Luận văn Hoàn thiện cơ chế giám sát Hiến pháp trong điều kiện xây dựng NN pháp quyền

Nguyễn Mạnh Hùng – Lưu Đức Quang; Tài phán Hiến pháp và vấn đề xây dựng mô hình tài phán Hiến pháp ở Việt Nam của GS.TS Đào Trí Úc, PSG.TS Nguyễn Như Phát… Và rất nhiều bài viết trên các

MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU

NỘI DUNG

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP

TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN -1

1.1 Khái niệm về nhà nước pháp quyền -1

1.1.1 Sự hình thành và phát triển tư tưởng nhà nước pháp quyền -1

1.1.2 Những đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền -4

1.2 Giám sát Hiến pháp và vai trò của giám sát Hiến pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền. -6

1.2.1 Khái niệm giám sát Hiến pháp -6

1.2.2 Vai trò của giám sát Hiến pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền. -8

1.3 Cơ chế giám sát Hiến pháp -11

1.3.1 Khái niệm cơ chế giám sát Hiến pháp -11

1.3.2 Những yếu tố cơ bản trong giám sát Hiến pháp -12

Chủ thể thực hiện giám sát Hiến pháp -12

Đối tượng xem xét -13

1.3.3 Hình thức giám sát Hiến pháp và việc xử lý các trường hợp vi phạm Hiến pháp -14

1.3.3.1 Hình thức giám sát Hiến pháp -14

1.3.3.2 Kết quả xử lý - 15

1.3.4 Các mô hình giám sát Hiến pháp trên thế giới Ưu và nhược điểm -15

1.3.4.1 Mô hình giám sát Hiến pháp phi tập trung -15

1.3.4.2 Mô hình giám sát Hiến pháp tập trung -18

1.3.4.3 Mô hình giám sát Hiến pháp hỗn hợp -22

1.3.4.4 Mô hình cơ quan lập hiến đồng thời là cơ quan giám sát Hiến pháp 22

CHƯƠNG 2 SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CƠ CHẾ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM -23

2.1 Cơ chế giám sát Hiến pháp qua các bản Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 -23

2.1.1 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo Hiến pháp năm 1946 -24

2.1.2 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo Hiến pháp năm 1959 -25

2.1.3 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo Hiến pháp năm 1980 -27

2.1.4 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) -27

2.2 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo quy định của Hiến pháp năm 2013 -30

2.2.1 Quốc hội -30

2.2.2 Ủy ban thường vụ Quốc hội -32

2.2.3 Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội -33

2.2.4 Đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội -34

2.2.5 Chủ tịch nước -35

2.2.6 Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ -35

2.2.7 Viện kiểm sát nhân dân -36

2.2.8 Tòa án nhân dân -36

2.2.9 Cơ quan nhà nước ở địa phương -37

2.2.10 Nhân dân Việt Nam -38

2.3 Những thay đổi trong Hiến pháp năm 2013 – Cơ sở xây dựng cơ quan giám sát Hiến pháp chuyên trách -38

2.4 Đánh giá thực trạng cơ chế giám sát Hiến pháp ở Việt Nam hiện nay -40

2.4.1 Ưu điểm. -40

2.4.2 Hạn chế, bất cập -41

Chương 3 XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM, HOÀN THIỆN CƠ CHẾ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP -44

3.1 Quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về vấn đề xây dựng nhà nước pháp quyền và việc hoàn thiện cơ chế giám sát Hiến pháp -44

3.1.1 Quá trình thay đổi nhận thức về tổ chức, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa -44

3.1.2 Định hướng xây dựng cơ chế giám sát Hiến pháp -48

3.2 Mục đích hoàn thiện cơ quan giám sát Hiến pháp -49

3.2.1 Đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa -49

3.2.3 Nhu cầu hội nhập Quốc tế -50

3.3 Nguyên tắc hoàn thiện cơ chế giám sát Hiến pháp ở Việt Nam giai đoạn hiện nay -50

3.3.1 Đảm bảo quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân -50

3.3.2 Đảm bảo phù hợp với định hướng của Đảng -51

3.3.3 Đảm bảo việc kiểm soát hiệu quả các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp-52 3.4 Phương hướng, lộ trình đổi mới và một số kiến nghị -53

3.4.1 Một số mô hình giám sát đặt ra -53

3.4.1.1 Tiếp tục giữ nguyên cơ chế giám sát hiện nay Tăng cường hoàn thiện hệ thống pháp luật -54

3.4.1.2 Thành lập Ủy ban giám sát Hiến pháp thuộc Quốc hội -54

3.4.1.3 Tòa án tối cao thực hiện quyền giám sát -55

3.4.1.4 Thành lập Tòa án Hiến pháp độc lập (hoặc Hội đồng bảo hiến) -56

3.4.1 Lộ trình đổi mới Kiến nghị mô hình trung gian trong giai đoạn hình thành cơ quan giám sát Hiến pháp độc lập -56

3.4.1.1 Thành lập cơ quan giám sát Hiến pháp thuộc Tòa án tối cao giai đoạn 2016-2010 -57

3.4.1.2 Thành lập Tòa án Hiến pháp độc lập trên nền tảng cơ quan thuộc Tòa án tối cao -60

3.5 Hoàn thiện cơ chế giám sát Hiến pháp của Quốc hội -62

3.5.1 Về nhận thức -62

3.5.2 Về cơ sở pháp lý -64

KẾT LUẬN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nhà nước pháp quyền là một trong những giá trị chung mang tính phổ biến, sảnphẩm chung của nhân loại đạt được trong quá trình lịch sử đấu tranh lâu dài để hướngđến một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh, nơi mà người dân có được cuộc sống ấm

no, hạnh phúc và tự do Xây dựng nhà nước pháp quyền là xu hướng chung hiện naycủa các quốc gia văn minh trên thế giới, Việt Nam cũng không nằm ngoài sự phát triển

đó Mặc dù nhận thức về một nhà nước quản lý và được quản lý bằng pháp luật ra đời

từ thời kỳ đổi mới nhưng đến Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng, tưtưởng “nhà nước ta là nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân” mới đượckhẳng định Sau đó, lần sửa đổi Hiến pháp năm 2001, nhà nước ta chính thức ghi nhận:

“Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủnghĩa của dân, do dân và vì dân” Hiến pháp năm 2013 một lần nữa nêu rõ quyết tâmnày Đây là cơ sở hiến định cho định hướng phát triển nhà nước đồng thời cũng thểhiện mục tiêu của Đảng, nhà nước và toàn thể nhân dân nhằm đưa nước ta phát triển,

ổn định và vững chắc theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Hiến pháp là đạo luật cơ bản nhất của nhà nước, giữ vị trí quan trọng trongchính trị và hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia Đảm bảo vị trí tối cao của Hiến pháptrong hệ thống pháp luật và đời sống xã hội được đánh giá như một yêu cầu, một phầnkhông tách rời trong nhà nước pháp quyền Do đó, nhu cầu thiết lập một cơ chế đảmbảo cho tính hợp hiến của quyền lực nhà nước và của các hành vi xã hội để bảo vệ tínhtối cao của Hiến pháp, bảo vệ các quyền tự do hiến định của công dân trở thành mộtnhiệm vụ khi xây dựng nhà nước pháp quyền Ở Việt Nam, mặc dù đã hình thành cơchế giám sát Hiến pháp nhưng những quy định còn rời rạc, chồng chéo, các chủ thểchưa thực hiện hiệu quả nhiệm vụ giám sát của mình theo Hiến pháp quy định Địnhhướng xây dựng một thiết chế giám sát Hiến pháp chuyên trách được xem như mộtnhiệm vụ được đặt ra từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng Cộng sản ViệtNam (năm 2006) Tiếp đó, Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ XI (năm 2011)một lần nữa khẳng định quyết tâm chính trị trong quan điểm chỉ đạo đổi mới cơ chế

giám sát Hiến pháp ở Việt Nam: “Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của cơ quan

công quyền” 1 Dự thảo Hiến pháp năm 2013 cũng từng đề ra mô hình Hội đồng Hiếnpháp, như một cơ quan chuyên trách giám sát Hiến pháp Tuy nhiên, mô hình nàykhông được Quốc hội khóa XIII thông qua

Xây dựng cơ quan giám sát Hiến pháp chuyên trách ở Việt Nam hiện nay vẫncòn là mục tiêu và quan điểm khoa học Trong bối cảnh đó, tác giả chọn đề tài “Hoànthiện cơ chế giám sát Hiến pháp trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở ViệtNam” để nghiên cứu và làm khóa luận tốt nghiệp góp phần hiện thực hóa quyết tâmchính trị của Đảng trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền

2 Tình hình nghiên cứu đề tài.

Xây dựng và hoàn thiện cơ chế giám sát Hiến pháp không phải là đề tài mới.Ngay từ Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng Cộng sản Việt Nam, vấn đềnày nhận được sự quan tâm của nhiều chủ thể với nhiều công trình đa dạng về cấp độnghiên cứu Trong đó có thể kể đến Hội nghị Khoa học bàn về “cơ chế bảo hiến” vàotháng 5.2005 do Ban Công tác lập pháp của Ủy ban thường vụ Quốc hội tổ chức BanCông tác lập pháp cho ra đời cuốn “cơ chế bảo hiến” năm 2006 với những ý kiến củacác chuyện gia Luật hàng đầu trong cả nước Năm 2009 diễn ra Hội nghị khoa họcquốc tế do Văn phòng Quốc hội phối hợp Văn phòng phối hợp hỗ trợ cải cách tư pháp

và pháp luật tổ chức… Nhiều sách chuyên khảo cũng ra đời trong giai đoạn này như:

Tài phán Hiến pháp của PSG.TS Nguyễn Như Phát; Cơ chế giám sát Hiến pháp với việc bảo đảm quyền con người của TS Vũ Văn Nhiêm – ThS Nguyễn Mạnh Hùng – Lưu Đức Quang; Tài phán Hiến pháp và vấn đề xây dựng mô hình tài phán Hiến pháp

ở Việt Nam của GS.TS Đào Trí Úc, PSG.TS Nguyễn Như Phát… Và rất nhiều bài viết trên các tạp chí khác nhau như: Cơ chế giám sát Hiến pháp theo các Hiến pháp Việt Nam và vấn đề xây dựng tài phán Hiến pháp ở nước ta của PGS.TS Trương Đắc Linh, tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1 năm 2007; Bàn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tài phán Hiến pháp ở Việt Nam của Trần Ngọc Đường, tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 10 năm 2007; Tài phán Hiến pháp và viễn cảnh chủ nghĩa hợp hiến ở Việt Nam của Bùi Ngọc Sơn, tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4 năm 2009; Cơ chế giám sát Hiến pháp – góc nhìn tham khảo của Nguyễn Đức Lam, tạp chí Nghiên cứu lập pháp

số 10 năm 2003…Đề tài này được chọn làm đề tài khóa luận tốt nghiệp của Nguyễn

1 Đảng Cộng sản Việt Nam, Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng, 2011, tr.89.

