LUẬN VĂN QUY TRÌNH XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC

Luận văn: QUY TRÌNH XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC do sinh viên ưu tú của trường đại học hàng đầu về đào tạo pháp luật thực hiện. Đề tài được đánh giá rất cao. (Có thể làm các đề tài khác theo yêu cầu)

1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ QUY TRÌNH XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC 1.1 Cơ sở lý luận quy trình xử lý kỷ luật công chức 1.1.1 Khái niệm công chức Công chức khái niệm mang tính lịch sử, nội dung phụ thuộc nhiều vào quan niệm hoạt động công vụ, vào chế độ trị văn hóa quốc gia phụ thuộc vào giai đoạn lịch sử cụ thể nước Do đó, giới tồn nhiều định nghĩa khác công chức Cụ thể là: Theo pháp luật Hoa Kỳ, công chức bao gồm tất người bổ nhiệm vào ngành hành pháp, lập pháp tư pháp Chính phủ Hoa Kỳ Ở Pháp, công chức coi người bổ nhiệm giữ công vụ thường xuyên, xếp vào ngạch hệ thống quan hành nhà nước tổ chức dịch vụ công đơn vị nghiệp trực thuộc quan hành chính3 Ở Đức, công chức gọi người nằm quan hệ công vụ nhà nước sở lời tuyên thệ trung thành với pháp nhân quản lý công hoàn thành theo ủy thác pháp nhân chức pháp luật công Ở Nhật Bản, Điều 15 Hiến pháp hành ghi nhận công chức công bộc toàn xã hội mà phận riêng Công chức Nhật Bản bao gồm: (1) người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ máy hành Chính phủ; (2) người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ, quản lý máy hành địa phương; (3) người thực thi công vụ tổ chức dịch vụ công ngành lập pháp, tư pháp5 Ở Việt Nam, qua thời kỳ lịch sử khái niệm công chức lại định nghĩa khác nhau, gắn liền với thay đổi hành nhà nước Khái niệm công chức luật hóa lần Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa Chủ tịch Hồ Chí Minh ký vào ngày 20 tháng năm Trần Anh Tuấn (2007), Hoàn thiện thể chế quản lý công chức VN điều kiện phát triển hội nhập quốc tế, Đại học Luật TPHCM, tr 14 Nguyễn Cửu Việt (2011), Luật Hành nước ngoài, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr 147 Nguyễn Cửu Việt (2011), Luật Hành nước ngoài, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr 202 Nguyễn Cửu Việt (2011), Luật Hành nước ngoài, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr 250 Phạm Hồng Quang (2012) , “Công chức, viên chức nhà nước đơn vị nghiệp công lập Nhật Bản kinh nghiệm với Việt Nam”, Dân chủ pháp luật (1), tr 10 1950, theo đó, “Công chức Việt Nam công dân giữ nhiệm vụ máy nhà nước quyền nhân dân, lãnh đạo tối cao Chính phủ” Tại Điều 1, Sắc lệnh khẳng định “Những công dân Việt Nam quyền nhân dân tuyển để giữ chức vụ thường xuyên quan Chính Phủ, nước hay nước công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt Chính phủ quy định” Sắc lệnh xác định rõ khái niệm công chức mang tính khoa học phù hợp với công chức đại thực số nước giới lúc Tuy nhiên, hoàn cảnh kháng chiến không cho phép triển khai thực đầy đủ Sắc lệnh này6 Sau đó, thời gian dài (từ năm đầu thập niên 60 tới năm cuối thập niên 80 kỷ trước) khái niệm công chức không sử dụng thay vào khái niệm như: “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước”, “công nhân viên chức”, họ tất người biên chế làm việc quan, đơn vị hành chính, nghiệp Nhà nước, Đảng, tổ chức trị - xã hội đơn vị kinh tế Nhà nước Giai đoạn rạch ròi khái niệm “cán bộ”, “công chức”, “viên chức” Đây thiếu sót pháp luật hành lúc Đến năm 1991, Nghị định số 169/HĐBT Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 25/5/1991 công chức nhà nước quy định khái niệm công chức mang chất Sắc lệnh 76/SL năm 1950, theo Nghị đinh thì: “Công chức Nhà nước Việt Nam công dân Việt Nam tuyển dụng bổ nhiệm giữ công vụ thường xuyên sở Nhà nước trung ương hay địa phương, nước hay nước , xếp vào ngạch, hưởng lương ngân sách nhà nước cấp” Nghị định tách bạch khái niệm “công chức”, không lẫn lộn với khái niệm “cán bộ” hay “viên chức” thời kỳ trước Năm 1998, Pháp lệnh Cán công chức đời, đánh dấu bước tiến đáng kể nghiệp hoàn thiện pháp luật công chức Tuy nhiên, Pháp lệnh không đưa định nghĩa “công chức”, Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 không đưa định nghĩa này, mà thay vào đó, hai Pháp lệnh lại dùng phương pháp liệt kê đối tượng công chức Việc dùng phương pháp liệt kê không bao hàm hết đối tượng công chức, mặt khác, phương pháp liệt Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương (2005), “Cơ sở lý luận thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức”, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội, tr 72 kê làm cho văn không khoa học, thể “bất lực” người làm luật đưa khái niệm bao quát công chức Vì vậy, để khắc phục hạn chế trên, năm 2008, Quốc hội khóa XII ban hành Luật Cán bộ, công chức hoàn thiện khái niệm công chức Theo đó, khoản 2, Điều Luật Cán bộ, công chức quy định: “Công chức công dân Việt Nam, tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh quan Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức trị - xã hội trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp máy lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp công lập Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức trị - xã hội (sau gọi chung đơn vị nghiệp công lập), biên chế hưởng lương từ ngân sách nhà nước; công chức máy lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp công lập lương bảo đảm từ quỹ lương đơn vị nghiệp công lập theo quy định pháp luật” Theo định nghĩa này, công chức có dấu hiệu sau: (1) Là công dân Việt Nam; (2) Được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh; (3) Công việc có tính chuyên nghiệp thường xuyên; (4) Làm việc quan nhà nước, Đảng, tổ chức trị - xã hội trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân máy lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp công lập; (5) Trong biên chế hưởng lương từ ngân sách nhà nước; riêng lương công chức máy lãnh đạo, quản lý đơn vị nghiệp công lập theo quỹ lương đơn vị nghiệp công lập Như vậy, so với pháp luật nước khái niệm công chức theo pháp luật nước ta có điểm riêng biệt, là, công chức nước ta người làm việc quan hành mà bao gồm người tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tổ chức trị Đảng Cộng sản Việt Nam, hay tổ chức trị - xã hội Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp Phụ nữ… So với pháp luật nước ta qua giai đoạn lịch sử khái niệm công chức Luật Cán bộ, công chức 2008 đưa tiến Thứ nhất, Luật Cán bộ, công chức 2008 đưa thuật ngữ “công chức” thành khái niệm không gọi đơn thuật ngữ chung chung Thứ hai, dựa vào khái niệm có phân biệt công chức, viên chức cán Theo đó, công chức có nhiệm vụ vận hành quyền lực nhà nước, làm nhiệm vụ quản lý, viên chức thực chức xã hội, trực tiếp thực nghiệp vụ Công chức tuyển dụng, bổ nhiệm thuộc biên chế; viên chức tuyển dụng, ký hợp đồng làm việc Công chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước theo ngạch, bậc; viên chức hưởng lương từ quỹ lương đơn vị nghiệp công lập, tương xứng với vị trí việc làm, chức danh nghề nghiệp, chức vụ quản lý kết thực công việc nhiệm vụ giao Riêng với cán cán công dân Việt Nam, bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ quan Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức trị - xã hội trung ương, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, biên chế hưởng lương từ ngân sách nhà nước7 So với cán công chức làm việc thường xuyên theo biên chế hoạt động chuyên môn, nghiêp vụ Cán bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm, công chức tuyển dụng Cán làm việc có nhiệm kỳ công chức nhiệm kỳ mà họ làm việc theo chuyên môn, nghiệp vụ Thứ ba, Luật Cán bộ, công chức 2008 tách khái niệm “công chức cấp xã” “cán cấp xã” thành khái niệm khác Theo đó, cán cấp xã công dân Việt Nam, bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức trị xã hội8 Còn công chức cấp xã công dân Việt Nam tuyển dụng giữ chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, biên chế hưởng lương từ ngân sách nhà nước Trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức không trực tiếp gọi cán bộ, công chức mà xếp vào nhóm để quy định biên chế, lương… nên chế quản lý chế độ sách Nhà nước ban hành hạn chế, chưa phù hợp với nhóm đối tượng 1.1.2 Khái niệm quy trình xử lý kỷ luật công chức Khoản 1, Điều Luật Cán bộ, công chức 2008 Khoản 3, Điều Luật Cán công chức 2008 Khoản 3, Điều Luật Cán công chức 2008 1.1.2.1 Khái niệm “quy trình” “Quy trình” trình tự phải tuân theo để tiến hành công việc 10 Nó bao gồm bước, giai đoạn có mối liên hệ chặt chẽ với chỉnh thể thống nhằm đảm bảo cho hoàn chỉnh xác cho công việc cần giải Nếu bỏ sót không thực bước, giai đoạn quy trình phạm vào thống nhất, đồng thời không đạt kết cao không xác Bên cạnh đó, chủ thể không thực theo quy trình mà pháp luật quy định phải chịu hình thức chế tài luật định Ví dụ: quy trình tố tụng hình - chủ thể có thẩm quyền thực sai không đủ giai đoạn quy trình, thủ tục tố tụng hình phải chịu trách nhiệm trước pháp luật 1.1.2.2 Khái niệm “xử lý” Thuật ngữ “xử lý” sử dụng phổ biến khoa học pháp lý văn pháp luật Tuy nhiên, thực tế chưa có văn pháp lý quy định thuật ngữ Theo Từ điển Tiếng Việt phổ thông “xử lý” động từ, có nhiều nghĩa ứng với vật, tượng cụ thể Với nghĩa thứ nhất, “xử lý” làm cho chịu tác động vật lí, hóa học định để biến đổi hợp với mục đích11 Ví dụ như: Xử lý hạt giống thuốc trừ sâu, Xử lý vết thương trước đưa tới bệnh viện… Nghĩa thứ hai, “xử lý” áp dụng vào thao tác định để nghiên cứu, sử dụng12 Ví dụ như: trình xử lý thông tin… Nghĩa thứ ba, ứng với khoa học pháp lý “xử lý” xem xét giải mặt tổ chức vụ phạm lỗi 13 Ví dụ như: Xử lý nghiêm minh vụ vi phạm pháp luật… Trong giới hạn viết này, từ “xử lý” sử dụng với nghĩa thứ ba, tức là, xem xét giải mặt tổ chức vụ vi phạm pháp luật 1.1.2.3 Khái niệm “kỷ luật” Kỷ luật, góc độ chung nhất, tổng thể quy định nhằm bảo vệ trật tự, nề nếp hoạt động nội quan, tổ chức Nhà nước xã hội nói chung, tuân thủ nghiêm chỉnh quy định đó14 10 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp Hồ Chí Minh, tr 742 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp Hồ Chí Minh, tr 1071 12 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp Hồ Chí Minh, tr 1071 13 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp Hồ Chí Minh, tr 1071 11 Ở định nghĩa khác kỷ luật tổng thể nói chung điều quy định cần phải tuân theo để giữ gìn trật tự15 Ví dụ như: kỷ luật nhà trường, kỷ luật lao động, phạm kỷ luật… Kỷ luật hình thức phạt người vi phạm kỷ luật 16, tức hình thức kỷ luật mà công chức phải chịu, ví dụ như: hình thức kỷ luật cảnh cáo, khiển trách, buộc việc… Kỷ luật có nhiều loại, ứng với chủ thể phải tuân thủ kỷ luật khác nhau, phân chia theo khu vực áp dụng thành hai loại 17 kỷ luật nhà nước (vi phạm quy định pháp luật kỷ luật, kỷ luật công chức theo pháp luật cán bộ, công chức; kỷ luật lao động theo pháp luật lao động…) kỷ luật xã hội (vi phạm quy định kỷ luật tổ chức xã hội) Kỷ luật công chức dạng kỷ luật nhà nước Kỷ luật nhà nước theo nghĩa rộng yêu cầu nhà nước công chức nhà nước mang tính bắt buộc thực trật tự thực yêu cầu Trong quản lý nhà nước, kỷ luật đề cập từ nhiều hướng 1) Với ý nghĩa khách quan, kỷ luật toàn quy tắc hành vi hoạt động công chức nhà nước ban hành, chứa đựng quy định hành vi thực hiện, cấm thực khuyến khích xử phạt thực hành vi 2) Từ góc nhìn chủ quan, kỷ luật tuân thủ, sử dụng, thi hành, áp dụng quy tắc hành vi ban hành 3) Kỷ luật nhà nước liên hệ với kỷ luật tổ chức mà công chức nhà nước tham gia nguyên tắc trách nhiệm công vụ công vụ Như vậy, nhà nước ban hành quy tắc hành vi, công chức phải hiểu chấp hành quy tắc Kỷ luật thống ban hành thực Có quy tắc có quy chuẩn để thực Công chức không tuân theo quy tắc, kỷ luật bị xem xét xử lý kỷ luật 1.1.2.4 Khái niệm “quy trình xử lý kỷ luật công chức” Vì pháp luật hành không quy định khái niệm xử lý kỷ luật nói chung khái niệm xử lý kỷ luật công chức nói riêng nên dựa vào phần lý luận nêu việc diễn giải khái niệm ta rút khái niệm cụ thể sau: Quy trình xử lý kỷ luật công chức trình để chủ thể có thẩm quyền xem xét giải việc công chức có hành vi vi phạm kỷ luật cách buộc họ phải 14 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành Việt Nam, Nxb Công an Nhân dân, tr 549 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp Hồ Chí Minh, tr 461 16 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt phổ thông, Nxb Tp Hồ Chí Minh, tr 461 17 Nguyễn Cửu Việt (1999), Giáo trình Luật hành Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, , tr 435 15 chịu hình thức kỷ luật Nhà nước quy định Đây biện pháp pháp lý mang tính cưỡng chế cao nội dung việc thiết lập trì kỷ luật công chức chủ thể có thẩm quyền thực hoạt động quản lý Việc xử lý kỷ luật công chức đóng vai quan trọng việc trì trật tự, kỷ cương, nâng cao hiệu