Trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính việt nam qua trường hợp đề án cải tạo thay thế cây xanh ở hà nội

DANH M ỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CQHC Cơ quan hành chính HĐND Hội đồng nhân dân Nghị định Nghị định số 90/2013/NĐ-CP, ban hành ngày 8/8/2013, quy định chi tiết về trách nhiệm giải trình của cơ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

ĐẶNG HUỆ CHI

TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH

LU ẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH SÁCH CÔNG

Tp Hồ Chí Minh – Năm 2016

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT

ĐẶNG HUỆ CHI

L ỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận văn này là do chính tôi thực hiện Mọi trích dẫn và số liệu trong

luận văn đều được dẫn nguồn với mức độ chính xác cao nhất có thể Luận văn này không

nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Tp.HCM hay Chương trình

Giảng dạy Kinh tế Fulbright

Tp.Hồ Chí Minh, ngày 12 tháng 09 năm 2016

Tác giả

Đặng Huệ Chi

L ỜI CẢM ƠN

Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành nhất đến PGS TS Phạm Duy Nghĩa, người trực tiếp hướng dẫn tôi Thầy đã cho tôi những góp ý bổ ích và những tài liệu quý báu để tôi có thể hoàn thành được bài Luận văn Tôi cũng muốn cảm ơn TS Trần Thị Quế Giang đã dành

thời gian cho tôi và kiên nhẫn yêu cầu tôi chỉnh sửa bài viết tốt hơn Những ý kiến của Cô

đã giúp tôi hoàn thiện được bài Luận văn còn rất nhiều thiếu sót của mình Người cuối cùng hỗ trợ tôi để có được bài Luận văn đạt được yêu cầu là người bạn, người em cùng lớp MPP7 – Lê Thị Ngọc Ánh Cám ơn em vì sự hỗ trợ vô tư và đầy nhiệt huyết của mình Tôi cũng xin gửi lời cám ơn đến các Thầy Cô giáo của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tôi đã được học rất nhiều từ kiến thức về khoa học kinh tế đến thái độ làm việc,

từ phương pháp giảng dạy đến việc hỗ trợ học viên trong học tập Qua hai năm được đào

tạo trong môi trường học thuật nghiêm túc và tự chủ, tôi cảm thấy mình đã “lớn” hơn rất nhiều về mặt nhận thức và cách thức nghiên cứu khoa học

Cuối cùng tôi muốn thể hiện lòng biết ơn sâu sắc dành cho gia đình, người thân, bè bạn đã luôn ở bên cạnh khích lệ, động viên, tạo những điều kiện thuận lợi giúp tôi vượt qua trở

ngại để hoàn thành Luận văn ở mức tốt nhất có thể

Cám ơn mọi người rất nhiều

Tp.Hồ Chí Minh, ngày 12 tháng 09 năm 2016

Tác giả

Đặng Huệ Chi

M ỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

LỜI CẢM ƠN ii

MỤC LỤC iii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT v

DANH MỤC HỘP vi

TÓM TẮT ĐỀ TÀI vii

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU 1

1.1 Bối cảnh nghiên cứu 1

1.2 Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu 3

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4

1.4 Phương pháp nghiên cứu và các nguồn thông tin 4

1.5 Cấu trúc của bài nghiên cứu 5

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH 6

2.1 Khái niệm Trách nhiệm giải trình 6

2.1.1 Trách nhiệm giải trình theo quan điểm quốc tế 6

2.1.2 Trách nhiệm giải trình trong quy định Việt Nam 8

2.2 Trách nhiệm giải trình ở Việt Nam trong các nghiên cứu trước 10

2.3 Vai trò nhà nước trong xây dựng quy định và thực thi Trách nhiệm giải trình 14

2.3.1 Thiết kế tổ chức và quản lý 14

2.3.2 Thiết kế hệ thống chính trị 15

2.3.3 Cở sở của tính pháp lý 18

2.3.4 Các yếu tố văn hóa 19

CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH QUA TRƯỜNG HỢP ĐỀ ÁN “CẢI TẠO, THAY THẾ CÂY XANH” Ở HÀ NỘI 21

3.1 Tổng hợp diễn biến sự việc 21

3.2 Phân tích Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước từ tình huống 23

3.2.1 Phân tích việc tổ chức quản lý 23

3.2.2 Phân tích nội dung Nghị định 29

3.2.3 Phân tích quá trình hình thành Nghn tích 33

3.2.4 Phân tích tác động của yếu tố văn hóa 35

CHƯƠNG 4 KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH 37

4.1 Kết luận 37

4.2 Gợi ý chính sách 37

4.2.1 Phát triển xã hội dân sự để tạo thế cân bằng trong giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước 37

4.2.2 Cải tiến công tác xây dựng luật để nâng cao tính hiệu lực thực thi 38

4.2.3 Triển khai thực hiện đúng Trách nhiệm giải trình 39

4.3 Hạn chế của đề tài 40

TÀI LIỆU THAM KHẢO 41

PHỤ LỤC 47

DANH M ỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CQHC Cơ quan hành chính

HĐND Hội đồng nhân dân

Nghị định Nghị định số 90/2013/NĐ-CP, ban hành ngày 8/8/2013, quy định chi tiết về

trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện quyền

và nghĩa vụ được giao TNGT Trách nhiệm giải trình

TTCP Thanh tra Chính phủ

UBND Ủy ban nhân dân

DANH MỤC HỘP

Hộp 2.1 Khác biệt của bốn dạng TNGT giữa Việt Nam và Quốc tế 11

Hộp 2.2 Các đặc trưng của hệ thống TNGT cấp địa phương ở Việt Nam 12

Hộp 2.3 TNGT trong mối quan hệ xã hội 15

Hộp 2.4 Các tiêu chí đánh giá 17

Hộp 2.5 Đặc điểm Văn hóa và Trách nhiệm giải trình 19

Hộp 3.1 Đánh giá nội dung giải trình của các cơ quan nhà nước 26

Hộp 3.2 Đánh giá việc thực hiện TNGT của các CQHC trong tình huống 28

Hộp 3.3 Phân tích Nghị định về quy định TNGT 32

và TNGT chính trị Lý do những văn bản luật kém chất lượng vẫn còn tồn tại là do công tác xây dựng luật còn thiếu tính khách quan và ít có sự tham gia của người dân Dựa trên

kết quả đó, bài nghiên cứu đề xuất một số kiến nghị nhằm cải thiện chất lượng TNGT của các CQHC nhà nước, thông qua kết hợp ba yếu tố gồm Phát triển xã hội dân sự để tạo thế

cân bằng trong giám sát hoạt động của các CQHC nhà nước; C ải tiến công tác xây dựng

của xã hội

CHƯƠNG 1 GIỚI THIỆU 1.1 B ối cảnh nghiên cứu

Nền kinh tế Việt Nam đã đạt được những thành tích nổi bật trong thời gian 20 năm qua

Với mức thu nhập bình quân đầu người năm 2015 là 2109 USD (số liệu của Tổng cục

Thống kê), Việt Nam đã gia nhập nhóm các quốc gia có mức thu nhập trung bình của thế

giới Cùng với đó trình độ dân trí, sức khỏe cũng như đời sống của người dân cũng đã được

cải thiện rất nhiều Kinh tế và xã hội phát triển đã dẫn đến nhu cầu cao hơn về mặt quản lý nhà nước, về trách nhiệm của các công chức trong thực thi nhiệm vụ và phòng chống tham nhũng Nhận thức được nhu cầu này, Nhà nước đã thực hiện nhiều cuộc cải cách hành chính và hoàn thiện các thể chế liên quan Một trong những biện pháp trong phòng chống tham nhũng và nâng cao hiệu quả hoạt động của các CQHC là thực thi TNGT Ngày 8/8/2013 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 90/2013/NĐ-CP quy định chi tiết về TNGT

của cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện quyền và nghĩa vụ được giao Trước đó, trong hệ thống luật pháp Việt Nam, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và trách nhiệm

của các công chức nhà nước đã được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Chính quyền địa phương, Luật Báo chí, Luật phòng chống tham nhũng, Luật Cán bộ Công chức… Việc hình thành một quy định riêng về TNGT được xem như là một biện pháp nhằm nâng cao

nhận thức của công chức trong các cơ quan nhà nước Đồng thời, nghị định này cũng được mong đợi trở thành một công cụ pháp lý quan trọng cho người dân để tăng cường việc giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước

Tuy vậy, việc thực hiện TNGT trên thực tế chưa có nhiều thay đổi Trong Báo cáo nghiên

cứu – khảo sát “Mức độ phản hồi của Cơ quan nhà nước đối với kiến nghị, phê bình của tổ

chức công dân trên báo chí” do Bộ Ngoại giao Anh tài trợ thực hiện, mức độ phản hồi của các tổ chức, cơ quan nhà nước đối với kiến nghị, phê bình, khiếu nại, tố cáo của công dân thông qua báo chí chỉ đạt 25% và trong số phản hồi đó 75% là các thông tin chung chung (cơ quan nhà nước sẽ tiếp thu, sẽ xử lý… nhưng không có thông tin cụ thể) Con số trên

phản ánh một mức độ giải trình rất thấp từ cơ quan nhà nước ra bên ngoài (Mai Phan Lợi

và đ.t.g, 2013)