Hoàng Vũ (năm 2004), Trương Thị Thu Trang (năm 2009), Phan Thị Ngân (năm 2013)

và luận văn Thạc sĩ của Vũ Đình Lê (năm 2007) Trong các công trình này, tác giả đãnghiên cứu, phân tính những vấn đề mang tính lý luận cũng như đánh giá thực trạng đểtìm ra một mô hình giám sát Hiến pháp phù hợp với Việt Nam

3 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề ranhiệm vụ nghiên cứu xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến trong hoạt động

và quyết định của các cơ quan công quyền và cơ chế phán quyết các hành vi vi phạmHiến phán trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp Điều này tiếp tục được ghinhận là một trong những nhiệm vụ để xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩatại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 không quyđịnh một mô hình giám sát Hiến pháp chuyên biệt Với đề tài này, tác giả tập trungnghiên cứu vai trò của giám sát Hiến pháp trong nhà nước pháp quyền, thực trạng cơchế giám sát Hiến pháp hiện nay, mục đích đổi mới cơ chế giám sát Hiến pháp và lộtrình xây dựng một cơ quan giám sát Hiến pháp độc lập trong điều kiện xây dựng nhànước pháp quyền với tư cách là một nhiệm vụ quan trọng trong mục tiêu xây dựng nhànước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân

- Trình bày lịch sử hình thành và phát triển cơ chế giám sát qua trong lịch sửlập hiến Việt Nam

- Định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền và nhiệm vụ thành lập cơ quantài phán Hiến pháp theo lãnh đạo của Đảng Đánh giá thực trạng cơ chế giámsát Hiến pháp để xây dựng lộ trình để thành lập Tòa án Hiến pháp trên cơ sởtiếp thu kinh nghiệm thế giới

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý luận: Tác giả thực hiện đề tài này trên cơ sở phép duy vật biện chứng

và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin để xem xét đánh giá các mặt của vấn đềtrong mối liên hệ với nhau và xuyên suốt từ lịch sử đến hiện tại Ngoài ra, tác giả còndựa trên nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước ta

Phương pháp nghiên cứu: Các biện pháp so sánh, phân tích, tổng hợp, đánh giá,khái quát giá…được sử dụng xuyên suốt khóa luận, tùy thuộc vào từng nội dung màmức độ sử dụng khác nhau

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP TRONG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

1.1 Khái niệm về nhà nước pháp quyền

1.1.1 Sự hình thành và phát triển tư tưởng nhà nước pháp quyền

Thuật ngữ nhà nước pháp quyền được các học giả dịch từ thuật ngữ The Rule of Law Hiện nay các học giả trong nước và trên thế giới cũng chưa thống nhất khi đưa ra

khái niệm nhà nước pháp quyền

Từ điển Luật học định nghĩa nhà nước pháp quyền: “Nhà nước pháp quyền, nhà nước lấy pháp luật là cơ sở pháp lý thống nhất cho việc điều hành mọi mặt hoạt động của nhà nước, của xã hội, của mọi công dân, dùng pháp luật làm chuẩn mực để phân biệt tính hợp pháp và không hợp pháp; việc được làm và không được làm trong thi hành pháp luật của các cơ quan và cán bộ nhân viên nhà nước, trong việc tuân thủ pháp luật của mọi công dân, tóm lại một nhà nước phục tùng một trật tự pháp lí loại trừ tình trạng vô chính phủ và tư nhân phục thù, các quyền dân chủ công dân được đảm bảo”2

PSG TS Nguyễn Đăng Dung cho rằng: “The Rule of Law” dùng để chỉ một xã hội được tổ chức và vận hành trên cơ sở các quyền của tự nhiên, mọi chủ thể trong đó

có cả nhà nước phải đặt mình dưới pháp luật, các chủ thể được sử dụng tự do pháp luật để làm lợi cho mình, nhưng không được vi phạm sang các quyền và lợi ích của chủ thể khác”3

GS TS Đào Trí Úc nhấn mạnh: “Ngày nay, nói đến nhà nước pháp quyền, trước hết người ta nói đến sự ngự trị của pháp luật trong đời sống xã hội và chính trị với tư cách là ý chí của nhân dân, có giá trị phổ biến”4.

Dù các định nghĩa không hoàn toàn thống nhất với nhau nhưng có thể hiểu tinhthần thuật ngữ nhà nước pháp quyền là phương thức tổ chức nền dân chủ theo cáchquyền lực nhân dân được thể chế hóa thành pháp luật, lấy pháp luật đó làm trung tâm,

2 Từ điển Luật học (1999), NXB Từ điển bách khoa, Hà Nội, tr 350.

3 Nguyễn Đăng Dung (2007), Quốc hội Việt Nam trong nhà nước pháp quyền, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà

Nội, tr 26.

4 Đào Trí Úc (1995), Nhà nước pháp quyền: một số vấn đề cơ bản Những vấn đề cơ bản về nhà nước và pháp luật, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.110.

nền tảng cho tổ chức, điều hành bộ máy nhà nước, là thướt đo chuẩn mực của hành vitrong xã hội, hướng đến mục tiêu bảo vệ quyền, lợi ích của mọi công dân.

Theo chủ nghĩa Mác – Lênin, lịch sử con người sẽ tuần tự xuất hiện năm hìnhthái kinh tế - xã hội: cộng sản nguyên thủy, chiếm hữu nô lệ, phong kiến, tư bản chủnghĩa, cộng sản chủ nghĩa Không có sự xuất hiện và tồn tại một hình thái nhà nướcmang tên nhà nước pháp quyền Điều này có ý nghĩa nhà nước pháp quyền không phảimột kiểu nhà nước được xác định theo lý luận về hình thái kinh tế - xã hội mà là sựphản ánh một trình độ tất yếu đạt tới của quyền lực nhân dân trong xã hội được tổ chứcthành nhà nước, nó có thể tồn tại ở hình thái kinh tế - xã hội này đồng thời cũng có thểtồn tại ở hình thái kinh tế - xã hội khác

Học thuyết nhà nước pháp quyền được biết đến gắn liền với cách mạng tư sảnthế kỉ XVII – XVIII, ra đời trong cuộc đấu tranh chống lại sự chuyên quyền, độc đoáncủa giai cấp thống trị Bản thân học thuyết hình thành là kết quả của quá trình chống lạimâu thuẫn trong xã hội nên hoàn toàn lý giải được vì sao nhà nước pháp quyền chỉ cóthể có được trong sự xác lập và phát triển nền dân chủ

Tư tưởng về nhà nước pháp quyền ra đời cùng với những tư tưởng phát triểndân chủ Ngay từ thời kỳ cổ đại, các nhà tư tưởng đã nêu ra những quan điểm, tư tưởng

đề cao pháp luật, tổ chức nhà nước để thượng tôn pháp luật

Đầu tiên, có thể nói đến nhà tư tưởng Arokhont Salon, nhiếp chính quan người

Hy Lạp ở La Mã (thế kỷ XI Tr CN) Ông đã xác định một số khía cạnh của dân chủ(giải phóng con người) và quy định một số quyền của các công dân tự do trong mốiquan hệ với các quan lại nhà nước đồng thời cho rằng cần có sự kết hợp sức mạnh vớipháp luật trong tổ chức Nhà nước Ai Cập cổ đại Tư tưởng của ông về vai trò của pháp

luật được diễn đạt như sau: “Ta giải phóng tất cả mọi người bằng quyền lực của pháp luật, bằng sự kết hợp giữa sức mạnh và pháp luật”5 Đây chính là tiền đề để các nhà tư

tưởng, các học giả giai đoạn tiếp theo xây dựng và phát triển học thuyết nhà nước phápquyền

Tiếp sau, nhà triết học Hy Lạp Platon (427-437 Tr CN) cũng có nhận định:

“Tôi đã nhìn thấy sự sụp đổ nhanh chóng của nhà nước ở nơi nào mà pháp luật không

5 Phạm Gia Đức (2003), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Dân, do Dân, vì Dân, NXB Quân

đội nhân dân, Hà Nội, tr 294.

có hiệu lực và nằm dưới quyền của một ai đó Còn ở nơi nào pháp luật đứng trên các nhà cầm quyền chỉ là những nô lệ của pháp luật thì đó tôi thấy được sự cứu thoát của nhà nước”6 Quan điểm về tính tối cao của pháp luật trong xã hội ở Platon đã có sự rõ

nét và cụ thể hơn Salon Nếu như Salon chỉ nêu ra vai trò của pháp luật trong tổ chứcnhà nước thì Platon đã nhận thấy khả năng lạm quyền của nhà cầm quyền trong quản lý

và đòi hỏi thượng tôn pháp luật để duy trì sự tồn tại của nhà nước

Bên cạnh hai nhà tư tưởng trên, nhiều nhà tư tưởng cổ đại khác như: Aristote(384 – 322 Tr CN), Xixeron (104 - 44 Tr CN)…cũng đã chú trọng tới tính tối cao củaluật, pháp luật đồng thời quan tâm đến tổ chức nhà nước, sự phân công quyền lực nhànước Những nhận định đó dù chỉ mới là những tư tưởng, quan điểm sơ khai về dânchủ, vai trò của pháp luật nhưng giữ vai trò nền tảng để các nhà chính trị tư sản thế kỉXVII – XVIII như John Locke (1632 - 1704), Montesquieu (1698 - 1755), J.J.Rousseau (1712 - 1778), I Kant (1724 - 1804), Thomas Jefferson (1743 – 1826) ,Thomas Paine (1737 - 1809), John Adams (1735 - 1826), Hegel (1770 - 1831)…pháttriển và ngày càng hoàn thiện tư tưởng về nhà nước pháp quyền với tư cách như mộtthế giới quan pháp lý mới Thế giới quan này khẳng định, nêu cao những tư tưởng nhânđạo, các nguyên tắc tự do và bình đẳng của cá nhân, quyền con người là một quyền bấtbiến, bất khả xâm phạm, chống lại chế độ độc tài, đả kích chuyên chế độc quyền Qua

đó tìm kiếm không ngừng mô hình tổ chức chính quyền, bộ máy nhà nước để tạo nênmột trật tự, thiết chế chống lại sự lạm quyền của nhà nước, sự bất công của xã hộiđương thời

Trong giai đoạn này, nhà tư tưởng đầu tiên cần nói đến: Montesquieu, luật giaPháp (1698 – 1755) Trên tiền đề của John Locke (1632 – 1704), ông đã phát triển,hoàn thiện để tạo thành thuyết phân quyền Theo ông, quyền lực được chia làm ba bộphận, nên giao cho ba cơ quan khác nhau, độc lập và có vị thế ngang nhau, đó là mốiquan hệ Lập pháp (Nghị Viện) – Hành pháp (Tổng thống) – Tư pháp (Tòa án) Phânquyền là cơ sở để các bộ phận quyền lực có thể kiểm soát, đối trọng nhau là điều kiệntiên quyết để tránh xu hướng lạm dụng quyền lực để đảm bảo tôn trọng quyền conngười, tự do cá nhân7 Đây là nội dung học thuyết phân quyền đồng thời cũng là cốt lõi

6 Phạm Gia Đức (2003), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Dân, do Dân, vì Dân, NXB Quân

đội nhân dân, Hà Nội, tr 294.

7 Phạm Gia Đức (2003), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Dân, do Dân, vì Dân, NXB Quân

đội nhân dân, Hà Nội, tr 296.

trong tư tưởng nhà nước pháp quyền của Montesquieu Tư tưởng này đã có ảnh hưởngrất lớn đến cơ sở lý luận tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước tư sản.

Ngoài ra, không thể không nhắc đến I Kant (1724-1804), ông là người lập luận

về mặt triết học cho lý luận về nhà nước pháp quyền tư sản Vậy nên cũng không có gìbất hợp lý khi người ta gắn học thuyết này trước hết cho tên tuổi của ông Quan niệmcủa Kant về nhà nước là tập hợp những con người cùng chịu sự lãnh đạo của các đạoluật về pháp quyền Mục đích của nhà nước là phải đảm bảo sự thắng lợi của pháp luật

và bản thân của nhà nước cũng phải phục tùng những yêu cầu của pháp luật đó Ôngtán thành mô hình nhà nước phân quyền, ông cho rằng ở đâu áp dụng nguyên tắc phânquyền thì ở đó có nhà nước pháp quyền không thì chỉ có tập quyền8 Tuy nhiên nhànước ông hướng đến phải là nhà nước cộng hòa thuần túy, chân chính, nơi luật ngự trịkhông phụ thuộc bất kì cá nhân nào

Cuối cùng, nhà tư tưởng Heghen (1770 -1831), ông cũng có những tư tưởng vềnhà nước pháp quyền Nhưng khác với các nhà tư tưởng trước, cấu trúc nhà nước phápquyền của Heghen là thần thánh hóa nhà nước Chủ nghĩa nhà nước của ông là duy

tâm: “Nhà nước là sự du ngoạn của trời trên đất”9

Hệ thống những tư tưởng, quan điểm của các học giả trên đã góp phần định hình

và hoàn thiện học thuyết nhà nước pháp quyền Học thuyết này là tiền đề về mặt lýluận cho việc xác định vai trò của pháp luật cũng như mối quan hệ của nó với phươngthức tổ chức, xây dựng và cách thức vận hành nhà nước của các nhà nước xã hội hiệnđại được người ta hướng đến, gọi là nhà nước pháp quyền Cần nhấn mạnh rằng tưtưởng về nhà nước pháp quyền là một giá trị chung mà nhân loại đạt được trong xã hội

tư sản, chứ không phải sản phẩm riêng của xã hội tư sản

1.1.2 Những đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền

Nhà nước pháp quyền được hình thành trong xã hội dân chủ Xây dựng và hiệnthực hóa nền dân chủ, xây dựng một nhà nước mà nhân dân là chủ thể nắm quyền lựcchính trị, đó là xây dựng nhà nước pháp quyền

8 Phạm Gia Đức (2003), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Dân, do Dân, vì Dân, NXB Quân

đội nhân dân, Hà Nội, tr 296.