công tác quản lý đơn vị Ngoài tác dụng trừng phạt, việc xử lý kỷ luật công chức có ý nghĩa lớn việc phòng ngừa, giáo dục công chức khác để họ thực tốt kỷ luật công chức Quy trình bao gồm bước, giai đoạn cụ thể để xử lý, giải vụ vi phạm pháp luật công chức, giai đoạn: phát vi phạm khởi xướng việc xử lý, chuẩn bị xử lý, xem xét Hội đồng kỷ luật, định kỷ luật, khiếu kiện giải khiếu kiện Các chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức phải thực giai đoạn quy trình để đảm bảo quyền lợi ích công chức bị vi phạm tuân thủ pháp luật quy trình NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định rõ ràng 1.1.3 Ý nghĩa quy trình xử lý kỷ luật công chức Đối tượng quy trình xử lý kỷ luật công chức công chức có hành vi vi phạm kỷ luật, họ người đào tạo có hệ thống, có uy tín xã hội định lại có hành vi hành xử không phù hợp dẫn đến phải chịu hình thức kỷ luật Quy trình xử lý kỷ luật công chức nhằm xử lý hành vi vi phạm đó, có ý nghĩa nhiều mặt: Đối với chủ thể có thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức: Có thể nói, quy trình xử lý kỷ luật công chức "thước đo”, sở để tiến hành xử lý kỷ luật người, hành vi vi phạm Nếu quy trình xử lý kỷ luật công chức không pháp luật quy định rõ ràng dẫn tới trường hợp áp dụng tùy tiện, ảnh - hưởng đến quyền lợi công chức Chính vậy, pháp luật quy định rõ bước quy trình xử lý kỷ luật giúp cho chủ thể có thẩm quyền có sở pháp lý làm tảng để xem xét hành vi vi phạm công chức cách xác Mặt khác, quy trình xử lý kỷ luật tạo điều kiện cho người có thẩm quyền xem xét kỹ lưỡng hành vi vi phạm kỷ luật công chức trước định cuối giúp đỡ, tư vấn từ Hội đồng kỷ luật với nhiều thành viên, nhiều cách nhìn nhận khác Chính vậy, quy trình xử lý kỷ luật công chức pháp luật quy định giúp cho chủ thể có thẩm quyền dễ dàng xử lý - Đối với công chức: Quy trình xử lý kỷ luật công chức nhằm hướng đến mục đích sau: Giúp công chức vi phạm nhìn nhận lại hành vi từ giúp công chức nhận thức sai lầm, tìm hướng đắn để hoàn thành tốt nhiệm vụ giao mà không vi phạm kỷ luật Bên cạnh đó, quy trình xử lý kỷ luật giúp cho công chức nói lên tiếng nói bảo vệ có hội để trình bày nguyên nhân, lý vi phạm kỷ luật thông qua bước kiểm điểm họp Hội đồng kỷ luật Thông qua quy trình xử lý kỷ luật pháp luật quy định giúp cho việc bảo vệ quyền lợi, lợi ích hợp pháp công chức cách tốt hơn, mà pháp luật quy định vấn đề chặt chẽ không hội cho chủ thể có thẩm quyền sách nhiễu, bao che hay trù dập công chức Đối với nhà nước: Quy trình xử lý kỷ luật mang tính khách quan khoa học giúp nhà nước xử lý kịp thời sai phạm công chức, tránh tổn thất hành vi vi phạm pháp luật - gây Thông qua đó, khôi phục nhanh chóng trật tự quản lý nội quan, tổ chức, đơn vị tăng hiệu hoạt động quan 1.2 Cơ sở pháp lý quy trình xử lý kỷ luật công chức Pháp luật quy trình xử lý kỷ luật công chức phận pháp luật công chức, vậy, việc nghiên cứu sở pháp lý quy trình xử lý kỷ luật công chức phải gắn liền với pháp luật công chức Quy trình xử lý kỷ luật công chức phân thành nhiều giai đoạn khác nhau, giai đoạn mang ý nghĩa khác Việc phân thành giai đoạn thực tế có nhiều quan điểm Tác giả trí theo quan điểm PGS.TS Nguyễn Cửu Việt quy trình xử lý kỷ luật công chức trải qua giai đoạn: Giai đoạn phát vi phạm khởi xướng việc xử lý, giai đoạn thứ chuẩn bị xử lý, giai đoạn thứ xem xét Hội đồng kỷ luật, giai đoạn thứ định kỷ luật, giai đoạn cuối khiếu kiện giải khiếu kiện Quy trình xử lý kỷ luật công chức quy định Luật Cán bộ, công chức 2008, Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/05/2011 xử lý kỷ luật công chức Chính phủ (sau gọi NĐ 34/2011/NĐ-CP) 1.2.1 Giai đoạn phát vi phạm khởi xướng việc thụ lý Đây giai đoạn mở đầu cho trình tự xử lý kỷ luật công chức, sở pháp lý giai đoạn giúp cho quan có thẩm quyền xác định bước cần tiến hành phát hành vi vi phạm kỷ luật công chức Thông qua đó, xem xét hành vi thời hiệu xử lý kỷ luật hay không? Hoặc trường hợp có rơi vào trường hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật hay không? Mặt khác, có cần thiết phải tạm đình công tác công chức vi phạm? Đây tất vấn đề mà quan có thẩm quyền cần xem xét giai đoạn Cơ sở pháp lý giai đoạn quy định cụ thể sau: 1.2.1.1 Về thời hiệu xử lý kỷ luật công chức Việc quy định thời hiệu xử lý kỷ luật cần thiết, nhằm bảo vệ quyền lợi công chức bị kỷ luật tăng cường trách nhiệm người có thẩm quyền việc phát xử lý vi phạm Nếu pháp luật quy định thời hiệu dẫn đến trường hợp xử lý kỷ luật hành vi phát sinh từ nhiều năm trước, hiệu vấn đề có liên quan có nhiều biến đổi dẫn đến việc giải gặp nhiều khó khăn Trong đó, hoạt động xử lý kỷ luật đòi hỏi phải nhanh nhạy, kịp thời, giai đoạn lịch sử khác hành vi xem vi phạm bị xử lý kỷ luật giai đoạn khác lại không xem hành vi vi phạm không cần phải xử lý Do vậy, việc xử lý kỷ luật thực khoảng thời gian định Thời hiệu xử lý kỷ luật công chức khoảng thời gian pháp luật cho phép xử lý kỷ luật công chức Trước đây, Pháp lệnh Cán bộ, công chức không quy định thời hiệu xử lý kỷ luật cán bộ, công chức Tuy nhiên, Điều Nghị định số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 Chính phủ xử lý kỷ luật cán bộ, công chức có quy định thời hiệu xử lý kỷ luật Theo đó, thời hiệu xử lý kỷ luật khoảng thời gian quy định phải tiến hành xem xét xử lý kỷ luật công chức tính từ thời điểm quan, tổ chức đơn vị có thẩm quyền xem xét, xử lý kỷ luật xác định công chức có hành vi vi phạm kỷ luật thời điểm Hội đồng kỷ luật họp Thời hiệu xử lý kỷ luật tháng Thực chất, thời hạn xử lý kỷ luật thời hiệu Luật Cán bộ, công chức 2008 có quy định thời hiệu xử lý lỷ luật, theo đó, Khoản 1, Điều 80 quy định thời hiệu xử lý kỷ luật thời hạn Luật quy định mà hết thời hạn cán bộ, công chức có hành vi vi phạm không bị xem xét xử lý kỷ luật Thời hiệu xử lý kỷ luật 24 tháng, kể từ thời điểm có hành vi vi phạm Như vậy, Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định thời hiệu hợp lý hơn, khoảng thời gian mà người có thẩm quyền có quyền xử lý kỷ luật công chức, hết khoảng thời gian công chức không bị xử lý kỷ luật Đây quy định hợp lý 10 nhằm phân biệt với thời hạn xử lý kỷ luật công chức khoảng thời gian mà người có thẩm quyền phát xử lý kỷ luật công chức đến có định kỷ luật 1.2.1.2 Về trường hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật Nghị định 34/2011/NĐ-CP quy định trường hợp phát công chức có hành vi vi phạm khoảng thời