Hơn thế, sau khi Nghị định ra đời và có hiệu lực, Việt Nam vẫn bị đánh giá thấp trong việc

thực hiện TNGT và hầu như không cải thiện theo tiêu chí của các tổ chức quốc tế Với đánh giá của Tổ chức Minh bạch Quốc tế, trong khoảng thời gian 2010 – 2015, việc công khai minh bạch của Việt Nam không có sự tiến bộ nhiều, vẫn ở quanh mức hạng từ 112 đến 123 trong tổng số 175 quốc gia trên toàn thế giới Trong khu vực Asean, Việt Nam chỉ

xếp trên Cambodia, Lào và Myanmar Với nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, chỉ số về TNGT là một trong 6 chỉ số đánh giá về quản trị nhà nước Đối với Việt Nam, chỉ số này

thấp nhất trong 6 chỉ số, chỉ đạt số điểm rất thấp 10/100 và nhất là hầu như không thay đổi trong khoảng thời gian dài 1996 – 2015 Với nghiên cứu của UNDP, hợp tác với Trung tâm nghiên cứu Phát triển và Hỗ trợ cộng đồng, bộ Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (chỉ số PAPI) đã được xây dựng từ năm 2009 cho tới nay Kết

quả năm 2015 cho thấy “hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh tăng chậm”, trong

đó chỉ số về TNGT với người dân chỉ cao hơn chỉ số về Tham gia của người dân và có xu hướng giảm so với năm 2014…

TNGT trong nền hành chính công là khả năng buộc các công chức nhà nước chịu trách nhiệm cho các quyết định và hành động của mình Vì thế, TNGT được xem là một trong

bốn trụ cột trong chế độ quản lý nhà nước, cùng với tính minh bạch, sự tham gia và pháp quyền (Chiavo-Campo và Sundaram, 2003) Điều này có nghĩa là thực hiện TNGT giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, làm cho bộ máy nhà nước đáp ứng nhiều hơn những mong đợi từ xã hội Đây cũng là đòi hỏi đối với những nền kinh tế mới

nổi khi đạt mức trung bình như Việt Nam để tránh được “bẫy thu nhập trung bình” nhằm xây dựng một nền hành chính công được quản trị tốt hơn Một trong những nguyên nhân

dẫn đến “kết quả nghèo nàn” của Việt Nam trong thời gian gần đây được cho là quản lý nhân sự trong khu vực công bị bãi bỏ trước khi các luật lệ và quy định về quản lý công mới được áp dụng (Painter, 2012) Việc quản lý lỏng lẻo, TNGT không được thực thi đúng thể

hiện qua tình huống liên quan Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội vào đầu năm

nhiều người và diễn ra ngay tại Thủ đô, trung tâm kinh tế chính trị văn hóa của cả nước Sự

kiện này cho thấy TNGT của các CQHC nhà nước hiện đang được thực thi ra sao, nhất là trong những tình huống khủng hoảng Sự kiện này cũng thể hiện sự phát triển một nhu cầu

mới đối với việc giải trình của các CQHC nhà nước mà dường như các cơ quan này chưa

phản ứng kịp: TNGT trước xã hội về những vấn đề chung Đề án “Cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội là một minh họa rõ ràng về tính kém hiệu quả của TNGT hành chính đã không đáp ứng được kỳ vọng của người dân Kế hoạch thay thế cây xanh dù đã được xem xét và phê duyệt qua nhiều cấp theo như quy trình, quy định nhưng không hề đem lại kết

quả mà cả người dân và người quản lý công mong muốn Sự kiện cũng cho thấy có sự khác

biệt giữa mong mỏi của người dân với việc đánh giá trong nội bộ tổ chức cơ quan nhà nước, tính hiệu lực các văn bản pháp luật ràng buộc TNGT của công chức trong thực tế triển khai…

Đứng trước nhu cầu ngày càng lớn về một nhà nước có TNGT cao, đề tài nghiên cứu

“Trách nhi ệm giải trình của cơ quan hành chính Việt Nam qua trường hợp Đề án

“cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội” nhằm tìm hiểu hiện trạng thực thi TNGT tại các

CQHC nhà nước và nguyên nhân vì sao TNGT này lại không được đánh giá cao

1.2 M ục tiêu và câu hỏi nghiên cứu

Bài nghiên cứu tìm hiểu nguyên nhân tại sao TNGT tại các CQHC Việt Nam lại thấp và

hầu như không cải thiện theo thời gian, dù cho Việt Nam đã tiến hành nhiều cuộc cải cách hành chính, trình độ dân trí và các ứng dụng tiến bộ công nghệ ngày một tăng Giải trình báo cáo là những nhiệm vụ thông thường của công chức – hình ảnh đại diện cho các CQHC nhà nước Theo Báo cáo Tình hình kinh tế - xã hội năm 2015 và 5 năm 2011 –

2015 của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng trước Quốc hội ngày 20/10/2015, một trong những

kết quả đạt được là “hiệu lực hiệu quả quản lý nhà nước được nâng lên; cải cách hành chính đạt những kết quả tích cực; công tác phòng chống tham nhũng, lãng phí được chú

trọng” nhưng đồng thời cũng tồn tại hạn chế về “thanh tra, kiểm tra, giám sát và phản biện

xã hội hiệu quả chưa cao” Trong những nguyên nhân chủ quan thì nguyên nhân về “cán

bộ không đủ phẩm chất, năng lực, thiếu trách nhiệm, thực thi nhiệm vụ kém hiệu quả” được đề cập nhiều lần (Nguyễn Tấn Dũng, 2015) Điều này có phải việc thực hiện TNGT

có vấn đề Công chức thiếu trách nhiệm và làm việc kém hiệu quả có phải do chưa thực

hiện đúng về TNGT và điều này dẫn đến kết quả các CQHC bị đánh giá thấp về TNGT? Hay có những yếu tố nào khác khiến cho công chức Việt Nam chưa thể thực hiện TNGT tương ứng với mong đợi của xã hội? Liệu có giải pháp nào để cải thiện được tình trạng này hay không?

Để đạt được mục tiêu trên, bài nghiên cứu tìm hiểu các quy định hiện nay về TNGT của các cơ quan nhà nước và tác động của quy phạm pháp luật này trên thực tế như thế nào qua tình huống liên quan Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội Bài nghiên cứu tập trung

trả lời hai câu hỏi sau

Câu 1: TNGT của các CQHC Việt Nam được quy định như thế nào trong Nghị định

90/2013/NĐ-CP và việc tổ chức thực hiện TNGT này trên thực tế ra sao?

Câu 2: Để nâng cao TNGT của CQHC Việt Nam cần thực hiện các biện pháp cụ thể nào?

1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Bài nghiên cứu tập trung vào đối tượng là các CQHC trong bộ máy nhà nước Việt Nam Trong tình huống được lựa chọn, các CQHC được đại diện bởi Sở Xây dựng TP Hà Nội, Thanh tra TP Hà Nội, UBND TP Hà Nội và văn phòng Chính phủ Những cơ quan này

thực thi TNGT cho các quyết định của mình ra sao và hậu quả họ gánh chịu như thế nào sẽ được tìm hiểu thông qua tình huống đã lựa chọn Phân tích cách hành xử của những cơ quan này để hiểu rõ việc tổ chức thực hiện TNGT trên thực tế của nền hành chính công

Việt Nam đang diễn ra như thế nào

Bài nghiên cứu cũng tập trung vào nội dung Nghị định 90/2013/NĐ-CP – văn bản quy

phạm pháp luật liên quan chính thức đến TNGT của cơ quan nhà nước Việt Nam Bên

cạnh đó, bài nghiên cứu cũng xem xét đến cách Nghị định này được ban hành Từ đó tìm

hiểu những tác động mà Nghị định này đem lại trong cuộc sống

1.4 Phương pháp nghiên cứu và các nguồn thông tin

Phương pháp được sử dụng là phương pháp nghiên cứu định tính Cụ thể, bài nghiên cứu

tiến hành tìm hiểu và so sánh nội dung các quy định về TNGT trong các văn bản pháp luật

Việt Nam Trong đó, đi sâu phân tích nội dung Nghị định và xem xét quá trình hình thành nên nghị định này Với tình huống được lựa chọn, dựa trên nguồn thông tin thứ cấp thu

thập qua báo chí, các bài phân tích bình luận phỏng vấn cùng với các văn bản giải trình công khai của các CQHC, bài nghiên cứu tổng hợp thông tin về tình huống và lựa chọn phân tích sâu một số chi tiết nổi bật để minh họa TNGT của các CQHC nhà nước