9 Phạm Gia Đức (2003), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Dân, do Dân, vì Dân, NXB Quân

đội nhân dân, Hà Nội, tr.296.

Quan điểm của các nhà tư tưởng, nhà lý luận chính trị - pháp lý trong lịch sửphát triển tư tưởng về hình thức tổ chức nhà nước này cũng không giống nhau về cáchtrình bày Tuy nhiên, phổ quát lại đây là những đặc trưng sau được đề cập nhiều, cũngnhư nhận được sự đồng tình đa số của các học giả:

Thứ nhất, giá trị khuôn mẫu của pháp luật trong đời sống xã hội Pháp luật trong

nhà nước pháp quyền là chuẩn mực, thước đo để hướng dẫn, điều chỉnh và đánh giáhành vi của mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội Trong đó, Hiến pháp ở vị trí cao nhất.Nhà nước, pháp luật phải được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp

“Chắn chắn bất cứ ai thiết kế các Hiến pháp thành văn đều đặt vấn đề là đạo luật cơ bản và tối cao của quốc gia, thì tất yếu lý thuyết hình thành chính quyền trên nền tảng

đó phải là một đạo luật thường trái với Hiến pháp sẽ bị coi là vô hiệu”10 Đây cũng làĐiều khác biệt rõ nét nhất giữa pháp quyền và pháp trị Trong nhà nước pháp trị, phápluật cũng đóng một vai trò rất lớn trong Điều chỉnh các mối quan hệ xã hội trong nhànước, tuy nhiên, pháp luật khi đó là một công cụ để giai cấp thống trị cai trị đất nước,nghĩa là giai cấp thống trị đứng trên pháp luật Trong nhà nước pháp quyền lý tưởng,Hiến pháp có vị trí tối cao, dù là cơ quan nhà nước nào cũng không đặt phép tùy tiện cónhững hành vi, văn bản trái với nội dung, tinh thần Hiến pháp Nghĩa là phạm vi điềuchỉnh của Hiến pháp và các luật là rộng khắp, không loại trừ một chủ thể nào trong xãhội

Thứ hai, quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền được tổ chức theo

nguyên tắc dân chủ, phân định rõ ràng, kiểm soát quyền lực được thực hiện triệt để,hiệu quả theo ba chức năng cơ bản của nhà nước là làm luật, thực thi pháp luật và xử lýnhững vấn đề phát sinh trong quá trình thực thi Các nhà tư tưởng ở nhà nước tư sản

cho rằng “bộ máy nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực, lập pháp, hành pháp, tư pháp Mỗi quyền lực thực hiện một chức năng riêng, có vị trí ngang nhau để có nhiều khả năng hạn chế, kiềm chế hành vi lộng quyền và lạm quyền của nhau”11 Yêu cầu Tư pháp độc lập cũng là một phần đặc trưng của nhà nước pháp

quyền

10 Dẫn lại từ Vũ Văn Nhiêm-Nguyễn Mạnh Hùng-Lưu Đức Quang (2012), Cơ chế giám sát Hiến pháp – với việc bảo đảm quyền con người, NXB Giáo dục Việt Nam, TP HCM, tr.13.

11 Phạm Gia Đức (2003), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Dân, do Dân, vì Dân, NXB Quân

đội nhân dân, Hà Nội, tr 300.

Thứ ba, xác định vị trí trung tâm của con người trong nhà nước pháp quyền Lúc này, con người là mục tiêu và giá trị cao nhất Một trong những tiêu chí để đánh giá

tính pháp quyền của một chế độ nhà nước là khả năng công dân được thực hiện quyềncủa mình trên thực tế Bởi lẽ, dân chủ là điều kiện, cơ sở cũng như là mục đích hướngđến của nhà nước pháp quyền Do đó, hoạt động của nhà nước phải bắt nguồn từ sự tôntrọng quyền con người, tạo hành lang pháp lý an toàn để họ thực hiện các quyền củamình theo nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm

Thứ tư, ở phương diện đối ngoại, nhà nước pháp quyền cần thực hiện đầy đủ nguyên tắc Pacta sunt servanda (tạm dịch: tận tâm thực hiện cam kết quốc tế) Cam kết

quốc tế cũng được xem là luật chung của các bên tham gia, thực hiện nguyên tắc nàynghĩa là quốc gia ký kết, công nhận hoặc thừa nhận điều ước quốc tế, bằng khả năngkinh tế, chính trị của mình hiện thực hóa các cam kết đối với các quốc gia tham giakhác Điều này không chỉ có ý nghĩa đối với công dân của các quốc gia liên quan, màcòn có ý nghĩa với chính uy tín của quốc gia trên trường quốc tế

Thứ năm, nhà nước pháp quyền gắn với một cơ chế bảo vệ Hiến pháp và pháp

luật phù hợp Bất kì quốc gia nào theo chủ nghĩa Hiến pháp, xây dựng nhà nước phápquyền, thì đều có cơ chế giám sát Hiến pháp Dù là mô hình giám sát tập trung, chuyêntrách hay giao cho cơ quan lập hiến thực hiện, thì các nước cũng đều hướng đến mộtmục đích chung đó là đảm bảo bảo tính tối cao của Hiến pháp Tuy nhiên, việc lựachọn mô hình giám sát nào phụ thuộc rất nhiều vào khả năng thích hợp của một môhình với điều kiện chính trị, xã hội, thể chế của từng quốc gia cụ thể Dù vậy, có thểnói, xây dựng và phát triển cơ quan bảo hiến không những trở thành nhu cầu của mỗiquốc gia, mà còn là xu thế chung toàn cầu

1.2 Giám sát Hiến pháp và vai trò của giám sát Hiến pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền.

1.2.1 Khái niệm giám sát Hiến pháp

Thuật ngữ giám sát Hiến pháp lần đầu tiên được đưa ra trong Hội nghị lập hiến

Hợp chủng quốc Hoa Kỳ 1787 Theo mô hình của Hoa Kỳ, giám sát Hiến pháp đượchiểu là giám sát tư pháp (Judicial review) - thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xéttính hợp hiến của các đạo luật được ban hành bởi các cơ quan hoặc các cấp chính

quyền khác Ở châu Âu, thuật ngữ này xuất hiện cùng với mô hình Tòa án Hiến phápcủa H Kensel.

Theo từ điển Tiếng Việt: “giám sát là hoạt động theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định hay không”12 Như vậy giám sát Hiến pháp có thể

được hiểu là hoạt động theo dõi, kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối vớicác cơ quan khác về việc thực hiện các quy định của Hiến pháp Ở nước ta hiện nayvẫn chưa thống nhất khái niệm giám sát Hiến pháp

Có học giả cho rằng giám sát Hiến pháp “là tổng hợp các biện pháp giữ gìn, chống lại sự vi phạm các nguyên tắc và quy phạm của Hiến pháp”13 Theo quan điểm

này, giám sát Hiến pháp được hiểu theo nghĩa rộng đồng thời tương đồng về nghĩa với

thuật ngữ đảm bảo thi hành Hiến pháp Lúc này, giám sát Hiến pháp có nội hàm gồm

tổng hợp các cơ chế nhằm bảo đảm tôn trọng Hiến pháp như cơ chế chính trị, cơ chếpháp lý, cơ chế xã hội Tuy nhiên, có thể thấy nội hàm được hiểu như vậy quá rộng trênthực tế áp dụng thuật ngữ giám sát Hiến pháp trên thế giới hiện nay - Giám sát Hiếnpháp được tiến hành chỉ khi có sự vi phạm Hiến pháp của công quyền Như vậy, giám

sát Hiến pháp được vận hành khi đáp ứng có hai điều kiện: thứ nhất, có hành vi vi phạm Hiến pháp xảy ra trên thực tế; thứ hai, hành vi vi phạm này của công quyền, đối

tượng giám sát Hiến pháp chính là công quyền

Nhóm quan điểm còn lại cho rằng giám sát Hiến pháp “là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền ra phán quyết về tính hợp hiến hoặc bất hợp hiến của văn bản luật, qua đó làm phát sinh hệ quả pháp lý vô hiệu hóa văn bản pháp luật vi hiến”14 Ý nghĩa

giám sát Hiến pháp theo quan điểm này khá chật hẹp: chỉ kiểm soát tính hợp hiến củacác đạo luật Thực tiễn giám sát Hiến pháp cũng đã chứng minh các định chế giám sátHiến pháp ra đời không chỉ để thực hiện xem xét tính hợp hiến hay bất hợp hiến củađạo luật mà còn thực hiện nhiều chức năng khác như giải quyết tranh chấp giữa các cơquan quyền lực nhà nước ở trung ương, giữa cơ quan quyền lực nhà nước ở trung ương

và địa phương; xem xét tính hợp hiến của cuộc bầu cử nguyên thủ quốc gia…(chẳnghạn Tòa án Hiến pháp của các quốc gia châu Âu)

12 Hoàng Phê (chủ biên)(2006), Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng – Trung tâm từ điển học, Hà Nội, tr 391.

13 Đặng Văn Chiến (chủ biên)(2005), Cơ chế bảo hiến, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.17.

14 Hồ Đức Anh(2006), “Bảo vệ Hiến pháp và chủ thể bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam”, Dân chủ và pháp luật, (06),

tr.32.

Ngày nay, dựa vào thẩm quyền của giám sát Hiến pháp, có thể thấy giám sátHiến pháp ngày nay không được sử dụng theo nghĩa rộng Tuy nhiên, cũng ra thoátkhỏi sự chật hẹp trong nội hàm nghĩa hẹp Giám sát Hiến pháp thực hiện nhiều chứcnăng khác để bảo vệ nội dung và tinh thần Hiến pháp mà không chỉ dừng lại ở xem xét

tính hợp hiến của đạo luật Nhưng, “ý nghĩa cốt lõi của giám sát Hiến pháp vẫn là kiểm soát tính hợp hiến trong hành vi lập pháp”15

Cần phân biệt giám sát Hiến pháp và đảm bảo thi hành Hiến pháp Đảm bảo thi

hành Hiến pháp ra đời từ tư duy của pháp chế xã hội chủ nghĩa nhằm triển khai, thực tếhóa các quy định của Hiến pháp qua tuyên truyền, giáo dục…Còn giám sát Hiến pháplại là sản phẩm của pháp quyền, với mục tiêu xử lý các vi phạm của công quyền khithực thi Hiến pháp, hướng tới giám sát quyền lực nhà nước để bảo vệ các quyền và tự

do của con người

1.2.2 Vai trò của giám sát Hiến pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền.

Một bản Hiến pháp dù cổ điển hay hiện đại đều xác nhận chủ quyền chính trị tốicao của nhân dân Còn bản thân nhà nước pháp quyền hoạt động trong khuôn khổ phápluật mà vị trí tối cao trong hệ thống pháp luật - Hiến pháp Nghĩa là một bản Hiến phápphù hợp được xem như cơ chế vận hành, hoạt động của bộ máy nhà nước và duy trì trật

tự xã hội trong nhà nước pháp quyền Tuy nhiên, “theo Kant nhà nước là tập hợp những con người cùng phục tùng các đạo luật pháp quyền”16 Mà con người không

phải lúc nào cũng làm đúng Điều này xảy ra những tình huống:

Một là, các thiết chế quyền lực có thể không xác định đúng phạm vi thẩm quyền

của mình dẫn đến tình trạng tranh chấp trong thực hiện quyền lực, dễ dẫn đến lạmquyền

Hai là, các cơ quan ban hành khi thực thi quyền lực qua áp dụng pháp luật đã

vượt quá thẩm quyền với các biểu hiện như ban hành các văn bản, quyết định trái vớiHiến pháp, pháp luật

15 Xem thêm Vũ Văn Nhiêm-Nguyễn Mạnh Hùng-Lưu Đức Quang (2012), Cơ chế giám sát Hiến pháp – với việc bảo đảm quyền con người, NXB Giáo dục Việt Nam, TP HCM, tr.26.

16 Phạm Gia Đức (2003), Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, NXB Quân

đội, Hà Nội, tr.296.

