khoa học năm 2009 - Bộ Tư pháp Tác giả cung cấp luận cứ cho Luận án: Giải quyết vấn đề phân cấp thẩm quyền ban

hành VBQPPL là tìm lời giải đáp cho câu hỏi: cấp nào được quyền ban hành loại văn bản gì và nội dung của mỗi loại văn bản đó Thẩm quyền ban hành văn bản và nội dung văn bản ban hành không chỉ là những gì theo quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (bao gồm Luật BHVBQPPL năm 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 mà còn gắn với nhiệm vụ, quyền hạn theo vị trí, chức năng của mỗi cơ quan trong bộ máy nhà nước (ví dụ: khoản 1 điều

12 Luật BHVBQPPL quy định “Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật” Quy định này không chỉ xác định thẩm quyền, nôi dung ban hành văn bản mà còn thể hiện vị trí, chức năng “là cơ quan thường trực của Quốc hội” của UBTV Quốc hội) Như vậy trên bình diện pháp luật thì xem xét thẩm quyền ban hành VBQPPL cần có sự kết hợp giữa quy định của luật BH VBQPPL với quy định pháp luật về tổ chức nhà nước [65]

Qua nghiên cứu tài liệu trên khái niệm, những dấu hiệu của văn bản quy phạm pháp luật nói chung là chủ yếu Tuy nhiên, chưa có công trình nào đi sâu và thỏa đáng

về văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Luận án đã nghiên cứu những công trình nghiên cứu đó đã đạt được kết quả như:

+ Có thể dễ nhận thấy rằng trong các nghiên cứu về nhận diện VBQPPL nói chung và có một số ý nghiên cứu VBQPPL của CQHC đều cho rằng: Cần thiết cần

có khái niệm VBQPPL để làm cơ sở phân định những dấu hiệu pháp lý của VBQPPL với các VB khác trong quản lý NN và quản lý HCNN

+ Đa số các nhà khoa học đều thừa nhận vai trò khái niệm “văn bản QPPL” trong các đạo luật về ban hành VBQPPL hiện hành là một thành tựu mà những người tham gia xây dựng các đạo luật ấy đã dày công xây dựng Qua 4 tiêu chí: do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; theo trình tự, thủ tục, hình thức, tên gọi được luật định; chứa đựng quy tắc xử sự chung; và được áp dụng nhiều lần trong đời sống khi xảy ra tình huống mà pháp luật đã dự liệu

Tuy nhiên, Luận án thống nhất về mặt lý thuyết tiếp cận khái niệm VBQPPL của các công trình nghiên cứu trên, Luận án cần có những nghiên cứu tiếp tục để có những khẳng định mang tính phù hợp với cơ quan hành chính nhà nước hiện nay như: Nhận diện tiêu chí VBQPPL của CQHC và có đưa những trường hợp cụ thể dùng phương pháp loại trừ để khẳng định đâu là VBQPPL của CQHCNN? Đâu không phải là VBQPPL của CQHCNN?

1.1.2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến quyền lập quy của cơ quan hành chính nhà nước

Nhóm công trình khoa học là sách giáo trình, chuyên khảo và tham khảo, cuốn

“Thẩm quyền hành chính nhà nước” dùng cho chương trình đào tạo cử nhân hành

chính tại Học viện Hành chính do PGS.TS.Vũ Trọng Hách chủ biên, NXB KHKT xuất bản năm 2011 Nội dung cuốn sách đề cập đến thẩm quyền của CQHCNN trong hoạt động hành chính và quản lý nhà nước, trong đó có trình bày luật thực định liên

quan đến quyền lập quy của CQHCNN trong việc ban hành VBQPPL

Cuốn sách có quan điểm cung cấp luận cứ khoa học để Luận án tiếp nhận nghiên cứu tiếp đó là: Quyền ban hành VBQPPL của CQHCNN là thẩm quyền quan trọng nhất, cao nhất của CQHCNN Thẩm quyền lập quy là để chi tiết hóa, cụ thể hóa việc thi hành pháp luật, đưa VBQPPL vào cuộc sống Những VBQPPL của CQHCNN ban hành là một bộ phần của VBQPPL của các chủ thể nhà nước có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật Nội dung cuốn sách cũng đề cập đến hình thức các văn bản lập quy và quy trình soạn thảo các văn bản lập quy của các CQHC ở TW và địa phương ở Việt Nam

Cuốn sách giúp Luận án nhận diện rõ hơn sự cần thiết, quy trình, thủ tục, tiêu chí ban hành VBQPPL của CQHCNN hiện nay theo hướng tiếp cận mới là cần tiếp tục nghiên cứu là so sánh quy định của các Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992,

2013 về quyền lập pháp, lập quy và ủy quyền lập pháp, từ đó đưa ra nhận xét chung

về quyền lập pháp, lập quy tại Việt Nam và khẳng định cần phải phân biệt quyền lập pháp và lập quy, cũng như phải quy định rõ về uỷ quyền lập pháp trong luật,

đồng thời đưa ra những khuyến nghị để có quy định rõ hơn về quyền lập pháp, lập quy và uỷ quyền lập pháp trong Luật BHVBQPPL năm 2015

Cuốn sách “Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay” của TS Đỗ Ngọc Hải (Nxb Chính trị Quốc gia,

2006) Cuốn sách đã đưa ra quan niệm quyền lập pháp, quyền lập quy và trình bày những cơ sở, đặc điểm của hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam Tác giả cho rằng, hoạt động lập quy, lập quy ở Việt Nam có những đặc điểm sau:

Một là, hoạt động lập pháp, lập quy mang tính tất yếu khách quan

Hai là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động thể hiện quyền lực nhà nước

Ba là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động xây dựng pháp luật mang

tính nhân dân, tính dân chủ sâu sắc

Bốn là, hoạt động lập pháp, lập quy tạo ra những văn bản quy phạm pháp

luật hàm chứa những quy phạm mang tính phố biến, tính bắt buộc chung, chặt chẽ

về mặt hình thức, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội

Năm là, hoạt động lập pháp, lập quy phải phù hợp với điều ước quốc tế mà

Việt Nam ký kết hoặc gia nhập

Sáu là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động trí tuệ, sáng tạo pháp luật Bảy là, hoạt động lập pháp, lập quy đóng vai trò quan trọng trong cơ chế

Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ

Bên cạch đó, tác giả đi sâu phân tích việc tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập quy; yêu cầu của việc tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa dân chủ trong hoạt động lập pháp, lập quy Nhận định đúng về bản chất, vai trò, đặc điểm, yêu cầu của hoạt động lập pháp, lập quy; phân tích rõ mối quan hệ giữa pháp chế và Nhà nước pháp quyền [64, tr.31-43]

Cuốn sách “Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền” của GS.TS Nguyễn

Đăng Dung (Nxb ĐH Quốc Gia Hà Nội, 2008) tại Chương II, đặc điểm và mô hình của Chính phủ - hành pháp trong Nhà nước Pháp quyền: Chính phủ - hành pháp không chỉ có trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn bản lập pháp, mà còn là trung tâm của bộ máy nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện cho việc hoàn thành các quyền lập pháp và tư pháp Quan điểm của Giáo sư, hành chính nhà nước cao nhất không đơn giản là chấp hành một cách đơn thuần, như là việc thụ động chỉ trực tiếp thực hiện các văn bản luật của Quốc hội – lập pháp, như những đề nghị của các học giả học thuyết phân quyền, mà là can thiệp rất sâu vào lĩnh vực lập pháp Quyền hành pháp chỉ tham gia vào quyền lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc mà cũng không phải làm các kiến nghị Như thế là vì

phía hành pháp lúc nào cũng có thể không chuẩn chấp nhận một quyết định nào đó hoặc bác bỏ một kiến nghị nào đó đã được thông qua thành Nghị quyết nhưng phía hành pháp không đồng tình

Chính phủ, nhiệm vụ quan trọng là phải có trách nhiệm hoạch định ra chính sách cho quốc gia, đây là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong của Chính phủ Chính phủ là những gì mà Chính phủ đề ra và thực thi để đối phó với hoàn cảnh của đất nước mà Chính phủ nhận thức được [32]

Cuốn sách “Mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam” của GS.TS Trần Ngọc

Đường và TS Ngô Đức Mạnh, (Nxb Chính trị Quốc Gia, 2008) đã phân tích: Quyền lập quy của Chính phủ, với vai trò là cơ quan hành chính (hành pháp) nhà nước cao nhất mà Chính phủ có quyền ban hành các văn bản pháp quy trong trường hợp không có quy phạm cụ thể của lập pháp, hoặc lập pháp còn ở dạng quy tắc chung, muốn thực hiện được phải có văn bản hướng dẫn thi hành của Chính phủ Thông qua việc ban hành văn bản pháp quy mà làm cho Chính phủ khác với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới và khác với cơ quan tư pháp” [60, tr.336]

Hai tác giả cũng đưa ra nhận định rằng: Với năng lực quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội, cần tăng cường thẩm quyền và nâng cao chất lượng lập quy của Chính phủ đáp ứng tính năng động của thị trường và tạo môi trường cho các yếu tố thị trường hình thành và phát triển đúng hướng [60, tr.483]

Cuốn “Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật” của GS.TS Phạm Hồng

Thái và PGS.TS Đinh Văn Mậu (Nxb.Giao thông vận tải,2009) có nhận định rằng: Theo lý luận pháp luật xã hội chủ nghĩa trước đây thì pháp luật là hệ thống các quy phạm pháp luật được ban hành trên cơ sở luật và để thực hiện luật, gồm các quy phạm luật và quy phạm dưới luật [97, tr.325]

Nhóm công trình khoa học là luận văn, luận án, Luận án Tiến sỹ Luật học của

NCS Nguyễn Đình Hào (2011) được bào vệ thành công tại Khoa Luật Đại học Quốc

Gia Hà Nội với đề tài tài “Quyền lập quy của Chính phủ” Nội dung luận án cung

cấp kiến thức cho đề tài của NCS rất bổ ích như: Phân tích các quan điểm, khái niệm khác nhau về lập quy, quyền lập quy, lập pháp ủy quyền Làm rõ khái niệm, bản chất, đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ Nghiên cứu hình thức, nội dung quyền lập quy của Chính phủ cũng như các quan điểm về việc phân định nội dung quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ Tìm hiểu về quan hệ quyền lập quy của Chính phủ với quyền lập pháp của Quốc hội, quyền ban hành văn bản, ra quyết định của cơ quan tư pháp Nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ một số

nước trên thế giới để từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam Khái lược lịch sử quyền lập quy của Chính phủ từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 02/9/1945 đến trước khi ban hành Hiến pháp 1992; thực trạng quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1992 đế nay Đưa ra những quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ [68]

Luận án Tiến sỹ Luật học “Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn” của TS Trần Quốc Bình (Khoa luật –

Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2011) Luận án đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận của vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp, làm rõ thực trạng và nguyên nhân hạn chế vai trò của Chính phủ, từ đó đề xuất các giải pháp để tăng cường vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp Luận án xác định đối tượng nghiên cứu của là các vấn

đề lý luận và thực tiễn về: Những quan điểm khoa học về quy trình lập pháp, vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp Đồng thời, luận án có so sánh với một số nước trên thế giới để rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam [6]

Bài nghiên cứu “Về quyền hành pháp của Chính phủ trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước” của Ths Nguyễn Phước Thọ -

Văn phòng Chính phủ; ThS Cao Anh Đô - Viện Nhà nước và pháp luật, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh đăng trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ Bài viết đi sâu phân tích để có thể thực hiện được sứ mệnh chính trị của mình, về nguyên tắc, Chính phủ phải được trao đủ quyền hành pháp và phải có đủ

cơ chế đồng bộ để vận hành quyền lực một cách thống nhất, thông suốt và liên tục

Ở tầm Hiến pháp, cần làm rõ nội dung quyền hành pháp của Chính phủ đến đâu, và các nguyên tắc cơ bản của cơ chế vận hành quyền lực được trao bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và liên tục của quản lý điều hành các mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước Hiến pháp phân định quyền hành pháp cho Chính phủ phải bảo đảm đáp ứng các yêu cầu cơ bản sau đây:

- Chính phủ phải được trao đủ quyền lực để thực hiện được sứ mệnh chính trị của mình là tổ chức thi hành pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống để quản lý thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu quả mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội của đất nước, vì lợi ích của quốc gia, dân tộc;

- Bảo đảm tính thuộc về nhân dân, tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phối hợp với các thiết chế quyền lực khác (không tạo ra

sự phân lập, tách biệt, chia cắt);

- Thiết lập được cơ chế kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với các cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp;

- Phù hợp với thông lệ quốc tế, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

- Bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với Chính phủ

- Dựa trên các yêu cầu trên đây mà Hiến pháp phân công, xác định nội dung quyền hành pháp cho Chính phủ một cách hợp lý và định ra các nguyên tắc cơ bản cho phù hợp để vận hành, thực thi quyền lực này [57]

Bài nghiên cứu “Vai trò lập pháp của chính phủ” của TS Nguyễn Sĩ Dũng

được đăng trên Báo Người Đại biểu Nhân dân điện tử ngày 20/7/2010 Bài viết phân tích, ở nước ta, trên dưới 95% các văn bản pháp luật là do Chính phủ soạn thảo và trình Quốc hội thông qua Ở nhiều nước trên thế giới tỷ lệ này còn cao hơn nữa- thường lên đến 97-98% Như vậy, nghịch lý lớn nhất của chuyện làm luật là cơ quan

có quyền lập pháp (Quốc hội trong trường hợp của nước ta) chưa chắc đã là cơ quan làm luật nhiều nhất Nhưng chính đó lại phản ánh bản chất và động lực của hoạt động sáng tạo pháp luật trong cuộc sống Động lực tự nhiên của hành pháp là muốn có công cụ pháp lý, muốn được pháp luật trao quyền Đây cũng là động lực của việc hành pháp luôn luôn tận dụng quyền sáng kiến pháp luật để có thêm công cụ cho hoạt động quản lý của mình Động lực của quy trình lập pháp cụ thể như sau: Chính phủ

có động lực trình các dự luật; Quốc hội có động lực thẩm định các dự luật Chính phủ

và Quốc hội chỉ là hai phần cấu thành của một nền quản trị quốc gia thống nhất Mỗi

cơ quan đều có vai trò quan trọng như nhau trong quá trình lập pháp [37]

Qua nghiên cứu tài liệu trên, nghiên cứu sinh đã nghiên cứu những công trình nghiên cứu đó đã đạt được kết quả như:

- Quyền lập quy của CQHCNN trên cơ sở Hiến pháp, Luật, theo phạm vi thẩm quyền và các hình thức VBQPPL phù hợp với thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức

- Quyền lập quy của CQHCNN không được trái Hiến pháp, trái luật, được ban hành dưới các thủ tục đơn giản hơn văn bản luật

- Quyền lập quy của CQHCNN không sẽ góp phần tái tạo và cụ thể hóa, chi tiết hóa trong các VBQPPL mà cơ quan hành chính nhà nước ban hành

- Quyền lập quy của CQHCNN có tính phản ứng nhanh, nhạy và hiệu lực hiệu quả hơn khi yêu cầu quản lý nhà nước đòi hỏi

- Quyền lập quy của CQHCNN có nhiều loại hình văn bản khác nhau, có thứ bậc, có tên gọi khác nhau

Qua nghiên cứu tài liệu trên đã bước đầu có công trình đi sâu và thỏa đáng về VBQPPL của CQHCNN của các cơ quan, đặc biệt, giải mã đầy đủ nhất là cấp trung ương còn cấp chính quyền địa phương bị bỏ ngỏ ít có công tình nghiên cứu công phu

1.1.3 Tình hình nghiên cứu liên quan đến xây dựng hệ thống VBQPPL của CQNN nói chung và CQHCNN nói riêng

Nhóm công trình khoa học là sách giáo trình, chuyên khảo và tham khảo, cuốn sách“Hiệu lực của văn bản pháp luật, những vấn đề lý luận và thực tiễn” của

TS.Nguyễn Thế Quyền của Nxb Chính Trị Quốc Gia,2005 Tác giả phân tích những vấn đề lý luận về văn bản pháp luật và hiệu lực của văn bản pháp luật, đánh giá hiệu lực của văn bản pháp luật nước ta hiện nay và qua đó đưa ra giải pháp nâng

cao hiệu lực của văn bản pháp luật [95]

Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” của PGS.TS Nguyễn Minh

Đoan đã phân tích rất nhiều vấn đề khái quát về hệ thống pháp luật hiện nay Tác giả có phân tích những tiêu chí, lý giải những tiêu chí để xác định chất lượng của hệ thống pháp luật có chất lượng hay không có chất lượng cho đến việc phân tích khái niệm VBQPPL, đánh giá các tác động của VBQPPL cho đến trách nhiệm của người xây dựng pháp luật Đặc biệt, tác giả cung cấp tư duy có luận án khi đánh giá, quy trách nhiệm của chủ thể ban hành văn bản, chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật Qua đó, tác giả đề ra những giải pháp hữu hiệu để nâng cao chất lượng VBQPPL [56]

Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm đảm bảo phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay” do PGS.TS Nguyễn Văn Động chủ biên đã phân tích

mối quan hệ biện chứng giữa sự hoàn thiện pháp luật với mục tiêu đảm bảo phát triển bền vững Nhóm tác giả cũng phân tích cơ sở lý luận về xây dựng và hoàn thiện pháp luật ở nước ta, nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng và hoàn thiện pháp luật bảo đảm phát triển bền vững của một số nước trên thế giới và đề xuất các giải pháp xây dựng, hoàn thiện pháp luật Việt Nam trong thời gian tới [58]

Các tác giả cũng phân tích những tiêu chí đánh giá hệ thống pháp luật, so sánh những tiêu chí với nhau trong hoạt động xây dựng VBQPPL

Nhóm các công trình khoa học, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ số NCKH “Nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội” năm 2006 do TS Phạm Tuấn Khải

04/HĐ-làm chủ nhiệm đề tài Đề tài chủ yếu tập trung phân tích toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ, trên cơ sở đó đề xuất tổng thể giải pháp nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội Nghiên cứu đề tài đi theo có nhiệm vụ cơ bản như: Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về vị trí, vai trò của

Chính phủ trong công tác lập pháp của Nhà nước ta Nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng, nguyên nhân của vấn đề chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và đồng thời, có đánh giá nhu cầu khách quan và đề xuất phương hướng, chủ trương, những giải pháp nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị Những nhân tố bảo đảm và tăng cường vai trò, trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành trong công tác xây dựng các dự án luật, pháp lệnh được phân công, nhất là củng cố, kiện toàn tổ chức bộ máy giúp việc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tăng cường chỉ đạo công tác xây dựng dự án thuộc phạm vi chức

năng và thẩm quyền của Chính phủ [118]

