Hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở việt nam hiện nay

4 Hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch không chỉ xuất phát từ thực trạng của pháp luật về du lịch mà còn là yêu cầu về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam được nêu

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

VŨ THỊ NGÂN

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC

DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

VŨ THỊ NGÂN

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC

DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS.Nguyễn Hoàng Anh

Hà Nội - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy

và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Vũ Thị Ngân

i

DANH MỤC BẢNG

Bảng 2.1: Số lƣợng, loại hình doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế giai đoạn 2005-2014 64

ii

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC BẢNG i

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH 8

1.1 DU LỊCH, BẢN CHẤT VÀ VAI TRÒ CỦA DU LỊCH 8

1.1.1 Khái niệm, bản chất du lịch 8

1.1.2 Vai trò của du lịch 11

1.2 PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH 13

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm của pháp luật trong lĩnh vực du lịch 13

1.2.2 Nội dung, hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch 17

1.2.3 Vai trò của pháp luật trong lĩnh vực du lịch 20

1.3 KHÁI NIỆM, YÊU CẦU, ĐIỀU KIỆN VÀ TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH MỨC ĐỘ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH 23

1.3.1 Khái niệm, yêu cầu và điều kiện hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch 23

1.3.2 Tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch 26

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH 33

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 33

2.1 KHÁI QUÁT VỀ SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH 33

2.1.1 Giai đoạn từ 1960 đến trước 1986 33

2.1.2 Giai đoạn từ 1986 đến trước 1999 35

iii

2.1.3 Giai đoạn từ 1999 đến trước 2005 40

2.1.4 Giai đoạn từ khi ban hành Luật Du lịch 2005 đến nay 43

2.2 ĐÁNH GIÁ PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH HIỆN NAY 51

2.2.1 Đánh giá chung 51

2.2.2 Đánh giá pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở một số nội dung cơ bản 58

2.3 NGUYÊN NHÂN CỦA HẠN CHẾ, BẤT CẬP CỦA PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 81

CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 84

3.1 QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 84

3.1.1 Đáp ứng yêu cầu khách quan của việc tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật 84

3.1.2 Đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 86

3.1.3 Đáp ứng yêu cầu hội nhập của pháp luật trong lĩnh vực du lịch Việt Nam với khu vực và thế giới 88

3.1.4 Đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh phát triển du lịch Việt Nam trong thời kỳ mới 89

3.2 MỤC TIÊU VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 91

3.2.1 Mục tiêu 91

3.2.2 Phương hướng 92

3.3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 95

3.3.1 Hoàn thiện hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch 95

3.3.2 Hoàn thiện nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch 96

KẾT LUẬN 107

iv

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 109

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Ngày nay, du lịch là một nhu cầu không thể thiếu của con người trong thế giới hiện đại và trở thành một trong những ngành kinh tế hàng đầu của kinh tế thế giới Đối với nhiều quốc gia, du lịch là nguồn thu ngoại tệ quan trọng nhất trong hoạt động ngoại thương Hội đồng Lữ hành và Du lịch quốc tế (World Travel and Tourism Council –WTTC) đã công bố du lịch là ngành kinh tế lớn nhất thế giới, vượt trên cả ngành sản xuất ô tô, thép, điện tử và nông nghiệp Du lịch đã trở thành vấn đề mang tính toàn cầu, nhiều nước lấy tiêu chí du lịch của dân cư như là một chỉ tiêu để đánh giá chất lượng cuộc sống Theo dự báo của Tổ chức Du lịch thế giới (UNWTO) lượng khách du lịch quốc tế trên toàn cầu sẽ đạt 1,6 tỷ lượt vào năm 2020, trong đó Đông Á – Thái Bình Dương là khu vực tăng trưởng nhanh nhất thế giới với tỷ lệ 6,5% hàng năm trong giai đoạn từ 1995-2020 [49] Đây là cơ hội cho Việt Nam thúc đẩy ngành du lịch phát triển mạnh trong giai đoạn mới

Với đường bờ biển dài, tài nguyên thiên nhiên phong phú, nền văn hóa đậm đà bản sắc dân tộc và truyền thống lịch sử lâu đời Việt Nam được đánh giá là nước có nhiều tiềm năng to lớn để phát triển du lịch Với vai trò là ngành kinh tế tổng hợp quan trọng trong sự phát triển kinh tế xã hội đất nước, mang nội dung văn hóa sâu sắc, có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hóa cao, phát triển du lịch nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, giải trí, nghỉ dưỡng, phục hồi sức khỏe của nhân dân và khách

du lịch quốc tế, góp phần nâng cao dân trí, tạo việc làm và phát triển kinh tế xã hội của đất nước Trong quá trình lãnh đạo sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước, Đảng ta luôn chú trọng phát triển du lịch Ngay khi thực hiện công cuộc Đổi mới, Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế, xã hội đến năm 2000 do Đại hội Đại biểu

toàn quốc lần thứ VII của Đảng thông qua ngày 27/6/1991 chủ trương “Khai thác

sự hấp dẫn của thiên nhiên, di sản văn hóa phong phú và các lợi thế khác của đất nước, mở rộng hợp tác với nước ngoài để phát triển mạnh du lịch” [21, tr 166]

2

Đồng thời, du lịch được coi là một trong các ngành mũi nhọn “Trong quá trình thực

hiện chiến lược sẽ xác định rõ thêm những sản phẩm mũi nhọn trong các ngành và lĩnh vực nêu trên và tùy theo khả năng mới về vốn, công nghệ và thị trường mà một

số ngành và sản phẩm khác có thể trở thành mũi nhọn như điện tử - tin học, vật liệu mới, du lịch,…” [21, tr 167].Trong giai đoạn hiện nay, việc xây dựng và phát triển ngành dịch vụ du lịch đã được Đảng và Nhà nước tập trung chỉ đạo tại Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020 trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần

thứ XI như sau: “Tập trung phát triển một số ngành dịch vụ có lợi thế, có hàm

lượng tri thức và công nghệ cao như du lịch, hàng hải, hàng không, viễn thông, công nghệ thông tin, y tế Hình thành một số trung tâm dịch vụ, du lịch có tầm cỡ khu vực và quốc tế Mở rộng thị trường nội địa, phát triển mạnh thương mại trong nước; đa dạng hóa thị trường ngoài nước… Đa dạng hóa sản phẩm và các loại hình dịch vụ, nâng cao chất lượng để đạt tiêu chuẩn quốc tế” [26, tr 116] Việc này

cũng đồng nghĩa với việc phải xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý đối với ngành dịch vụ du lịch, để du lịch thực sự phát triển thành ngành kinh tế mũi nhọn

Sau 55 năm (1960-2015) xây dựng và phát triển, ngành du lịch nước ta có sự phát triển mạnh mẽ và đạt được những kết quả to lớn: khách quốc tế đến du lịch ở Việt Nam tăng hơn 30 lần, khách du lịch nội địa tăng gấp 35 lần so với năm 1990; doanh thu từ du lịch năm 2000 là 17,4 ngàn tỷ đồng, năm 2013 là 200 ngàn tỷ đồng tăng 11,5 lần và năm 2014 con số này là 230 ngàn tỷ đồng tăng 15% so với năm 2013; thị trường du lịch không ngừng được mở rộng, việc xây dựng và quảng bá hình ảnh đất nước, con người Việt Nam năng động, thân thiện và hòa bình ngày càng thành công trong lòng bạn bè quốc tế; những thành tựu đó góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại, giải quyết nhiều việc làm cho người lao động, từng bước xóa đói giảm nghèo [4]

Tuy nhiên, ngành du lịch nước ta còn bộc lộ nhiều hạn chế: so với các nước trong khu vực lượng khách quốc tế đến với Việt Nam còn thấp (giữ khoảng cách khá xa so với một số nước trong khu vực: năm 2013, lượng khách quốc tế đến Việt Nam là 7.572 ngàn lượt, trong khi khách quốc tế đến Malaysia là 10.810 ngàn lượt,

3

Singapore là 12.470 ngàn lượt, Thái Lan là 16.420 ngàn lượt); đóng góp của ngành

du lịch đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của nước ta chưa thực sự vượt trội so với các ngành khác; kết cấu hạ tầng còn lạc hậu; chất lượng sản phẩm và dịch vụ du lịch còn chưa đáp ứng tiêu chuẩn khu vực và quốc tế…[4] Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên (do nền tảng kinh tế, do nhân tố con người, do tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu…), nhưng trong đó có những nguyên nhân trực tiếp đến từ khuôn khổ pháp luật hiện hành Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch (Luật Du lịch năm 2005; Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 180/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 92/2007/NĐ-CP; Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo; Thông tư số 88/2008/TT-BVHTTDL ngày 30/12/2008 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số 92/2007/NĐ-CP ngày 01/6/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Du lịch về lưu trú du lịch…) đã trở thành công cụ hữu ích cho Chính phủ, các cấp, các địa phương tăng cường công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch Tuy nhiên, sau 10 năm thực hiện, Luật Du lịch 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định cần được sửa đổi, bổ sung: một số nội dung trong Luật Du lịch 2005 chưa hợp lý hoặc một số điều khoản được quy định trong Luật chỉ mang tính ước vọng, không có tính khả thi nên không thể triển khai thực hiện; có những quy định trong Luật Du lịch sau nhiều năm vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện; có nhiều vấn