Ba là, những đạo luật, hành vi ra đời gây tổn hại cho đời sống xã hội, xâm phạm

các quyền con người hiến định

Trước tiên, giám sát Hiến pháp được trao cho thẩm quyền đầu tiên để giải quyết

các tình huống trên: giải quyết các tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của chính quyềntrung ương – địa phương, đặc biệt liên quan đến việc thực thi pháp luật của trung ươnghay liên quan đến hoạt động giám sát chính quyền địa phương; tranh chấp khác theoluật công giữa chính quyền trung ương và địa phương hoặc giữa chính quyền địaphương với nhau cũng như trong nội bộ chính quyền địa phương

Thứ hai, giám sát Hiến pháp có vai trò trong việc bảo vệ các quyền cơ bản của

công dân Khởi nguồn từ quyền khiếu nại Hiến pháp mà giám sát Hiến pháp trở thànhcông cụ cho công dân thực hiện quyền của mình Có thể xem quy định tại Hiến phápLiên bang Đức là một ví dụ cho việc này “Mọi người đều có thể khiếu nại tại Tòa ánHiến pháp Liên bang khi họ cho rằng quyền cơ bản của họ hay các quyền tương tự nhưquyền cơ bản bị vi phạm bởi một văn bản hay quyết định của chính quyền nhà nước”

Ở góc độ này, quyền cơ bản hay tương tự cơ bản của công dân dưới hoạt động của tàiphán Hiến pháp mới đảm bảo được thực thi thực thi, trên cơ sở hợp hiến của pháp luậthiện hành chứ không là những tuyên ngôn, lý thuyết mà nhà nước mong muốn hướngtới, tuy nhiên vì nhiều lý do mà chưa thực hiện được

Thứ ba, chức năng được nói tới là chức năng giáo dục Giáo dục với cả công

dân – người khiếu nại, với cả cơ quan nhà nước đưa ra văn bản hoặc có hành vi vi hiến.Bản thân công dân, khiếu nại Hiến pháp giúp họ tự chủ được việc bảo vệ quyền củamình trước sự xâm phạm của cơ quan nhà nước Với cơ quan đã đưa ra văn bản, cóhành vi vi hiến, giám sát Hiến pháp tác động đến toàn bộ xử sự của hệ thống côngquyền, không áp dụng văn bản, hành vi vi hiến cho trường hợp tương tự, cũng như tạo

ra cơ hội mới cho cái nhìn về quy định của Hiến pháp Khi không có chức năng giámsát Hiến pháp, cơ quan công quyền mặc nhiên xem họ đúng, do đó, cái nhìn chưa đúng

về Hiến pháp được duy trì, tiếp tục trong hiện tại và tương lai

Ngoài ra, giám sát Hiến pháp còn thêm chức năng giải thích Hiến pháp, giảiquyết các tranh chấp về bầu cử và trưng cầu dân ý Hiến pháp ra đời trên ý chí củanhân dân, hoặc đại diện của nhân dân Tuy nhiên, không phải lúc nào nội dung củaHiến pháp cũng có thể được áp dụng trực tiếp, đặc biệt là trong bối cảnh xã hội thay

đổi không ngừng, còn Hiến pháp tĩnh tương đối, ổn định lâu dài, nên thường có tínhtrừu tượng Cơ quan nhà nước bằng việc ban hành luật, văn bản dưới luật để cụ thểhóa, thực thi các quy định của Hiến pháp khó tránh khỏi hiện tượng xung đột thẩmquyền hay vượt quá tinh thần, nội dung Hiến pháp quy định Nên nhu cầu giải thíchHiến pháp được đặt ra Lời giải thích của cơ quan giám sát Hiến pháp được xem nhưtrọng tài trong trường hợp mâu thuẫn xảy ra giữa các cơ quan nhà nước, các văn bảnpháp luật trong quá trình đời sống hóa Hiến pháp

Những chức năng này có được bởi sự đặc biệt của cơ quan giám sát như: cáchthức thành lập, tổ chức, tố tụng, sự tác động đến các cơ quan khác Giám sát Hiến pháptheo xu hướng hiện đại được giao cho cơ quan tư pháp Lịch sử hình thành cơ quan tưpháp đã khẳng định sự độc lập của nhánh quyền lực này, không mang tính chính trịnhư lập pháp và hành pháp, phán quyết của tư pháp chỉ dựa trên pháp luật, công lý, lẽphải Ngoài ra, dù quá trình để một công dân trở thành thẩm phán ở các quốc gia làkhác nhau, nhưng điểm chung đều rất phức tạp và khó khăn Vậy nên, khi trở thànhthẩm phán, họ có đủ trình độ chuyên môn, kinh nghiệm cũng như bản lĩnh để đưa raphán quyết đúng đắn nhất

Đây là chức năng phổ biến của các mô hình giám sát trên thế giới, bao gồm cácquyền:

- Tuyên bố về sự không hợp hiến của các đạo luật và các văn bản quy phạmpháp luật khi chúng có nội dung không đúng với quy định của Hiến pháp.(Từ năm 1787 đến năm 1973, Tòa án tối cao Hoa Kỳ đã tuyên bố 122 đạoluật của Nghị viện Hoa Kỳ là vi hiến (trong tổng số hơn 35.000 đạo luật banhành), cũng trong thời gian đó, gần 950 đạo luật của Quốc hội các bang bịTòa án tối cao tuyên bố vi phạm Hiến pháp Liên bang17)

- Giải quyết các tranh chấp liên quan đến hiệu lực, việc áp dụng và giải thíchHiến pháp

- Quyết định về tính hợp hiến của cuộc bầu cử Tổng thống

- Xem xét và quyết định về tính hợp hiến của các cuộc bầu cử vào cơ quan lập

pháp, tính hợp hiến của việc tiến hành và kết quả cuộc trưng cầu dân ý.(21.8.2012, Tòa án Hiến pháp Rumani đã ra quyết định không công nhận kết

17 Tham khảo Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Hiến pháp và các văn bản pháp luật NXB Tiến bộ, Maxcova, 1973, tr

15 (Dẫn lại từ Nguyễn Như Phát (2011), Tài phán Hiến pháp - một số vấn đề lý luận cơ bản, kinh nghiệm quốc

tế và khả năng áp dụng cho Việt Nam, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tr 413).

quả cuộc trưng cầu ý dân về luận tội Tổng thống Traian Baxexcu (TraianBasescu) do tỷ lệ cử tri đi bỏ phiếu không vượt mức quá bán (50%+1) để cógiá trị theo luật định)18.

- Quyết định về vấn đề cách chức quan chức nhà nước đặc biệt (Với phánquyết khẳng định việc thuyên chuyển cán bộ năm 2011 của Thủ tướngYingluck Shinawatra là vi hiến, Tòa án Hiến pháp Thái Lan ngày 7-5-2014phế truất cương vị của nữ thủ tướng nước này)19

- Quyết định sửa đổi, bổ sung Hiến pháp

Chung quy lại, chúng ta cần một cơ quan giám sát Hiến pháp để bảo vệ tính tốicao của Hiến pháp tránh khỏi sự tùy tiện, nguyên thủy hóa thẩm quyền của các thiếtchế, bảo hộ quyền tự do của công dân – nội dung cốt lõi của một bản Hiến pháp Vậynên với vai trò là công cụ duy trì, bảo vệ chế độ nhà nước pháp quyền và nền dân chủ,giám sát Hiến pháp trước hết có nhiệm vụ thực hiện việc kiểm tra, đánh giá các vănbản, hành vi của thiết chế quyền lực về tính hợp hiến của nó trên cơ sở làm sáng tỏ tinhthần Hiến pháp, phân tích nội dung, ý chí và mục đích của luật để từ đó đưa ra phán

quyết Giám sát Hiến pháp ra đời để “đảm bảo tính hợp hiến của mọi quyền lực nhà nước và của các hành vi xã hội”20.

1.3 Cơ chế giám sát Hiến pháp

1.3.1 Khái niệm cơ chế giám sát Hiến pháp

Cơ chế giám sát Hiến pháp là hệ thống những thành tố, hình thức, thiết chế, thủtục mà qua đó Hiến pháp được bảo vệ Cơ chế giám sát Hiến pháp thực chất là công cụ,phương thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước nhằm đảm bảo quyền lực đóthuộc về nhân dân

Cơ chế giám sát Hiến pháp hình thành nên từ cơ sở một Hiến pháp cương tính.Một Hiến pháp không bị thay đổi bởi chủ thể thông thường, thủ tục thông thường, bởiđạo luật thường người ta mới đặt ra vấn đề giám sát Hiến pháp Ở các quốc gia không

18 http://dangcongsan.vn/cpv/Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=30127&cn_id=539135 (ngày truy cập 24.5.2014)

19

http://cadn.com.vn/news/92_113951_to-a-a-n-hie-n-pha-p-tha-i-lan-phe-trua-t-thu-tuo-ng-yingluck-shinawatra.aspx (ngày truy cập 17.6.2014)

20 Nguyễn Như Phát (2011) Tài phán Hiến pháp - một số vấn đề lý luận cơ bản, kinh nghiệm quốc tế và khả năng

áp dụng cho Việt Nam, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, tr 144.

có sự phân biệt giữa Hiến pháp và đạo luật thường thì không có sự mâu thuẫn với nhau.Khi mà đạo luật thường có thể sửa đổi được nội dung Hiến pháp, vị trí của Hiến phápkhông được đề cao, không chiếm ưu thế trước luật thường, đồng nghĩa việc không thểdùng Hiến pháp để hạn chế quyền lực nhà nước thì giám sát Hiến pháp trở nên vônghĩa trong chế độ Hiến pháp nhu tính.

1.3.2 Những yếu tố cơ bản trong giám sát Hiến pháp

Giám sát Hiến pháp gồm nhiều nội dung Trong đó hai yếu tố chủ thể thực hiệngiám sát Hiến pháp và đối tượng của giám sát Hiến pháp giữa vai trò vô cùng quantrọng Xác định đúng đắn chủ thể thực hiện và đối tượng của giám sát Hiến pháp là cơ

sở để định hướng phát triển mô hình giám sát Hiến pháp phù hợp Bởi lẽ khi nắm rõhai yếu tố này nhà cầm quyền có thể hoạch định để xây dựng nền tảng chính trị, pháp

lý, tâm lý xã hội, cũng như các yếu tố về mặt kỹ thuật để mô hình giám sát Hiến pháp

ra đời mang lại hiệu quả cao nhất

Chủ thể thực hiện giám sát Hiến pháp

Chủ thể giám sát Hiến pháp có sự thay đổi từ thời kì đầu của nền lập hiến đếnnay Buổi đầu lập hiến, người ta quan niệm cơ quan dân cử là chủ thể hợp lý cũng nhưthuận lợi nhất để thực hiện chức năng này Bởi lẽ, Hiến pháp ra đời là kết quả của quátrình đấu tranh dân chủ Cơ quan dân cử đại diện cho ý chí nhân dân nên về mặt thẩmquyền nó cũng là cơ quan có nhiều quyền lực nhất, có thể kiểm soát được sự vi phạmcủa nhánh hành pháp Là cơ quan thành lập ra Hiến pháp, nên có điều kiện để giải thíchHiến pháp, nhận thấy được khi nào là vi hiến, khi nào là hợp hiến của các đạo luật, cáchành vi Ngoài ra, một nhận thức cổ điển nữa, bản thân cơ quan dân cử hình thành nênHiến pháp nên sẽ tạo ra một quyết tâm cao để bảo vệ tính tối cao của đạo luật đặc biệtnày Mới nhìn, có thể thấy lập luận này rất ổn, hợp lý Tuy nhiên, quan niệm này đã trởnên không phù hợp

Lý luận Hiến pháp học phân tích rằng cơ quan chính trị có khuynh hướng xemxét vấn đề trên khía cạnh chính trị hơn là pháp lý Mà kiểm soát tính hợp hiến là một

hành vi mang tính pháp lý chứ không là hành vi chính trị “Một cơ quan chính trị, kiểm soát dễ sai lạc vì cơ quan này nghĩ đến nhiều đến lợi ích của đạo luật, tính cách hợp

thời của nó, cũng như giá trị thực tiễn của nó”21 Trao chức năng giám sát cho tư pháphợp lý hơn bởi tính chất đặc biệt của nó hơn hai nhánh quyền lực còn lại, độc lập và cóchuyên môn pháp lý cao.