Các nguồn thông tin gồm:

- Các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm và TNGT của công chức và cơ quan nhà nước Việt Nam;

- Các thông tin liên quan đến tình huống được lựa chọn;

- Các báo cáo đánh giá TNGT của các tổ chức quốc tế;

- Các tài liệu học thuật liên quan TNGT;

- Các nguồn thông tin khác

1.5 C ấu trúc của bài nghiên cứu

Bài nghiên cứu gồm 4 chương Trong đó, chương 1 giới thiệu bối cảnh nghiên cứu, mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng, phương pháp và phạm vi nghiên cứu Chương 2 trình bày tổng quan về TNGT và những nghiên cứu đánh giá trước đây về TNGT tại Việt Nam

Dựa trên cơ sở lý thuyết này, Chương 3 nêu thực tiễn của TNGT tại Việt Nam qua tình

huống Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội và phân tích việc thực hiện TNGT của các CQHC nhà nước Qua đó, Chương 4 đưa ra một số đề xuất, kiến nghị chính sách nhằm nâng cao TNGT của các cơ quan nhà nước Việt Nam trong thời gian tới

CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH

2.1 Khái ni ệm Trách nhiệm giải trình

Giải trình theo cách hiểu thông thường là giải thích, báo cáo nhằm làm rõ một vấn đề cụ

thể nào đó Trong cuốn Từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Từ điển Bách Khoa phát hành năm 2013, giải trình được hiểu là trình bày và giải thích (trang 687) với trình bày nghĩa là bày tỏ điều mình nghĩ một cách có hệ thống về một vấn đề nào đó (trang 1636) và giải thích nghĩa là nói cho rõ nghĩa (trang 676); trách nhiệm được hiểu là phần việc, công việc

mà mình phải làm và phải chịu kết quả tốt xấu (trang 1611) Như vậy, khi áp dụng những nghĩa trên vào nền hành chính công, TNGT được hiểu là cơ quan nhà nước phải giải thích

rõ ràng một cách có hệ thống những công việc mà họ đã thực hiện theo quyền và nghĩa vụ được giao, và phải gánh chịu kết quả

2.1.1 Trách nhiệm giải trình theo quan điểm quốc tế

Trên thế giới, TNGT được quan tâm và được nghiên cứu trong nhiều lĩnh vực, từ giáo dục,

y tế đến kinh doanh, chính trị Theo đó, về mặt tâm lý, TNGT đề cập tới “kỳ vọng ngầm hay công khai mà một người có lẽ sẽ viện đến để biện hộ cho những niềm tin, cảm giác và hành động của mình cho những người khác” (Scott & Lyman, 1968; Semin & Manstead, 1983; Tetlock, 1992 trích trong Lerner & Tetlock, 1999) Về mặt quản lý, TNGT được

hiểu là “nghĩa vụ giải thích và biện minh cho việc thực hiện” Điều này hàm ý cho mối quan hệ giữa một diễn giả – người có TNGT, với một hội đồng – gồm những người đánh giá trách nhiệm của người thực hiện công việc được giao đó (Pollitt, 2003 trích trong Bovens, 2005) Cụ thể hơn, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD (2014) cũng định nghĩa TNGT bao gồm sự minh bạch (transparency), khả năng biện minh (answerability) và tính hiệu lực (enforceability)

Phong trào cải cách quản lý công diễn ra trên toàn thế giới vào những năm 70 – 80 của thế

kỷ trước đã dẫn đến kết quả là “sự thay đổi bản chất của TNGT dân chủ… với một ảnh hưởng quan trọng từ dưới lên trên, đối nghịch với sự kiểm soát truyền thống từ trên xuống dưới” (Kettl, 1997) Sự thay đổi này góp phần làm cho TNGT có vai trò quan trọng hơn trong kiểm soát hành động của các công chức và nâng cao chất lượng dịch vụ công Chính

vì thế “một chính phủ được đánh giá là có TNGT khi những điều kiện thể chế ràng buộc các quan chức tiết lộ, biện minh, và có thể bị xử phạt bởi những quyết định của mình”

Có nhiều cách phân loại TNGT Trong nền hành chính công có bốn dạng TNGT chính: TNGT về chính trị, TNGT về hành chính, TNGT về nghề nghiệp, và TNGT trước xã hội (Cendon, 1999) Theo đó:

TNGT về chính trị được nhìn ở hai chiều: chiều dọc thể hiện những quan chức cao cấp trong cấu trúc hành chính được bổ nhiệm hay bãi chức chỉ dựa trên uy tín chính trị của họ; chiều ngang thể hiện mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội – các quan chức hành chính cao cấp phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về công việc cá nhân và tổ

chức mà mình quản lý

TNGT về hành chính cũng được thể hiện ở hai chiều: chiều dọc biểu hiện mối quan hệ của

cấp dưới với cấp trên và chiều ngang biểu hiện mối quan hệ giữa công chức và các tổ chức công với (1) người dân (những người sử dụng dịch vụ) và (2) các cơ quan giám sát trong

hệ thống (như cơ quan kiểm toán, thanh tra…) dựa trên những quy định, luật lệ cụ thể ở

từng nước

TNGT về nghề nghiệp là tập hợp những chuẩn mực và thông lệ có tính chất kỹ thuật chi

phối các hoạt động của một nghề nhất định được cung cấp bởi nền hành chính công TNGT này bao gồm hai yếu tố: yếu tố về kỹ thuật được giám sát, đánh giá bởi các cơ quan chuyên nghiệp bằng kiến thức chuyên môn và yếu tố về thủ tục hành chính được kiểm soát bởi các

cơ quan chính quyền TNGT nghề nghiệp được xem là một dạng của TNGT hành chính TNGT trước xã hội biểu hiện mối quan hệ trực tiếp giữa nền hành chính công với xã hội, trong đó việc đánh giá kết quả của các hành vi hành chính dựa trên ý kiến của từng cá nhân

và cả xã hội Vai trò của TNGT trước xã hội ngày một tăng cho thấy hai nhu cầu cần thiết,

đó là (1) sự ủng hộ và chấp thuận của xã hội đối với các quyết định của nền hành chính công và (2) sự đảm bảo nền hành chính công chịu trách nhiệm và đáp ứng nhu cầu, lợi ích

của người dân

Trong bốn dạng trên của TNGT, TNGT trước xã hội đã được sử dụng như là tiêu chí để đánh giá TNGT ở mỗi quốc gia bởi các tổ chức quốc tế vì đó là giải trình của cơ quan nhà

nước với người dân của họ Với Ngân hàng thế giới, chỉ số Tiếng nói và TNGT (Voice and Accountability) trong Bộ chỉ số đánh giá về quản trị nhà nước được xây dựng dựa trên

“cảm nhận của người dân về khả năng tham gia vào việc lựa chọn chính phủ cũng như tự

do trong ngôn luận, trong lập hội và trong báo chí”… Còn theo quan điểm của UNDP, TNGT với người dân được sử dụng là một chỉ số để đo lường Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh PAPI Chỉ số này dựa trên những trải nghiệm của người dân về mức độ tương tác giữa chính quyền với người dân và hiệu quả của những thiết chế Với những cách xây dựng tiêu chí như trên, người dân đóng vai trò vô cùng quan trọng khi đánh giá TNGT của bất cứ một chính quyền nào

TNGT xuất hiện lần đầu tiên trong Chiến lược quốc gia về phòng chống tham nhũng của Chính phủ (Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/05/2009) và nằm trong nhóm giải pháp

“hoàn thiện chế độ công vụ, công chức, nâng cao chất lượng thực thi công vụ” Theo kế

hoạch, Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các Bộ ngành liên quan để soạn thảo Nghị định để Chính phủ ban hành vào tháng 6/2010 Nhiệm vụ này sau

đó được cụ thể trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống tham nhũng (Luật số 27/2012/QH13) do Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 23/11/2012 Theo đó, Điều 32: Quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cá nhân của Luật Phòng chống tham nhũng được bổ sung thêm Điều 32a: Trách nhiệm giải trình Luật không quy định rõ TNGT của CQHC nhà nước mà giao cho Chính phủ quy định chi tiết điều luật này Cuối cùng Nghị định 90/2013/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định), văn bản quy phạm pháp

luật liên quan chính thức đến TNGT của cơ quan nhà nước Việt Nam do Thanh tra Chính

phủ (TTCP) được chỉ định thay thế Bộ Nội vụ soạn thảo và hoàn tất trình Thủ tướng Chính

phủ ký thông qua vào ngày 8/8/2013, có hiệu lực kể từ ngày 30/9/3013

Tuy nhiên, trước khi Nghị định ra đời TNGT cũng được đề cập tại nhiều văn bản pháp luật khác nhưng chưa có định nghĩa cụ thể về TNGT mà chỉ đề cập đến “giải trình” với nghĩa báo cáo, đệ trình, đề xuất hoặc cung cấp thêm thông tin và TNGT được hiểu là quyền hoặc nghĩa vụ của một người phải làm rõ một vấn đề nào đó theo yêu cầu cụ thể