đề phát sinh trong thực tế mà chưa có quy định pháp luật điều chỉnh; bên cạnh đó nhiều quy định pháp luật du lịch chưa đồng bộ, thống nhất với các quy định pháp luật khác có liên quan… Trong một chừng mực nhất định, các quy định pháp luật hiện hành về du lịch vừa thiếu lại vừa thừa, tính hệ thống không cao gây khó khăn cho việc thực thi, chậm đi vào cuộc sống Thực trạng này đặt ra yêu cầu khách quan trong việc hoàn thiện các quy định pháp luật về du lịch

4

Hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch không chỉ xuất phát từ thực trạng của pháp luật về du lịch mà còn là yêu cầu về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam được nêu lên tại Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm

2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020: “Xây dựng và hoàn thiện hệ

thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật…”.[6]

Bởi vậy, tôi chọn đề tài nghiên cứu luận văn của mình là “Hoàn thiện pháp luật

trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay” Việc nghiên cứu đề tài này tạo ra cơ

sở lý luận và thực tiễn quan trọng cho việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch, góp phần tăng cường quản lý nhà nước về du lịch, từng bước đưa du lịch thực

sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn

2 Tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài

Trong những năm qua, để phục vụ công tác chuyên môn, nghiệp vụ cũng như nhu cầu học tập, nghiên cứu một số cá nhân, tổ chức làm trong lĩnh vực du lịch đã có những đề tài, luận văn nghiên cứu về các vấn đề liên quan đến lĩnh vực này, như:

“Phát triển sản phẩm du lịch dựa trên giá trị văn hóa các dân tộc ở Tây Nguyên”

(Chủ nhiệm đề tài - Nguyễn Đệ, Trường Đại học Văn hóa Thành phố Hồ Chí Minh,

đề tài nghiên cứu cấp Bộ, 1/2014 – 12/2015); đề tài “Giải pháp phát triển thương

hiệu du lịch Việt Nam” (Chủ nhiệm đề tài – Đỗ Cẩm Thơ, Viện nghiên cứu Phát

triển du lịch, đề tài nghiên cứu cấp Bộ, 1/2013 – 12/2013); “Nghiên cứu hoạt động

du lịch có trách nhiệm ở Việt Nam” (Chủ nhiệm đề tài – Hà Văn Siêu, Viện nghiên

cứu Phát triển du lịch, đề tài nghiên cứu cấp Bộ, 1/2012 – 12/2013); “Thực trạng và

một số giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch” (Chủ

5

nhiệm đề tài – Nguyễn Thị Bích Vân, Tổng cục Du lịch, 2001); một số luận văn

thạc sĩ như: “Thực trạng công tác đào tạo nhân lực du lịch tại các trường du lịch

trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch” (Đoàn Thị Thắm, luận văn thạc sĩ Du

lịch, 2013); “Tài nguyên du lịch biển Việt Nam cho phát triển du lịch nghỉ

dưỡng”(Mai Hiên, luận văn thạc sĩ Du lịch học, 2007); “Quản lý nhà nước về cơ sở lưu trú du lịch ở Việt Nam trong xu thế hội nhập”(Lê Ngọc Tuấn, luận văn thạc sĩ

Du lịch, 2009); “Một số giải pháp phát triển nguồn nhân lực du lịch Việt Nam hiện

nay”(Trần Quang Hảo, luận văn thạc sĩ Du lịch, 2009)…

Ngoài ra, còn rất nhiều bài viết đăng trên Báo Du lịch, Tạp chí Du lịch,… các tài liệu hội thảo cấp ngành, cấp quốc gia về du lịch như: Hội thảo tháng 7/2015 do Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch – Ban Kinh tế Trung ương – Phòng Thương mại và

Công nghiệp Việt Nam tổ chức với chủ đề “Phát triển du lịch Việt Nam trong thời

kỳ mới”; Hội thảo quốc gia tháng 6/2010 do Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch – Báo

Nhân dân tổ chức với chủ đề “Phát triển du lịch Việt Nam trong bối cảnh tích cực,

chủ động hội nhập quốc tế” nhân dịp kỷ niệm 50 năm thành lập ngành Du lịch Việt

Nam (9/7/1960 – 9/7/2010); Hội thảo tháng 4/2015 do Dự án EU tổ chức với chủ đề

“Du lịch có trách nhiệm và Di sản văn hóa”…

Các đề tài, luận văn, bài viết nói trên nhìn chung đã đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau về chuyên môn trong lĩnh vực du lịch và đã có những đóng góp nhất định

về mặt lý luận và thực tiễn Tuy nhiên để đi sâu nghiên cứu một cách toàn diện những quy định của pháp luật hiện hành trong lĩnh vực du lịch, từ đó tìm ra những mâu thuẫn, vướng mắc, bất cập trong quá trình áp dụng và đưa các quy định pháp luật vào cuộc sống, tạo cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc kiến nghị sửa đổi Luật

Du lịch 2005 thì hiện nay ở Việt Nam còn là vấn đề mới mẻ Việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định pháp luật trong lĩnh vực du lịch hiện nay là một yêu cầu cấp thiết đặt ra nhằm tăng cường chất lượng, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về du lịch, góp phần thúc đẩy ngành du lịch Việt Nam phát triển ổn định, bền vững, giàu tính cạnh tranh trong thời kỳ mới

6

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hệ thống pháp luật hiện hành trong lĩnh vực

du lịch ở Việt Nam Qua nghiên cứu cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch và thực trạng hệ thống pháp luật của Việt Nam trong lĩnh vực

du lịch, luận văn đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay

- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu thực trạng pháp luật hiện hành trong lĩnh vực du lịch để tìm ra các đặc điểm, hạn chế cụ thể nhằm xác định các giải pháp cơ bản để hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay Luận văn phân tích và khái quát các yêu cầu cụ thể về các lĩnh vực cụ thể trong lĩnh vực du lịch để làm nổi bật vấn đề quan tâm chủ yếu: hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ bản và toàn diện về quản lý, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động du lịch ở Việt Nam hiện nay

4 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

- Mục tiêu: Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật trong lĩnh vực du lịch hiện hành, để xác định phương hướng, nội dung hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay

- Nhiệm vụ: Đề phù hợp với mục tiêu trên, luận văn tập trung giải quyết những nhiệm vụ sau đây:

Một là: Xây dựng cơ sở lý luận về pháp luật về du lịch và hoàn thiện pháp

luật về du lịch; đề xuất các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về du lịch

Hai là: Phân tích, đánh giá các ưu điểm và hạn chế của pháp luật về du lịch

trong thời gian qua

Ba là: Trên cơ sở lý luận đã được xây dựng qua những đặc điểm và hạn chế

của pháp luật về du lịch đã được chỉ ra để đề xuất những phương hướng và giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay

7

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

- Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lên nin và tư tưởng

Hồ Chí Minh, các chủ trương, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước

và pháp luật, đặc biệt là các quan điểm của Đảng ta về du lịch: Văn kiện Đảng toàn tập, Tập 51, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1991; Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam…Hiến pháp Việt Nam năm 1992, năm 2013 và Luật Du lịch 2005

- Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã vận dụng các phương pháp khoa học như: phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, phương pháp xã hội học để làm rõ những vấn đề bất cập giữa lý luận và thực tiễn công tác soạn thảo, xây dựng hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực du lịch để phân tích, đánh giá khách quan những ưu điểm, hạn chế cần khắc phục của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về du lịch

Luận văn kết hợp giữa phương pháp thống kê, phương pháp phân tích so sánh, phương pháp khảo sát đánh giá và nhiều phương pháp khác có liên quan để thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương như sau:

Chương 1 Cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch Chương 2 Thực trạng pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay Chương 3 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở Việt Nam hiện nay

những tiêu chí đánh giá chất lượng cuộc sống và thuật ngữ “Du lịch” đã trở nên rất

thông dụng

Thuật ngữ “Du lịch” trong ngôn ngữ nhiều nước bắt nguồn từ tiếng Hy Lạp với nghĩa là đi một vòng Thuật ngữ này được La Tinh hóa thành “tornus” và sau

đó thành “tourisme” (Tiếng Pháp) và “tourism” (Tiếng Anh).[38]

Ở Việt Nam, thuật ngữ “Du lịch” được dịch thông qua tiếng Hán “Du” có nghĩa là chơi, “Lịch” có nghĩa là từng trải

Tuy nhiên người Trung Quốc lại gọi là “Du lãm” với nghĩa là đi chơi để

nâng cao nhận thức

Ngày nay, trên thế giới có rất nhiều khái niệm khác nhau về du lịch Như một chuyên gia nghiên cứu về du lịch đã nhận định, đối với du lịch, có bao nhiêu tác giả thì

có bấy nhiêu định nghĩa Khái niệm “Du lịch” được hiểu rất khác nhau tại các quốc gia

khác nhau; giữa những nhà nghiên cứu khác nhau từ nhiều góc độ khác nhau

Vào năm 1941, ông W.Hunziker và Kraff (Thụy Sỹ) đưa ra định nghĩa: Du lịch là tổng hợp những hiện tượng, mối quan hệ nảy sinh từ việc di chuyển và dừng lại của con người tại nơi không phải là nơi cư trú thường xuyên của họ; hơn nữa, họ không