gian chưa xem xét xử lý kỷ luật: - Công chức thời gian nghỉ hàng năm, nghỉ theo chế độ, nghỉ việc riêng người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị cho phép - Đang thời gian điều trị có xác nhận quan y tế có thẩm quyền Công chức nữ thời gian mang thai, nghỉ thai sản, nuôi - 12 tháng tuổi Đang bị tạm giữ, tạm giam chờ kết luận quan có thẩm quyền điều tra, truy tố, xét xử hành vi vi phạm pháp luật Đây quy định mang tính nhân văn pháp luật, vừa hợp tình hợp lý, lẽ, việc xử lý kỷ luật không khả quan công chức có khoảng thời gian nghỉ pháp luật cho phép, mặt khác, công chức ốm đau, công chức nữ mang thai mà lại xử lý kỷ luật họ lúc không đem lại hiệu mà gây áp lực cho họ dẫn đến trường hợp xấu xảy Bên cạnh đó, trường hợp công chức có hành vi vi phạm kỷ luật có khoảng thời gian không quan, đơn vị nên việc triệu tập công chức để viết kiểm điểm gặp khó khăn Chính vậy, pháp luật quy định trường hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật công chức trường hợp hoàn toàn phù hợp Thời gian chưa xem xét xử lý kỷ luật công chức trường hợp không tính vào thời hạn xử lý kỷ luật18 1.2.1.3 Về việc tạm đình công tác công chức Đây nội dung mang tính pháp lý cần ý giai đoạn phát vi phạm khởi xướng việc xử lý Cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý công chức định tạm đình công tác thời gian xem xét, xử lý kỷ luật công chức, để công chức tiếp tục làm việc gây khó khăn cho việc xem xét, xử lý Thời hạn tạm đình công tác không 15 ngày, trường hợp cần thiết kéo dài thêm tối đa không 15 ngày; công chức bị tạm giữ, tạm giam để phục vụ công tác điều tra, truy tố, xét xử thời gian tạm giữ, tạm giam tính thời gian nghỉ việc có lý do; hết thời 18 Khoản 5, Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP 50 quan cử biệt phái quan quan có thẩm quyền kỷ luật công chức Còn quan nơi công chức cử biệt phái đến quan quản lý công chức mà quan nơi công chức thực nhiệm vụ, vậy, hợp lý quan tiến hành xem xét kỷ luật, đề nghị hình thức kỷ luật việc định hình thức kỷ luật quan quản lý công chức định  Về hiệu lực định kỷ luật Quy định pháp luật giai đoạn quy định Điều 20 NĐ 34/2011/NĐ-CP phân tích chương Tuy nhiên, quy định Điều 20 vấn đề cần phải bổ sung Theo khoản Điều 20 NĐ 34/2011/NĐ-CP sau 12 tháng kể từ ngày định kỷ luật có hiệu lực, công chức không tiếp tục có hành vi vi phạm đến mức phải xử lý kỷ luật định kỷ luật chấm dứt hiệu lực mà không cần phải có văn việc chấm dứt hiệu lực Nhưng trường hợp công chức tiếp tục có hành vi vi phạm pháp luật thời gian thi hành định kỷ luật định kỷ luật thi hành có chấm dứt hiệu lực hay không? Và định kỷ luật có hiệu lực nào? Đây quy định bỏ ngỏ NĐ 34/2011/NĐ-CP 2.1.5 Thực trạng quy định pháp luật giai đoạn khiếu kiện giải khiếu kiện  Bất cập thẩm quyền giải khiếu nại định kỷ luật công chức: Thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức thống Luật Cán bộ, công chức 2008, Nghị định 34/2011/NĐ-CP với Luật Khiếu nại 2011 Điều 51 Luật Khiếu nại 2011 quy định người đứng đầu quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý công chức theo phân cấp thẩm quyền giải khiếu nại lần đầu định kỷ luật ban hành; người đứng đầu quan, tổ chức cấp trực tiếp quan, tổ chức quản lý công chức có thẩm quyền giải trường hợp khiếu nại lần hai Trong đó, Nghị định 34/2011/NĐ-CP xử lý kỷ luật công chức lại quy định thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức phù hợp với thẩm quyền giải khiếu nại Luật Khiếu nại Điều 15 NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bổ nhiệm tiến hành xử lý kỷ luật, định hình thức kỷ luật; công chức biệt phái, người đứng đầu quan nơi công chức cử đến 51 biệt phái tiến hành xử lý kỷ luật, định hình thức kỷ luật gửi hồ sơ, định kỷ luật quan quản lý công chức biệt phái Như vậy, pháp luật xử lý kỷ luật công chức pháp luật giải khiếu nại cho thấy chồng chéo thẩm quyền xử lý kỷ luật thẩm quyền giải khiếu nại Đối với trường hợp công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị kỷ luật khiếu nại đến ai? Họ người đứng đầu quan, tổ chức đó, người có thẩm quyền quản lý công chức, họ giải khiếu nại họ Nếu để người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bổ nhiệm tiến hành giải khiếu nại không thẩm quyền theo Luật Khiếu nại họ không người quản lý công chức theo phân cấp Còn công chức cử biệt phái vậy, chủ thể có thẩm quyền giải khiếu nại cho họ ai? Nếu họ khiếu nại đến quan quản lý không phù hợp quan không định kỷ luật mà quan định quan nơi công chức biệt phái đến Còn họ khiếu nại đến quan nơi họ biệt phái đến không hợp lý quan quan quản lý công chức Đây bất cập nguyên nhân khiến cho nhiều vụ việc giải không thẩm quyền làm cho công chức phải gửi đơn đến nhiều nơi, nhiều lần, quan có thẩm quyền nhiều thời gian để xác định thẩm quyền, dẫn đến trường hợp quan nhà nước đùn đẩy trách nhiệm cho khiến cho nhiều vụ việc khiếu nại kéo dài ảnh hưởng đến quyền lợi ích công chức  Bất cập quyền khởi kiện công chức Đối với công chức, Luật Cán bộ, công chức 2008 quy định quyền khiếu nại mà chưa quy định quyền khởi kiện công chức, thiếu sót luật, vì: quyền khởi kiện quyền công dân nói chung công chức nói riêng, quyền hiến định Mặc dù, quyền khởi kiện ghi nhận Luật Tố tụng hành – loại luật “gốc” – nhiên, Luật Cán bộ, công chức lại luật chuyên ngành nên cần bổ sung thêm quy định quyền khởi kiện để đảm bảo thống luật gốc luật chuyên ngành Mặt khác, Luật Tố tụng hành quy định quyền khởi kiện công chức dừng lại quyền khởi kiện định kỷ luật buộc việc công chức từ Tổng cục trưởng tương đương trở xuống chủ thể có thẩm quyền, hình thức kỷ luật khác không khởi kiện Những công chức Tổng cục trưởng (ví dụ: Thứ trưởng) bị kỷ luật buộc việc lại không quyền khởi kiện, điều 52 không công họ công chức họ công chức có vai trò quan trọng nên quyền lợi họ cần có chế để bảo vệ nghiêm ngặt Bên cạnh đó, pháp Luật Tố tụng hành không cho công chức giữ chức vụ cao Tổng cục trưởng tương đương quyền khởi kiện bị buộc việc Công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng tương đương trở lên công chức cấp cao, họ tuyển chọn cách kỹ trình độ, đạo đức, lập trường trị để có đủ khả đảm đương vai trò chủ chốt máy nhà nước, thực chức trách, nhiệm vụ quan trọng mà nhân dân giao phó Chính vậy, họ cần chế bảo vệ quyền lợi tương xứng, mạnh mẽ Tuy nhiên, pháp luật lại hạn chế quyền khởi kiện họ bị kỷ luật buộc việc, vô hình chung tước chế bảo vệ quyền lợi họ, phải quy định “thụt lùi” nhà lập pháp 2.2 Nguyên nhân thực trạng pháp luật quy trình xử lý kỷ luật công chức Bất cập pháp luật nước ta nói chung pháp luật xử lý kỷ luật công chức nói riêng vấn đề gây “nhức nhối”, khó khăn việc áp dụng pháp luật Có nhiều yếu tố tác động gây hạn chế nói quy định pháp luật xử lý kỷ luật công chức Qua nghiên cứu, tác giả xin đưa số nguyên nhân cụ thể sau:  Nguyên nhân khách quan Thứ nhất, quy trình lập pháp nước ta chưa khoa học, chưa thống Ở nước ta, Quốc hội thực quyền lập pháp Tuy nhiên thực tế “chức lập pháp” nghĩa lại nhiều quan thực Quốc hội lập pháp thực tế đa phần dự luật Chính phủ Bộ ngành đệ trình Sau luật có hiệu lực lại cần phải có văn hướng dẫn quan vào sống Chính quy định không rõ ràng nên Việt Nam quyền lập pháp vốn thuộc Quốc hội, hóa thực tế chuyển phần lớn sang Chính phủ Bộ Thông thường, dự án luật, pháp lệnh chủ yếu Chính phủ soạn thảo Chính phủ thường phân công cho bộ, ngành phụ trách lĩnh vực tương ứng Luật Cán bộ, công chức 2008 Bộ Nội vụ soạn thảo Mặc dù thành phần ban soạn thảo có tham gia nhiều thành phần đến từ quan khác thực chất, trình soạn thảo bộ, ngành khép kín, thiếu liên kết Thực tiễn hoạt động 53 xây dựng pháp luật thời gian qua cho thấy, trách nhiệm chủ yếu thuộc chủ trì soạn thảo Vai trò ngành hữu quan mờ nhạt Sự điều phối chung Chính phủ việc chuẩn bị dự án luật chưa thể rõ ràng trình soạn thảo Do vậy, nhiều trường hợp, văn luật có liên quan đến lại liên thông, dẫn chiếu đến trình soạn thảo Luật Cán bộ, công chức 2008 NĐ 34/2011/NĐ-CP vậy, thống với văn pháp luật khác, chẳng hạn bất cập thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức có khác Luật Khiếu nại 2011 Luật Cán bộ, công chức 2008 phân tích Thứ hai, luật pháp quy định chung chung nên phải đợi văn hướng dẫn thi hành áp dụng Luật ban hành phải chờ văn hướng dẫn thi hành văn pháp luật không quy định mang tính nguyên tắc chung, chưa cụ thể để thi hành, áp dụng Trong đó, văn lại ban hành không kịp thời nên pháp luật chậm vào sống không tránh khỏi có cách hiểu, cách làm khác nhau, dẫn đến sơ hở, lợi dụng việc thi hành pháp luật Luật Cán bộ, công chức 2008 không nằm ngoại lệ, Luật quy định vấn đề chung cán bộ, công chức, nội dung khác kỷ luật công chức quy định văn hướng dẫn thi hành Luật cán bộ, công chức 2008 có hiệu lực ngày 01/01/2010 phải năm sau có nghị định hướng dẫn thi hành NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định xử lý kỷ luật công chức ban hành ngày 17/05/2011 Như vậy, khoảng thời gian chưa có NĐ 34/2011/NĐ-CP vấn đề liên quan đến kỷ luật công chức bị “bỏ ngỏ”98 Bên cạnh đó, NĐ 34/2011/NĐ-CP ban hành nhằm hướng dẫn Luật Cán bộ, công chức điều khẳng định phần NĐ 34/2011/NĐ-CP, nhiên, Nghị định lại hướng dẫn theo chiều hướng “bổ sung thêm” số quy định Cụ thể, Điều 77 Luật Cán bộ, công chức quy định miễn trách nhiệm kỷ luật công chức trường hợp sau đây: Phải chấp hành định trái pháp luật cấp báo cáo người định trước chấp hành;2 Do bất khả kháng theo quy định pháp luật Để hướng dẫn thi hành điều này, Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định trường hợp công chức miễn trách nhiệm 98 Cao Vũ Minh, Nguyễn Thị Thiện Trí (2012), “Một số bất cập pháp luật xử lý kỷ luật công chức”, Luật học (11), tr 21 54 kỷ luật: Được quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng lực hành vi dân vi phạm pháp luật; Phải chấp hành định cấp theo quy định khoản Điều Luật Cán bộ, công chức; Được cấp có thẩm quyền xác nhận vi phạm pháp luật tình bất khả kháng thi hành công vụ Rõ ràng nhận thấy, khoản Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP cụ thể hóa cho khoản Điều 77 Luật Cán bộ, công chức khoản Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP hướng dẫn thi hành cho khoản Điều 77 Luật Cán bộ, công chức Vậy, khoản Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP hướng dẫn thi hành cho điều khoản Luật Cán bộ, công chức? Nếu hướng dẫn thi hành NĐ 34/2011/NĐ-CP lại “bổ sung” cho Luật Cán bộ, công chức99 Thứ ba, công tác pháp điển hóa pháp luật, rà soát văn quy phạm nói chung, văn quy phạm xử lý kỷ luật công chức nói riêng chưa thực tốt dẫn đến mâu thuẫn với văn pháp luật khác Pháp luật nước ta chưa quy định cụ thể cách thức, trách nhiệm quy trình, thủ tục tiến hành pháp điển hóa Hơn nữa, pháp điển hóa theo nghĩa xếp quy phạm hành thành pháp điển theo chủ đề công việc hoàn toàn chưa có tiền lệ Việt Nam nên việc thực thực tế gặp nhiều lúng túng Bên cạnh đó, số lượng văn cần pháp điển hoá lớn, văn có nhiều chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu đồng bộ, kỹ thuật soạn thảo chưa hoàn thiện nguyên nhân dẫn đến công tác pháp điển hóa nước ta chưa tốt Rà soát văn việc xem xét, đối chiếu, đánh giá quy định văn rà soát với văn pháp lý để rà soát tình hình phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát hiện, xử lý kiến nghị xử lý quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực không phù hợp100 Với hệ thống văn pháp luật khổng lồ nước ta công thêm nhiệm vụ lập pháp mà Quốc hội giao ngày nặng nề nên việc rà soát quy định pháp luật có Luật Cán bộ, công chức sơ sài dẫn đến nhiều điều khoản bất cập thông qua Thứ tư, nhiệm vụ, nơi làm việc công chức đa dạng nên hành vi vi phạm kỷ luật đa dạng dẫn đến việc khó quy định cách đầy đủ, chi tiết, rõ ràng tất hành vi vi phạm công chức, vậy, việc quy định hành vi thiếu sót chưa bao quát hết hành vi vi phạm 99 Cao Vũ Minh, Nguyễn Thị Thiện Trí (2012), “Một số bất cập pháp luật xử lý kỷ luật công chức”, Luật học (11), tr 22 100 Khoản 1, Điều NĐ 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/ 2013 rà soát, hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật 55  Nguyên nhân chủ quan Chủ thể ban hành pháp luật xử lý kỷ luật công chức bao gồm Đại biểu quốc hội việc thảo luận, góp ý Luật Cán bộ, công chức 2008 cán bộ, công chức làm việc Chính phủ, Bộ có chuyên môn hạn chế; chưa có nhìn tổng quát, chưa dự liệu hết tình phát sinh thực tiễn dẫn đến việc chưa quy định chặt chẽ, đầy đủ phương án giải tình phát sinh (ví dụ chưa quy định hợp lý trường hợp ngoại lệ việc tính thời hiệu, thời hạn, cách tính ngày tự ý nghỉ việc tháng bất cập ) 2.3 Giải pháp hoàn thiện pháp luật quy trình xử lý kỷ luật công chức 2.3.1 Giải pháp hoàn thiện mặt pháp luật Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật vấn đề Ðảng Nhà nước ta dành quan tâm đặc biệt, tiến