Mặt khác, lập pháp và hành pháp một nhánh giữ quyền quy định xử sự xã hội,một bên triển khai pháp luật vào đời sống Vì điều này nên có thể khẳng định khả nănglạm quyền của hai nhánh quyền lực trên Trong khi đó, Tòa án qua mô tả của

Hamilton: “Ngành tư pháp, trái lại không có quyền sử dụng vũ lực hoặc kiểm soát tài chính, không có quyền chi phối tài sản lẫn sức mạnh của xã hội, và cũng không có một quyền quyết định tích cực nào cả Có thể nói được rằng ngành tư pháp vừa không có lực lượng lại vừa không có ý chí, chỉ có trí phán đoán mà thôi, và cần phải dựa trên sự trợ tá của ngành hành pháp mới có thể thi hành được phán quyết của trí phán đoán mình” Nhánh tư pháp không thể đủ điều kiện để lạm quyền Ngoài ra, thiết kế của Tòa

án độc lập tương đối với hai nhánh quyền lực, chức năng là phán xét các hành vi đểduy trì sự thống lĩnh của pháp luật trong đời sống

Chính vì vậy mà khi thành lập cơ quan giám sát Hiến pháp, các quốc gia có xuhướng trao quyền này cho nhánh tư pháp hoặc ít nhất là phương thức tổ chức, thực hiệncủa cơ quan giám sát độc lập với nhánh lập pháp và hành pháp

Đối tượng xem xét

Đối tượng được xem xét trong giám sát Hiến pháp bao gồm:

- Các văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn Hiến pháp: luật, văn bản dưới luật,các bản án, quyết định của nhánh tư pháp

- Văn bản hành chính của các tổ chức chính trị được nhà nước trao quyềnquản lý

- Điều ước quốc tế theo quy định của pháp luật quốc gia

- Hành vi vi phạm Hiến pháp của các cá nhân có thẩm quyền

Tùy thuộc vào mô hình giám sát Hiến pháp, phương pháp tổ chức quyền lực,mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực với nhau, mà đối tượng xem xét có thể là một,một số hoặc tất cả các đối tượng trên

21 Xem thêm Vũ Văn Nhiêm-Nguyễn Mạnh Hùng-Lưu Đức Quang (2012), Cơ chế giám sát Hiến pháp – với việc bảo đảm quyền con người,Nxb Giáo dục Việt Nam, TP HCM, tr.26.

Khi thực hiện hoạt động giám sát Hiến pháp, đối tượng được xem xét trước tiên

là các đạo luật, các văn bản ban hành Bởi lẽ đạo luật là cơ sở khuôn mẫu cho xử sự xãhội, trong nhà nước pháp quyền, thượng tôn pháp luật mà tối cao là Hiến pháp nên đốitượng chủ yếu, quan trọng nhất khi giám sát Hiến pháp là các đạo luật

1.3.3 Hình thức giám sát Hiến pháp và việc xử lý các trường hợp vi phạm Hiến pháp

1.3.3.1 Hình thức giám sát Hiến pháp

Có hai hình thức giám sát Hiến pháp: Giám sát trừu tượng và giám sát cụ thể.Giám sát trừu tượng là hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản luật mà khônggắn liền với một vụ việc cụ thể Giám sát trừu tượng là phương thức gắn liền với giámsát trước (nghĩa là hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của luật trước khi thông qua, cóhiệu lực) Giám sát trước xảy ra khi có một trong các chủ thể có thẩm quyền đề nghịxem xét Thông thường các nước giới hạn chủ thể này là tổng thống, chủ tịch hai viện,hoặc một số lượng nghị sĩ nhất định mới có quyền đề nghị Tòa án Hiến pháp xem xét.Tuy nhiên, cũng có một số nước không giới hạn chủ thể có quyền này (Ví dụ công dânHungary theo Điều 32A Hiến pháp Hungary) Phán quyết của phương pháp trừu tượnghướng đến chính phủ vì không gắn liền một vụ việc nên pháp quyết không tác độngđến người yêu cầu

Hình thức giám sát cụ thể gắn liền với một vụ việc cụ thể, đòi hỏi của hình thứcgiám sát này đó là việc đưa ra pháp quyết về tính hợp hiến mới có thể giải quyết được

vụ việc Do đó có thể thấy, giám sát cụ thể đa số gặp ở giám sát sau, khi đạo luật đã cóhiệu lực trong đời sống và đã tác động đến quyền lợi của công dân Chủ thể thực hiệnquyền này thường là pháp nhân và thể nhân – những chủ thể đã trực tiếp chịu tác độngcủa đạo luật đó

1.3.3.2 Kết quả xử lý

Kết quả pháp lý của quá trình giám sát Hiến pháp là kết quả nhận được của mộtquá trình giải quyết Đạo luật, hành vi bị xem xét có thể chịu một trong những hậu quả:

- Nghị viện (Quốc hội) hoặc cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản để đìnhchỉ, bãi bỏ, hủy bỏ văn bản được coi là vi hiến (Mô hình cơ quan dân cử thựchiện chức năng giám sát)

- Cơ quan giám sát tuyên bố đạo luật không có giá trị pháp lý, nghĩa là khôngđược áp dụng trên thực tế, còn việc sửa đổi, hay bãi bỏ đạo luật do Nghị việnquyết định (Mô hình giám sát của Hoa Kỳ)

- Cơ quan giám sát Hiến pháp tuyên bố đạo luật, hành vi là vi hiến (Mô hìnhtài phán của Anh, Đức)

1.3.4 Các mô hình giám sát Hiến pháp trên thế giới Ưu và nhược điểm 1.3.4.1 Mô hình giám sát Hiến pháp phi tập trung

Lịch sử hình thành

Với lý thuyết Hiến pháp tối cao, tại hội nghị lập hiến Philadenphia 1787, nhữngđại biểu thông thái như Jame Madison, George Mason, James Wilson, GouverneurMoris, Hugh Williamson, Luther Martin và Rufus King đã nhận thấy được vai trò củanhánh tư pháp trong việc giới hạn quyền lực của nhánh hành pháp, nêu ý kiến về việchình thành chế độ tài phán Hiến pháp của Hoa Kỳ Tuy nhiên các đại biểu trên đãkhông thuyết phục được hội đồng Do vậy, quyền giám sát của Tòa án đối không đượcghi nhận trong Hiến pháp Hoa Kỳ và các tu chính sau đó

Trong hệ thống Common Law, án lệ đóng vai trò trong việc tạo ra luật, bổ khuyếtcho những quy định của luật thành văn Điều này lại được khẳng định một lần nữa vàonăm 1803 Khi ấy, Chánh án Tòa án tối cao Liên bang là John Marshall tạo ra án lệ vềviệc Tòa án tối cao Liên bang tuyên bố một đạo luật của Nghị viện là vi hiến cũng nhưxác lập nên học thuyết về tài phán Hiến pháp Hoa kỳ Nội dung phán quyết có thể tómtắt như sau: Hiến pháp là tối cao, bởi vậy nên đạo luật thường trái với Hiến pháp thì bịcoi là vô hiệu Hình thành nguyên tắc là tất cả các luật và hoạt động của chính quyềnphải phù hợp với Hiến pháp, bất cứ cá nhân nào tin là các quyền hiến định của mìnhđang bị vi phạm bởi bất cứ cấp chính quyền nào – Liên bang, bang hay địa phương -đều có thể được phân xử theo trình tự tố tụng thích hợp Chính phán quyết của ông đãtạo nên một cơ chế giám sát Hiến pháp đặc biệt Mô hình giám sát phi tập trung –Thẩm quyền thuộc về hệ thống Tòa án thường

Theo gương Hoa Kỳ, các nước Brazil (1891), Uruguay (1917) lần lượt xác lậpquyền bảo hiến của toà án.

Ở châu Âu, trước chiến tranh thế giới thứ hai, theo mô hình của Hoa Kỳ, cácnước như Na Uy, Hy Lạp và một số bang của Thuỵ Sĩ cũng thiết lập quyền giám sátHiến pháp của toà án

Chủ thể giám sát

Chủ thể giám sát của mô hình này có hai dạng Một số nước như Hoa Kỳ, NhậtBản, Philippin và các nước Bắc Âu bất kì Tòa án nào cũng có thẩm quyền giám sát.Dạng khác thì chỉ các tòa cấp cao nhất như tòa tối cao, hoặc tòa tối cao của bang mới

có thẩm quyền giám sát Hiến pháp Tuy nhiên, vì phương thức tổ chức nên phán quyếtcủa Tòa án tối cao có giá trị pháp lý cao nhất, mang tính chất chung thẩm

Mô hình giám sát Hiến pháp phi tập trung là mô hình giao việc giám sát Hiếnpháp cho Tòa án trên cơ sở kiềm chế đối trọng trong mối quan hệ giữa tư pháp – hànhpháp và lập pháp Vì vậy, mô hình này chỉ áp dụng hiệu quả ở những nước phân quyềnmạnh mẽ, thực hiện triệt để quan điểm đảm bảo sự độc lập của ngành tư pháp đối với

lập pháp, hành pháp Charles De Secondat Mongtesquieu, từng viết: “Sẽ không có tự

do nếu quyền tư pháp không tách biệt khỏi ngành lập pháp và hành pháp”22 Mặt khác,

án lệ cũng là một lợi thế nếu áp dụng mô hình này Bởi phán quyết của Tòa án có giátrị chung theo chiều ngang, và chiều dọc đối với Tòa án tối cao, nên việc tuyên đạo luậtkhông có giá trị pháp lý sẽ dẫn đến kết quả, đạo luật đó mất giá trị pháp lý trên phạm vi

cả nước và sau này

Phương pháp giám sát

Phương pháp của mô hình bảo hiến phi tập trung là giám sát cụ thể Việc kiểmtra tính hợp hiến của đạo luật bắt đầu khi Tòa án giải quyết vụ việc nhận thấy cần phảixem xét tính hợp hiến của đạo luật trước khi giải quyết đúng đắn vụ án

Đặc điểm mô hình

Mô hình bảo hiến phi tập trung có thể được mô tả bởi những đặc điểm:

22 Mongtesquieu Charles De Secondat(1996) Tinh thần pháp luật (De L.Esprit de lois), NXB Giáo dục, Trường

Đại học Khoa học xã hội và nhân văn – Khoa luật, Hà Nội, tr.101.

- Các Tòa án có quyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật Đây là đặcđiểm rõ ràng nhất để phân biệt mô hình bảo hiến tập trung hay phi tập trung.Nếu như ở mô hình tập trung, xem xét tính hợp hiến của hành vi, văn bảnđược giao cho một cơ quan duy nhất, cơ quan này cũng chỉ thực hiện chứcnăng giám sát Hiến pháp thì ở mô hình phi tập trung lại không có cơ quannào chuyên thực hiện vấn đề này Có thể phân tích mô hình của Hoa Kỳ,việc giám sát Hiến pháp thuộc về thẩm quyền của toàn hệ thống Tòa án.