Đề tài nghiên cứu khoa học của dự án “Đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh – Thực trạng và giải pháp” do TS Hoàng Ngọc Giao – Viện nghiên cứu

chính sách, pháp luật và phát triển thực hiện được công bố vào năm 2008 Đề tài đã

đi sâu nghiên cứu, phân tích và đánh giá hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh theo các công đoạn, qua đó nhìn nhận đánh giá một cách khách quan về thực trạng công tác xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam Đề tài cung cấp cho luận án tư duy nghiên cứu khi xác định những vấn đề, những bất cập trong các khâu của quá trình xây dựng VBQPPL, lý giải những nguyên nhân, bất cập, để từ đó tìm những giải pháp hoàn thiện quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hiện nay Đặc biệt, đề tài đã đánh giá những kết quả đạt được trong công tác xây dựng luật, pháp lệnh thời gian qua [123]

Đề tài khoa học cấp trường “Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật” với mã số LH-09-08/ĐHL-HN do TS.Bùi Thị Đào làm chủ

nhiệm Đề tài đã tập trung nghiên cứu những công đoạn trước khi ban hành văn bản

và sau khi ban hành văn bản Đồng thời, đưa ra khái niệm kiểm tra theo nghĩa rộng bao gồm cả hoạt động của cơ quan hành chính và hoạt động kiểm tra của cơ quan quyền lực nhà nước

Ngoài ra, đề tài còn nghiên cứu những vấn đề chung có ý nghĩa cho việc hình thành cơ sở lý luận của luận án như: ý nghĩa, tầm quan trọng của việc rà soát hệ thống hóa VBQPPL, tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL khi tiến hành rà soát, hệ thống hóa [50]

Đề tài khoa học cấp bộ “Đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng VBQPPL” do GS.TS Lê Hồng Hạnh – Viện Nghiên cứu Khoa học pháp

lý, Bộ Tư pháp làm chủ nhiệm đề tài được công bố năm 2008 Đề tài có đã nghiên cứu rất sâu sắc về thực trạng công tác xây dựng và ban hành VBQPPL như hoạt động lập dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL dài hạn và hằng năm của Chính

phủ, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp Đồng thời, đánh giá năng lực của cơ quan, công chức trực tiếp xây dựng VBQPPL, thực trạng việc thu hút sự tham gia của nhân dân vào quá trình xây dựng pháp luật ở Việt Nam Qua đó kiến nghị góp phần đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng VBQPPL [122]

Nhóm các luận án, luận văn, những năm gần đây, đã xuất hiện một số luận

án tiến sỹ, luận văn thạc sỹ đề cập đến hoặc liên quan đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước nói chung và CQHCNN nói riêng Đáng chú

ý nhất là các luận án, luận văn:

Luận văn Thạc sỹ Luật học “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng

và ban hành VBQPPL ở Việt Nam hiện nay” của Thạc sỹ Đoàn Thị Tố Uyên (Đại

học Luật Hà Nội, Hà Nội, 2003) Luận văn bước đầu đã phân tích cơ sở lý luận của việc xây dựng và ban hành VBQPPL như: Khái niệm VBQPPL, tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL Đặc biệt, luận văn đã cố gắng luận giải thực trạng, nguyên nhân của tình trạng của VBQPPL bị chồng chéo, sai sót mâu thuẫn với văn bản cơ quan nhà nước cấp trên Luận văn đưa ra những giải pháp để hoàn thiện quy trình

xây dựng VBQPPL trong thời gian tới [115]

Luận án Tiến sỹ Luật học “Tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính” của TS Bùi Thị Đào (Đại học luật Hà Nội, 2007) Luận án đã gợi mở cho

việc nghiên cứu luận án khi xem xét quyết định hành chính dưới dạng văn bản do các chủ thể trong hệ thống CQHCNN ban hành Luận án đã phân tích mối quan hệ giữa chất lượng của quyết định hành chính với hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, chỉ ra thực trạng tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính hiện nay, chứng minh nhu cầu và khả năng nâng cao chất lượng của quyết định hành chính, từ đó đưa ra một số giải pháp bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính [49]

Luận văn Thạc sỹ Luật học “Cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp ở nước ta” của Thạc sỹ Phan Thanh Hà (Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2007)

Luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề cơ bản và thực tế về cơ sở xã hội của hoạt động lập pháp ở nước ta Những yếu tố làm ảnh hưởng đến hoạt động lập pháp như yếu tố chính trị, yếu tố kinh tế, yếu tố văn hóa, yếu tố xã hội [63]

Luận văn Thạc sỹ Luật học “Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay” của Thạc sỹ Nguyễn Thị

Minh Thu (Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2007) Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của

Chính phủ kể từ khi có Luật BHVBQPPL năm 1996 Đề tài không đi sâu nghiên cứu và giải quyết các vấn đề như khái niệm VBQPPL, phân loại VBQPPL, thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật [109]

Luận văn Thạc sỹ Luật học “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay” của Thạc sỹ

Trương Thị Phương Lan (Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2007) Luận văn nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra VBQPPL Phân tích đánh giá các quy định hiện hành về kiểm tra và xử lý VBQPPL để xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trong thực hiện Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý VBQPPL do chính quyền địa phương ban hành Nghiên cứu phương thức, trình tự, thủ tục kiểm tra, các điều kiện bảo đảm phục vụ cho hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra VBQPPL [87]

Luận văn Thạc sỹ Luật học “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa” của thạc

sỹ Nguyễn Thị Mai Hương (Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2009) Luận văn tiến hành phạm vi nghiên cứu không gian tại tỉnh Thanh Hóa với các hướng nghiên cứu sau: Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL, phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương từ khảo sát thực tiễn tại tỉnh Thanh Hóa, từ đó rút ra những kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết Xây dựng và kiến nghị các biện pháp nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm tra VBQPPL của chính quyền địa phương [72]