hành xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân Chính vậy, hoàn thiện pháp luật xử lý kỷ luật công chức không ngoại lệ, cần phải quy định lại vấn đề gặp phải vướng mắc áp dụng quy định pháp luật vào thực tế Công chức hoạt động nhiều quan, tổ chức khác nhau, họ đóng vai trò quan trọng máy nhà nước, họ nhà nước trao cho quyền hạn định để thực nhiệm vụ, công vụ nhà nước Tuy nhiên, công chức lợi dụng quyền hạn trao để thực hành vi vi phạm kỷ luật ảnh hưởng đến trật tự quản lý nhà nước, xâm phạm đến lợi ích nhân dân Chính vậy, muốn nâng cao kỷ luật nhà nước, trách nhiệm công chức pháp luật cần phải quy định chặt chẽ chế định kỷ luật công chức Pháp luật nước ta có Luật Cán bộ, công chức 2008 Nghị định 34/2011/NĐ-CP Chính phủ quy định chế định kỷ luật công chức, văn thể bước hoàn thiện việc tạo sở pháp lý cho xử lý kỷ luật công chức Tuy nhiên, văn điểm chưa phù hợp, tạo lúng túng cho người áp dụng Chính vậy, muốn nâng cao hiệu xử lý kỷ luật trước hết cần sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện văn Pháp luật xử lý kỷ luật công chức nên sửa đổi, bổ sung cụ thể điểm sau: 2.3.1.1 Hoàn thiện pháp luật giai đoạn phát vi phạm khởi xướng việc xử lý 56  Hoàn thiện pháp luật thời hiệu: Nhìn chung, quy định thời hiệu xử lý kỷ luật công chức mặt thời gian hợp lý, nhiên, Luật Cán bộ, công chức 2008 Nghị định 34/2011/NĐ-CP số thiếu sót không quy định trường hợp đặc thù, ngoại lệ nên dẫn đến việc áp dụng pháp luật số trường hợp khó khăn, lúng túng Chính vậy, cần bổ sung thêm ngoại lệ để khắc phục tình trạng Cụ thể: Đối với thời hiệu xử lý kỷ luật, để giải vấn đề phân tích mục 2.1.1 thời hiệu xử lý kỷ luật quy định Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP cần bổ sung ngoại lệ trường hợp hành vi vi phạm công chức hành vi phạm tội thời gian tiến hành tố tụng thụ lý, xem xét nên tính vào thời hiệu xử lý lỷ luật công chức Nhiều văn pháp luật khác quy định vấn đề này, ví dụ Luật Xử lý vi phạm hành 2012 quy định điểm c, khoản Điều 6: Thời gian quan tiến hành tố tụng thụ lý, xem xét tính vào thời hiệu xử phạt vi phạm hành  Hoàn thiện pháp luật trường hợp miễn trách nhiệm kỷ luật Cần bổ sung thêm trường hợp miễn trách nhiệm kỷ luật khác vào Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP, là, trường hợp công chức thực hành vi vi phạm kỷ luật kiện bất ngờ tình cấp thiết Bởi phân tích trên, kiện bất ngờ tình cấp thiết tương tự kiện bất khả kháng, công chức thực hành vi lỗi, đó, truy cứu trách nhiệm kỷ luật họ  Hoàn thiện pháp luật trường hợp chưa xem xét xử lý kỷ luật Cần quy định lại khoản 3, Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP trường hợp công chức nữ thời gian mang thai, nghỉ thai sản, nuôi 12 tháng tuổi chưa xem xét xử lý kỷ luật công chức cách khoa học xác hơn, bỏ cụm từ “nghỉ thai sản” quy định Tức là, quy định lại sau: “thời gian công chức nữ thời gian mang thai, nuôi 12 tháng tuổi không tính vào thời hạn xử lý kỷ luật” Việc quy định lại nội dung quan trọng để từ dẫn chiếu quy định trường hợp không tính vào thời hạn xử lý kỷ luật  Hoàn thiện pháp luật biện pháp tạm đình công tác Trong giai đoạn phát vi phạm khởi xướng việc xử lý vấn đề pháp lý cần hoàn thiện việc làm rõ nội hàm khái niệm tạm đình công tác để việc áp dụng pháp luật thực tế dễ dàng 57 Thuật ngữ “tạm đình chỉ” sử dụng nhiều văn pháp lý lại chưa có văn định nghĩa thuật ngữ Theo từ điển Tiếng Việt, “tạm” (làm việc gì) thời gian có điều kiện thay đổi101, “đình chỉ” ngừng lại làm cho phải ngừng lại thời gian hay vĩnh viễn102 Như vậy, từ phân tích trên, theo tác giả, pháp luật xử lý kỷ luật công chức định nghĩa “tạm đình công tác” tạm ngưng việc thực công vụ thời gian định để phục vụ cho hoạt động xử lý kỷ luật Điều Luật Cán bộ, công chức giải thích từ ngữ 2.3.1.2 chức Hoàn thiện pháp luật giai đoạn chuẩn bị xử lý kỷ luật công Giai đoạn vấn đề pháp luật cần phải hoàn thiện trường hợp không thành lập Hội đồng kỷ luật, theo đó: Như phân tích mục 2.1.2 trường hợp công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị xem xét xử lý kỷ luật có kết luận hành vi vi phạm pháp luật cấp ủy, tổ chức Đảng theo quy định phân cấp quản lý cán bộ, công chức Ban Chấp hành Trung ương không thành lập Hội đồng kỷ luật khoản 2, Điều 17 NĐ 34/2011/NĐ-CP chưa hợp lý Chính vậy, trường hợp cần phải thành lập Hội đồng kỷ luật để tránh việc công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý Đảng viên bị xử lý kỷ luật mà không phụ thuộc vào kết luận cấp ủy, tổ chức Đảng Tuy nhiên, không bác bỏ vai trò cấp ủy, tổ chức Đảng, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý Đảng viên bị xem xét xử lý kỷ luật có kết luận hành vi vi phạm pháp luật cấp ủy, tổ chức Đảng sở Hội đồng kỷ luật dựa vào để định hình thức kỷ luật cho phù hợp 2.3.1.3 Hoàn thiện pháp luật giai đoạn xem xét Hội đồng kỷ luật  Hoàn thiện quy định pháp luật nguyên tắc họp Hội đồng kỷ luật Nguyên tắc Hội đồng kỷ luật họp có đủ thành viên điểm a, khoản Điều 17 NĐ 34/2011/NĐ-CP phân tích không đảm bảo tính khách quan, công Chính vậy, nên quy định lại giống khoản Điều 12 NĐ 35/2005/NĐ-CP “Hội đồng kỷ luật họp có đầy đủ thành viên” Quy định kéo dài thời hạn họp Hội đồng Tuy nhiên, quy định đảm bảo tính khách 101 102 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Tp.HCM, tr 814 Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Tp.HCM, tr 290 58 quan, công Mặt khác, thành viên Hội đồng có chức năng, nhiệm vụ khác nên vắng năm người kết kỷ luật không đảm bảo Bên cạnh đó, quy định họp đầy đủ thành viên Hội đồng không mâu thuẫn với quy định “Hội đồng kỷ luật kỷ luật kiến nghị áp dụng hình thức kỷ luật thông qua bỏ phiếu kín” tình trạng bỏ phiếu ngang Đối với quy định khoản 3, Điều 19 NĐ 34/2011/NĐ-CP “Trường hợp nhiều công chức quan, tổ chức, đơn vị có hành vi vi phạm pháp luật Hội đồng kỷ luật họp để tiến hành xem xét xử lý kỷ luật công chức” Quy định chưa rõ ràng, thiết nghĩ, trường hợp nên thành lập Hội đồng kỷ luật riêng cho công chức vi phạm Bởi thành phần Hội đồng kỷ luật phải có người trực tiếp quản lý hành chuyên môn, nghiệp vụ công chức bị xem xét xử lý kỷ luật103 Nếu thành lập Hội đồng để xem xét kỷ luật cho nhiều công chức không đảm bảo yếu tố Mặt khác, Hội đồng kỷ luật tự giải thể sau hoàn thành nhiệm vụ104 nên khó đảm bảo việc Hội đồng xem xét kỷ luật cho công chức Chính vậy, hợp lý thành lập Hội đồng kỷ luật riêng để xử lý kỷ luật công chức trường hợp nhiều công chức quan có hành vi vi phạm  Hoàn thiện pháp luật nguyên tắc xử lý kỷ luật Nguyên tắc xử lý kỷ luật tư tưởng đạo xuyên suốt trình xem xét xử lý kỷ luật công chức, vậy, pháp luật cần phải quy định vấn đề cách xác, khoa học hợp lý Từ phân tích hạn chế pháp luật nguyên tắc xử lý kỷ luật trên, xét thấy hợp lý quy định khoản 5, Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP không nằm quy định nguyên tắc xử lý kỷ luật mà nằm Điều 80 Luật Cán bộ, công chức 2008 Điều NĐ 34/2011/NĐ-CP thời hạn xử lý kỷ luật công chức Mặt khác, cần xây dựng ngoại lệ nguyên tắc tăng nặng trách nhiệm kỷ luật để đảm bảo công xem xét kỷ luật Giống ví dụ phân tích mục 2.1.3, coi ngoại lệ, trường hợp quan quản lý công chức A phát hành vi thứ hai công chức nên hủy kết xử lý kỷ luật hai hành vi phát trước tiến hành xem xét xử lý lại từ đầu, tức giống việc xử lý phát hành vi vi phạm lúc 103 104 Khoản 1, Điều 18 NĐ 34/2011/NĐ-CP Khoản 4, Điều 17 NĐ 34/2011/NĐ-CP 59  Hoàn thiện pháp luật quy định hành vi vi phạm kỷ luật: Mặc dù NĐ 34/2011/NĐ-CP sử dụng phương pháp liệt kê để quy định hành vi vi phạm kỷ luật phân tích ẩn chứa nhiều điểm bất hợp lý việc sử dụng phương pháp khái quát hóa điều luật hành vi vi phạm khó thực Chính vậy, NĐ 34/2011/NĐ-CP nên bổ sung hành vi vi phạm kỷ luật thực tế vào điều luật, để công chức thực hành vi đó, quan có thẩm quyền có sở pháp lý để áp dụng Tuy nhiên, khái niệm “mức độ nghiêm trọng”, “mức độ nghiêm trọng”,“mức độ đặc biệt nghiêm trọng” cần phải đưa dấu hiệu để làm “thước đo” chuẩn mực giúp việc áp dụng quy định liên quan thực tế dễ dàng Về bị kỷ luật dựa số ngày tự ý nghỉ việc tháng ví dụ phân tích mục 2.3.1 chưa đảm bảo công hợp lý rõ ràng hành vi ví dụ có phần nghiêm trọng mà không bị xử lý kỷ luật Căn hợp lý dựa số ngày tự ý nghỉ việc tính vòng 30 ngày kể từ ngày nghỉ Xét ví dụ 2, áp dụng quy định hành vi tự ý nghỉ việc công chức bị xử lý kỷ luật Chúng ta tính số ngày tự ý nghỉ việc vòng 30 ngày, tức từ ngày 21/5 ngày công chức A tự ý nghỉ việc Như vậy, công chức A tự ý nghỉ việc ngày vòng 30 ngày kể từ ngày 21/5 đến ngày 21/6 nên công chức A bị xử lý kỷ luật cảnh cáo Quy định không bỏ sót hành vi vi phạm, bên cạnh đảm bảo tính khách quan, công  Hoàn thiện pháp luật quy định hình thức kỷ luật: Về hình thức buộc việc, vào số ngày tự ý nghỉ việc để định hình thức kỷ luật phân tích ví dụ chưa thuyết phục, nên quy định vào số ngày tự ý nghỉ việc vòng 30 ngày kể từ ngày nghỉ trình bày Khi đó, xét ví dụ 3, công chức A bị xử lý kỷ luật buộc việc tự ý nghỉ việc 10 12 ngày vòng 30 ngày kể từ ngày 23/5 đến ngày 23/6 Mặt khác, thủ tục “thông báo văn lần liên tiếp”, thiết nghĩ, quy định thiên thủ tục nên bỏ qua Bản chất thủ tục không liên quan đến mức độ nghiêm trọng hành vi công chức tự ý nghỉ việc ngày tháng 20 ngày năm hay nói cách khác không nên để thủ tục định có hay không hình thức kỷ luật buộc việc Tuy nhiên, thủ tục NĐ 34/2011/NĐ-CP áp dụng nên việc bỏ qua thủ tục không dễ dàng Nếu vậy, cần quy định cách rõ ràng thủ tục 60 để việc áp dụng thực tế dễ dàng Cụ thể, khoảng thời gian hợp lý để thông báo lần bao lâu? Vấn đề cần quy định cách chi tiết thông tư để thực tế áp dụng cách thống Về việc bỏ hình thức kỷ luật hạ ngạch: Vì thực tế có trường hợp áp dụng hình thức kỷ luật hạ ngạch hợp lý nên thiết nghĩ không nên bỏ hình thức kỷ luật Có nhiều hình thức kỷ luật dễ dàng việc phân cấp mức độ nghiêm trọng hành vi 2.3.1.4 Hoàn thiện pháp luật giai đoạn định kỷ luật  Hoàn thiện pháp luật thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức Như phân tích pháp luật cần quy định thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức biệt phái giống khoản 3, Điều 14 NĐ 27/2012/NĐ-CP “Đối với viên chức biệt phái, người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị nơi viên chức cử đến biệt phái tiến hành xem xét xử lý kỷ luật, đề nghị hình thức kỷ luật gửi hồ sơ xử lý kỷ luật đơn vị nghiệp công lập cử viên chức biệt phái để định kỷ luật theo thẩm quyền.” Theo đó, khoản Điều 15 NĐ 34/2011/NĐ-CP cần sửa đổi theo hướng “Đối với công chức biệt phái, người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị nơi viên chức cử đến biệt phái tiến hành xem xét xử lý kỷ luật, đề nghị hình thức kỷ luật gửi hồ sơ xử lý kỷ luật quan quản lý công chức biệt phái” Quy định hợp tình, hợp lý hơn, đảm bảo quản lý quan cử biệt phái công chức cử biệt phái  Hoàn thiện pháp luật hiệu lực định kỷ luật Trong giai đoạn này, vấn đề pháp lý cần hoàn thiện trường hợp công chức tiếp tục có hành vi vi phạm pháp luật thời gian thi hành định kỷ luật định kỷ luật thi hành có chấm dứt hiệu lực hay không? Và định kỷ luật có hiệu lực nào? NĐ 34/2011/NĐ-CP quy định vấn đề này, nhiên, NĐ 27/2012/NĐ-CP quy định rõ, cụ thể theo khoản 3, Điều 19 NĐ 27/2012/NĐ-CP “trường hợp viên chức tiếp tục có hành vi vi phạm pháp luật thời gian thi hành định kỷ luật định kỷ luật thi hành chấm dứt hiệu lực kể từ thời điểm định kỷ luật hành vi vi phạm pháp luật có hiệu lực.” NĐ 34/2011/NĐ-CP nên quy định tương tự để không bỏ sót vấn đề liên quan, theo đó, nên quy định “trường hợp công chức tiếp tục có hành vi vi phạm pháp 61 luật thời gian thi hành định kỷ luật định kỷ luật thi hành chấm dứt hiệu lực kể từ thời điểm định kỷ luật hành vi vi phạm pháp luật có hiệu lực” 2.3.1.5 kiện Hoàn thiện pháp luật giai đoạn khiếu kiện giải khiếu  Hoàn thiện quy định pháp luật thẩm quyền giải khiếu nại định kỷ luật công chức: Thẩm quyền giải khiếu nại có chồng chéo, không thống Luật Cán bộ, công chức 2008, NĐ 34/2011/NĐ-CP với Luật Khiếu nại 2011, vậy, cần quy định lại cách thống thẩm quyền Muốn vậy, văn phải sửa đổi  Hoàn thiện quy định pháp luật quyền khởi kiện công chức: Luật Cán bộ, công chức 2008 NĐ 34/2011/NĐ-CP nên quy định quyền khởi kiện công chức, quyền công dân nói chung công chức nói riêng Mặc dù quyền Luật Tố tụng hành quy định Luật Cán bộ, công chức NĐ 34/2011/NĐ-CP văn chuyên ngành nên quy định để đảm bảo tính thống Thiết nghĩ, quyền khởi kiện công chức không nên bị thu hẹp lại công chức có quyền khởi kiện định kỷ luật buộc việc Đối với định kỷ luật khác pháp luật nên cho phép công chức khởi kiện, bởi: định kỷ luật ảnh hưởng đến quyền lợi công chức, chế khiếu nại đáp ứng phần, khiếu nại lần hai đến quan có thẩm quyền mà công chức không đồng ý với kết giải khiếu nại công chức không khởi kiện đến Tòa án Mặt