ở lại đó vĩnh viễn và không có bất kỳ hoạt động nào để có thu nhập tại nơi đến

Tại Hội nghị Liên Hiệp Quốc họp về du lịch ở Roma năm 1963, với mục đích quốc tế hóa, các chuyên gia đưa ra định nghĩa về du lịch như sau: Du lịch là

9

tổng hợp các mối quan hệ, hiện tượng và các hoạt động kinh tế bắt nguồn từ các cuộc hành trình và lưu trú của cá nhân hay tập thể ở bên ngoài nơi ở thường xuyên của họ hay ngoài nước họ với mục đích hòa bình Nơi họ đến lưu trú không phải là nơi làm việc của họ

Dưới con mắt của Guer Freuler trong cuốn nhập môn khoa học du lịch: Du lịch với ý nghĩa hiện đại của từ này là một hiện tượng của thời đại của chúng ta dựa trên sự tăng trưởng về nhu cầu khôi phục sức khoẻ và sự thay đổi của môi trường xung quanh, dựa vào sự phát sinh, phát triển tình cảm đối với vẻ đẹp của thiên nhiên

Theo nhà kinh tế Kalíiotis, du lịch là sự di chuyển tạm thời của cá nhân hay tập thể từ nơi này đến nơi khác nhằm thoa mãn nhu cấu tinh thần, đạo đức, do đó tạo nên các hoạt động kinh tế

Theo quan điếm của Robert W.Mc.Intosh, Charles R.Goeldner, J.R Brent Ritcie, du lịch là tổng hợp các mối quan hệ nảy sinh từ tác động qua lại giữa khách

du lịch, nhà cung ứng, chính quyền và cộng đồng chủ nhà trong quá trình thu hút và đón tiếp khách du lịch

Với cách tiếp cận tổng hợp ấy, các thành phần tham gia vào hoạt động du lịch bao gồm: khách du lịch; các doanh nghiệp cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho khách du lịch; chính quyền sở tại; cộng đồng dân cư địa phương

Theo định nghĩa của Tổ chức Du lịch Thế giới: “Du lịch là một hiện tượng

văn hóa, xã hội và kinh tế đòi hỏi sự di chuyển của con người đến những quốc gia hay những địa điểm khác bên ngoài khu vực sinh sống thường ngày của họ vì mục tiêu cá nhân hoặc mục tiêu công việc/nghề nghiệp Những người này được gọi là khách viếng thăm (có thể là khách du lịch hoặc khách thăm quan, người cư trú hoặc không cư trú) và du lịch liên quan đến những hoạt động của họ, một trong số đó đòi hỏi có chi tiêu du lịch”.[46, tr 25]

Tại Việt Nam, mặc dù du lịch là một lĩnh vực khá mới mẻ nhưng các nhà nghiên cứu của Việt Nam cũng đưa ra các khái niệm xét trên nhiều góc độ nghiên cứu khác nhau

10

Theo từ điển Bách khoa Việt Nam, du lịch được hiểu trên hai khía cạnh:

Thứ nhất, du lịch là một dạng nghỉ dưỡng sức, tham quan tích cực của con

người ngoài nơi cư trú với mục đích: nghỉ ngơi, giải trí, xem danh lam thắng cảnh,

di tích lịch sử, công trình văn hóa nghệ thuật Theo nghĩa này, du lịch được xem xét

ở góc độ cầu, góc độ người đi du lịch

Thứ hai, du lịch là một ngành kinh doanh tổng hợp có hiệu quả cao về nhiều

mặt: nâng cao hiểu biết về thiên nhiên, truyền thống lịch sử và văn hóa dân tộc, từ

đó góp phần làm tăng thêm tình yêu đất nước; đối với người nước ngoài là tình hữu nghị với dân tộc mình; về mặt kinh tế du lịch là lĩnh vực kinh doanh mang lại hiệu quả rất lớn; có thể coi là hình thức xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ tại chỗ Theo nghĩa này, du lịch được xem xét ở góc độ một ngành kinh tế.[27, tr 156]

Điều 4 Luật Du lịch Việt Nam (được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 7, Khóa XI năm 2005) giải thích khái

niệm du lịch như sau: “Du lịch là các hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con

người ngoài nơi cư trú thường xuyên của mình nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, tìm hiểu, giải trí, nghỉ dưỡng trong một khoảng thời gian nhất định”.[35]

Các định nghĩa trên đều nêu lên được bản chất của du lịch, đó là:

Là hoạt động của con người rời khỏi nơi cú trú thường xuyên của mình (trừ trường hợp di chuyển đi cư trú chính trị, tìm việc làm hoặc xâm lược)

Đáp ứng nhu cầu nghỉ ngơi, giải trí, tham quan, tìm hiểu các danh lam thắng cảnh, di tích lịch sử

Không mang mục đích về kinh tế vì có thể thăm dò để làm kinh tế về sau Vậy du lịch là hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con người, ngoài nơi

cư trú thường xuyên của mình nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, nghỉ dưỡng, tìm hiểu giải trí trong một khoảng thời gian nhất định và không mang mục đích kinh tế

11

1.1.2 Vai trò của du lịch

Du lịch là ngành kinh tế dịch vụ tổng hợp, mang nội dung văn hóa sâu sắc và

có tính chất liên ngành, liên vùng, xã hội hóa cao Phát triển du lịch liên quan và phụ thuộc vào tất cả các ngành, lĩnh vực đời sống xã hội Du lịch chỉ có thể phát triển trên nền tảng văn hóa mà ở đó mọi mặt đời sống xã hội đã cơ bản hội đủ các điều kiện cần thiết về sức hấp dẫn của tài nguyên và mức độ thuận lợi, tiện nghi của dịch vụ do các ngành liên quan cung cấp Ngược lại, du lịch phát triển sẽ kích thích nhu cầu và là đòn bẩy, động lực thúc đẩy các ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội khác phát triển Có thể nói, du lịch ngày càng có vai trò quan trọng đối với việc phát triển kinh tế, chính trị, xã hội và bảo vệ tài nguyên môi trường

a Vai trò kinh tế

Được coi là “ngành kinh tế mũi nhọn” [23], vai trò của du lịch thể hiện trước

hết ở phương diện kinh tế

Du lịch phát triển sẽ góp phần đẩy mạnh sự dịch chuyển cơ cấu ngành kin tế,

cơ cấu lao động, cơ cấu về mặt lãnh thổ Như vậy, du lịch được coi là cơ sở quan trọng để thúc đẩy sự phát triển kinh tế, và đây cũng chính là nguồn thu ngoại tệ lớn của nhiều nước

Du lịch là một ngành kinh tế dịch vụ tổng hợp mà sản phẩm của nó dựa trên

và bao hàm các sản phẩm có chất lượng của nhiều ngành kinh tế khác như ngành giao thông vận tải (đặc biệt là vận tải hành khách); ngành thương mại( kinh doanh

ăn uống); bưu chính viễn thông; ngành bảo tồn di sản thiên nhiên, di sản văn hóa, sáng tạo sản phẩm du lịch (thủ công truyền thống); tài chính – ngân hàng, xây dựng… Ngành dịch vụ du lịch kéo theo hàng loạt các ngành khác phát triển, tăng thu nhập cho quốc gia, cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân Nói cách khác, du lịch

là ngành kinh tế dịch vụ có tính lan tỏa cao

b Vai trò xã hội

Du lịch góp phần tạo công ăn việc làm cho người dân, giảm bớt nạn thất nghiệp, nâng cao mức sống và làm cho đời sống tinh thần của con người trở lên phong phú, giảm bớt tệ nạn xã hội

12

Du lịch có vai trò trong việc giữ gìn, bảo vệ, phục hồi sức khỏe cho nhân dân, trong một chừng mực nào đó nó còn có tác dụng hạn chế bệnh tật, kéo dài tuổi thọ và tăng khả năng lao động cho con người Các công trình nghiên cứu về sinh học khẳng định rằng nhờ chế độ nghỉ ngơi và du lịch tối ưu, bệnh tật của cư dân trung bình giảm 30%, bệnh đường hô hấp giảm 40%, bệnh đường tiêu hóa giảm 20%, bệnh thần kinh giảm 30% Một số khu vực điều dưỡng khẳng định, nước khoáng ở đó có thể chữa được các vết loét, u nhọt…

Thông qua hoạt động du lịch, người dân và khách du lịch hiểu thêm về truyền thống tốt đẹp của dân tộc, các danh lam thắng cảnh của đất nước… từ đó góp phần giáo dục tinh thần dân tộc, khơi dậy lòng tự hào dân tộc trong mỗi người

Cũng thông qua du lịch, người dân ở những địa phương, vùng miền, quốc gia khác nhau được giao lưu, tiếp xúc với nhau, tăng cường đoàn kết dân tộc Đồng thời

có sự trao đổi, học hỏi lẫn nhau giữa du khách với cư dân địa phương, góp phần nâng cao dân trí cũng như vốn hiểu biết, kinh nghiệm sống của cả người dân bản địa lẫn khách du lịch