Luận văn Thạc sỹ Luật học “Xây dựng và ban hành quy phạm pháp luật của cấp bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay” của

thạc sỹ Phạm Thị Đào (Khoa Luật – Đại học Quốc Gia Hà Nội, 2009) Luận văn đã

có ý nghĩa cho việc hình thành quan điểm của luận án như: Hệ thống hóa các quan điểm về Nhà nước pháp quyền, yêu cầu của Nhà nước pháp quyền trong hoạt động xây dưng, ban hành VBQPPL Hệ thống hóa được các vấn đề lý luận về VBQPPL của cấp Bộ; vai trò, ý nghĩa trong việc xây dựng và ban hành VBQPPL của cấp Bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền lợi chính đáng của công dân Khái quát hóa thực trạng chất lượng về nội dung, hình thức như tính hợp pháp, tính hợp lý, tính cụ thể, tính kịp thời,… trong việc ban hành VBQPPL của cấp

Bộ, gắn liền với những điều kiện kinh tế, xã hội, văn hóa,… xác định những thành tựu cũng như những hạn chế trong việc xây dựng và bảo đảm quyền lợi ích của công dân thông qua các VBQPPL của cấp Bộ ban hành Qua đó, đề xuất những giải

pháp nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của cấp Bộ hiện nay [51]

Luận án Tiến sỹ Luật học “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay” của TS Đoàn Thị Tố Uyên (Đại học luật Hà Nội, 2012) Luận án

đã tập trung nghiên cứu với phạm vi sau đây: Nghiên cứu hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi không gian ở Việt Nam, thời gian từ năm

2002 đến nay (khi chuyển giao kiểm tra từ Viện Kiểm sát nhân dân sang Chính phủ đảm nhân chức năng kiểm tra VBQPPL Nghiên cứu hoạt động kiểm tra và xử lý của

cơ quan nhà nước đối với VBQPPL của của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành [115]

Nhóm các bài báo nghiên cứu, bài nghiên cứu “Đổi mới cơ chế kiểm tra tính

hợp hiến, hợp pháp, các VBQPPL” của Nguyễn Thị Phượng - Trung tâm Luật so

sánh, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp

điện tử ngày 07/05/2011 Bài viết phân tích trong các chủ thể có quyền ban hành

VBQPPL thì Bộ trưởng và Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ là hai chủ thể ban hành các văn bản có ảnh hưởng lớn và trực tiếp nhất đối với từng lĩnh vực quản lý Tuy nhiên, có rất nhiều các văn bản do cấp Bộ và cơ quan ngang bộ ban hành có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, gây thiệt hại cho xã hội; nhiều quyết định quản lý nhà nước không có tính khả thi cao hoặc việc ra quyết định quá chậm chạp, gây khó khăn cho hoạt động quản lý Đổi mới cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các VBQPPL của Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ở Việt Nam là một bước

đi cần thiết trong việc bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, là một yêu cầu quan

trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền

Bài nghiên cứu “Về thẩm quyền ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” của Tiến sỹ luật học: Phạm Tuấn Khải - Văn phòng

Chính phủ được thảo luận tại Hội thảo khoa học cấp Bộ: “Xác định tiêu chí phân

loại thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương” Ngày

22/01/2010 - Bộ Tư pháp Bài viết đã phân tích Thẩm quyền nói chung và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng gắn với một chủ thể và địa

vị pháp lý của chủ thể đó [80] Thẩm quyền quyền hạn và nghĩa vụ của chủ thể được xem xét trên 3 phương diện:

- Một là, chủ thể đó là ai (từ việc thành lập đến hoạt động theo

yêu cầu của pháp luật (Hiến pháp hay luật hoặc các quy định khác)?

- Hai là, hoạt động của chủ thể đó ở phạm vi nào (ngành, lĩnh vực

hay ở tất cả mặt, các phương diện của đời sống xã hội)?

- Ba là, trách nhiệm trước pháp luật (hoặc với các chủ thể khác)

như thế nào? [80]

Ngoài ra, còn có những bài viết khác liên quan đến nội dung của luận án của tạp chí Luật học, Nhà nước và Pháp luật, tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tạp chí Nghiên cứu lập pháp,…

1.1.4 Những công trình nghiên cứu ở các quốc gia khác có liên quan đến

đề tài luận án

Theo tìm hiểu của tác giả, cho đến nay hầu như chưa có công trình nghiên cứu nào toàn diện ở nước ngoài đề cập đến VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay Liên quan đến đề tài luận án, có thể kể đến một số công trình nghiên cứu sau đây:

Cuốn sách “Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành chính ở Trung Quốc” của tác giả Meng Sheng do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn

Toàn biên dịch đã đề cập đến những kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc đánh giá tính hợp pháp, tính đúng đắn của một văn bản cũng như quy trình ban hành VBQPPL để đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước của Trung Quốc Tác giả phân tích khái niệm văn bản hành chính bao gồm VBQPPL, văn bản cá biệt và hợp đồng hành chính Cuốn sách có ý nghĩa rất to lớn cung cấp quan niệm về văn bản hành chính của Việt Nam với Trung Quốc [93]

Cuốn sách “Pháp luật hành chính nước Cộng Hòa Pháp” của GS.Martine

Lombard và GS Gillses Dumunt – Giáo sư Đại học Luật và Kinh tế Limoges do Nhà xuất bản Tư pháp dịch năm 2007 có đề cập về nguồn luật hành chính của Pháp: Theo đó Luật và văn bản dưới luật của CQHCNN như: Lĩnh vực điều chỉnh của luật, lĩnh vực điều chỉnh của văn bản dưới luật, xử lý văn bản vi phạm ranh giới luật với dưới luật, thẩm quyền lập quy chung và thẩm quyền lập quy chuyên biệt

Ở Pháp, thông qua một số quy định pháp luật cụ thể và đặc biệt qua án lệ, các lĩnh vực phổ biến của thẩm quyền ban hành VBQPPL địa phương thông thường bao gồm:

- Bảo vệ trật tự công cộng: trong lĩnh vực này, chính quyền địa phương có quyền ban hành các quy phạm để ngăn ngừa các hành vi gây ảnh hưởng đến trật tự chung, an ninh chung và vệ sinh chung

- Thành lập và quản lý hoạt động các tổ chức, cơ quan của địa phương

- Trong lĩnh vực đô thị hóa: các văn bản về quy hoạch đô thị

- Ấn định thu các loại thuế thuộc thẩm quyền địa phương

- Các quy định ngân sách địa phương [92]