Đầu tiên là quy định trong Hiến pháp – đạo luật cơ bản của mỗi quốc gia Trong bản Hiến pháp 2013, Điều 77 đã đề cập đến quyền yêu cầu “giải trình” của Quốc hội đối với các

thành viên Chính phủ và các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm nghiên cứu trả lời

những kiến nghị này Theo đó, Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa

số nên các thành viên trong Chính phủ vừa chịu trách nhiệm cá nhân vừa chịu trách nhiệm

tập thể về hoạt động của Chính phủ (Điều 95) Nội dung TNGT của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được thể hiện qua hình thức báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và trước Nhân dân theo quy định ở các Điều 94, 95.2, 98.6 và 99.2 trong Hiến pháp

Căn cứ trên Hiến pháp, một số Luật đề cập cụ thể hơn về TNGT Đơn cử, Luật Tổ chức Chính phủ số 76/2015/QH13 quy định cụ thể những nội dung mà Chính phủ phải trình hay

đề xuất lên cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Phụ lục 1) Ngoài ra

Luật cũng quy định rõ trách nhiệm thực hiện chế độ báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và trước Nhân dân tại các Điều 27.2, 29.2 và 29.3, 37.2 và 37.3 Luật cũng quy định Chính phủ phải thông báo cho Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về tình hình kinh tế - xã hội và các quyết định, chủ trương quan trọng liên quan đến nhiều tầng lớp nhân dân và có trách nhiệm nghiên cứu, giải quyết và trả lời các kiến nghị

từ tổ chức này (Điều 26.4 và 26.6).Trong Luật Chính quyền địa phương, HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan hữu quan báo cáo giải trình những vấn đề mà đại biểu HĐND quan tâm trong các kỳ họp của HĐND (Điều 85.4) còn các thành viên của UBND báo cáo công tác trước HĐND khi có yêu cầu (Điều 123.1) Cùng với đó, hoạt động giám sát của HĐND cũng được quy định rõ tại Điều 87 mà một trong các hoạt động đó là xem xét các báo cáo

từ UBND, các trả lời chất vấn từ Chủ tịch UBND UBND được tổ chức hoạt động theo chế

độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND (Điều 5.4), chịu trách nhiệm về kết

quả hoạt động trước HĐND cùng cấp, CQHC nhà nước cấp trên, Nhân dân địa phương và trước pháp luật (Điều 121.1)

Với Luật Phòng chống tham nhũng số 55/2005/QH11 – một trong những cơ sở cho sự ra đời Nghị định, mặc dù Luật không đề cập đến TNGT nhưng lại nêu nguyên tắc “công khai, minh bạch” trong hoạt động của các cơ quan tổ chức (Điều 11) với “Công khai là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc

về nội dung nhất định” (Điều 2.2) và “Minh bạch tài sản, thu nhập là việc kê khai tài sản,

thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai và khi cần thiết được xác minh, kết luận” (Điều 2.3) Ngoài ra, Luật cũng quy định quyền được cung cấp thông tin của cơ quan tổ chức (Điều 31) và của cá nhân (Điều 32)

Qua những nội dung được quy định trong các văn bản pháp luật như trên, TNGT được xem

là khá hẹp so với bản chất của TNGT TNGT chỉ được hiểu đơn giản là gộp từ “trách nhiệm” (với nghĩa là quyền hoặc nghĩa vụ) và “giải trình” (với nghĩa là giải thích, cung cấp thông tin) Như vậy, TNGT trong quy định hoàn toàn không đề cập đến nghĩa vụ “tranh

luận, biện minh” và “gánh chịu hậu quả” mà những người thực hiện TNGT phải hướng đến Đây là hai nghĩa vụ quan trọng để làm sáng tỏ vấn đề và ràng buộc những hậu quả đối

với cá nhân, tổ chức trong thực thi nhiệm vụ Ngoài ra, cơ chế hoạt động của các CQHC nhà nước là trách nhiệm tập thể đi cùng với trách nhiệm cá nhân trước cơ quan dân biểu (Quốc hội, HĐND), CQHC cấp trên và trước người dân

2.2 Trách nhi ệm giải trình ở Việt Nam trong các nghiên cứu trước

Ở Việt Nam, TNGT được nhiều tác giả nghiên cứu Xét về mặt định nghĩa, với Nguyễn

Tuấn Khanh (2013), TNGT không chỉ là công khai các nội dung theo yêu cầu mà còn bao

gồm cả việc giải thích làm rõ các nội dung đó để hướng đến “sự minh bạch” Chi tiết hơn,

Phạm Thị Ly (2012) cho rằng TNGT là “năng lực thực hiện nghĩa vụ thông tin đầy đủ, năng lực biện minh cho hành động của mình trong quá khứ hoặc tương lai, và chịu đựng sự

trừng phạt nếu như hành động ấy vi phạm các quy tắc đạo đức và pháp lý” hay theo Phạm Duy Nghĩa (2015) định nghĩa TNGT “là một thuộc tính của cá nhân và tổ chức hoạt động trong khu vực công phải giải thích trước tất cả các bên hữu quan về hành vi công vụ hoặc các quyết định của mình, phải chịu trách nhiệm trực tiếp và rõ ràng về các kết quả thi hành công vụ, và nếu có sai phạm, phải chịu trách nhiệm chính trị và pháp lý, trong đó có trách nhiệm hành chính hoặc hình sự cho các hành vi bất tuân thủ đó” Những nội dung này so

với quan điểm của các học giả và tổ chức quốc tế có sự học hỏi và tiếp cận sâu sát

Tuy nhiên các hình thức thể hiện TNGT ở Việt Nam lại được phản ánh khác nhau Theo tác giả Phạm Duy Nghĩa (2015), Việt Nam đã hình thành bốn hình thức TNGT, gồm TNGT về chính trị, TNGT về hành chính, TNGT về nghề nghiệp và TNGT trước xã hội, nhưng với những đặc điểm riêng Là một quốc gia dưới sự lãnh đạo duy nhất của Đảng

Cộng sản, TNGT về chính trị được hiểu là sự chấp hành tuyệt đối theo sự lãnh đạo và phân

công của Đảng TNGT về hành chính là sự tuân thủ chuẩn mực và quy định trong nội bộ

nền hành chính công dưới sự giám sát của cấp trên (hàng dọc) và của các đơn vị thanh tra, giám sát (hàng ngang) TNGT về nghề nghiệp là những chuẩn mực và đạo đức nghề nghiệp được xây dựng và giám sát bởi các Hội đồng, hiệp hội TNGT trước xã hội còn mờ

nhạt nhưng cũng được thực hiện bằng nhiều cơ chế khác nhau, tùy theo hoàn cảnh từng địa phương, từng nghành và từng chính khách So sánh với quốc tế, vai trò của người dân hầu như mờ nhạt và không được đề cập đến Điều này cho thấy TNGT ở Việt Nam có sự khác

biệt khá lớn so với thế giới

TNGT về chính trị Các thành viên trong hệ thống

hành chính công chịu trách nhiệm trước Đảng

Uy tín chính trị của quan chức cao cấp

Tương tác giữa Chính phủ và

Quốc hội

TNGT v ề hành chính Chịu trách nhiệm trước cấp

trên và các cơ quan giám sát Chdân (nhà nước phục vụ) ịu thêm sự giám sát từ người

TNGT v ề nghề nghiệp Vai trò Hiệp hội, hội đồng bị

“chính trị hóa và hành chính hóa”

Tính độc lập và tự do trong xây

dựng và đánh giá

TNGT trước xã hội Tùy thuộc địa phương, ngành

và từng chính khách (tập trung yếu tố đầu vào)

Dựa trên đánh giá của cá nhân

và xã hội (căn cứ vào kết quả

thực hiện) Nguồn: tác giả tổng hợp từ Cendon, 1999; Phạm Duy Nghĩa, 2015

Trong bài nghiên cứu “Việt Nam qua lăng kính của Trung Quốc: Những khác biệt về TNGT trong những hệ thống chính trị một Đảng” (Abrami, Malesky, và Zheng 2010), TNGT ngang và dọc của Việt Nam được hệ thống và so sánh với Trung Quốc, một quốc gia có hệ thống chính trị tương đồng và tạo ảnh hưởng nhiều đến nền kinh tế xã hội của