- Quyền bảo hiến gắn với một vụ việc cụ thể

- Tòa án chỉ tuyên bố một đạo luật là vi hiến khi nó trái ngược một cách hoàntoàn với Hiến pháp, và việc xem xét tình hợp hiến là điều kiện để giải quyết,nghĩa là nếu thẩm pháp không xem xét tính hợp hiến của đạo luật mà vẫn cóthể giải quyết vụ việc làm hài lòng các đương sự thì thẩm phán không đượctuyên đạo luật vi hiến Điều này như một sự tôn trọng đối với sản phẩm của

nó không phải là tiền lệ thì sẽ không có giá trị bắt buộc các tòa khác tuântheo mà chỉ nằm ở chừng mực tham khảo cho các thẩm phán khi xảy ra vụviệc tương tự về mặt tình tiết

- Phán quyết của Tòa án về tính hợp hiến của đạo luật không có hiệu lựcchung thẩm mà có thể bị xem xét lại bởi Tòa án cấp trên Vì hệ thống Tòa ángồm nhiều thứ bậc, đứng đầu là Tòa án tối cao Chỉ có phán quyết của Tòa

án tối cao mới có giá trị chung thẩm, bắt buộc thi hành chung trên toàn lãnhthổ

Ưu điểm

Giám sát sau, phương pháp giám sát cụ thể, đồng thời hậu quả pháp lý là tuyênđạo luật không có giá trị pháp lý, không tuyên bãi bỏ, sửa đổi hay đình chỉ đạo luật, thểhiện sự độc lập, không can thiệp vào lĩnh vực lập pháp của Tòa án Không phải mấtnhiều thời gian để kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật

Nhược điểm

Nhược điểm của mô hình cũng là nhược điểm của biện pháp giám sát, vì là giámsát cụ thể nên đạo luật có nguy cơ vi hiến vẫn được thông qua và có giá trị thi hành trênthực tế, nó có thể đã tạo ra hậu quả cho xã hội trong thời gian có hiệu lực Ngoài ra,trên cơ sở văn bản vi hiến, trong giờ gian còn hiệu lực pháp luật, có thể cơ quan nhànước đã ban hành các văn bản hướng dẫn, điều này dẫn đến việc bác bỏ đạo luật là bác

bỏ toàn bộ hệ thống văn bản đi kèm, gây ra lãng phí, tốn kém không cần thiết

1.3.4.2 Mô hình giám sát Hiến pháp tập trung

Mô hình giám sát Hiến pháp tập trung (Concentrated system) được chia thànhhai loại: Tòa án Hiến pháp (Constitutional Court) và Hội đồng bảo hiến (ConstitutionalCouncil) - Mô hình châu Âu lục địa

Lịch sử hình thành

Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, các nước châu Âu đã xây dựng mô hình giámsát Hiến pháp riêng của mình Người khởi xướng ra mô hình giám sát tư pháp Hiếnpháp đó là luật sư người Áo - Hans Kelsen

Quan điểm của H Kelsen đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng Hiến phápnước Cộng hoà Áo 1920 Các học giả Áo đã gắn tên tuổi của H Kelsen với sự xuấthiện trong Hiến pháp Áo năm 1920 thiết chế giám sát tư pháp tính hợp hiến của cácđạo luật - Toà án Hiến pháp Tuy nhiên mô hình lại phát triển như một thiết chế tiêubiểu tại cộng hòa Liên bang Đức

Mô hình Tòa án Hiến pháp độc lập vừa phù hợp với lịch sử thói quen coi trọngNghị viện, khi Tòa án không đủ độc lập và mạnh mẽ để có thể áp dụng mô hình giámsát như của Hoa Kỳ Cùng với những ưu điểm của nó nên tỷ lệ các nước sử dụng mô

hình này để giám sát Hiến pháp khá cao (khoảng 37,7% 23 Tính trên tỉ lệ các mô hìnhTòa án Hiến pháp, Hội đồng bảo hiến, Mô hình hỗn hợp, Tòa án tư pháp đồng thời là

cơ quan giám sát)

Cùng là chế độ Cộng hòa nhưng Pháp lại không thể áp dụng được mô hình bảohiến của Đức bởi đặc trưng đa đảng không có đảng chiếm ưu thế Năm 1958, Hội đồngbảo hiến được ra đời như sự kết hợp của hai mô hình giám sát cổ điển trên Tuy nhiên,đây không phải là Tòa án mà được thành lập như một thiết chế quyền lực ngang hàngvới cơ quan hành pháp, được thành lập để thực hiện chức năng chính trị nhiều hơnchức năng tư pháp

Hội đồng bảo hiến là mô hình đặc biệt kết hợp mô hình Tòa án Hiến pháp củaĐức và giám sát phi tập trung của Hoa Kỳ Sản phẩm được tạo ra bởi Tổng thống DeGaulle, được ghi nhận trong Hiến pháp 1958 Thiết chế này tạo ra để phù hợp nền cộnghòa lưỡng tính, chế độ nghị viện hợp lý và đề cao tổng thống

Nếu mô hình của Hoa Kỳ dựa trên học thuyết phân quyền của Montesquieu, thìgiám sát tập trung được xây dựng trên nền tảng ý chí tối cao của nhân dân – Rousseau.Đây là mô hình phù hợp với các nước cộng hòa, đề cao Nghị viện Bởi lẽ, khi đề caoNghị viện, nghĩa là thừa nhận vị trí tối cao của Nghị viện trong bộ máy nhà nước, hệthống tòa án thường ở một vị thế không đủ sức để kiểm soát, đối trọng, càng không đủthẩm quyền để tuyên vi hiến đạo luật của cơ quan đại diện cho ý chí nhân dân – cơquan lập pháp Nên việc xây dựng một thiết chế độc lập với các cơ quan nhà nước,đứng ngoài ba nhánh quyền lực truyền thống là cần thiết để đảm bảo hiệu lực của phánquyết

Hơn nữa, ở các nước theo truyền thống dân luật, tôn trọng án lệ là điều khôngđược đề cao Các nước áp dụng nguyên tắc án lệ, một phán quyết mang tính tiền lệđược đưa ra sẽ ràng buộc các Tòa án khác tuân theo Tuy nhiên, điều này không xảy ravới các nước dân luật Mỗi thẩm phán sẽ có một nhận xét khác nhau về tính vi hoặchợp hiến của đạo luật Hoàn toàn có thể xảy ra trường hợp một đạo luật được thẩmphán này xem hợp hiến nhưng thẩm phán khác xem là vi hiến Một thiết chế độc lập rađời còn đảm bảo tính thống nhất pháp luật

23 Tính toán dựa vào nguồn: Đặng Văn Chiến (2005), Cơ chế bảo hiến, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

Chủ thể giám sát

Tòa án Hiến pháp thông thường có 9 đến 15 thẩm phán Những Tòa án Hiếnpháp có 9 thẩm phán như Pháp, Italia, Campuchia, 11 thẩm phán như Ba Lan, TháiLan, 18 thẩm phán như Ukraina và đông nhất là 19 thẩm phán của Liên bang Nga.Nhiệm kỳ thường gặp là 9 năm

Thẩm phán của Tòa án Hiến pháp thường được lựa chọn từ những giáo sư, thẩmphán, luật sư, chính khách có uy tín Thông thường 1/3 số lượng thẩm phán Tòa ánHiến pháp do Tổng thống bổ nhiệm, 1/3 khác do thượng viện bầu, 1/3 còn lại do hạviện bầu Và quy định các thẩm phán này không phải là thành viên của Chính phủ,Nghị viện hoặc thẩm phán Tòa án tư pháp, Tòa án hành chính…nghĩa là đây là chức vụkhông cho phép kiêm nhiệm chức vụ khác

Hội đồng bảo hiến (Pháp, Mozambic, Marocco, Kazakhstan), ban Hiến phápthuộc Tòa án tối cao (Costa Rica, Burkina Faso), Hội đồng Điều tra giám sát Hiến pháp(Etiopia), trong các công trình nghiên cứu, hầu hết các học giả không tách biệt các môhình này với Tòa án Hiến pháp

Phương pháp giám sát

- Giám sát văn bản luật trước khi công bố (preventive review)

Một số chủ thể đặc biệt có quyền yêu cầu Tòa án Hiến pháp xem xét tính hợphiến của dự luật thông qua nhưng chưa công bố Thông thường chủ thể này là Tổngthống (hoặc vua ở các nước quân chủ lập hiến), Thủ tướng, Chủ tịch thượng viện, Chủtịch hạ viện, một tỷ lệ nghị sĩ của Nghị viện, Tòa án Tối cao Thời hạn cho quá trìnhxem xét được ấn định, trường hợp khẩn cấp sẽ ngắn hơn (ở Pháp là 8 ngày) Nếu Tòa

án Hiến pháp tuyên đạo luật vi hiến, việc thông qua sẽ dừng lại, nghĩa là đạo luậtkhông được công bố, không có hiệu lực pháp luật Và ngược lại, Tòa án tuyên bốkhông vi hiến thủ tục công bố sẽ được tiếp tục

- Giám sát các văn bản luật đã có hiệu lực pháp luật (repressive review)

Bằng việc thụ lí các yêu cầu xem xét, cơ quan tài phán ra phán quyết về một đạoluật đang có hiệu lực có hay không vi hiến (Ví dụ, 16-7-1971 Hội đồng Bảo hiến của

Pháp đã tuyên bố một đạo luật của Nghị viện thông qua là vi hiến vì nó trái với quyềnhội họp đã được quy định trong Hiến pháp 195824).

Phán quyết của Tòa án có giá trị chung thẩm, có hiệu lực cuối cùng, không bịkháng cáo, kháng nghị, các cơ quan công quyền phải tôn trọng Bởi lẽ, mô hình tậptrung chỉ có một cơ quan duy nhất thực hiện thẩm quyền giám sát, không thể có thủ tụckháng cáo, kháng nghị hay yêu cầu xem xét lại Hơn nữa, người ta tôn trọng phánquyết của Tòa án Hiến pháp – Hội đồng bảo hiến bởi nó được tuyên bởi những người

có uy tín, đứng đầu về luật Hiến pháp

Đặc điểm mô hình

Có thể mô tả mô hình bảo hiến tập trung qua các đặc điểm:

- Tòa án Hiến pháp hay Hội đồng bảo hiến là cơ quan chuyên trách thực hiệnquyền xem xét tính hợp hiến của đạo luật, của hành vi Đây là đặc điểm cơ bản

để phân biệt mô hình tập trung và phi tập trung, nếu như ở mô hình phi tậptrung, thẩm quyền giám sát giao cho hệ thống tư pháp thì mô hình tập trung chỉ

có một cơ quan duy nhất làm việc này

- Giám sát theo mô hình tập trung không những là giám sát cụ thể mà còn giámsát trừu tượng Giám sát không bắt buộc đi kèm một vụ việc cụ thể mà vẫn cóthể phát sinh khi có yêu cầu của chủ thể có thẩm quyền

- Thủ tục giải quyết tại Tòa án Hiến pháp là thủ tục đặc biệt Bởi thủ tục ở Tòa ánthường vì mục đích xác định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia, còn mụcđích của giám sát Hiến pháp là hướng đến phía cơ quan hành pháp, tuyên bốmột đạo luật hay một hành vi là vi hiến hay hợp hiến

24 Thái Vĩnh Thắng (2009), “Nhu cầu bảo hiến và mô hình bảo hiến phù hợp với Việt Nam”, Nhà nước và pháp luật, (05), tr 10.

Nhược điểm

Nhược điểm lớn nhất của mô hình giám sát Hội đồng bảo hiến là nguy cơ chínhtrị hóa phán quyết của cơ quan tài phán Sự can thiệp sâu vào nhánh hành pháp, cũngnhư quy định phán quyết của Tòa án có thể sửa đổi, bổ sung đạo luật của Nghị việnbiến tư pháp thành cơ quan “lập pháp” thứ hai trong bộ máy nhà nước

1.3.4.3 Mô hình giám sát Hiến pháp hỗn hợp

Một quốc gia có một đặc trưng xã hội, thể chế riêng nên nếu muốn mô hìnhgiám sát Hiến pháp hoạt động hiệu quả, hầu hết các nước đều có một số thay đổi nhấtđịnh với mô hình nguyên thủy để phù hợp với đặc điểm nước mình

Như tên gọi xác định, mô hình giám sát Hiến pháp hỗn hợp là sự kết hợp của hai

mô hình trên Thẩm quyền bảo hiến của các quốc gia theo mô hình này được trao cho

cả hệ thống Tòa án và cơ quan chuyên trách Phạm vi giám sát được quy định cụ thểtrong Hiến pháp, ngoài ra tất cả các Tòa án khác khi giải quyết một vụ việc cụ thể cóquyền xem xét tính hợp hiến của các đạo luật và được quyền không áp dụng các đạoluật được cho là không phù hợp với Hiến pháp Nên ranh giới quyền của cơ quanchuyên trách và hệ thống Tòa án thường được ghi nhận trong Hiến pháp để tránh vấn

đề chồng chéo về thẩm quyền

1.3.4.4 Mô hình cơ quan lập hiến đồng thời là cơ quan giám sát Hiến pháp

Ngoài ba mô hình trên, có nhiều quốc gia không thành lập cơ quan bảo hiếnchuyên trách, thẩm quyền chuyên trách cũng không giao cho nhánh tư pháp Thẩmquyền này thuộc về Nghị viện, Hội đồng nhà nước hay một cơ quan thuộc Nghị viện

Có thể thấy mô hình này ở Ba Lan, Myama, Brunay, Trung Quốc, Việt Nam, Lào,Triều Tiên…

Không có cơ quan bảo hiến chuyên trách không có nghĩa các quốc gia nàykhông coi trọng việc đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp Ngược lại, hầu hết các nướcnày đề cao hoạt động bảo hiến Việt Nam, Trung Quốc, Cu Ba, Lào có điểm chung đó

là đề cao Nghị viện (Quốc hội) Những nước này cho rằng Nghị viện là cơ quan dân

cử, đại diện cho sức mạnh nhân dân, nên quyền lực là thống nhất và cũng không có cơquan nào được cao hơn Nghị viện Ở vị trí tối cao, Nghị viện có thẩm quyền giám sáttoàn bộ hệ thống pháp luật, hành vi trong xã hội, có thể dễ dàng xem xét tính hợp hiến

hợp lý của một đạo luật Nếu thành lập một cơ quan giám sát Hiến pháp chuyên trách,nghĩa là giám sát hoạt động lập pháp của Nghị viện là mâu thuẫn với nhận thức trên