Cuốn sách “Những vấn đề cơ bản của luật pháp Mỹ” Khoa Luật trường Đại

học New Yord, Alan B.Morrion chủ biên, Nhà xuất bản chính trị Quốc Gia dịch

2007 có nghiên cứu về hình thức văn bản của cơ quan hành chính địa phương của Mỹ: Theo Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Điều sủa đổi thứ mười, 1789 thì:

Những quyền mà Hiến pháp không trao liên bang cũng không ngăn cấm đối với các bang, thì được dành cho các bang cụ thể, hoặc cho nhân dân Cụ thể thì “những thành tố cơ bản của đời sống hiện đại – gia đình, các mối quan hệ kinh doanh, trách nhiệm pháp lý dân sự và hình sự đối với những hành vi gây thiệt hại, kiểm soát việc sử dụng đất, quyền sở hữu và chuyển giao tài sản – tiếp tục được định hướng trên rất nhiều hoặc thậm chí là hầu hết các khía cạch bởi luật của bang chứ không phải luật liên bang [1]

Cuốn sách “Hệ thống pháp luật Trung quốc” trên Internet của Chính phủ

Trung quốc [135] của tác giả Shen wu đã nghiên cứu: Hệ thống CQHCNN ở Trung ương là Quốc vụ viện - CQHCNN cao nhất của chính quyền trung ương, theo sự phát triển và thay đổi về quy định hành chính và tham gia vào các hoạt động của luật pháp quốc gia theo phân cấp, hoặc ủy quyền và hoạt động lập pháp khác nói chung Xuất pháp từ chức năng Quốc vụ viện là CQHCNN cao nhất, mọi chức trách

và quyền hạn nó đều do cơ quan quyền lực Nhà nước trao VBQPPL do Quốc vụ viện ban hành có những đặc điểm sau:

- Thứ nhất, VBQPPL của Quốc vụ viện là văn bản do cơ quan điều hành, cơ

quan hành chính nhà nước cao nhất ban hành Tuy nhiên, văn bản này không được trái với Hiến pháp và Luật của Đại hội Đại biểu Nhân dân Toàn quốc và Ủy ban Thường vụ và các văn bản quy phạm pháp luật khác về các nhiệm vụ cơ bản hoặc các chức năng hành lập pháp luật Các VBQPPL của CQHCNN đều phải dựa trên Hiến pháp và pháp luật

Thứ hai, phạm vi pháp luật của Quốc vụ viện, đặc biệt là rộng, chiếm vị trí

chủ yếu trong hoạt động quản lý nhà nước

Thứ ba, Quốc vụ viện là chủ yếu trình dự án luật tham gia trong luật pháp

quốc gia, mà là để giới thiệu một dự luật để cơ quan lập pháp nhà nước để thông qua theo quy định

Thứ tư, trong một số trường hợp vì mục tiêu quan trọng cho phép lập pháp

ủy quyền, tuy nhiên, hạn chế ủy quyền Bởi vì, luật pháp cho phép vì một mục tiêu quan trọng của pháp luật là để thực hiện việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật, bị hạn chế bởi một trong những lý do chính đáng, cần thiết phát sinh [135]

Cuốn sách “Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, kế hoạch và lộ trình của Cộng hòa Liên bang Đức” của dịch giả Nguyễn Sĩ Đại và Nguyễn Kim Thoa

do NXB Chính trị Quốc gia xuất bản năm 2003 Nội dung sách cung cấp cho luận

án những khái niệm về luật, giới thiệu về lịch sử lập hiến, vai trò của luật trong nhà nước hiện đại, tự do và trách nhiệm của nhà làm luật, sự phân định thẩm quyền ban hành VBQPPL giữa liên bang và các tiểu bang, xây dựng dự thảo văn bản luật và việc trình dự thảo ra trước Quốc hội liên bang, kỳ họp thảo luận thứ nhất và chuyển cho các ủy ban, thảo luận của ủy ban chuẩn bị quyết định phiên họp toàn thể, thảo luận dự thảo giữa các nhóm đảng phái, cuộc họp kết thúc thảo luận tại phiên họp toàn thể, hội đồng liên bang và uỷ ban trung gian, ký và công bố luật,thẩm tra các đạo luật thông qua toà án đặc biệt là toà án hiến pháp liên bang [40]

1.2 Tóm lược các kết quả nghiên cứu

Trên cơ sở khảo sát các nghiên cứu trong và ngoài nước về VBQPPL của CQHCNN, rút ra những đánh giá chính yếu sau đây:

Thứ nhất, tập trung làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về VBQPPL của

CQHCNN Qua khảo sát nội dung nghiên cứu trong và ngoài nước cho thấy đây là

nội dung chưa có nghiên cứu nào đề cập trọn vẹn đầy đủ, toàn diện về nội dung này

(ii) Các bài báo, công trình nêu trên đã nghiên cứu được thực trạng công tác, bản chất quyền lập quy của CQHCNN trong một số trường hợp cụ thể, nhưng chưa chỉ

ra được nguyên nhân của những nhược điểm và chưa đưa ra được các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả việc thực hiện quyền lập quy của CQHCNN

(iii) Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về hình thức, nội dung và quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của CQHCNN

+ Các nghiên cứu mới chỉ dừng lại ở khảo sát về VBQPPL của CQHCNN nằm trong việc nghiên cứu VBQPPL của cơ quan nhà nước nói chung; mới chỉ có vài nghiên cứu về dành dung lượng nghiên cứu chưa thỏa đáng về VBQPPL của

CQHCNN (Luận án Tiến sỹ Trần Quốc Bình – ĐHQG HN về “Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam” hoặc “Quyền lập quy của Chính phủ”

của Nguyễn Đình Hảo – ĐHQG HN)

+ Các nghiên cứu mới chỉ dừng lại ở khảo sát về hoạt động lý luận và thực tiễn về VBQPPL nói chung; có một vài nghiên cứu về bản chất pháp lý của hoạt động xây dựng, ban hành và thực hiện VBQPPL của Chính phủ hoặc Bộ cơ quan ngang Bộ hoặc riêng lẻ của HĐND và UBND

Đa phần các công tình nghiên cứu có ba xu hướng nghiên cứu: (i) Nghiên cứu văn bản dưới hình thức VBQPPL; (ii) Nghiên cứu dưới hình thức VBHC thông dụng; (iii) đánh giá về xây dựng và ban hành VBQPPL

Tuy nhiên, chủ đề nghiên cứu hệ thống VBQPPL của CQHCNN từ Trung ương đến địa phương mới nặng về trình bày quy định thực định Chưa có những công trình đề tài khoa học chuyên sâu hoặc luận án tiến sỹ đánh giá hệ thống VBQPPL; chưa có nhiều công trình nghiên cứu đưa ra đưa ra hướng hoàn thiện thêm những văn bản gì? Bớt những văn bản gì trong hoạt động quản lý HCNN; thẩm quyền ban hành, hiệu quả ban hành và ngôn ngữ?