Việt Nam Theo các tác giả, nhờ có cơ chế “kiểm tra và cân bằng quyền lực” giữa các cơ quan trong mỗi bộ máy nhà nước đã giúp Trung Quốc và Việt Nam không những duy trì được chế độ cộng sản mà còn là nguồn gốc tăng trưởng kinh tế của cả hai quốc gia Đây là

một tác động khi thực hiện TNGT Điểm khác biệt giữa hai quốc gia là ở Việt Nam có một Chính phủ có vai trò lớn hơn (so với cơ quan Đảng) thông qua tạo dựng được một liên minh rộng lớn, có sự gia tăng kiểm tra mạnh mẽ hơn trong công tác hoạch định chính sách

và có các quy trình lựa chọn lãnh đạo mang tính cạnh tranh hơn Những ưu điểm này đã

buộc các chính trị gia phải tìm kiếm sự đồng thuận đa dạng hơn và đã giúp giảm bất bình đẳng trong thu nhập Ngược lại, Trung Quốc được đánh giá cao trong việc ra quyết định

nhất quán và quyết tâm chống lại những quan chức tham nhũng Việt Nam cần phải hướng đến những thể chế mới để buộc những quan chức chính phủ phải có trách nhiệm thực hiện

thỏa đáng các mục tiêu quốc gia trong bối cảnh nhận thức của xã hội ngày một nâng lên

Trong bài nghiên cứu “Cơ chế chính thức và phi chính thức TNGT của các chính quyền địa phương – Hướng đến mô hình quản trị tập quyền mới” (Vu và Deffains, 2013),

TNGT ở Việt Nam được phân tích và nhìn nhận ở một góc độ khác Dựa trên mối quan hệ

giữa số lượng các văn bản quy phạm pháp luật (như các nghị quyết, quyết định, nghị định…) do chính quyền các địa phương ban hành với trách nhiệm cá nhân của lãnh đạo địa phương (xác định bằng tỷ lệ % số lượng văn bản pháp luật do Chủ tịch UBND ký trong

tổng số các văn bản pháp luật của địa phương) và các biến số khác như mức lương trung bình trong khu vực công, số lượng công chức, trình độ giáo dục…, bằng các mô hình định lượng, các tác giả thấy rằng những cơ chế chính thức về TNGT ở Việt Nam hiện nay có tác động rất ít trong việc tạo ra những động lực thực hiện TNGT trên thực tế từ các cơ quan nhà nước Bài nghiên cứu cũng cho thấy rằng trình độ học vấn cao của người dân ở địa phương sẽ tạo một áp lực cao cho chính quyền địa phương đó trong việc đưa ra những quyết định chính sách có tính đáp ứng nhiều hơn Và ở chiều ngược lại, những địa phương

có công dân trình độ cao và mật độ dân cư thấp cũng được đánh giá là chủ động và đáp ứng nhu cầu của địa phương hơn

1 Cơ chế TNGT chính thức và nội bộ không đủ hiệu quả để thúc đẩy tất cả các chính quyền địa phương đáp ứng nhu cầu phát triển tại địa phương đó

2 Theo cơ chế phân quyền phân cấp quản lý, chính quyền địa phương có quyền tự chủ

nhất định trong thực hiện những lựa chọn cá nhân và xác định bản sắc riêng thông qua việc xây dựng các chính sách và quyết định Một số nhà chính trị tự nhận mình là người đại diên Nhà nước tại địa phương có xu hướng chịu trách nhiệm với Trung ương dựa trên

những nhiệm vụ, kế hoạch và chính sách được phân công Những người khác lại xác định

mình với cộng đồng của họ có xu hướng chủ động và sáng tạo hơn trong việc đưa ra các chính sách phát triển địa phương

3 TNGT cá nhân là một cơ chế phi chính thức về trách nhiệm mà có thể ảnh hưởng đến

việc phân bổ và đầu ra của chính sách

Nguồn: Trang 345 của Vu & Deffains (2013)

Trong bài nghiên cứu “Quản trị, Tham nhũng và chất lượng dịch vụ hành chính công tại các TP lớn ở Việt Nam” (Trần Thị Bích, 2014), tác giả đánh giá cảm nhận của người dân

về dịch vụ công ở các CQHC địa phương bằng bộ dữ liệu chỉ số PAPI năm 2012 của 5 TP

lớn (Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh và Cần Thơ) Kết quả phân tích thực nghiệm bằng phương pháp định lượng cho thấy quan hệ giữa Minh bạch và TNGT có mức

ý nghĩa thống kê rất lớn và có ảnh hưởng tác động đến tham nhũng (nghĩa là mức độ minh

bạch và TNGT thấp phản ánh mức độ cảm nhận về tham nhũng cao) Ngoài ra, không có

sự khác biệt về chất lượng dịch vụ hành chính công giữa các vùng đô thị và tham nhũng có tác động tiêu cực đến mức độ hài lòng của những người sử dụng dịch vụ Minh bạch có tác động ngược chiều với mức độ hài lòng của người dân còn TNGT lại không có tác động Điều này cho thấy rằng sự minh bạch và TNGT bị “vô hiệu hóa” trong việc nâng cao chất lượng dịch vụ

Qua các nghiên cứu trên, TNGT ở Việt Nam đã được phác họa bằng ba điểm chính Thứ

nhất, có sự khác biệt về hình thức thể hiện TNGT ở Việt Nam so với thế giới, trong đó

vai trò của người dân không được đề cập Thứ hai, TNGT chính trị và hành chính được ưu tiên thực hiện Mặc dù Việt Nam được định hướng và lãnh đạo thống nhất theo chỉ đạo của

Đảng nhưng sự phân chia quyền hạn và nhiệm vụ giữa các cơ quan cấp cao của nền hành chính công khá cân b ằng và có sự cạnh tranh với nhau Điều này đã buộc các

chính trị gia phải tìm kiếm sự đồng thuận trong bộ máy nhà nước thông qua thực hiện các quy định về TNGT trên nghiêm túc và triệt để Cuối cùng, quy định về TNGT hiện nay dường như không còn phù hợp Những quy định này không những không tạo được động

lực cho công chức thực hiện đúng mà còn tạo ra tính hình thức cho việc thực hiện TNGT Bên cạnh đó, TNGT chịu ảnh hưởng bởi cá nhân và chưa có chuẩn mực chung Trong xã

hội ngày càng có nhiều phương tiện giúp người dân nâng cao nhận thức và thể hiện quan

điểm riêng của mình, việc hành xử theo ý riêng mà không chứng minh được tính phù hợp

sẽ khó được chấp thuận

2.3 Vai trò nhà nước trong xây dựng quy định và thực thi Trách nhiệm giải trình

TNGT giữa cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức có chức năng giám sát của cơ quan dân cử (TNGT hành chính), của hệ thống chính trị (TNGT chính trị) và của xã hội nói chung (TNGT trước xã hội) là một dạng giải trình ngang và tương đối mới ở Việt Nam (Phạm Duy Nghĩa, 2013) Những khác biệt cho thấy sự tiếp nhận những đòi hỏi mới của TNGT vào hệ thống hành chính công của Việt Nam đang diễn ra Xây dựng những quy định về TNGT theo nội dung mới là cần thiết cho sự phát triển

Trong quá trình tiếp nhận những thể chế mới, theo Fukuyama (2004), những kiến thức cần thiết không phải là không có mà cơ hội để áp dụng chúng thường ít khi xảy ra Khả năng

áp dụng một thể chế mới vào trong hoạt động của một chính quyền tại một nước ở những

mức độ khác nhau xét trên bốn yếu tố: 1) thiết kế tổ chức và quản lý, 2) thiết kế hệ thống chính trị, 3) cơ sở của tính pháp lý, và 4) các yếu tố văn hóa và cấu trúc

Tổ chức và quản lý trong nền hành chính công có thể được học hỏi từ lịch sử, từ các nghiên cứu và kinh nghiệm quản lý từ nhiều quốc gia khác nhau hay từ khu vực tư nhân Trong bốn yếu tố tác động thì yếu tố này được chuyển giao nhiều nhất và dễ ứng dụng

nhất Tuy vậy, các tổ chức công có một vị thế đặc biệt so với khu vực tư nhân Đó là tồn tại

sự độc quyền trong nhiều lĩnh vực cung cấp dịch vụ và cung cấp thông tin Ngoài ra, vấn

đề nổi bật trong việc quản lý đó chính là hiện tượng thông tin bất cân xứng, cho phép các quan chức chính phủ tùy ý theo đuổi những chính sách vì lợi ích của chính họ hơn là lợi ích của người dân Điều này đã tạo nên động cơ các công chức muốn giữ bí mật và né tránh việc giải trình trước người dân (Stiglitz, 1999)

Với nền hành chính công, TNGT đề ra sáu yêu cầu đối với công chức khi thực thi công

việc “Thứ nhất, họ phải chứng minh rằng họ đã sử dụng quyền hạn của mình đúng Thứ hai, họ phải chứng tỏ rằng họ đang làm việc để đạt được các nhiệm vụ hoặc các ưu tiên đặt

ra cho tổ chức của họ Thứ ba, họ phải báo cáo về hoạt động của họ Thứ tư, họ đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực của các nguồn lực công họ đang sử dụng và kết quả mà họ tạo ra