Ưu điểm

Những quốc gia áp dụng mô hình này có điểm chung là suy tôn Nghị viện, xemNghị viện là cơ quan tối cao, nên để Nghị viện thực hiện việc giám sát là phù hợp vớinguyên tắc Nghị viện tối cao, thực hiện giám sát tối cao

Nhược điểm

Như đã phân tích ở trên, tư duy cơ quan dân cử thực hiện giám sát Hiến pháp là một

tư duy đã lỗi thời, bộc lộ nhiều nhược điểm

- Có thể thấy đầu tiên là chủ thể lập hiến, lập pháp là một, nguy cơ sửa đổi Hiếnpháp để phù hợp với luật hoàn toàn có thể xảy ra

- Phán quyết của cơ quan này mang tính chất chính trị chứ không đơn thuần làpháp quyết pháp lý dựa trên cơ sở quy định của Hiến pháp (cơ sở cốt lõi để thựchiện giám sát Hiến pháp)

- Giám sát Hiến pháp thực hiện bởi cơ quan chuyên trách sẽ đảm bảo tính kháchquan, cũng như có thủ tục, phương thức hợp lý

Trên thế giới, lịch sử và quá trình hình thành cơ quan giám sát Hiến pháp đã chothấy xu hướng thành lập một cơ quan giám sát Hiến pháp chuyên trách để thực hiệntrách nhiệm trên sẽ mang lại hiệu quả cao hơn Tuy nhiên, để một mô hình mẫu cổ điển

áp dụng cho tất cả các quốc gia là điều không thể Chính bởi sự khác biệt về kinh tế,văn hóa pháp luật, đặc trưng chính trị, mô hình chính thể…mà mỗi quốc gia đều tìmkiếm cho mình một mô hình giám sát phù hợp, có thể là sự kết hợp những phương thức

để tích hợp được nhiều nhất những ưu điểm của các mô hình

CHƯƠNG 2 SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CƠ CHẾ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM

2.1 Cơ chế giám sát Hiến pháp qua các bản Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992

2.1.1 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo Hiến pháp năm 1946

Hiến pháp năm 1946 là bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta với nội dung, bố cụcngắn gọn, súc tích Dù ra đời đã lâu, không còn hiệu lực thi hành nhưng bản hiến này

có nhiều quy định chứa nội dung và tinh thần có thể học hỏi, tiếp thu trong đó cónhững quy định về giám sát Hiến pháp

Vấn đề giám sát Hiến pháp có những điểm đặc biệt:

Thứ nhất, dù không có bất kỳ điều khoản nào quy định tính tối cao của Hiến

pháp nhưng về bản chất pháp lý Hiến pháp được xem là đạo luật cơ bản của hệ thốngpháp luật thể hiện qua những cơ sở

Một là, về chủ thể lập hiến: Lời nói đầu của Hiến pháp long trọng tuyên bố

“được quốc dân giao cho trách nhiệm thảo bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” Tiếp đó Điều 21 Hiến pháp năm 1946 quy định “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp” Như vậy, theo bản Hiến pháp này, chủ thể thông qua

Hiến pháp là nhân dân Hiến pháp lúc này là hình thức pháp lý cao nhất thể hiện trựctiếp quyền lực của nhân dân

Hai là, thủ tục sửa đổi Hiến pháp cũng được quy định phức tạp hơn đạo luật của

Nghị viện nhân dân (cơ quan lập pháp) Nghị viện nhân dân có thể được sửa đổi Hiếnpháp Nhưng nếu như đạo luật của Nghị viện chỉ cần quá nửa tổng số nghị viên bỏphiếu thuận thì được sửa đổi25, chủ thể kiến nghị yêu cầu sửa đổi Hiến pháp phải cầnhai phần ba tổng số nghị viên đồng thời chủ thể thông qua cuối cùng những điều thayđổi là toàn dân26

Những quy định về chủ thể ban hành, thông qua Hiến pháp, thủ tục sửa đổi, bổsung phức tạp trên phù hợp với nguyên tắc được nêu tại Điều 1 Hiến pháp năm 1946,

nội dung như sau: “Tất cả quyền bính trong nhà nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt giống nòi, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” Sự thống

nhất giữa nguyên tắc nêu trên đã khẳng định: Nhân dân là chủ thể có quyền lực caonhất, quyền lực nhà nước xuất phát từ quyền lực nhân dân, quyền lập hiến của nhândân tạo ra quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cho các cơ quan của bộ máy nhànước Vì quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đều bắt nguồn từ những quy định củaHiến pháp nên các cơ quan cầm quyền không được có những hành vi, văn bản trái vớiHiến pháp

25 Điều 37 Hiến pháp năm 1946.

26 Điều 70 Hiến pháp năm 1946.

Thứ hai, Hiến pháp năm 1946 có quy định về kiểm tra giám sát các cơ quan

công quyền, tuy nhiên những quy định này chưa rõ ràng, cụ thể

Quy định về đạo luật của Nghị viện, Hiến pháp quy định: “Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri Nhưng trong hạn

ấy, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch nước phải ban bố”

27 Chủ tịch nước giữ vai trò công bố luật, cũng là người cuối cùng xem xét tính hợp

hiến của đạo luật trước khi nó được ban hành Tuy nhiên, ở quy định này nếu đạo luậtbất hợp hiến mà Nghị viện thông qua sau khi có yêu cầu thảo luận lại của Chủ tịchnước thì đạo luật sẽ được thông qua và có hiệu lực Về những sắc luật của Chính phủ,

Hiến pháp quy định: “Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: a) Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ Những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ”28 Đối với mệnh

lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, Hiến pháp quy định Chính phủ có quyền bãi

bỏ nếu cần29 Cơ sở để bãi bỏ được xác định là “nếu cần”, cách thể hiện này dễ dẫn đếntình trạng tùy tiện Các quy định trên cũng không nêu rõ căn cứ so sánh, đối chiếu, xử

lý văn bản là trên cơ sở nội dung, tinh thần Hiến pháp

Tóm lại, quy định về giám sát Hiến pháp trong Hiến pháp năm 1946 khôngnhiều, cũng chưa có cơ sở, cơ chế xử lý cụ thể đối với văn bản và hành vi vi hiến Dùthực tế lịch sử đã không cho phép bầu cử để thành lập Nghị viện nhân dân, Quốc hộilập hiến tiếp tục thực hiện công việc lập pháp nhưng giá trị Hiến pháp năm 1946 mang

lại ở chỗ “đã xác lập được một số nguyên tắc tôn trọng, đề cao Hiến pháp một cách nhất quán và rõ ràng”30 Đây chính là nền tảng để thực hiện giám sát Hiến pháp vớivai trò bảo vệ tính tối cao văn bản pháp lý quan trọng nhất trong hệ thống văn bản pháp

lý, bảo vệ ý chí và quyền lợi nhân dân

2.1.2 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo Hiến pháp năm 1959

Bản Hiến pháp thứ hai của Việt Nam có nhiều sự thay đổi về vấn đề giám sátHiến pháp so với Hiến pháp năm 1946 Hiến pháp năm 1959 có những điểm đặc biệtsau:

27 Điều 31 Hiến pháp năm 1946.

28 Điều 36 Hiến pháp năm 1946.

29 Khoản d Điều 52 Hiến pháp năm 1946.

30 Tào Thị Quyên (2013), “Quy định về bảo hiến trong các bản Hiến pháp Việt Nam và kiến nghị sửa đổi, bổ sung

Hiến pháp năm 1992”, Luật học, (07).

Thứ nhất, Hiến pháp năm 1959 không kế thừa nội dung quyền lập hiến thuộc về

nhân dân khi bỏ quy định ở Điều 21 và Điều 70 của Hiến pháp năm 1946 Chủ thể banhành và thông qua Hiến pháp là Quốc hội31 Quy định này tuy không mâu thuẫn

nguyên tắc: “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa”32 nhưng không đảm bảo tính thống nhất với nguyên tắc tất cả quyềnlực nhà nước thuộc về nhân dân

Thứ hai, điểm khác biệt cơ bản nữa của Hiến pháp năm 1959 so với Hiến pháp năm 1946 là lần đầu tiên quy định “Quốc hội có quyền giám sát thi hành Hiến pháp”33.Nhưng Quốc hội lại không có thẩm quyền xử lý văn bản của các cơ quan nhà nước tráiHiến pháp mà cơ quan thực hiện xử lý là cơ quan thường trực của Quốc hội (Ủy banthường vụ Quốc hội) Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ nhữngnghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật,pháp lệnh và những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, thànhphố trực thuộc trung ương34 Hiến pháp không chỉ không cụ thể căn cứ xem xét “khôngthích đáng”, mà bản thân việc Quốc hội giao cho cơ quan do mình bầu ra thực hiệnnhiệm vụ giám sát không khắc phục được sự tùy tiện, mặt khác có thể làm vi hiến cácvăn bản đó

Thứ ba, Hiến pháp năm 1959 cũng quy định cho các cơ quan nhà nước có thẩm

quyền kiểm tra, giám sát và xử lý các văn bản “không thích đáng” của cơ quan cấpdưới ban hành35

Thứ tư, Hiến pháp năm 1959 cũng quy định tổ chức hệ thống Viện kiểm sát các

cấp, thực hiện chức năng công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật từ các bộ trởxuống góp phần bổ sung thêm một chủ thể mới thực hiện quyền giám sát Hiến pháp

Qua phân tích, chúng ta có thể thấy Hiến pháp năm 1959 đã có những quy địnhmới trong vấn đề giám sát Hiến pháp so với Hiến pháp năm 1946 Tuy nhiên, nhữngquy định này còn chưa rõ ràng, cụ thể, mang tính chủ quan

2.1.3 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo Hiến pháp năm 1980

31 Điều 112 Hiến pháp năm 1959.

32 Điều 43 Hiến pháp năm 1959.

33 Khoản 3 Điều 50 Hiến pháp năm 1959.

34 Khoản 7 Điều 53 Hiến pháp năm 1959.

35 Khoản 4 Điều 73, Khoản 5 Điều 74, Điều 82, Điều 85 Hiến pháp năm 1959.

Hiến pháp năm 1980 ra đời trong thời kì quá độ lên chủ nghĩa xã hội, là sự kếthừa của Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp 1959 Những điểm cần lưu ý về cơ chếgiám sát Hiến pháp như sau:

Thứ nhất, vị trí pháp lý của Hiến pháp được ghi nhận rõ ràng và cụ thể bằng quy định: “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là đạo luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp”36

Thứ hai, kế thừa Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 tiếp tục quy định

Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện giám sát, bảo vệ Hiếnpháp37 Cơ quan thường trực của Quốc hội là Hội đồng nhà nước được trao thẩm quyền

xử lý các văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương trái với Hiến pháp Hội đồng nhànước còn có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành và sửa đổi, bãi bỏ những văn bản khôngthích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tươngđương

Thứ ba, các cơ quan nhà nước như Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhân dân,

Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan của Quốc hội…cũng có quyền giám sát việc tuântheo Hiến pháp và pháp luật38

Hiến pháp năm 1980 đã có những quy định cụ thể hơn về giám sát Hiến pháp,chức năng này được giao cho một hệ thống cơ quan từ trung ương đến địa phươngnhưng cũng không quy định cơ chế, phương thức xử lý Việc quy định nhiều cơ quancùng thực hiện chức năng giám sát dẫn đến tình trạng “lắm sãi không ai quét chùa”,chồng chéo với nhau về thẩm quyền

2.1.4 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) trao quyền giám sát Hiếnpháp chủ yếu cho các thiết chế: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướngChính phủ

Nhiệm vụ giám sát tối cao của Quốc hội bao gồm:

36 Điều 146 Hiến pháp năm 1980.

37 Điều 83 Hiến pháp năm 1980.

38 Điều 92, Điều 107, Điều 115, Điều 138 Hiến pháp năm 1980.