Thứ hai, những vấn đề còn đang tranh luận về VBQPPL của CQHCNN

- Về chủ thể ban hành (CQHCNN) tranh luận cần xác định lại khái niệm CQHCNN, theo hướng hoạt động hành chính là hoạt động mang tính tổng hợp, không chỉ tồn tại trong các “cơ quan hành chính” mà cả trong các cơ quan khác của

bộ máy nhà nước (Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Chủ tịch nước) Vậy có quan niệm tranh luận về VBQPPL của CQHCNN có

bao gồm những VBQPPL của những cơ quan này hay không?

- Khái niệm VBQPPL của CQHCNN cần được ban hành VBQPPL nào như: nghị quyết của Chính phủ, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ có phải là VBPPL không? Tuy nhiên theo Luật BHVBQPPL năm 2008 và 2015 thì hai VBQPPL này

không phải là VBQPPL nhưng có nhiều quan điểm khác về vấn đề này

- Tại sao chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ không phải là VBQPPL (theo

Luật BHVBQPPL năm 2008, 2015) nhưng chỉ thị của UBND lại là văn bản quy phạm pháp luật (theo Luật BHVBQPPL của HĐND và UBND năm 2004) (Luật

BHVBQPPL năm 2015 tại sao không quy định tiếp loại hình VBQPPL này)

- Thẩm quyền ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính cấp huyện và

cấp xã có nên bỏ hay nên giữ nguyên theo quy định của Luật hiện hành năm 2004

Tại sao Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định

- Tranh luận chưa thống nhất về việc loại VBQPPL liên tịch giữa các bộ,

TANDTC, VKSNDTC; bỏ hình thức chỉ thị của UBND các cấp và thẩm quyền ban

hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã

- Cơ chế kiểm soát hệ thống CQHCNN cần được ban hành VBQPPL, đặc biệt

là cấp chính quyền địa phương và phân định rõ thẩm quyền lập pháp với lập quy

- Đối với văn bản quy định chi tiết có nên hay không nên giao thẩm quyền

này cho các đơn vị hành chính đặc biệt Việc giao cho CQHCNN có thẩm quyền

quy định chi tiết trong những trường hợp nào là cần thiết?

- Giá trị pháp lý về văn bản điện tử, giá trị pháp lý của văn bản điện tử so với văn bản chữ, cơ quan nào quản lý văn bản điện tử?

Thứ ba, những vấn đề luận án sẽ kế thừa

- Lý luận về CQHCNN ở cấp trung ương và cấp địa phương

- Khái niệm, tính chất, hệ thống VBQPPL nói chung

- Lịch sử hình thành và phát triển, thẩm quyền ban hành, quy trình xây dựng

VBQPPL của CQHCNN

- Vấn đề tiêu chí đánh giá chất lượng VBQPPL của CQHCNN hiện nay

- Nghiên cứu kinh nghiệm trong thực tiễn VBQPPL của CQHCNN cấp trung ương và địa phương của một số nước trên thế giới để rút ra kinh nghiệm có thể vận

dụng cho Việt Nam trong thời gian tới

- Kết quả nghiên cứu về lập quy hiện nay

Thứ tư, những vấn đề luận án không đi vào nghiên cứu trong luận án, tuy nhiên, có kế thừa để đưa vào các nhận định nghiên cứu:

- Hiệu lực của VBQPPL của CQHCNN hiện nay

- Nguyên tắc, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của CQHCNN

1.3 Những vấn đề chưa được giải quyết và vấn đề luận án cần làm

Thứ nhất, những vấn đề chưa được nghiên cứu hoặc đã được nghiên cứu nhưng chưa sâu, chưa hệ thống, chưa toàn diện bao gồm:

+ Lý luận về lý giải tại sao CQHCNN cần được ban hành VBQPPL

+ Vị trí văn bản QPPL của CQHCNN trong hệ thống VBQPPL; hệ thống điều chỉnh pháp luật, cơ chế kiểm soát, so sánh với VBQPPL của các CQHCNN khác nhau

+ Lý luận về quyền lập quy của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương

và địa phương

+ Đánh giá thực tiễn VBQPPL của CQHCNN, đưa ra hướng hoàn thiện thêm

những văn bản gì? Bớt những văn bản gì trong hoạt động quản lý HCNN

+ Khái niệm CQHCNN có đồng nhất với CQ hành pháp hay không? Việc CQHCNN có đồng nghĩa với thẩm quyền ban hành VBQPPL hay không? VBQPPL của CQHCNN hay là VBPL của CQHCNN,… còn ít thấy những công trình nghiên

cứu công phu

Thứ hai, những vấn đề cần tiếp tục giải quyết

+ Phân biệt và chỉ ra được những đặc trưng cơ bản của VBQPPL của CQHCNN

với các loại văn bản hành chính khác cơ quan hành chính nhà nước khác Việc nghiên cứu này sẽ giúp việc bản chất, đặc điểm, vị trí, vai trò, chức năng của CQHCNN trong việc thực hiện thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung ban hành VBQPPL

+ Luận án sẽ làm rõ hơn vấn đề việc ban hành VBQPPL của CQHCNN phải xuất phát từ quyền hành pháp, bám chặt vào chức năng cơ bản của nó:

Một là, là quyền lập quy, tức là ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới

luật để thi hành luật;

Hai là, là quyền quản lý hành chính, tức là tổ chức lãnh đạo, chỉ đạo, điều

hành, phối hợp, đôn đốc, kiểm tra, thanh tra để bảo đảm pháp luật được thực thi nhằm quản lý và duy trì trật tự xã hội, thúc đẩy phát triển các mặt đời sống kinh tế xã hội

Quan điểm của luận án sẽ nghiên cứu vấn đề làm mới nội dung này nhằm thực hiện và sáng tỏ tư cách của chủ quản lý nhà nước trong việc sử dụng VBQPPL

để quản lý nhà nước

+ Xác định lại cơ cấu cơ quan có thẩm quyền ban hành, nội dung VBQPPL của CQHCNN cấp trung ương và cấp địa phương