Phát triển du lịch cũng góp phần vào việc khôi phục, phát triển văn hóa dân tộc Nhu cầu nâng cao nhận thức văn hóa trong chuyến đi của du khách đã thúc đẩy các nhà cung ứng chú ý đến việc khôi phục và duy trì các di tích, các lễ hội văn hóa, các làng nghề thủ công truyền thống

c Vai trò chính trị

Du lịch góp phần củng cố hòa bình, đẩy mạnh các mối giao lưu quốc tế và

mở rộng sự hiểu biết giữa các dân tộc Thông qua du lịch và hoạt động quảng bá du lịch, chúng ta có thể giới thiệu cho các nước khác trên thế giới về hình ảnh, sức hấp dẫn của đất nước mình

Năm 1967, du lịch được coi là “giấy thông hành của hòa bình” Thông qua

du lịch quốc tế, con người thể hiện nguyện vọng của mình là được sống, lao động trong hòa bình, hữu nghị

13

d Vai trò môi trường sinh thái

Vai trò sinh thái của du lịch thể hiện ở việc tạo nên môi trường sống ổn định

về mặt sinh thái, du lịch sẽ là nhân tố kích thích bảo vệ, khôi phục và tối ưu hóa môi trường tự nhiên xung quanh, bởi chính môi trường này có tác động rất lớn đến sức khỏe và các hoạt động khác của con người

Việc làm quen với các danh thắng và môi trường tự nhiên bao quanh có ý nghĩa không nhỏ đối với khách du lịch, tạo điều kiện cho họ hiểu biết sâu sắc các tri thức về tự nhiên, hình thành thói quen bảo vệ, giữ gìn tự nhiên

1.2 PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH

1.2.1 Khái niệm, đặc điểm của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Pháp luật là một hiện tượng xã hội khách quan, đặc biệt quan trọng nhưng cũng vô cùng phức tạp chính vì vậy mà từ xưa đến nay đã có không ít những quan niệm, nhận thức khác nhau về pháp luật Trên bình diện phổ quát, căn bản nhất và vận dụng vào điều kiện kinh tế xã hội đương đại, có thể nêu định nghĩa pháp luật

như sau: “Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung do nhà

nước đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí nhà nước của giai cấp thống trị trên cơ

sở ghi nhận các nhu cầu về lợi ích của toàn xã hội, được bảo đảm thực hiện bằng nhà nước nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích trật tự và ổn định xã hội vì sự phát triển bền vững của xã hội”.[33, tr 288]

Pháp luật là hiện tượng của kiến trúc thượng tầng, vừa phản ánh trình độ phát triển kinh tế - xã hội vừa có giá trị bảo đảm, thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội Pháp luật là công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý và điều chỉnh các quan hệ xã hội Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật và ngược lại pháp luật chỉ có thể phát huy hiệu lực, hiệu quả của mình nếu được bảo đảm bằng sức mạnh của bộ

máy nhà nước “Ý chí đó nếu có của Nhà nước thì phải được biểu hiện dưới hình

thức một đạo luật do chính quyền đặt ra, nếu không thì hai tiếng ý chí chỉ là sự rung động không khí do những âm thanh trống rỗng gây nên” [31, tr 51] Vì lẽ đó,

pháp luật luôn thể hiện ý chí của giai cấp nắm quyền lực nhà nước

14

Trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, pháp luật là công cụ cho sự phát triển xã hội Nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì dân thì pháp luật phải là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Pháp luật là cơ sở để xây dựng “xã hội công dân” và là giá trị không thể thiếu trong nhà nước pháp quyền

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng ta đã khẳng định: “Nhà

nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật” [23, tr 131,

132] Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng cũng khẳng định:

“Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật…” [25, tr 125] Văn kiện Đại hội

đại biểu toàn quốc lần thứ XI tiếp tục khẳng định : “Tiếp tục đẩy mạnh việc xây

dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm Nhà nước ta thực sự là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, do Đảng lãnh đạo…Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” [26, tr 126]

Từ khi thực hiện công cuộc Đổi mới đến nay, Đảng và Nhà nước luôn coi việc không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật là mối quan tâm lớn, thường xuyên

và quan trọng của đất nước Điều này thể hiện trong hầu hết các văn kiện của Đảng, đặc biệt là Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 (khóa VII), Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, Nghị quyết số 48 – NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 24/5/2005…

Thực hiện chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Đảng, Quốc hội, Chính phủ và cơ quan nhà nước quản lý về du lịch đã và đang nỗ lực xây dựng pháp luật trong lĩnh vực du lịch một cách đầy đủ và hiệu quả Tuy

15

nhiên cần phải nhấn mạnh rằng, hệ thống các văn bản pháp luật trong lĩnh vực du lịch hiện nay vừa thiếu lại vừa thừa, chưa cụ thể và tính hệ thống chưa cao, tác động của nó trong quá trình triển khai còn nhiều hạn chế cần được sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện

Về cơ sở lý luận, cho đến nay chưa có một định nghĩa thống nhất về pháp luật du lịch Tuy nhiên, quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch cũng giống như các quy phạm pháp luật khác đều có tính bắt buộc chung, là khuôn mẫu để mọi chủ thể tuân thủ và là tiêu chí đánh giá về hành vi của con người, do cơ quan nhà nước

có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận và được áp dụng nhiều lần trong cuộc sống cho đến khi bị thay đổi hoặc hủy bỏ Điểm khác là quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và hoạt động du lịch Để tiếp cận khái niệm pháp luật trong lĩnh vực du lịch, xuất phát

từ đối tượng điều chỉnh có thể nêu một quan niệm chung như sau:

Pháp luật trong lĩnh vực du lịch là hệ thống các quy phạm pháp luật do Nhà

nước ban hành hoặc thừa nhận và bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổ chức và hoạt động du lịch, bao gồm các quy định về: tài nguyên du lịch; quy hoạch phát triển du lịch; khu du lịch, điểm du lịch, tuyến

du lịch và đô thị du lịch; khách du lịch; kinh doanh du lịch; hướng dẫn du lịch; xúc tiến du lịch; hợp tác quốc tế về du lịch; thanh tra du lịch, giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch

Pháp luật trong lĩnh vực du lịch mang những đặc điểm chung của pháp luật

và những đặc điểm đặc thù, đó là:

- Pháp luật trong lĩnh vực du lịch thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính

sách của Đảng Cộng sản Việt Nam

Đường lối, chính sách của Đảng luôn giữ vai trò chỉ đạo trong mối quan hệ với pháp luật Điều này thể hiện ở sự chỉ đạo về quan điểm, phương hướng xây dựng pháp luật, chỉ đạo nội dung pháp luật và việc tổ chức, thực hiện pháp luật Pháp luật về du lịch luôn phản ánh và thể chế đường lối, chính sách của Đảng thành

16

các quy định thống nhất áp dụng trên quy mô toàn xã hội Trong quá trình xây dựng, hoàn thiện cũng như tổ chức thực hiện pháp luật về du lịch phải căn cứ vào

quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, đặc biệt là quan điểm coi “du lịch là

ngành kinh tế mũi nhọn” (thể hiện trong văn kiện của các kỳ Đại hội Đảng lần VII,

VIII, IX và tiếp tục khẳng định trong Đại hội Đảng lần X, XI) để thể chế hóa thành các quy phạm pháp luật phù hợp và tổ chức thực hiện hiệu quả Tuy nhiên, pháp luật về du lịch cũng có tính độc lập tương đối của, nó có tác động trở lại đối với đường lối, chính sách của Đảng Nếu sử dụng tốt công cụ pháp luật thì chủ trương, đương lối, chính sách của Đảng nhanh chóng đi vào cuộc sống Thông qua pháp luật đường lối, chính sách, quan điểm của Đảng được triển khai và thực hiện nhanh chóng, cụ thể trên quy mô rộng lớn nhất

- Pháp luật trong lĩnh vực du lịch là hệ thống các quy tắc xử sự có tính

thống nhất nội tại cao và có quan hệ chặt chẽ pháp luật trong các lĩnh vực khác

Tính hệ thống của pháp luật về du lịch thể hiện sự đa dạng của các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trong những thời điểm nhất định để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý, điều hành, tổ chức hoạt động du lịch

Pháp luật về du lịch có quan hệ chặt chẽ, mật thiết với pháp luật trong các lĩnh vực khác như: hành chính, tài chính, khoa học công nghệ, quyền và nghĩa vụ của công dân, hình sự, dân sự…

Tuy nhiên pháp luật về du lịch cũng có đặc điểm riêng, mang tính đặc thù so với pháp luật trong các lĩnh vực khác:

- Pháp luật trong lĩnh vực du lịch là tổng thể các quy phạm pháp luật phản ánh đặc thù của ngành du lịch (ngành kinh tế tổng hợp, có tính liên vùng, liên ngành

và xã hội hóa rất cao), bao gồm các quy định của pháp luật về: tài nguyên du lịch; quy hoạch phát triển du lịch; khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch và đô thị du lịch; khách du lịch; kinh doanh du lịch; hướng dẫn du lịch; xúc tiến du lịch; hợp tác quốc tế về du lịch; thanh tra du lịch, giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du lịch

17

được quy định tại Luật Du lịch 2005 và hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành Ngoài ra còn có các quy định liên quan đến lĩnh vực du lịch nằm rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành khác như: Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Giao thông vận tải, các quy định của pháp luật về xuất nhập cảnh…

