Đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa

BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG 1 LỜI CÁM ƠN Quá trình thực hiện đề án môn học đã giúp nhóm chúng tôi tìm hiểu thêm được nhiều kiến thức bổ ích về pháp luật, đồng thời quan trọng hơn là chúng tôi đã hiểu và biết cách phân tích, đánh giá một văn bản pháp luật Có được những kiến thức trên phần lớn là nhờ vào sự quan tâm hướng dẫn tận tình của đội ngũ ban giảng viên môn Luật và chính sách công – Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright Chúng tôi chân thành cám ơn thầy Phạm Duy Nghĩa đã giúp đỡ chúng tôi trong quá trình hoàn thành đề án này BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG 2 Mục lục I Tổng quan: 3 II Thực trạng pháp luật về lĩnh vực dịch vụ an táng và quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa: 5 III Đánh giá các quy định pháp luật hiện hành: 8 1 Cần thiết phải có sự can thiệp cần thiết của chính quyền không: .8 2 Chính sách có cần thiết phải thể hiện bằng luật không: 8 3 Có cơ sở pháp luật và thực tiễn chắc chắn không: .9 4 Giảm thiểu tác động lệch lạc tới thị trường: .9 5 Khuyến khích cạnh tranh: 10 6 Mang lại lợi ích nhiều hơn chi phí: 11 7 Có được xây dựng theo quy trình minh bạch, đảm bảo cơ hội bày tỏ quan điểm của các bên liên quan không: 12 8 Cân nhắc thiết chế thực thi: .12 9 Hình thức thể hiện và ngôn ngữ: .14 III Kết luận, kiến nghị: 15 BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG 3 I Tổng quan: Ngày nay, với sự tiến bộ không ngừng của khoa học, kỹ thuật, đời sống kinh tế - xã hội phát triển với một tốc độ chóng mặt, đòi hỏi các Nhà nước luôn luôn vận động với tốc độ cao nhằm đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của xã hội cũng như thực hiện tốt các chức năng của mình Theo xu thế chung, hầu hết các quốc gia trên thế giới đang hướng đến xây dựng chế độ nhà nước pháp quyền thượng tôn pháp luật, xây dựng một nền hành chính hiện đại, hiệu quả, giảm dần chức năng quản lý nhà nước có tính chất cai trị sang chức năng quản lý nhà nước có tính chất phục vụ để cung ứng dịch vụ công cho xã hội, cho các tổ chức và công dân, vừa đảm bảo quyền lợi của các đối tượng trong xã hội, vừa không kìm hãm sự phát triển của họ, đảm bảo cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân được thực thi đầy đủ và đúng luật Việt Nam cũng đang trong quá trình này Tuy nhiên, trong quá trình vừa mở rộng phạm vi chức năng vừa tăng cường hiệu quả quản lý đối với từng chức năng, Việt Nam hiện đang vấp phải những trục trặc làm giảm sức mạnh của nhà nước trong các chức năng thiết yếu và do đó làm suy giảm hiệu quả quản lý của nhà nước Và cùng với quá trình chuyển đổi, những vấn đề mới phát sinh và sự điều chỉnh lại cơ cấu, thể chế đã đặt ra thách thức cho Việt Nam rằng nên chăng phải quản lý tất cả các lĩnh vực, các vấn đề phát sinh; hoặc là giảm phạm vi và tăng cường sức mạnh ở những chức năng thiết yếu, cơ bản Theo chúng tôi, Việt Nam trước hết nên tập trung thực hiện thật tốt những chức năng thiết yếu của một nhà nước, và một khi đã có một thể chế mạnh, phản ứng tức thì và hiệu quả đối với chức năng cơ bản thì sẽ tính đến việc mở rộng phạm vi chức năng Chính vì lẽ đó, cung cấp và bảo đảm phúc lợi cho người dân, trong đó có cung cấp nơi chôn cất người chết là một trong những mãng thiết yếu mà nhà nước cần quan tâm thực hiện Bất kỳ người nào, đã là con người thì không ai tránh khỏi quy luật sinh tử, theo suy nghĩ của người dân Việt Nam, sống thì muốn có nơi ăn chốn ở, chết thì muốn có nơi chôn cất Nhu cầu được an táng là một nhu cầu tất yếu của mỗi người dân và do vậy vấn đề xác định đất để làm nơi chôn cất (còn gọi là nghĩa trang, nghĩa địa) có ý nghĩa rất quan trọng đối với đời sống của người dân Việt Nam BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG 4 Có thể thấy rằng đất làm nơi chôn cất là loại đất đặc biệt, có lẽ đã xuất hiện từ rất lâu và việc quản lý, sử dụng đất nghĩa trang, nghĩa địa cũng rất đặc biệt, gắn với điều kiện cụ thể của từng địa phương, từng dân tộc và dòng họ Theo quy định của pháp luật đất đai, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước quản lý nên việc xác định đất để xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa là trách nhiệm thuộc về Nhà nước Hơn nữa, đất nghĩa trang, nghĩa địa có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong đời sống tâm linh của người dân, nó là một loại hàng hóa đặc biệt phục vụ nhu cầu thiết yếu của người dân theo phong tục tập quán, truyền thống sinh hoạt cộng đồng xã hội trong việc an táng cho người chết Do vậy, đất nghĩa trang, nghĩa địa là một hàng hóa, dịch vụ công mà Nhà nước phải có trách nhiệm cung cấp hoặc ủy nhiệm cho các tổ chức phi nhà nước cung cấp cho xã hội để phục vụ nhu cầu tối cần thiết của người dân Nhưng thực tế, đối với trách nhiệm này, trong một thời gian dài chưa được Nhà nước quan tâm đúng mức, chưa cung cấp đầy đủ hàng hóa và dịch vụ công hoặc tạo lập thị trường điều tiết, kiểm soát việc cung ứng các dịch vụ này để đáp ứng nhu cầu tối cần thiết của người dân và của cộng đồng Từ đó đã dẫn đến tình trạng lộn xộn, mất trật tự trong lĩnh vực này, một số nơi việc chôn cất người chết diễn ra tự phát, không theo quy hoạch sử dụng đất và không thể kiểm soát được, cá biệt ở những thành phố lớn do cung không đủ cầu về đất nghĩa trang, nghĩa địa nên diễn ra tình trạng mua bán đất nghĩa trang, nghĩa địa, đẩy giá đất nghĩa trang lên gần tương đương giá đất ở, làm cho các hộ nghèo khó lòng tiếp cận loại hàng hóa, dịch vụ thiết yếu này, gây mất công bằng, ổn định xã hội trong việc thụ hưởng hàng hóa, dịch vụ công do Nhà nước cung cấp Từ những nguyên nhân nêu trên, quản lý đất chôn người chết đặt trong mối quan hệ cung ứng dịch vụ công của nhà nước đối với việc an táng công dân của mình khi chết đi rõ ràng là cần thiết, và cần phải có chính sách để điều chỉnh Do đó nhóm chọn đề tài “Đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa” để nghiên cứu, đánh giá một lĩnh vực pháp luật chuyên biệt, cụ thể, qua đó đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện chính sách, pháp luật Bố cục của đề tài gồm các phần sau: - Tổng quan Thực trạng pháp luật Đánh giá các quy định pháp luật hiện hành trong lĩnh vực nghiên cứu Kết luận, kiến nghị BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG 5 II Thực trạng pháp luật về lĩnh vực dịch vụ an táng và quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa: Mặc dù là một dịch vụ không thể thiếu của người dân, nhưng trong thời gian dài nhà nước hoàn toàn không có quy định nào để điều chỉnh hay không có chính sách nào được ban hành nhằm thực thi tốt chức năng của nhà nước Các quy định của pháp luật về lĩnh vực này trong một thời gian rất dài hầu như còn bỏ ngõ Đất nghĩa trang, nghĩa địa đã có trên thực tế từ rất lâu, nhưng chính thức thể hiện trong quy định pháp luật thành văn từ khi nào thì nhóm chưa có thông tin chính xác Nếu tính từ sau khi đất nước thống nhất (1975), loại đất nghĩa địa đã được thể hiện trong bản đồ địa chính lập theo Chỉ thị 299/TTg ngày 10/11/1980 của chính phủ, nhưng chỉ đến Luật Đất đai năm 1987 tại Điều 36 và 43 mới có sử dụng thuật ngữ đất nghĩa địa, tuy nhiên chỉ xác định là một trong những loại đất chuyên dùng chứ không có thêm quy định cụ thể nào Luật Đất đai 1993 và các lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và năm 2001 vẫn chỉ có quy định chung về loại đất và nguyên tắc quy hoạch đất nghĩa địa (phải được quy hoạch thành khu tập trung, xa dân cư, thuận tiện cho việc chôn cất, thăm viếng, hợp vệ sinh và tiết kiệm đất) mà vẫn không có định thêm được nội dung gì mới Từ năm 1987 đến năm 2003 các cơ quan trung ương không có hướng dẫn nào điều chỉnh việc sử dụng đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, ngoại trừ một số hướng dẫn của Tổng cục Địa chính về các kỹ thuật đo đạc, lập bản đồ địa chính, hướng dẫn ghi ký hiệu loại đất trên bản đồ đối với các trường hợp có nghĩa trang, nghĩa địa trên thực tế khi đo vẽ Cho đến Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực ngày 01/7/2003 mới quy định thêm một số nội dung cơ bản nhằm xác định chế độ sử dụng loại đất này như: - Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa là loại đất phi nông nghiệp, thời hạn sử dụng ổn định, lâu dài (nghĩa là không thuộc loại đất được giao có thời hạn); - Là loại đất được nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; - Khi thu hồi đất nghĩa trang, nghĩa địa nhà nước không bồi thường về đất - Về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nói chung, trong đó có đất làm nghĩa trang, nghĩa địa nói riêng được Luật Đất đai năm 2003 quy định cứ 5 năm 1 lần, các địa phương lập và trình quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trình lên cấp trên để phê duyệt nhằm làm căn cứ thực hiện việc quản lý đất đai Có 3 cấp phê duyệt theo trình tự như sau: huyện phê duyệt cho xã, tỉnh phê duyệt cho huyện, chính phủ phê duyệt cho tỉnh Tuy nhiên hiệu lực của quy hoạch không cao, trên thực tế rất BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG 6 nhiều địa phương không đạt được các chỉ tiêu hoặc vượt quá các chỉ tiêu đã lập tức trình cấp trên phê duyệt điều chỉnh, và điều này diễn ra khá dễ dàng Từ đó làm cho tính kỷ luật trong thực hiện quy hoạch về đất nghĩa trang, nghĩa địa là kém Theo số liệu thống kê, kiểm kê đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 của cả nước, quỹ đất dành cho phát triển nghĩa trang, nghĩa địa của các vùng cụ thể như sau: (nguồn: Vũ Văn Kiên - Vụ Đăng ký và Thống kê đất đai - Bộ TN-MT) Tên vùng Diện tích (ha) Cơ cấu trong đất chuyên dùng (%) Bình quân trên đầu người (m2) 1 Vùng Trung du MNBB 15.422 3,72 10,62 2 Vùng Đồng bằng Bắc Bộ 12.043 4,99 7,58 3 Vùng Bắc Trung Bộ 28.916 9,01 27,07 4 Vùng Duyên hải NTB 20.940 6,12 23,26 5 Vùng Tây Nguyên 4.791 1,99 8,49 6 Vùng Đông Nam Bộ 3.773 1,26 2,97 7 Vùng Đồng bằng SCL 6.402 2,21 3,56 Cả nước 92.287 4,30 10,68 Tuy nhiên hiện chưa có số liệu chính thức về việc có bao nhiên diện tích trong quy hoạch nêu trên được sử dụng Đến ngày 23/5/2008, Chính phủ mới có Nghị định số 35/2008/NĐ-CP quy định về các hoạt động xây dựng, quản lý và sử dụng nghĩa trang trên lãnh thổ Việt Nam (nghĩa trang liệt sỹ và nghĩa trang quốc gia không phải là đối tượng điều chỉnh) Đây là văn bản đầu tiên có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh về lĩnh vực dịch vụ an táng và quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa Nghị định này, do đó, có nhiều quy định mới và cụ thể về dịch vụ an táng làm rõ hơn công tác quản lý đất nghĩa trang, nghĩa địa Ngoài việc quy định về trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp chính quyền trực tiếp thực hiện cung ứng hàng hóa dịch vụ công đất nghĩa trang, nghĩa địa cho người dân, Chính phủ còn quy định việc xây dựng và khai thác nghĩa trang chính thức là một ngành kinh doanh dịch vụ, được khuyến khích tham gia, xã hội hóa từ các cá nhân và doanh nghiệp nhân tham gia đầu tư xây dựng nghĩa trang và khai thác kinh doanh dịch vụ và nhiều ưu đãi đặc biệt theo quy định của pháp luật BÁO CÁO CUỐI CÙNG ĐỀ ÁN MÔN HỌC LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH CÔNG 7 Ngoài ra, còn có các quy định về tiêu chuẩn xây dựng và quản lý môi trường đối với nghĩa trang, nghĩa địa: - Bộ Xây dựng ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 4449:1987 Quy hoạch xây dựng, tiêu chuẩn thiết kế nghĩa trang Đến năm 2008 thay thế bằng Tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 7956: 2008 - Nghĩa trang đô thị, Tiêu chuẩn thiết kế Theo đó khoảng cách thích hợp khi lựa chọn nghĩa trang đô thị: Khoảng cách tới nghĩa trang đô thị Nghĩa trang Nghĩa trang Nghĩa trang hung táng chôn một lần cát táng ≥ 1.500 m ≥ 500 m ≥ 100 m Đối tượng cần cách ly Từ hàng rào của hộ dân gần nhất Công trình khai thác nước sinh ≥ 5.000 m hoạt tập trung Đường sắt, đường Quốc lộ, ≥ 300 m tỉnh lộ Mép nước của các thuỷ vực lớn ≥ 500 m ≥ 5.000 m ≥ 3.000 m ≥ 300 m ≥ 300 m ≥ 500 m ≥ 100 m Và chỉ tiêu đất an táng nghĩa trang được quy định: TT 1 2 3 4 Cấp nghĩa trang Cấp I Cấp II Cấp III Cấp IV Tỷ lệ đất an táng/tổng thể diện tích đất nghĩa trang (%) Đất an táng Đất giao thông, cây xây, tâm linh mộ phần và công trình phụ trợ 45 ÷ 50 55 ÷ 50 >50 ÷ 55 55 ÷ 60 60 ÷ 70