+ Phân tích đánh giá về thẩm quyền ban hành VBQPPL của CQHCNN hiện nay

So sánh tỷ trọng giữa vai trò VBQPPL với VBHC không mang tính quy phạm khác

+ Phân tích đánh giá thực trạng pháp luật về VBQPPL của CQHCNN cấp trung ương, cấp địa phương Qua đó, phân tích những ưu điểm và nhược điểm của pháp luật hiện hành

+ Kiến nghị xu hướng lập pháp và lập quy và các giải pháp thực thi pháp luật

về hoạt động xây dựng, ban hành và thực hiện VBQPPL của CQHCNN cấp trung ương và địa phương ở Việt Nam như: Tăng hay giảm thẩm quyền, nội dung thẩm quyền ban hành,

1.4 Cơ sở lý thuyết và hướng tiếp cận của đề tài

1.4.1 Cơ sở lý thuyết

Luận án được thực hiện trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước Việt Nam về Hiến pháp và pháp luật; đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, phát huy quyền dân chủ của nhân dân theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN “của dân, do dân và vì dân”; về quyền con người, quyền công dân, đảm bảo việc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc ban hành VBQPPL của CQHCNN

Luận án cũng được thực hiện trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc một số lý thuyết

về hiến pháp, pháp luật và chức năng, phân cấp, phân quyền trong việc ban hành VBQPPL của CQHCNN Bên cạnh đó, luận án nghiên cứu vai trò, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước, tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về VBQPPL của CQHCNN, đặc trưng VBQPPL của CQHCNN so với các văn bản của các cơ quan khác

1.4.2 Về hướng tiếp cận của đề tài

- Luận án kế thừa (có chọn lọc, phân tích) các kết quả nghiên cứu đã được công bố trước đề tài này trên cơ sở tập hợp, hệ thống ở mức đầy đủ nhất có thể đối với các công trình khoa học có liên quan đến VBQPPL của CQHCNN

- Bên cạnh việc nghiên cứu các quy định pháp luật VBQPPL của CQHCNN

và thực tiễn thực hiện pháp luật VBQPPL của CQHCNN ở Việt Nam, đánh giá những hạn chế pháp luật VBQPPL của CQHCNN để rút ra các kiến nghị nhằm khắc phục và hạn chế tối đa các bất cập đó

- Nghiên cứu một số quy định pháp luật nước ngoài về VBQPPL của CQHCNN; đưa ra những bài học mà Việt Nam có thể tham khảo trong việc hoàn thiện pháp luật VBQPPL của CQHCNN

- Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, kinh nghiệm các nước trong VBQPPL của CQHCNN, tác giả kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật VBQPPL của CQHCNN ở Việt Nam

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Tổng quan các tài liệu, công trình nêu trên nghiên cứu về những vấn đề liên quan đến VBQPPL của CQHCNN, các công trình nêu trên đã nghiên cứu:

1 Một số vấn đề lý luận về VBQPPL của CQHCNN ở nước ta hiện nay như:

sự cần thiết của CQHCNN trong việc ban hành VBQPPL; giải thích nội dung, phạm

vi của VBQPPL; hình thức, nội dung, thẩm quyền của văn bản đó

2 Các quy định của pháp luật hiên hành về hình thức, thẩm quyền, nội dung VBQPPL của CQHCNN

3 Đánh giá những ưu điểm và hạn chế VBQPPL của CQHCNN các cấp trong thời gian gần đây

4 Giới thiệu khái quát liên quan đến VBQPPL của cơ quan hành chính một

số nước Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có công trình nào ở trong nước và ở nước ngoài nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống ở tầm luận án tiến sỹ về lý luận

và thực tiễn VBQPPL của CQHCNN hiện nay

Vì vậy, đề tài “Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay – Lý luận và thực tiễn” là công trình khoa học nghiên cứu

một cách có hệ thống và toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn về vấn đề này trên

cơ sở kế thừa và phát triển các kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Từ bỏ cơ chế quản lý nhà nước bằng chỉ tiêu, mệnh lệnh, tiến trình đổi mới đất nước ở Việt Nam đã tiến hành đến việc thực hiện quản trị nhà nước và quản trị

xã hội trên cơ sở pháp luật “Cán bộ, công chức chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép”, “công dân được làm những gì pháp luật không cấm” Hiến pháp năm

1992 và 2013 thể hiện Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật

Chủ trương quản lý xã hội bằng pháp luật đòi hỏi các cơ quan công quyền ban hành VBQPPL để thực hiện quyền lực quản lý của mình thay cho việc thực hiện quyền lực công bằng mệnh lệnh hay khẩu dụ, nghị quyết của Chi bộ,… Các CQHCNN như Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành văn bản thực hiện nhiệm vụ của mình Tại Điều 100

Hiến pháp năm 2013 quy định: "ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật" Trong nghiên cứu về VBQPPL đang có tranh luận

chưa được hiểu thống nhất, việc xác định và hiểu rõ khái niệm VBQPPL Bởi vì, việc xác định rõ khái niệm VBQPPL có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành và thực hiện trong quản lý nhà nước Việc xác định đâu là VBQPPL còn có ý nghĩa trong quá trình thực hiện các trình tự, thủ tục từ khâu soạn thảo đến khâu xử lý hậu quả do nội dung trái pháp luật của văn bản gây ra: Nếu xác định là văn bản hành chính thông thường, quá trình soạn thảo văn bản, sẽ không phải qua các trình tự, thủ tục bắt buộc về đánh giá tác động, lấy ý kiến góp ý, trong đó, có ý kiến của đối tượng chịu tác động, lấy ý kiến thẩm định của cơ quan có thẩm quyền ; trong quá trình ban hành, không phải thực hiện các thủ tục đăng công báo hoặc niêm yết, công khai văn bản, gửi văn bản để cơ quan có thẩm quyền thực hiện kiểm tra; trong quá trình thực hiện, phạm vi ảnh hưởng và đối tượng tác động của VBQPPL và văn bản hành chính thông thường là hoàn toàn khác nhau; trường hợp phát hiện văn bản đã ban hành có nội dung trái pháp luật, thì phương án xử lý đối với VBQPPL và văn bản hành chính thông thường là khác nhau, trách nhiệm của người đã tham mưu, ban hành văn bản