Thứ năm, họ phải đảm bảo chất lượng của các chương trình và dịch vụ họ cung cấp Cuối cùng, họ phải chứng minh rằng họ đang phục vụ nhu cầu công cộng” (Burke 2004)

Do đó, TNGT phải được hiểu không chỉ trình bày, báo cáo, cung cấp thông tin việc thực

hiện công việc, nhiệm vụ được giao trong nội bộ mà còn là một sự tranh luận, biện minh

với bên ngoài về cách thức thực hiện có phù hợp với quyền hạn không, và kết quả cuối cùng là chịu sự phán xét chung của một hội đồng về việc thực hiện nhiệm vụ Sự phán xét đánh giá cũng ngụ ý việc áp đặt các lệnh trừng phạt chính thức hoặc không chính thức hoặc các hậu quả tiêu cực cho những người không biện hộ thỏa mãn, chính đáng các hành động

của mình (Bovens 2005) Đây là những đặc điểm quan trọng để việc thực thi TNGT đạt

hiệu quả cao và mang lại nhiều đóng góp tích cực cho cải tiến việc thực hiện của cá nhân

Tiêu chuẩn đối với TNGT gồm:

1 Có sự liên hệ giữa một diễn giả và một hội đồng

2 trong đó diễn giả có nghĩa vụ

3 giải thích và biện minh

Theo Fukuyama, thiết kế hệ thống chính trị chính là thiết kế thể chế ở cấp độ nhà nước vì

mục tiêu phát triển kinh tế Tuy nhiên, bởi các mục tiêu này thường mang tính cạnh tranh nhau nên kết quả cho thấy “chưa có hệ thống thể chế tối ưu mà chỉ có những thể chế ưu tiên cho một nhóm nào đó” Trong các xã hội dân chủ đại diện, “TNGT có tính quan trọng

bởi nó đã cung cấp một phương tiện để kiểm soát và giám sát hành vi của chính quyền, để ngăn ngừa sự phát triển của sự tập trung nguồn lực, và để nâng cao năng lực học tập và tính hiệu quả của hành chính công” (Aucoin & Heintzman, 2000 trích trong Bovens,

2005) Chính vì thế, một trong những cách đánh giá quy định về TNGT mà Bovens (2007) đưa ra dựa vào ba mặt nhận thức quan trọng: dân chủ (người dân làm chủ), nhân quyền (chống tham nhũng và lạm quyền) và khả năng học hỏi

người thừa hành Trong xã hội đó, người dân đã chuyển giao quyền sử dụng, quyền thực

hiện cho những người đại diện của mình để đến lượt họ, họ giao lại việc chủ trì soạn thảo

và thực thi các quy đinh pháp luật và các chính sách cho chính phủ Xã hội càng dân chủ, người dân càng có quyền lực trong việc đánh giá, phán xét việc thực hiện của các cơ quan nhà nước thông qua các đại diện dân biểu của mình Nếu người dân cảm thấy không hài lòng, họ có thể lựa chọn người đại diện khác và đây là cách người dân giám sát quản lý

việc thực thi của khu vực công Như vậy, “TNGT trở thành một điều kiện cần thiết cho quá trình dân chủ, vì nó cung cấp cho các đại diện dân biểu và người dân những thông tin cần thiết để đánh giá đúng đắn và hiệu quả việc thực hiện của chính phủ” (Manin, Przeworski,

& Stokes, 1999 trích trong Bovens, 2005)

Muốn đánh giá khía cạnh này, “TNGT phải tạo cơ sở cho cử tri, quốc hội và các cơ quan đại diện khác kiểm soát được quyền lực của bên hành pháp (chính phủ) Mục tiêu nhằm để

khắc phục những hạn chế của vấn đề người chủ - người thừa hành, chẳng hạn như rủi ro đạo đức TNGT phải vừa cung cấp đủ thông tin cho người ủy quyền về hành vi của người

thừa hành vừa tạo ra đủ động lực cho người thừa hành để họ thực hiện theo những yêu cầu

của người ủy quyền” (Bovens, 2007)

quy định quyền hạn và nghĩa vụ của một chính quyền Khi đề cập mối liên hệ giữa TNGT

với nội dung trong hiến pháp là nhằm ngăn chặn sự lạm quyền của giới lãnh đạo nhà nước, hướng tới bảo vệ những quyền cơ bản của con người (nhân quyền) Các biện pháp khắc

phục đối với một chính phủ độc đoán, không phù hợp, tham nhũng là xây dựng được một quyền lực đối kháng Quản trị tốt phát sinh từ một trạng thái cân bằng động giữa các quyền

hạn khác nhau của nhà nước (Fisher, 2004; Witteveen, 1991 trích trong Bovens, 2005) Các tổ chức dân sự khác như hệ thống tư pháp tự chủ, ngành kiểm toán độc lập, các hiệp

hội ngành nghề… hoạt động song hành với các cơ quan nhà nước sẽ có quyền yêu cầu

công chức, dân biểu những trách nhiệm ràng buộc ở từng khía cạnh cụ thể trong quá trình

thực hiện

Đối với khía cạnh này, TNGT cần phải được quy định rõ ràng để việc thực hiện có thể nhìn

thấy, hiện hữu và đủ quyền lực nhằm cân bằng hai xu hướng của bộ máy công quan liêu:

vừa khéo léo che tránh sự kiểm soát, vừa mở rộng sự tự chủ trong hành động Các diễn đàn đánh giá trách nhiệm có đủ quyền hạn để làm lộ ra sự tham nhũng hoặc sự quản lý yếu kém; hay những biện pháp trừng phạt có đủ mạnh mẽ để có tác dụng phòng ngừa (Bovens, 2007)

nền hành chính công (Aucoin & Heintzman, 2000; Berg, 1999 trích trong Bovens, 2005) Khi thực hiện giải trình, mục tiêu không chỉ là kiểm tra mà còn mang ý nghĩa phòng ngừa

Một khi công chức buộc phải đối diện với những hậu quả của những quyết định của mình, anh ta biết rằng việc này có thể còn bị lập lại trong tương lại, thậm chí ở tình huống bi đát hơn Cơ chế này buộc những nhà hoạch định phải thường xuyên nghĩ về những thành công

và thất bạị của những chính sách trước đây của mình Điều này sẽ giúp cho cơ quan nhà nước có khả năng xử lý thích đáng với những thay đổi trong môi trường và có thông tin

phản hồi về hoạt động của mình (Deutsch, 1963; Easton, 1965; Luhmann, 1966 trích trong Bovens, 2005)

Với quan điểm học tập, việc đánh giá tập trung vào khả năng tăng cường năng lực học tập

và hiệu quả của nền hành chính công Quan tâm chính là liệu TNGT có cung cấp các phản

hồi đầy đủ và các lợi ích chính đáng để các công chức và cơ quan hành chính trong việc

thực hiện các chính sách, thủ tục và cải tiến chúng (Bovens, 2007)

chủ đại diện”

Mức độ quy định TNGT cho phép các cơ quan dân

chủ hợp pháp giám sát và đánh giá những hành vi của

cơ quan hành pháp, buộc

họ phải sửa đổi hành vi cho phù hợp với mong đợi của

Có hay không cho phép cơ quan dân chủ giám sát hành

vi của cơ quan hành pháp

Mức độ quy định TNGT

cắt bớt việc lạm dụng quyền hành và đặc ân

Có hay không

những ưu đãi về quyền hành và đặc ân cho cơ quan hành pháp

Kh ả năng học

h ỏi

TNGT cung cấp cho công chức và các CQHC những nguyên

cớ dựa trên thông tin

phản hồi để tăng tính

hiệu quả và hiệu suất

của họ

Mức độ mà quy định TNGT hướng các lãnh đạo công và các CQHC tập trung thống nhất vào việc đạt được kết quả mong

muốn của xã hội

Có hay không

những yêu cầu liên quan đến

kết quả xã hội mong muốn

Nguồn: Hộp 4, 5, 6 trang 465-466 của Bovens (2007)

Theo Fukuyama, “một thể chế nhà nước tốt là một thể chế có thể phục vụ quyền lợi của người dân một cách hiệu quả và minh bạch” Do vậy, các thể chế muốn tồn tại và phát triển thì “phải được xã hội đó thừa nhận là một thể chế hợp pháp…, chính danh trong con mắt người dân… từ quá trình thực hiện dân chủ” Nguyên tắc dân chủ trong quá trình lập pháp theo Giáo trình Nhà nước và Pháp luật đại cương của Nguyễn Cửu Việt (phát hành năm