khác, cho công chức quyền khởi kiện định kỷ luật khác định kỷ luật buộc việc tạo điều kiện cho Tòa án hành thực thi quyền lực, mà nay, số lượng vụ án hành hạn chế105 Quyền khởi kiện công chức bị thu hẹp đối tượng khởi kiện mà bị thu hẹp chủ thể có quyền khởi kiện, mà Luật Tố tụng hành không cho công chức giữ chức vụ cao Tổng cục trưởng tương đương có quyền khởi kiện định kỷ luật buộc việc Như phân tích mục 2.1.5, pháp luật nên cho phép chủ thể có quyền khởi kiện Tòa án để bảo vệ quyền lợi 105 http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?ItemID=4594 62 2.3.2 Các giải pháp khác 2.3.2.1 Xây dựng hoàn thiện chế giám sát việc áp dụng thực quy trình xử lý kỷ luật công chức Tăng cường công tác quản lý, kiểm tra, giám sát công chức quan, đơn vị, tổ chức người đứng đầu quan Theo dõi, đôn đốc kiểm tra hoạt động công chức có ý nghĩa quan trọng việc ngăn chặn kịp thời, phát Giám sát quy trình xử lý kỷ luật công chức giám sát tất khâu quy trình xử lý kỷ luật công chức Cơ chế giám sát cần xây dựng hoàn thiện khía cạnh sau:  Về chủ thể giám sát: Chủ thể có quyền giám sát việc xử lý kỷ luật công chức trước tiên quan có quyền quản lý theo phân cấp Đảng nhà nước Chính phủ định biên chế quản lý công chức làm việc quan hành chính, nghiệp nhà nước Các bộ, quan ngang giao quản lý công chức theo ngành chuyên môn Việc giám sát quy trình xử lý kỷ luật công chức tiến hành quan xử lý kỷ luật công chức theo thẩm quyền Ngoài ra, tổ chức xã hội có quyền giám sát quy trình xử lý kỷ luật quan, đơn vị, tổ chức có thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức Vai trò chủ thể quan trọng, giúp cho trình xử lý kỷ luật công chức khách quan hơn, đảm bảo tính nghiêm minh pháp luật Bên cạnh đó, vai trò giám sát nhân dân cần đề cao việc phát hiện, tố cáo hành vi vi phạm kỷ luật công chức  Về hình thức giám sát: Việc giám sát quy trình xử lý kỷ luật công chức thực hình thức kiểm tra, tra Cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra việc xử lý kỷ luật quan, tổ chức, đơn vị quản lý Việc kiểm tra phải tiến hành cách thường xuyên nhằm hạn chế vi phạm pháp luật xảy trình xử lý kỷ luật công chức, không xâm phạm quyền, lợi ích đáng công chức Hình thức tra tiến hành quan Thanh tra Nhà nước có thẩm quyền Hoạt động tra phải kịp thời, nhanh chóng có dấu hiệu có thông tin xác việc xử lý kỷ luật không pháp luật, xâm phạm quyền lợi công chức hay bao che, né tránh không xử lý 63  Về phương pháp giám sát: Việc giám sát quy trình xử lý kỷ luật công chức thực phương pháp báo cáo đề nghị quan có thẩm quyền xử lý Ngoài ra, giám sát thông qua phương tiện thông tin đại chúng báo chí, đài phát thanh, truyền hình… 2.3.2.2 Tăng cường công tác thi đua, khen thưởng công chức Công tác thi đua, khen thưởng ngày trở thành công cụ hỗ trợ đắc lực quản lý Nhà nước; làm tốt công tác thi đua, khen thưởng góp phần tạo động lực cho phong trào mà qua đó, nhân tố tích cực phát khen thưởng kịp thời tác động không nhỏ động viên tinh thần trách nhiệm, lòng nhiệt tình, say mê sáng tạo công chức dẫn đến việc hoàn thành nhiệm vụ công tác đạt chất lượng cao, đem lại nhiều ích lợi cho xã hội Qua đó, giảm thiểu tình trạng vi phạm kỷ luật công chức, tạo niềm tin vững cho họ yên tâm công tác Ngày 11/6/1948, Lời kêu gọi thi đua quốc, Chủ tịch Hồ Chí Minh nhấn mạnh: “Thi đua khen thưởng động lực phát triển biện pháp quan trọng để xây dựng người Thi đua yêu nước phải tiến hành thường xuyên, liên tục hàng ngày” Thực lời dạy Chủ tịch Hồ Chí Minh, Đảng Nhà nước ban hành nhiều chủ trương, sách, pháp luật để đạo, quản lý hoạt động thi đua khen thưởng như: Chỉ thị số 39/CT-TW ngày 21/5/2004 Bộ Chính trị việc đổi tiếp tục đổi công tác thi đua khen thưởng; Chỉ thị số 34/CT-TW ngày 07/4/2014 Bộ Chính trị việc tiếp tục đổi mới, đẩy mạnh phong trào thi đua yêu nước, phát hiện, bồi dưỡng nhân điển hình tiên tiến; Chỉ thị số 725/CT-TTg ngày 17/5/2011 Thủ tướng Chính phủ việc phát động phong trào thi đua yêu nước phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; Luật Thi đua khen thưởng ngày 26/11/2003 Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật TĐKT ngày 14/6/2005 cụ thể hóa Nghị định số 42/2010/NĐ - CP ngày 15/4/2010 Chính phủ quy định chi tiết thi hành số điều Luật Thi đua khen thưởng, Luật bổ sung số điều Luật Thi đua khen thưởng văn hướng dẫn thực khác Bên cạnh hoạt động tích cực, công tác thi đua khen thưởng số đơn vị chưa lãnh đạo quan tâm thường xuyên; phong trào phát động chưa sâu rộng, mang tính hình thức; khen thưởng, động viên người lao động trực tiếp 64 quan tâm, khen cho lãnh đạo nhiều, số đơn vị đề nghị khen thưởng không quy định luật thi đua khen thưởng, không đủ điều kiện đề nghị khen cao Chính vậy, cần nâng cao hoạt động khen thưởng để góp phần phát huy, khơi dậy tính tự giác, tích cực công chức vào thực phong trào thi đua, tạo động lực thúc đẩy công chức phấn đấu vươn lên hoàn thành nhiệm vụ theo chức trách giao qua giảm thiểu hành vi vi phạm kỷ luật 2.3.2.3 Bồi dưỡng, đào tạo nâng cao trình độ chuyên môn cho cán bộ, công chức Bồi dưỡng, đào tạo nâng cao trình độ công chức khâu quan trọng công tác cán bộ, góp phần xây dựng đội ngũ công chức tương lai Trên sở lấy chất lượng hiệu làm mục tiêu đào tạo, bồi dưỡng công chức nhằm trang bị kiến thức bản, chuyên ngành cho công chức để họ phát huy mạnh, góp phần xây dựng đất nước Bên cạnh đó, đào tạo, bồi dưỡng công chức góp phần giáo dục đạo đức, lý tưởng để công chức nhận thức hành vi vi phạm kỷ luật để tránh vi phạm Từ đó, họ có đủ “tầm nhìn” việc xây dựng, hoạch định đưa giải pháp cụ thể xử lý kỷ luật công chức 2.3.2.4 Cải tiến, hoàn thiện quy trình soạn thảo, ban hành văn pháp luật Hệ thống pháp luật nước ta rườm rà, chồng chéo, thiếu tính đồng xuất phát từ nguyên nhân hoạt động lập pháp nước ta bị động, lúng túng trước nhu cầu thực tiễn, cản trở phát triển đất nước.Việc cải tiến, hoàn thiện quy trình soạn thảo, ban hành văn pháp luật nước ta cân thiết cấp bách, có ý nghĩa quan trọng, định tới chất lượng tiến độ hoạt động lập pháp Xây dựng hệ thống pháp luật khoa học, thống nhất, tránh chồng chéo, mâu thuẫn văn góp phần hoàn thiện pháp luật nói chung Luật Cán bộ, công chức nói riêng Bên cạnh đó, việc phối hợp đồng Quốc hội, Chính phủ, Bộ việc ban hành, hướng dẫn triển khai thi hành văn pháp luật xử lý kỷ luật công chức đóng vai trò việc hoàn thiện pháp luật xử lý kỷ luật công chức