- Pháp luật trong lĩnh vực du lịch quy định hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước trong việc bảo đảm hiệu lực thực tế của các quy định pháp luật về du lịch bằng các biện pháp pháp luật, bảo đảm cho các quy định này được thực thi trên thực

1.2.2 Nội dung, hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

a Nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về du lịch hiện hành đề cập đến nhiều vấn đề cơ bản về hoạt động du lịch, trong đó Luật Du lịch dành 9 chương quy định

cụ thể các vấn đề này (tài nguyên du lịch, quy hoạch du lịch…) Trên cơ sở các quy định chung đó và các quy định tại các văn bản có liên quan, các cơ quan thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định cụ thể về những vấn đề này Nội dung pháp luật về du lịch ở Việt Nam hiện nay bao gồm:

- Quy định về tài nguyên du lịch và chế độ quản lý, bảo vệ và khai thác tài

nguyên du lịch

Các quy định của pháp luật về du lịch phân chia các loại tài nguyên du lịch thành; điều tra tài nguyên du lịch; nguyên tắc bảo vệ, tôn tạo và phát triển tài nguyên du lịch; trách nhiệm quản lý, bảo vệ, tôn tạo và phát triển tài nguyên du lịch Đặc biệt, trong trường hợp tài nguyên du lịch được sử dụng cho nhiều mục đích kinh tế khác nhau, pháp luật du lịch quy định sự phối hợp giữa các ngành, các cơ

18

quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc sử dụng tài nguyên để bảo đảm không làm giảm độ hấp dẫn của tài nguyên du lịch

- Quy định về quy hoạch phát triển du lịch

Quy định các loại quy hoạch phát triển du lịch; nguyên tắc xây dựng, nội dung quy hoạch phát triển du lịch; thẩm quyền lập, phê duyệt, quyết định quy hoạch phát triển du lịch; quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch phát triển du lịch

Quy định về khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch và đô thị du lịch

Về khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch: quy định cụ thể điều kiện, thẩm quyền, thủ tục công nhận và công bố khu, điểm, tuyến du lịch theo các cấp độ quốc gia và địa phương Các điều kiện công nhận khu du lịch được xây dựng căn cứ vào kinh nghiệm các nước và thực tiễn phát triển các khu du lịch ở Việt Nam hiện nay Ngoài ra, còn quy định cụ thể về vấn đề tổ chức quản lý đối với khu du lịch, điểm

du lịch, tuyến du lịch, trong đó xác định các chủ thể quản lý và nội dung quản lý, tạo điều kiện để công tác quản lý hoạt động tại các khu, tuyến, điểm du lịch đi vào nền nếp, góp phần khắc phục tình trạng lộn xộn trong hoạt động kinh doanh dịch

vụ, hàng hóa, không bảo đảm trật tự trị an, vệ sinh môi trường tại một số khu, tuyến, điểm du lịch hiện nay

Về đô thị du lịch: quy định về điều kiện, thủ tục, thẩm quyền công nhận đô thị du lịch và một số cơ chế nhằm phát triển và quản lý đô thị du lịch Mục đích nhằm phát triển thương hiệu du lịch ở một số đô thị có lợi thế phát triển du lịch, đồng thời tạo ra cơ sở pháp lý bảo đảm cho việc phát triển và quản lý ở các đô thị

du lịch theo hướng bền vững

- Quy định về khách du lịch

Ngoài các quy định về quyền và nghĩa vụ của khách du lịch, để đảm bảo an toàn cho khách du lịch cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm áp dụng các biện pháp cần thiết để phòng ngừa rủi ro, bảo đảm

an toàn cho khách du lịch Trong trường hợp khẩn cấp, cơ quan nhà nước có thẩm

19

quyền kịp thời có biện pháp cứu hộ, cứu nạn để hạn chế đến mức thấp nhất thiệt hại đối với khách du lịch…

- Quy định về kinh doanh du lịch

Ngoài các quy định chung về kinh doanh du lịch (các ngành nghề cụ thể, quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch, chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp du lịch…) là các quy định cụ thể đối với từng lĩnh vực trong kinh doanh du lịch (kinh doanh lữ hành; kinh doanh vận chuyển khách du lịch; kinh doanh lưu trú du lịch; kinh doanh phát triển khu du lịch, điểm du lịch; kinh doanh dịch vụ du lịch trong khu du lịch, điểm du lịch, đô thị du lịch)

- Quy định về hợp tác quốc tế về du lịch

Quy định về hợp tác quốc tế về du lịch khẳng định chính sách hợp tác quốc

tế về du lịch của nhà nước ta; quan hệ với cơ quan du lịch quốc gia của nước ngoài, các tổ chức du lịch quốc tế và khu vực

- Quy định về thanh tra du lịch, giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách du

lịch: khẳng định vị trí của thanh tra du lịch; giải quyết yêu cầu, kiến nghị của khách

du lịch

b Hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

20

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật du lịch Việt Nam, Luật Du lịch ban hành 6/2005 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2006 là văn bản pháp lý có giá trị cao nhất, tiếp đến là hệ thống các văn bản dưới luật khá phong phú và đầy đủ, quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành bao gồm khoảng 12 Nghị định của Chính phủ, hơn 30 Quyết Định của Thủ tướng Chính phủ, gần 30 Thông tư của các Bộ trưởng [9] Ngoài ra còn rất nhiều nội dung về quản lý du lịch nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác Tất cả các văn bản này tạo thành một hệ nhất quán, phù hợp với Hiến pháp, thống nhất trong nội bộ pháp luật, và tương thích với văn bản pháp luật trong các lĩnh vực khác như giao thông, môi trường, tài chính – ngân hàng, kinh doanh… Do

đó việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch phải bảo đảm tính ổn định, vừa chú ý tới yêu cầu phát triển; đồng thời thể hiện sự thống nhất và tương thích với các văn bản pháp luật hiện hành

1.2.3 Vai trò của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Trong điều kiện đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã khẳng định vai trò hàng đầu của pháp luật trong việc quản lý xã hội nói chung và quản lý nền kinh tế thị

trường nói riêng Điều 12 Hiến pháp 1992 quy định “Nhà nước quản lý xã hội bằng

pháp luật” [34] Tiếp đó, Điều 26 Hiến pháp 1992 cũng quy định “Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật” [34] Và hiện nay, Điều 8 Hiến

pháp 2013 tiếp tục khẳng định “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến

pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” [36] Điều đó cho thấy, pháp luật luôn có vị trí quan trọng, là công cụ

hàng đầu, công cụ không thể thay thế để nhà nước ta quản lý xã hội, quản lý nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa

Thực tế cho thấy, sau nhiều năm chúng ta xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường, diện mạo ngành du lịch đã có nhiều chuyển biến tích cực Du lịch từ chỗ

là một bộ phận nhỏ, không đáng kể trong khu vực thương mại dịch vụ đã trở thành một ngành kinh tế tổng hợp quan trọng, đang dần khẳng định là một ngành kinh tế mũi nhọn, đóng góp đáng kể vào nền kinh tế quốc dân Do lượng khách quốc tế đến

21

Việt Nam ngày càng tăng, làm phát sinh nhiều quan hệ kinh tế mới trong lĩnh vực

du lịch, dẫn đến hoạt động du lịch ngày càng đa dạng, phong phú, phức tạp Do vậy, cần thiết chú trọng đến việc điều chỉnh, định hướng cho hoạt động du lịch phát triển, ngăn ngừa rối loạn và gian lận nhằm xây dựng một ngành du lịch nói riêng và toàn bộ nền kinh tế nói chung được đặt trong khuôn khổ pháp luật

Với vai trò là phương tiện hàng đầu để nhà nước tổ chức và quản lý nền kinh

tế, pháp luật xác định địa vị pháp lý bình đẳng giữa các cá nhân, tổ chức tham gia sản xuất, kinh doanh, tạo lập khung pháp lý cho các chủ thể kinh doanh hoạt động Trong lĩnh vực du lịch, pháp luật mang lại sự tự chủ cho các tổ chức, cá nhân hoạt động du lịch Bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch, nhà nước tạo ra môi trường thuận lợi, tin cậy và chính thức cho hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch phát triển Pháp luật về du lịch củng cố và bảo vệ những nguyên tắc vốn có của hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường như: tính lợi ích của người kinh doanh dịch vụ du lịch và người sử dụng dịch vụ du lịch; tính trách nhiệm của người hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch; tính cạnh tranh, tính công bằng giữa các lợi ích

Trong giai đoạn hiện nay, nhà nước tác động tới ngành du lịch và toàn bộ nền kinh tế quốc dân thông qua pháp luật, kế hoạch, chính sách…trong đó, pháp luật nổi lên như là công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng nhất Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về du lịch điều chỉnh những vấn đề quan trọng nảy sinh trong hoạt động du lịch như: bảo vệ trật tự trị an, bảo vệ môi trường sinh thái, bảo vệ quyền lợi cho khách du lịch cũng như người kinh doanh các dịch vụ du lịch…