Một là, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với văn bản quy phạm

pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dântối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao39

Hai là, phương thức xử lý được quy định là quyền bãi bỏ các văn bản của Chủ

tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểmsát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp40

Ba là, phê chuẩn hoặc bãi bỏ Điều ước quốc tế do Chủ tịch nước trực tiếp ký

kết, phê chuẩn hoặc bãi bỏ các Điều ước quốc tế khác đã ký hoặc gia nhận theo đề nghịcủa Chủ tịch nước41

Nhiệm vụ, thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong giám sát Hiến pháp:

Một là, giám sát việc thi hành Hiến pháp; giám sát hoạt động của Chính phủ,

Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; đình chỉ thi hành văn bản củacác chủ thể đó và trình Quốc hội quyết định việc hủy bỏ văn bản42

Hai là, bãi bỏ các quyết định sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trong trường hợp cơ quannày làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân43

Nhiệm vụ, thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong giám sát Hiến pháp:

Một là, đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư

của bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhândân và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiếnpháp Đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phốtrực thuộc trung ương trái với Hiến pháp đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hộibãi bỏ44

Hai là, Chính phủ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan

ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp

39 Khoản 2 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001.

40 khoản 9 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001.

41 Khoản 13 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001.

42 Khoản 5 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001.

43 Khoản 6 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001.

44 Khoản 4 Điều 114 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001.

Ba là, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ kiểm tra văn bản quy phạm

pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

về những nội dung có liên quan đến lĩnh vực, ngành mình phụ trách

Nhiệm vụ, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân trong giám sát Hiến pháp:

Hội đồng nhân dân, thường trực Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhândân, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạncủa mình giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủyban nhân dân cấp dưới trực tiếp, Hội đồng nhân dân giám sát văn bản giám sát văn bảncủa Ủy ban nhân dân cùng cấp qua biện pháp đình chỉ thi hành, bãi bỏ hoặc đề nghị bãibỏ

Nhiệm vụ, thẩm quyền của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân trong giám sát hiến pháp.

Giám sát Hiến pháp trong hoạt động của Tòa án thể hiện ở chính chức năng xét

xử của mình Trong quá trình xét xử, Tòa án thực hiện nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xãhội chủ nghĩa, bảo đảm phát hiện nhanh chóng và kịp thời những vi phạm Hiến pháp

và pháp luật Bản án, quyết định được đưa ra của Tòa án cũng đòi hỏi đảm bảo tínhhợp hiến, hợp pháp Yêu cầu này được thực hiện qua nguyên tắc hai cấp xét xử vàgiám đốc thẩm bản án, quyết định của tòa

Viện kiểm sát ngoài thực hành quyền công tố còn kiểm sát hoạt động tư pháp,góp phần cho pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất Thẩm quyền kiểmsát bao trùm toàn bộ hoạt động tư pháp với các hình thức như kháng nghị, rút, đình chỉhoặc hủy bỏ các quyết định không có căn cứ và trái pháp luật của Viện kiểm sát cấpdưới với mục đích khắc phục và xử lý kịp thời các vi phạm pháp luật của cơ quan này

Qua bốn bản Hiến pháp, từ Hiến pháp năm 1946 đến Hiến pháp năm 1992 (sửađổi, bổ sung năm 2001), những quy định về tính tối cao của Hiến pháp, thẩm quyền,biện pháp giám sát Hiến pháp của những Hiến pháp về sau mang tính kế thừa và pháptriển Từ chưa ghi nhận đến ghi nhận, từ ghi nhận đến ghi nhận cụ thể, rõ ràng hơn.Tuy nhiên, những quy định này chỉ mới dừng lại ở thẩm quyền, phương thức xử lý, cònrời rạc, chưa có một cơ quan chuyên trách thực hiện nên bất cập còn tồn tại

2.2 Cơ chế giám sát Hiến pháp theo quy định của Hiến pháp năm 2013

Điều 119 Hiến pháp năm 2013 quy định về giám sát Hiến pháp: “Quốc hội, các

cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước và toàn thể Nhân dân có trách nhiệm bảo

vệ Hiến pháp Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”.

2.2.1 Quốc hội

Trong bộ máy nhà nước Việt Nam, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước caonhất Nguyên tắc này được quy định lần đầu tiên trong Hiến pháp năm 1946 Qua cácbản Hiến pháp, nguyên tắc này được củng cố và quy định rõ ràng Gần đây nhất, Hiến

pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và thực hiện giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” “Khác với nghị viện tư sản, Quốc hội nước ta đại diện cho ý chí, lợi ích của nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam”45.Với vị trí và tính chất như trên, Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhândân và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất

Phạm vi giám sát của Quốc hội được ghi nhận tại Điều 69, Hiến pháp năm 2013:

“Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” Quyền giám sát tối cao của Quốc hội đã được ghi nhận từ Hiến pháp năm 1980 Về phạm vi “hoạt động của Nhà nước” còn nhiều quan điểm khác nhau46 Dù vậy, hầu hết các quan điểm chorằng giám sát tối cao nghĩa là giám sát đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước; bắtđầu từ hoạt động xây dựng pháp luật; hoạt động hành chính, quản lý; và cuối cùng làhoạt động xét xử Không những giám sát ở trung ương, mà hoạt động giám sát còn baogồm quyền giám sát hoạt động ở địa phương, ở mọi cấp, ngành, cơ sở

Hiến pháp quy định giám sát Hiến pháp thuộc về nhà cơ quan nhà nước như:Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân…Tuynhiên, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao Giám sát của Quốc hội bao gồmgiám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo cho các cơ quan này thựchiện đúng nhiệm vụ, quyền hạn đã được giao cho Cùng với việc giám sát để đảm bảo

45 Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam(2009), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr 355.

46 Tham khảo: Trần Thanh Hương (2003), “Đối tượng giám sát của Quốc hội”, Nghiên cứu lập pháp (02) và Trần

Ngọc Đường (2007), “Quyền giám sát tối cao của Quốc hội và quyền giám sát của các cơ quan của Quốc hội”,

Nghiên cứu lập pháp, (03).

những quy định của Hiến pháp, pháp luật được thi hành triệt để, nghiêm minh và thốngnhất Kết hợp hai nội dung giám sát trên sẽ tạo nên một hệ thống cơ quan hoạt độnghiệu quả, nhịp nhàng, trên cơ sở hệ thống pháp luật chặt chẽ, tránh tình trạng quan liêu,cửa quyền.

Quốc hội thực hiện việc giám sát thông qua các cơ quan thuộc Quốc hội; thôngqua hoạt động xét báo cáo của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ,Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và đặc biệt là hoạt động chấtvấn tại các kì họp của Quốc hội Quốc hội thực hiện chức năng giám sát của mình quacác hình thức:

Thứ nhất, xét báo cáo công tác của cơ quan nhà nước cao cấp của Nhà nước:

Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Việnkiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quankhác do Quốc hội thành lập47

Thứ hai, thông qua thẩm quyền bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban

thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao vàViện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; bãi

bỏ các điều ước quốc tế đã ký kết hoặc tham gia48

Thứ ba, bãi nhiệm, miễn nhiệm với các chức danh Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch

nước, Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội,Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ,Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chủtịch Hội đồng bầu cử quốc gia, Tổng Kiểm toán nhà nước, người đứng đầu cơ quankhác do Quốc hội thành lập; phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức PhóThủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ, Thẩm phán Tòa

án nhân dân tối cao; phê chuẩn danh sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh,

Hội đồng bầu cử quốc gia. Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội

bầu hoặc phê chuẩn49

Những hình thức giám sát trên cũng được quy định tại dự thảo Luật tổ chức Quốchội50 Dự thảo Luật tổ chức Quốc hội quy định Quốc hội thực hiện quyền giám sát tốicao trên cơ sở tự mình thực hiện hoặc căn cứ vào hoạt động giám sát của các cơ quan

47 Khoản 2 Điều 70 Hiến pháp năm 2013.

48 Khoản 10, khoản 14 Điều 70 Hiến pháp năm 2013.

49 Khoản 7, khoản 8 Điều 70 Hiến pháp năm 2013.

50 Khoản 3, khoản 4 Điều 9 dự thảo Luật tổ chức Quốc hội 2014.

thuộc Quốc hội như Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốchội, đoàn đại biểu Quốc hội51.

Nội dung giám sát được Quốc hội quyết định theo đề nghị của Ủy ban thường vụQuốc hội trên cơ sở kiến nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đạibiểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và ýkiến, kiến nghị của cử tri cả nước52

2.2.2 Ủy ban thường vụ Quốc hội

Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội Thành viên Ủyban thường vụ Quốc hội gồm Chủ tịch Quốc hội làm chủ tịch, các phó Chủ tịch làmphó chủ tịch và các ủy viên Những thành viên này không đồng thời thuộc Chính phủ

và có chế độ làm việc chuyên trách Ủy ban thường vụ Quốc hội có các cơ quanchuyên môn gồm Ban Công tác đại biểu, Ban Dân nguyện và Viện Nghiên cứu Lậppháp Với đặc điểm tổ chức trên, Ủy ban thường vụ Quốc hội hoạt động thường xuyên,

là thành phần quan trọng của Quốc hội trong việc giám sát, theo dõi việc tuân theoHiến pháp và pháp luật Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện quyền giám sát với hìnhthức:

Thứ nhất, giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp

lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ,Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơquan khác do Quốc hội thành lập53 Nội dung giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hộidựa trên đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Ủyban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước54

Dự thảo luật này cũng quy định những hoạt động Ủy ban thường vụ Quốc hội được sửdụng khi thực hiện nhiệm vụ giám sát của mình: Xét báo cáo hoạt động, xem xét cácvăn bản của chủ chể chịu giám sát, tổ chức chất vấn tại phiên họp Ủy ban thường vụQuốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp55

Thứ hai, qua những hoạt động giám sát của mình, Ủy ban thường vụ Quốc hội

được quyền đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà

án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết

51 Khoản 1 Điều 9 dự thảo Luật tổ chức Quốc hội 2014.

52 Khoản 2 Điều 9 dự thảo Luật tổ chức Quốc hội 2014.

53 Khoản 3 Điều 74 Hiến pháp năm 2013.

54 Khoản 1 Điều 69 dự thảo Luật tổ chức Quốc hội 2014.

55 Khoản 2 Điều 69 dự thảo Luật tổ chức Quốc hội 2014.

của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất;bãi bỏ nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái vớiHiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên56

Thứ ba, đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Chủ tịch

Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội, Ủy viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Hộiđồng dân tộc, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia,Tổng Kiểm toán nhà nước; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trungương trong trường hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi íchcủa Nhân dân57

2.2.3 Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội

Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội là những cơ quan của Quốc hội,

do Quốc hội trực tiếp bầu ra, làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số.Nhiệm kỳ của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội theo nhiệm kỳ của Quốchội

Hội đồng dân tộc tham mưu cho Quốc hội về vấn đề dân tộc Nhiệm vụ của Hộiđồng dân tộc trong giám sát Hiến pháp: Thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự

án khác về chính sách dân tộc; thực hiện quyền giám sát việc thi hành chính sách dântộc, các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội miền núi và vùng có đồngbào dân tộc thiểu số Đối tượng giám sát là văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chínhphủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, văn bản liên tịch giữa cơ quan có thẩmquyền ở trung ương có liên quan đến vấn đề dân tộc58

Ủy ban của Quốc hội được thành lập để giúp Quốc hội thực hiện tốt các quyền,nhiệm vụ của mình Quốc hội chỉ làm việc trong hai kì họp, còn thời gian không họpvẫn cần thiết có những ủy ban giúp việc Nhiệm vụ chính yếu nhất của các Ủy ban củaQuốc hội là nghiên cứu, thẩm tra dự án luật, kiến nghị về luật, dự án Pháp lệnh và các

dự án khác, những báo cáo được Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội giao Quaviệc thẩm tra các dự luật mà Ủy ban của Quốc hội kiểm tra tính hợp hiến của các dự án

đó Hình thức kiểm tra này được gọi là kiểm tra tiền chính thức Giám sát của Ủy bancủa Quốc hôi còn được thực hiện ở việc yêu cầu thành viên Chính phủ, Chánh án Tòa

56 Khoản 4, khoản 7 Điều 74 Hiến pháp năm 2013; Điểm a, b khoản 3 Điều 69 dự thảo Luật tổ chức Quốc hội 2014.

57 Khoản 6, khoản 7 Điều 74 Hiến pháp năm 2013; Điểm d khoản 3 Điều 69 dự thảo Luật tổ chức Quốc hội 2014.

58 Khoản 2, khoản 4 Điều 75 Hiến pháp năm 2013; Điều 89 Dự thảo Luật tổ chức Quốc hội năm 2014.