2000, trang 161) được hiểu là « mở rộng các quyền tự do, dân chủ cho công dân ; định ra

những hình thức và biện pháp hữu hiệu để nhân dân tham gia quản lý các công việc của nhà nước ; trừng trị nghiêm khắc những hành vi vi phạm các quyền tự do, dân chủ của công dân » Như vậy cần phải tạo các kênh khác nhau để người dân có thể phản ánh được ý chí của mình trong công tác xây dựng và ban hành văn bản pháp luật

Trong nghiên cứu của Rowe và Frewer (2000), các tác giả thấy rằng các hình thức về sự tham gia của người dân vào công tác xây dựng chính sách, pháp luật còn nhiều ý kiến tranh

luận và chưa có hình thức hữu hiệu nhất Để tham gia hiệu quả thì cần cơ chế phối hợp nhiều của nhiều hình thức khác nhau Trong số 8 hình thức tham gia của người dân mà các tác giả đưa ra, sự phối hợp của các phương pháp truyền thống như tổ chức một « cuộc điều tra » để làm rõ căn cứ bất đồng trước những buổi « điều trần trước công chúng » hoặc

«phân nhóm công dân tham dự » để tạo thêm sự cân bằng và chiều sâu trong các buổi thảo

luận về chính sách sẽ đạt những kết quả tiềm năng

Riêng ở Việt Nam, công tác xây dựng pháp luật vẫn còn nhiều khác biệt Trong nghiên cứu

cứu của mình, tác giả Bùi Thị Bích Liên (2003) cho rằng mặc dù sự tham gia của người dân được đề cập trực tiếp trong hệ thống Luật Việt Nam và Việt Nam cũng đã trải qua nhiều cải cách trong công tác xây dựng pháp luật, công tác soạn thảo và ban hành văn bản pháp luật vẫn chủ yếu do Chính phủ thực hiện Vai trò của Quốc hội trong khâu lập pháp còn tương đối khiêm tốn Sự tham gia xây dựng chỉ mang tính hành chính quan liêu và

diễn ra trong nội bộ tổ chức Tuy vậy, sự ảnh hưởng của các nhóm kinh doanh lên các quy định pháp luật chi phối các hoạt động kinh tế và sự tham vấn cộng đồng từ các nhà lập pháp, từ người soạn thảo và các quan chức hành ph trở nên phổ biến hơn

Fukuyama cho rằng yếu tố văn hóa ảnh hưởng rất nhiều đến việc thiết kế và phát triển các

thể chế chính thống Nó không chỉ “thúc đẩy hoặc hạn chế những hình thức thể chế nhất định” mà còn có thể “tạo ra nhu cầu hay lo sợ về thể chế” Mối quan hệ tác động qua lại

giữa văn hóa và các thể chế vẫn còn cần tìm hiểu sâu thêm nhưng ngày càng nhiều các nghiên cứu cho thấy rằng “văn hóa ảnh hưởng đến các lựa chọn kinh tế”, giữa “văn hóa và

thể chế có sự tương tác phát triển bổ sung cũng như phản hồi lẫn nhau” (Alesina và Giuliano, 2013)

Trong nghiên cứu về TNGT của một tổ chức (Gelfand, Lim, và Raver 2004), các tác giả

giải thích TNGT ở mỗi nước dựa trên ba cặp đặc điểm văn hóa cơ bản là chủ nghĩa tập thể hay chủ nghĩa cá nhân, theo hệ thống cấp bậc hay bình đẳng, và tính linh hoạt hay nguyên

tắc Các đặc điểm TNGT được tóm tắt theo bảng dưới đây

Các dạng văn hóa Đặc điểm TNGT

Nền văn hóa cá

nhân so với nền

văn hóa tập thể

Trong nền văn hóa cá nhân, TNGT thường thuộc về các cá nhân cụ

thể, cho cả những thành công và thất bại của tổ chức, trong khi ở các

nền văn hóa tập thể, TNGT thường nằm trong tay toàn bộ nhóm Trong nền văn hóa tập thể, cá nhân có các liên kết lợi ích trong nhóm, đòi hỏi phải đáp ứng nhiều hơn cho sự mong đợi của cả nhóm

và bị giám sát kỹ hơn việc tuân thủ chuẩn mực Những nhóm này, đến lượt mình, là các đơn vị đại diện có trách nhiệm với cả tổ chức Nói cách khác, TNGT là của tập thể, và trách nhiệm cá nhân không

nhất thiết phải xác định Các tiêu chuẩn trong xã hội là tiềm ẩn (văn hóa tập thể) hoặc rõ ràng

(văn hóa cá nhân)

Nền văn hóa

nguyên tắc so với

văn hóa linh hoạt

Mức độ tiêu chuẩn xã hội được thể hiện rõ ràng và được áp đặt một cách đáng tin cậy thể hiện hiện mức độ của nền văn hóa nguyên tắc hay linh hoạt

Hệ thống văn hóa nguyên tắc thường có nhiều chuẩn mực xã hội rõ ràng, trong đó có một phạm vi giới hạn các hành vi được mong đợi

và được chấp nhận trong các tình huống xã hội, và có rất ít quyền quyết định cá nhân trong việc quyết định làm thế nào để cư xử Trong các hệ thống văn hóa như vậy, các tiêu chuẩn này được thi hành nghiêm chỉnh và có rất ít khoan dung cho sự lệch lạc Ngược

lại, hệ thống văn hoá linh hoạt nói chung có ít chuẩn mực xã hội được xác định hơn Có một phạm vi lớn hơn của hành vi được coi là

chấp nhận được hoặc được phép bỏ qua trong các tình huống xã hội,

và có rất nhiều tùy theo quyết định cá nhân trong việc quyết định làm

thế nào để cư xử

Sự liên minh: nền văn hóa nguyên tắc có cấu trúc liên kết nhiều hơn (giữa cá nhân với tổ chức, giữa các cá nhân, giữa nội bộ với bên ngoài của tổ chức)

Văn hóa theo hệ

thổng cấp bậc với

văn hóa bình đẳng

(khoảng cách

quyển lực)

Tiêu chuẩn trong các nền văn hóa thứ bậc được xác định trước và

dựa trên tình trạng quy kết Người ở các vị trí quyền lực cao thường đặt tiêu chuẩn và được tuân theo bởi những người ở vị trí cấp dưới Đổi lại cho sự vâng phục này, người đứng đầu được mong đợi để chăm sóc và bảo vệ cấp dưới Ngược lại, các tiêu chuẩn trong các nền văn hóa cam kết bình đẳng dựa trên các nguyên tắc trừu tượng mà được tôn trọng lẫn nhau giữa tất cả các cá nhân, bất kể tình trạng Các cá nhân trong loại hình văn hóa này có khả năng tham gia vào các quá trình ảnh hưởng lẫn nhau và để thay đổi bản chất của những

kỳ vọng thông qua từng vai trò

TNGT một chiều nhiều hơn trong các nền văn hóa thứ bậc và cùng

chịu trách nhiệm nhiều hơn trong các nền văn hóa cam kết bình đẳng Nguồn: Bảng 1 trang 144 của Gelfand et al (2004)

Với Việt Nam, theo đánh giá của Trần Ngọc Thêm (2009), văn hóa Việt Nam mang 5 đặc trưng là (1) Tính cộng đồng (làng xã); (2) Tính ưa hài hòa; (3) Tính trọng âm; (4) Tính

tổng hợp và (5) Tính linh hoạt Còn theo chỉ số Hofstede, đặc điểm văn hóa Việt Nam gồm (1) Tính hệ thống cấp bậc; (2) Tính tập thể; (3) Nữ tính; (4) Có tính linh hoạt và (5) Có tính

giản dị (Anon n.d.) Kết hợp các thông tin này, Việt Nam thuộc nhóm quốc gia có văn hóa

tập thể, theo hệ thống cấp bậc và ứng xử linh hoạt Những đặc điểm này về văn hóa sẽ được xem xét và phân tích tác động ảnh hưởng đến quy định và thực thi TNGT của các

CQHC nhà nước ở chương sau

CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA

CƠ QUAN HÀNH CHÍNH QUA TRƯỜNG HỢP ĐỀ ÁN “CẢI TẠO, THAY THẾ

CÂY XANH” Ở HÀ NỘI 3.1 T ổng hợp diễn biến sự việc

Khi những người nghiên cứu và chấp thuận thực hiện Đề án “Cải tạo, thay thế cây xanh”

của Sở Xây dựng Thành phố (TP) Hà Nội vào cuối năm 2013, họ không ngờ rằng quyết định và hành động của mình đã gặp phải những phản ứng dữ dội từ phía người dân Theo