Mục tiêu của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay là hướng tới xây dựng một ngành du lịch hiện đại nhưng vẫn đậm đà bản sắc dân tộc, một ngành kinh

tế mũi nhọn tạo điều kiện cho các ngành kinh tế khác phát triển, góp phần xây dựng

và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Nghị quyết Đại

hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định “Phát triển du lịch thực sự trở thành

ngành kinh tế mũi nhọn, nâng cao chất lượng và hiệu quả trên cơ sở khai thác lợi

22

thế về điều kiện tự nhiên, sinh thái, truyền thống văn hóa lịch sử, đáp ứng nhu cầu trong nước và phát triển nhanh du lịch quốc tế, phấn đấu sớm trở đạt trình độ phát triển du lịch của khu vực Xây dựng và nâng cấp cơ sở vật chất, hình thành các khu

du lịch trọng điểm, đẩy mạnh hợp tác, liên kết các nước” [23] Để đạt được mục

tiêu đó, nhất thiết phải có pháp luật – công cụ điều tiết vĩ mô với những vai trò quan trọng sau:

Thứ nhất: Pháp luật về du lịch thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng,

phản ánh và xác lập cơ sở pháp lý an toàn cho hoạt động du lịch luôn được điều chỉnh trong một trật tự nhất định Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI của

Đảng Cộng sản Việt Nam chỉ rõ “Pháp luật là thể chế hóa đường lối, chính sách

của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân, phải được thực hiện thống nhất trong cả nước Tuân theo pháp luật là chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng” [20]

Các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường rất đa dạng, phong phú, phức tạp Nhu cầu về tự do đi lại, tự do kinh doanh là nhu cầu tự nhiên của con người Tuy nhiên, tự do phải nằm trong giới hạn nhất định, giới hạn đó là pháp luật Pháp luật là phương tiện chứa đựng sự kết hợp giữa tự do và kỷ cương, giữa thuyết phục và cưỡng chế, giữa tập trung và dân chủ

Thứ hai: Pháp luật về du lịch vừa tạo hành lang pháp lý cho hoạt động du

lịch, vừa bảo đảm cho hoạt động du lịch phát triển Pháp luật về du lịch tạo ra sự ổn định để phát triển du lịch, kiểm soát hoạt động du lịch đồng thời ngăn chặn tác hại

từ mặt trái của nền kinh tế thị trường làm ảnh hướng đến hoạt động du lịch, đến định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế Về mặt lý luận, pháp luật không chỉ thuần túy phản ánh các quan hệ kinh tế - xã hội đương đại mà còn có tính

dự báo các quan hệ kinh tế - xã hội tương lai Nếu pháp luật chỉ phản ánh cái thực tại thì sẽ nhanh chóng lạc hậu vì các quan hệ kinh tế - xã hội luôn vận động và phát triển không ngừng

Thứ ba: Pháp luật về du lịch bảo đảm cho sự mở cửa của hoạt động du lịch,

tăng khả năng cạnh tranh và hội nhập Trong điều kiện hiện nay, đứng trước xu

23

hướng hội nhập này càng sâu và rộng, sự cạnh tranh và hội nhập đã trở thành vấn đề toàn cầu thì một hệ thống pháp luật phù hợp với các nguyên tắc, thông lệ pháp luật khu vực và quốc tế sẽ tạo ra những tiền đề pháp lý quan trọng cho sự mở cửa hợp tác trong lĩnh vực du lịch, làm cho sự hội nhập quốc tế hiệu quả mà an toàn Muốn vậy, pháp luật không thể đóng kín trong phạm vi một quốc gia nữa mà phải chứa đựng sự thông thoáng để tăng cường mối liên kết giữa các hệ thống pháp luật với nhau nhằm nâng cao tính hiệu quả của tiến trình hội nhập và hợp tác quốc tế về du lịch

Thứ tư: Pháp luật về du lịch vừa là công cụ bảo vệ các hoạt động du lịch vừa

là công cụ xử lý những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch Trong quá trình tham gia hoạt động du lịch, các tổ chức và cá nhân không thể giải quyết những vấn

đề vượt quá khả năng của mình như vấn đề thủ tục hành chính, môi trường, an ninh trật tự, an toàn cho du khách cũng như các vấn đề hợp tác quốc tế… cần đến sự quản lý bằng pháp luật của nhà nước Có thể nói, ngoài ý nghĩa là công cụ để nhà nước thực hiện chức năng quản lý, còn là phương tiện để các chủ thể tham gia hoạt động du lịch bảo vệ sự tồn tại, quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong hoạt động

du lịch

Như vậy, pháp luật về du lịch vừa đóng vai trò mở lối, dẫn dắt cho hoạt động

du lịch vừa là lá chắn bảo vệ cho hoạt động du lịch khỏi sự xâm hại từ mặt trái của nền kinh tế thị trường cũng như những biến động, khủng hoảng mang tính toàn cầu

về kinh tế, chính trị trong thời kỳ Việt Nam hội nhập sâu với khu vực và thế giới

1.3 KHÁI NIỆM, YÊU CẦU, ĐIỀU KIỆN VÀ TIÊU CHÍ XÁC ĐỊNH MỨC ĐỘ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH

1.3.1 Khái niệm, yêu cầu và điều kiện hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực

24

nghĩa quan trọng trong việc tạo ra tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật

về du lịch Bảo đảm các văn bản được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp và các văn bản cấp trên khác, thống nhất với các văn bản cùng cấp Hệ thống các văn bản pháp luật về du lịch nhằm điều chỉnh hoạt động du lịch, thiết lập một trật tự pháp luật với cơ chế điều chỉnh phù hợp, tạo hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động

du lịch phát triển

Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI của Đảng về đẩy mạnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó một trong các nhiệm vụ chủ yếu là nâng cao năng lực quản lý và điều hành của nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương Vì vậy yêu cầu về hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch là tạo ra được một hệ thống pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động du lịch có sự đổi mới căn bản, có hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đầy đủ với các hình thức và thẩm quyền ban hành phù hợp, đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi cao, thể chế hóa kịp thời đường lối, chính sách của Đảng về phát triển du lịch trong thời kỳ mới Trên cơ sở tổng kết thực tiễn, nghiên cứu, đánh giá về hệ thống pháp luật hiện hành để thấy được những hạn chế trong bản thân các quy định pháp luật cũng như bất cập trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong thực tế, từ đó sửa đổi, bổ sung và thay thế các quy định đã lạc hậu, xây dựng các nội dung mới vào văn bản pháp luật hiện hành, hủy bỏ các văn bản không còn phù hợp Do đó, đặc biệt chú trọng đến công tác tổng kết, khảo sát, đánh giá và dự báo về nhu cầu xã hội cần được pháp luật điều chỉnh, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành để có cơ sở cho việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc ban hành mới Bên cạnh đó, hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch không chỉ quan tâm đến các nhu cầu cơ bản của hoạt động du lịch trong nước mà phải chú ý đến sự phù hợp với xu hướng hội nhập quốc tế

Trong những năm qua, nhà nước đã có nhiều cố gắng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực du lịch nhằm tạo ra hành lang pháp lý, khuôn khổ pháp luật cho tổ chức và hoạt động du lịch, góp phần vào việc xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và nhà nước pháp quyền xã

25

hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Tuy nhiên, pháp luật trong lĩnh vực du lịch còn bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập: một số nội dung trong Luật Du lịch chưa hợp lý hoặc một số điều khoản được quy định trong Luật chỉ mang tính ước vọng, không có tính khả thi nên không thể triển khai thực hiện; có những quy định trong Luật Du lịch sau nhiều năm vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện; có nhiều vấn đề phát sinh trong thực tế mà chưa có quy định pháp luật điều chỉnh; bên cạnh đó nhiều quy định pháp luật du lịch chưa đồng bộ, thống nhất với các quy định pháp luật khác có liên quan…Trong một chừng mực nhất định, các quy định pháp luật hiện hành về du lịch vừa thiếu lại vừa thừa, tính hệ thống không cao gây khó khăn cho việc thực thi, chậm đi vào cuộc sống Để hoàn thiện pháp luật

về du lịch cần đáp ứng các điều kiện:

- Tăng cường hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và tổng kết kinh nghiệm xây dựng và hoàn thiện pháp luật về du lịch Pháp luật về du lịch được hình thành và phát triển xuất phát từ nhu cầu và tình hình phát triển du lịch mỗi thời kỳ Có những văn bản pháp luật thời điểm này là phù hợp

và có tác dụng tốt cho sự phát triển của du lịch nhưng thời điểm khác có thể đã trở nên lỗi thời và lạc hậu, không những không mang lại tác dụng tích cực mà ngược lại còn gây ra sự thiếu đồng bộ thậm chí mâu thuẫn với các văn bản pháp luật khác, cản trở hoạt động du lịch Chính vì vậy, việc tăng cường hiệu quả công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là nhằm kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế

và ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới, đảm bảo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật du lịch phù hợp, thống nhất và khả thi

- Tăng cường năng lực tổ chức pháp chế ngành du lịch Hàng năm, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch phải ban hành một số lượng văn bản quy phạm pháp luật rất lớn để thực hiện các văn bản cấp trên cũng như thực hiện chức năng quản lý nhà nước về du lịch của mình Như vậy, chất lượng của những văn bản này mang dấu ấn rất lớn của những người làm công tác pháp chế Việc tăng cường đội ngũ cán bộ công chức làm công tác pháp chế cả về số lượng và chất lượng là đòi hỏi cần thiết hiện nay: tạo điều kiện để cán bộ pháp chế được đi đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao

26

trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và có chế độ đãi ngộ thỏa đáng; ngoài ra, hiện đại hóa về cơ sở vật chất, trang thiết bị để phục vụ cho công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Đẩy mạnh hơn nữa công tác tổ chức theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực du lịch, bảo đảm các văn bản pháp luật về du lịch đi vào cuộc sống, phát huy hiệu lực, hiệu quả Tổ chức đánh giá và giám sát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch của pháp luật

1.3.2 Tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Sau 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, công tác xây dựng pháp luật ở nước ta đã có những chuyển biến căn bản Nội dung, hình thức của hệ thống pháp luật có chuyển biến về chất, kỹ thuật lập pháp hoàn thiện hơn, năng lực xây dựng pháp luật nâng cao hơn, đáp ứng tốt hơn các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội bền vững và quá trình hội nhập sâu rộng vào đời sống quốc tế Các luật, pháp lệnh cơ bản đáp ứng được tiêu chí về tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch, tập trung vào 6 định hướng được xác định trong Chiến lược xây dựng pháp luật, thể hiện tư duy pháp lý mới Về hình thức văn bản, chủ trương đơn giản hóa các hình thức văn bản quy phạm pháp luật được thể chế hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, mỗi cơ quan thuộc hệ thống hành pháp, tư pháp ở Trung ương chỉ còn thẩm quyền ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy tính cồng kềnh, phức tạp của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật giảm đi đáng kể Việc sử dụng kỹ thuật một luật sửa nhiều luật đã phát huy tác dụng Trong lĩnh vực hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, năm 2012, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật và Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, tạo thuận lợi cho công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật Về kỹ

27

thuật lập pháp, đã thể hiện được xu hướng hiện đại hóa hoạt động xây dựng pháp luật, nhiều công nghệ xây dựng pháp luật tiên tiến đã được vận dụng: bắt buộc đăng tải công khai dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên trang tin điện tử của Chính phủ và của cơ quan soạn thảo để toàn dân tham gia ý kiến xây dựng luật Quá trình soạn thảo, thẩm định dự thảo văn bản pháp luật chặt chẽ, minh bạch, dân chủ hơn

Hệ thống pháp luật từng bước được hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý quan trọng, động lực mạnh mẽ để tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước và hội nhập quốc tế

Tuy nhiên, việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật ở nước ta hiện nay còn nhiều tồn tại, bất cập so với yêu cầu phát triển nhanh và bền vững của đất nước: hệ thống pháp luật còn thiếu đồng bộ, nội dung còn mâu thuẫn, chồng chéo, tính ổn định và tính khả thi thấp, quy trình xây dựng pháp luật còn rườm rà, chậm đổi mới…Pháp luật trong lĩnh vực du lịch cũng không nằm ngoài tình trạng trên

Hoàn thiện pháp luật về du lịch là một quá trình liên tục, có nhiều khó khăn phức tạp, đòi hỏi sự quan tâm, phối hợp, nỗ lực của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân

có nhiệm vụ soạn thảo, ban hành, hướng dẫn các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch Do vậy, việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về du lịch ở Việt Nam trong những năm tới cần định hướng tập trung mọi nguồn lực, đề cao trách nhiệm của các ngành các cấp phấn đấu xây dựng hệ thống pháp luật về du lịch

đủ số lượng, nâng cao về chất lượng, đạt đến trình độ tương đối đồng bộ, toàn diện, bảo đảm kỹ thuật soạn thảo văn bản, phù hợp với pháp luật quốc tế cả về hình thức

và nội dung

a Tiêu chí hoàn thiện nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Để đánh giá về một hệ thống pháp luật, xác định mức độ hoàn thiện của nó cần dựa vào các tiêu chí nhất định về mặt lý luận, từ đó liên hệ với điều kiện và hoàn cảnh thực tế trong mỗi giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan và rút

ra những kết luận làm sang tỏ những ưu điểm và hạn chế của hệ thống pháp luật Để hoàn thiện nội dung của pháp luật trong lĩnh vực du lịch trong giai đoạn hiện nay cần dựa vào các tiêu chí sau:

28

- Về tính toàn diện: Trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, việc xây dựng và

ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch cần bảo đảm những điểm sau:

Thứ nhất, bảo đảm sự vận hành tự do, an toàn cho hoạt động kinh doanh du

lịch: Các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế

rất đa dạng, phong phú, năng động, phức tạp Nhu cầu về tự do, đặc biệt là tự do đi lại, tự do kinh doanh là nhu cầu tự nhiên Các hoạt động du lịch chỉ có thể thực hiện được và tạo ra các sản phẩm có giá trị khi được bảo đảm bằng pháp luật Đòi hỏi này bắt nguồn từ quyền con người, với tư cách là chủ thể sáng tạo và là chủ thể hưởng thụ các giá trị văn hóa, tinh thần và cả lợi ích vật chất từ hoạt động kinh doanh du lịch Điều này có nghĩa là, nhà nước xây dựng pháp luật, trước hết phải giành sự ưu tiên cho hoạt động hợp pháp của các chủ thể tham gia hoạt động du lịch Tự do và an toàn của các chủ thể tham gia hoạt động du lịch có thể bị xâm hại

từ sự buông lỏng quản lý của nhà nước bằng pháp luật, dẫn đến tình trạng lấn lướt,

vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể này Do đó, pháp luật cần được hoàn thiện hơn nữa để bảo đảm sự vận hành tự do, an toàn cho hoạt động kinh doanh du lịch

Thứ hai, bảo tồn và phát triển nền văn hóa dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hóa

và khoa học công nghệ trên thế giới: Đảng và Nhà nước ta coi văn hóa là nền tảng tinh thần, là động lực và mục tiêu của chủ nghĩa xã hội Việc bảo tồn, kế thừa và phát triển những giá trị trong di sản văn hóa dân tộc là quốc sách, được ghi nhận

trong các bản Hiến pháp của nước ta Điều 30 Hiến pháp 1992 ghi rõ “Nhà nước và

xã hội bảo tồn, phát triển nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc;

kế thừa và phát huy những giá trị của nền văn hiến các dân tộc Việt Nam, tư tưởng, đạo đức và phong cách Hồ Chín Minh, tiếp thu tinh hoa văn hóa nhân loại; phát huy tài năng sáng tạo trong nhân dân…” [34] Hiện nay, Điều 60 Hiến pháp 2013

tiếp tục khẳng định “Nhà nước, xã hội chăm lo xây dựng và phát triển nền văn hóa

Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hóa nhân loại”

[36] Điều đó cho thấy, các hoạt động du lịch phải đảm bảo việc sưu tầm, khai thác

và nâng cao giá trị văn hóa của dân tộc và nhân loại Pháp luật cần đưa ra những chế

29

tài nghiêm khắc hơn nữa đối với các hành vi truyền bá các sản phẩm có nội dung trái với thuần phong mỹ tục, truyền thống đạo đức tốt đẹp của dân tộc, nhằm bảo vệ bản sắc văn hóa dân tộc Bên cạnh đó, pháp luật về du lịch cần tạo ra môi trường pháp lý thuận lợi cho các hoạt động du lịch phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa, mở ra cơ hội cho sự hòa nhập, giao thoa giữa các nền văn hóa

Thứ ba, do tính chất phức tạp, yêu cầu quản lý nhà nước về du lịch được đặt

ra hết sức bức thiết Việc quy phạm hóa các quy luật trong hoạt động du lịch vừa phải thể hiện ở phương diện kinh tế, vừa phải thể hiện ở phương diện văn hóa Pháp luật mở đường cho các chủ thể tự do tham gia hoạt động du lịch, đồng thời cũng ngăn chặn những tiêu cực do hoạt động du lịch mang lại Vì vậy, pháp luật một mặt phải định hướng cho du lịch phát triển theo đúng quy luật kinh tế, mặt khác phải ngăn ngừa khả năng tác hại của nền kinh tế thị trường để đảm bảo các giá trị văn hóa dân tộc Việc thể chế hóa pháp luật về du lịch phải đáp ứng hai yêu cầu: yêu cầu của quy luật phát triển kinh tế và yêu cầu của quản lý nhà nước về mặt văn hóa, không coi nhẹ yêu cầu nào

Thứ tư, đảm bảo định hướng xã hội chủ nghĩa trong hoạt động du lịch: Phát

triển kinh tế phải đi đôi với phát triển xã hội là mục đích của Đảng và Nhà nước ta trong sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế Thực tế đã chứng minh rằng, tăng trưởng kinh tế là điều kiện để giải quyết các vấn đề xã hội và xã hội tốt đẹp lại

là động lực cho tăng trưởng kinh tế Trong nền kinh tế thị trường, việc đảm bảo sự thống nhất, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội trong lĩnh vực du lịch là yêu cầu khách quan nhưng nó lại luôn ở trong trạng thái mâu thuẫn Bởi mục đích tìm kiến lợi nhuận cao nhất, lợi nhuận tối đa, các chủ thể kinh doanh dịch vụ

du lịch có thể làm kinh tế bằng bất cứ giá nào, thậm chí là vi phạm pháp luật, bản thân hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trường không bao hàm trong nó cơ chế bảo đảm sự công bằng xã hội Tuy nhiên nền kinh tế thị trường mà chúng ta xây dựng là theo định hướng xã hội chủ nghĩa và đặt dưới sự lãnh đạo vĩ mô của nhà nước Vì vậy sự thống nhất giữa tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội chỉ có thể đạt được bằng sự can thiệp của nhà nước thông qua pháp luật Pháp luật về du lịch