Đề án “Cải tạo, thay thế cây xanh đô thị hai bên đường Hà Nội giai đoạn 2014 - 2015" trong Tờ trình số 8542/TTr-SXD ngày 01/11/2013 của Sở Xây dựng TP Hà Nội, Thủ đô sẽ

trồng lại hơn 6700 cây xanh trên 190 tuyến phố với kinh phí được xã hội hóa hơn 73 tỷ đồng Kế hoạch này đã được UBND TP Hà Nội chính thức phê duyệt bằng Quyết định số 6816/QĐ-UBND ngày 11/11/2013 Quyết định trên được thông tin trên Công giao tiếp điện tử của UBND TP Hà Nội một ngày sau đó (UBND TP Hà Nội, 2013) Tuy nhiên hầu như không người dân nào hiểu được kế hoạch mà chỉ biết đến sự việc thay thế cây xanh khi chiến dịch được bắt đầu thực hiện vào đầu tháng 3/2015 Khi những hàng cây xanh bị

chặt bỏ, người dân đã từ bất ngờ, chuyển sang lo lắng và dần dần phản đối Ngày 16/3/2015, tiếng nói đại diện từ ông Trần Đăng Tuấn, nguyên Phó Tổng giám đốc Đài Truyền hình Việt Nam, thông qua thư ngỏ gửi tới Chủ tịch UBND Hà Nội Nguyễn Thế

Thảo kiến nghị tạm dừng việc hạ chặt cây để người dân tự kiểm tra Thế nhưng phản ứng đầu tiên của chính quyền trước đề nghị này là phát biểu của Phó Ban Tuyên giáo Thành ủy Phan Đăng Long vào ngày 17/3/2015, tại bên lề cuộc họp giao ban báo chí: “Ông Trần Đăng Tuấn cũng là một người dân, TP có cả kế hoạch tổng thể và rất nhiều ban ngành tham gia… Còn anh không đồng tình với chuyện đó thì anh cũng chỉ là một người dân thôi Còn biết bao nhiêu người dân đồng tình thì sao” và “Cái gì cũng phải hỏi ý kiến hay sao? Bây giờ chỉ có chuyện trồng cây mà phải hỏi ý kiến dân! Tôi hỏi, thế đất nước bây giờ động đến cái gì đi hỏi dân thì bầu ra chính quyền làm gì” (Hồng Nhi, 2015a) Tuy không

phải là câu trả lời chính thức nhưng được phát biểu bởi một người trong bộ máy quản lý,

nó cũng mang tính đại diện cho ứng xử của chính quyền trước yêu cầu của người dân đối

với một quyết định hành chính đang gây nhiều tác động đến xã hội

Sau phát biểu này, người dân đã thể hiện sự phản đối một cách rõ ràng và quyết liệt hơn đối với quyết định của chính quyền về việc thay thế và chặt bỏ 6700 cây xanh trên những con đường ở Hà Nội Những tiếng nói đấu tranh và yêu cầu giải trình vang lên khắp nơi trong thành phố thông qua thư kiến nghị hay những buổi hội thảo từ nhiều tầng lớp nhân dân Những cuộc diễu hành, biểu tình kêu gọi không chặt cây, phá hủy môi trường sống thu hút nhiều người tham gia Những thông tin về sự kiện và sự không hài lòng của người dân được cập nhật liên tục và lan đi với tốc độ nhanh chóng trên internet và báo chí, kêu

gọi được một số lượng lớn sự ủng hộ của người dân khắp nơi nghi ngờ về tính chính đáng

của quyết định trên Tất cả những hành động đó đã buộc chính quyền TP Hà Nội phải quyết định ngừng thực hiện vào ngày 20/3/2015 và tiến hành thanh tra lại toàn bộ Đề án

Ngày 19/5/2015, kết luận của Thanh tra TP Hà Nội số 904/KL-TTTP được công bố công khai trên các phương tiện truyền thông báo chí Dựa trên kết luận này, ngày 21/7/2015, UBND TP Hà Nội thông báo kết luận xử lý trách nhiệm sau thanh tra của việc cải tạo, thay

thế cây xanh trên địa bàn trong văn bản số 94/TB-UBND Trong đó nêu rõ lãnh đạo UBND

TP Hà Nội đã họp xem xét kiểm điểm và nhận trách nhiệm trong công tác phê duyệt, chỉ đạo điều hành việc cải tạo, thay thế cây xanh Thông báo cũng nêu quyết định có 12 cán bộ nhân viên (8 cán bộ và 1 nhân viên thuộc Sở Xây dựng, 3 cán bộ thuộc Công ty công viên cây xanh) phải nhận hình thức kỷ luật từ kiểm điểm (2 người), khiển trách (3 người), cảnh cáo (3 người), giáng chức (2 người), cách chức (1 người) đến buộc thôi việc (1 người) Người bị buộc thôi việc là một nhân viên phòng Quản lý hạ tầng kỹ thuật môi trường và công trình ngầm Riêng với lãnh đạo của Sở Tài chính, Sở Thông tin Truyền thông và UBND các quận liên quan thì hình thức kỷ luật là kiểm điểm, tự phê bình và rút kinh nghiệm sâu sắc trong công tác lãnh đạo (Lan Hương, 2015) Văn phòng Chính phủ cũng công bố công khai ý kiến của Thủ tướng vào ngày 24/7/2015, trong đó đánh giá rằng

“UBND TP Hà Nội đã nghiêm túc chỉ đạo thanh tra vụ việc cải tạo, thay thế một số cây xanh đô thị trên địa bàn TP Hà Nội” (Văn phòng Chính phủ, 2015) Sự kiện này cũng khép

lại những tranh luận về những thông tin liên quan đến Đề án cây xanh

Tuy vậy TNGT của CQHC đã không đáp ứng được nhu cầu từ người dân Cụ thể vào ngày 6/5/2015, đại diện của nhóm xã hội Vì Một Hà Nội Xanh tới trụ sở UBND TP Hà Nội trao thư ngỏ, yêu cầu chính quyền Hà Nội giải trình những câu hỏi còn bỏ ngỏ trong vụ chặt hạ

hàng loạt cây xanh sau khi công văn giải trình của Sở Xây dựng Hà Nội được công khai trên báo chí Sau đó ngày 28/5/2015, nhóm tiếp tục gửi văn bản nhắc nhở yêu cầu giải trình

lần hai (Phạm Đoan Trang, 2015) Trước những đề nghị này, ngày 23/6/2015, UBND TP

Hà Nội đã phải mời nhóm đến để trao đổi về nội dung đơn yêu cầu Theo quan điểm của nhóm, họ là “những người chịu thiệt hại trực tiếp từ hành vi chặt phá cây xanh trên các tuyến phố”, đồng thời kết luận của Thanh tra TP (công bố trên báo chí ngày 19/5/2015)

“không khách quan, không cụ thể”, chỉ là báo cáo lên cấp trên, không giải trình rõ cho người dân biết được đúng sai sự việc như thế nào Phản hồi lại nhận định này, Phó Chánh văn phòng UBND Phạm Chí Công cho rằng công dân không có quyền “yêu cầu giải trình” (mà chỉ có thể là kiến nghị, đề nghị hoặc tố cáo) Đồng thời, ông Công viện dẫn đến Điều 6

của Nghị định: “điều kiện để cơ quan nhà nước giải trình là vấn đề phải trực tiếp xâm

phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có đề nghị”, cho rằng

vấn đề nhóm nêu ra không phù hợp nên đã từ chối giải trình (Đặng Vũ Lượng, 2015)

Tóm lại, tình huống trên cho thấy TNGT của các CQHC hiện tại dường như không còn đáp ứng được kỳ vọng của xã hội Mong muốn của người dân là được minh bạch nguồn gốc hình thành Đề án và ai là người chịu trách nhiệm chính việc thực hiện đều không có lời

giải đáp chính thức dù có nhiều buổi họp báo, công văn giải trình trong khoảng thời gian

sự việc xảy ra Nội dung tiếp theo sẽ phân tích bốn khía cạnh của nhà nước trong việc thực

hiện TNGT theo đòi hỏi mới của xã hội đã được nêu ra ở chương 2, đó là việc tổ chức thực

hiện TNGT, việc thiết kế quy định mới về TNGT (Nghị định), cơ sở hình thành quy định

mới này và tác động của văn hóa

3.2 Phân tích Trách nhi ệm giải trình của cơ quan nhà nước từ tình huống

Trong tình huống Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh”, UBND TP Hà Nội đứng trước đòi hỏi

của người dân về TNGT cho Quyết định số 6816/QĐ-UBND đồng ý thay thế 6700 cây xanh theo Đề án của Sở Xây dựng Hà Nội Đầu tiên, như Thư yêu cầu của một số luật sư

viện dẫn đến Điều 14.1 của Nghị định 64/2010/NĐ-CP của Chính phủ quy định về quản lý cây xanh đô thị, cho rằng 6700 cây theo Quyết định trên của TP Hà Nội cho phép đốn hạ, không phải tất cả đều nằm trong điểm a), b) c) của Nghị định (Công Lý, 2015) Kế đến là

21 câu hỏi từ các cơ quan báo chí gửi cho Sở Xây dựng, nội dung muốn tìm hiểu về: Quy