30

vừa phải đảm bảo quyền tự do kinh doanh của công dân trong lĩnh vực du lịch, vừa phải bảo đảm lợi ích xã hội, bảo vệ người lao động, người tiêu dùng

- Về tính đồng bộ: Tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật thể hiện sự thống

nhất của nó Khi xem xét tính hoàn thiện của một hệ thống pháp luật cần chú ý xem các bộ phận của nó có trùng lắp, chồng chéo hay mâu thuẫn không Đảm bảo cho các văn bản pháp luật phải phù hợp với Hiến pháp, phù hợp với văn bản pháp luật của cơ quan cấp trên Hiện nay, trong bối cảnh xây dựng nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân đòi hỏi tính thượng tôn pháp luật, tinh thần Hiến pháp cùng với tiến trình đổi mới kinh tế - xã hội, chủ động hội nhập quốc tế thì yêu cầu đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật của nhà nước càng trở nên cần thiết hơn bao giờ hết Để đánh giá hệ thống pháp luật về du lịch có đồng bộ hay không, vừa phải xem xét sự thống nhất giữa các quy định trong hệ thống pháp luât du lịch với các quy định pháp luật về kinh doanh, giao thông vận tải, tài chính – ngân hàng, xuất nhập cảnh, môi trường,… đồng thời phải xem xét tính thống nhất giữa các quy định trong lĩnh vực

du lịch Do vậy, công tác xây dựng pháp luật về du lịch phải chú trọng đến đối tượng áp dụng, phạm vi điều chỉnh và rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

có liên quan để bảo đảm tính đồng bộ

- Về tính phù hợp: Tính phù hợp của hệ thống pháp luật về du lịch thể hiện

sự tương thích giữa trình độ của hệ thống pháp luật về du lịch với trình độ phát triển kinh tế - xã hội, nó không thể cao hơn hay thấp hơn trình độ phát triển kinh tế xã - hội Mặt khác, hệ thống pháp luật về du lịch phải giải quyết tốt mối quan hệ với đạo đức, chính trị, tập quán truyền thống và các quy phạm xã hội khác

- Tính ổn định: Tính ổn định của hệ thống pháp luật về du lịch thể hiện ở

tuổi thọ của các văn bản pháp luật ổn định tương đối so với các quan hệ kinh tế - xã hội trong hoạt động du lịch Trong Luật Du lịch 2005, các quy định pháp luật phải mang tính quy phạm, không nặng về tuyên ngôn chung Tránh tình trạng một số nội dung điều chỉnh chỉ quy định mang tính nguyên tắc rồi giao cho Chính phủ hướng dẫn thi hành, trong khi số khác lại quy định quá chi tiết, thiếu tính khái quát cao,

31

nhiều văn bản quy phạm liên tục bị sửa đổi, bổ sung, thậm chí mới ban hành đã phải tạm lùi thời hạn thực hiện

- Tính khả thi: Các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch được

xây dựng phải đi vào cuộc sống, phát huy hiệu lực, hiệu quả trong việc điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội trong lĩnh vực du lịch

b Tiêu chí hoàn thiện hình thức của pháp luật trong lĩnh vực du lịch

Để hoàn thiện pháp luật về du lịch, ngoài việc hoàn thiện nội dung còn phải hoàn hiện cả về hình thức với yêu cầu cơ bản: các nội dung của pháp luật về du lịch phải được thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục; vừa đồng bộ với pháp luật trong nước, vừa phù hợp với trình độ và thông lệ pháp luật quốc tế

Muốn thực hiện yêu cầu trên, trước mắt phải khẩn trương tổng kết tình hình thực thi pháp luật trong lĩnh vực du lịch thời gian qua Tiến hành khảo sát thực tiễn hoạt động du lịch và thực hiện pháp luật tại các Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch,

Sở Du lịch, các doanh nghiệp kinh doanh du lịch, khách du lịch… nhằm phát hiện những quy định pháp luật chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn, không khả thi hoặc những lỗ hổng về pháp luật trong quản lý du lịch Tổ chức các cuộc hội thảo về những nội dung cần soạn thảo, ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung với các cơ quan, đoàn thể, tổ chức xã hội, các chuyên gia… để sửa đổi, bổ sung Luật Du lịch và các văn bản dưới luật trong thời gian sắp tới Gấp rút khắc phục tình trạng một số nội dung trong Luật Du lịch vẫn chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể và một số vấn đề mới phát sinh trong hoạt động du lịch vẫn chưa có có quy phạm pháp luật điều chỉnh

Ngoài ra, căn cứ vào tình hình thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hiện nay, cần phải sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch ở các nội dung sau: bổ sung hành vi bị cấm trong Luật Du lịch 2005 (tổ chức, cá nhân không được kinh doanh đa cấp trong lĩnh vực du lịch); bổ sung vai trò và nhiệm vụ của Hiệp hội du lịch; bổ sung trách nhiệm của doanh nghiệp lữ hành nội địa phải mua bảo hiểm du lịch nội địa khi tham quan

32

các tuyến, điểm du lịch của Việt Nam; bổ sung các quy định về thủ tục cấp lại, thu hồi giấy phép kinh doanh lữ hành, thủ tục tạm ngừng kinh doanh lữ hành, thủ tục đình chỉ có thời hạn hoạt động kinh doanh lữ hành; sửa đổi nội dung quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch cấp vùng; sửa đổi điều kiện để được công nhận là khu du lịch, điểm du lịch…

Về lâu dài, việc xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật

về du lịch phải có tầm nhìn lâu dài, được thực hiện dựa trên các kế hoạch, hoạch định được xây dựng theo lộ trình nhất định, phù hợp với tình hình kinh tế đất nước,

và điều kiện mới của thế giới

Trong quá trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật trong lĩnh vực du lịch phải tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định về soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, có hiệu lực vào 1/7/2016 và các văn bản hướng dẫn thi hành Thực hiện các quy định bảo đảm tính công khai, minh bạch như: đăng tải dự thảo văn bản trên các cổng thông tin điệu tử của cơ quan soạn thảo

và Chính phủ, tiến hành thu thập, xử lý và giải trình các ý kiến đóng góp của các chuyên gia, nhà khoa học, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp trong nhân dân; đảm bảo tiến độ ban hành văn bản…

33

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 KHÁI QUÁT VỀ SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT TRONG LĨNH VỰC DU LỊCH

2.1.1 Giai đoạn từ 1960 đến trước 1986

Đây là giai đoạn hình thành và từng bước phát triển của hoạt động du lịch và pháp luật về du lịch Đất nước ta vừa trải qua giai đoạn chiến tranh kéo dài và trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp nên kinh tế kém phát triển Cơ sở vật chất, cơ sở hạ tầng phục vụ du lịch hầu như rất nghèo nàn, lạc hậu, thiếu thốn Hoạt động du lịch thời kỳ này còn tản mạn, nhỏ lẻ Một mặt, đời sống nhân dân gặp vô vàn khó khăn nên việc đi du lịch còn xa lạ Mặt khác, quan hệ kinh tế quốc tế của Việt Nam và các nước trên thế giới còn thu hẹp, chủ yếu chỉ quan hệ với các nước trong khối xã hội chủ nghĩa, nên số lượng khách du lịch đến Việt Nam còn rất hạn chế, chủ yếu là chuyên gia các nước xã hội chủ nghĩa sang giúp đỡ Việt Nam và kết hợp du lịch Hoạt động du lịch chưa thực sự được coi là một ngành kinh tế, chủ yếu

tổ chức để phục vụ công tác đối ngoại của Đảng và Nhà nước Với tình hình đó, pháp luật về du lịch cũng bước đầu hình thành, từng bước phát triển, thể hiện, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động du lịch còn rất ít, hầu như không có Các văn bản này chủ yếu điều chỉnh tổ chức bộ máy của ngành du lịch như:

Ngày 9/7/1960, Hội đồng chính phủ ban hành Nghị định số 26/CP về thành lập Công ty Du lịch Việt Nam trực thuộc Bộ Ngoại Thương Theo Nghị định này, Công ty Du lịch Việt Nam tổ chức kinh doanh theo chế độ hạch toán kinh doanh Ngày 03/10/1964, Bộ Ngoại thương có Quyết định số 537/BNT-TCCB để quy định

về tổ chức bộ máy Công ty Du lịch Việt Nam Ngày 18/8/1969, Hội đồng Chính phủ đã ra Quyết định số 145/CP về việc chuyển giao Công ty Du lịch Việt Nam sang cho Phủ Thủ tướng quản lý để phát huy tính độc lập của ngành Sự thay đổi về

tổ chức này kéo theo sự chuyển đổi về hoạt động du lịch, một số tuyến, điểm du lịch, xí nghiệp xe, công ty vật tư du lịch được thành lập