Đây là giai đoạn hình thành và từng bước phát triển của hoạt động du lịch và pháp luật về du lịch. Đất nước ta vừa trải qua giai đoạn chiến tranh kéo dài và trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp nên kinh tế kém phát triển. Cơ sở vật chất, cơ sở hạ tầng phục vụ du lịch hầu như rất nghèo nàn, lạc hậu, thiếu thốn. Hoạt động du lịch thời kỳ này còn tản mạn, nhỏ lẻ. Một mặt, đời sống nhân dân gặp vô vàn khó khăn nên việc đi du lịch còn xa lạ. Mặt khác, quan hệ kinh tế quốc tế của Việt Nam và các nước trên thế giới còn thu hẹp, chủ yếu chỉ quan hệ với các nước trong khối xã hội chủ nghĩa, nên số lượng khách du lịch đến Việt Nam còn rất hạn chế, chủ yếu là chuyên gia các nước xã hội chủ nghĩa sang giúp đỡ Việt Nam và kết hợp du lịch. Hoạt động du lịch chưa thực sự được coi là một ngành kinh tế, chủ yếu tổ chức để phục vụ công tác đối ngoại của Đảng và Nhà nước. Với tình hình đó, pháp luật về du lịch cũng bước đầu hình thành, từng bước phát triển, thể hiện, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động du lịch còn rất ít, hầu như không có. Các văn bản này chủ yếu điều chỉnh tổ chức bộ máy của ngành du lịch như:
Ngày 9/7/1960, Hội đồng chính phủ ban hành Nghị định số 26/CP về thành lập Công ty Du lịch Việt Nam trực thuộc Bộ Ngoại Thương. Theo Nghị định này, Công ty Du lịch Việt Nam tổ chức kinh doanh theo chế độ hạch toán kinh doanh. Ngày 03/10/1964, Bộ Ngoại thương có Quyết định số 537/BNT-TCCB để quy định về tổ chức bộ máy Công ty Du lịch Việt Nam. Ngày 18/8/1969, Hội đồng Chính phủ đã ra Quyết định số 145/CP về việc chuyển giao Công ty Du lịch Việt Nam sang cho Phủ Thủ tướng quản lý để phát huy tính độc lập của ngành. Sự thay đổi về tổ chức này kéo theo sự chuyển đổi về hoạt động du lịch, một số tuyến, điểm du lịch, xí nghiệp xe, công ty vật tư du lịch được thành lập.
34
Ngày 16/02/1960, Hội đồng Chính phủ ban hành chỉ thị 02/CP về tổ chức du lịch cho khách nước ngoài.
Ngày 12/9/1969, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 94/TTg-NC giao cho Bộ Công an cùng Văn phòng kinh tế Chính phủ nghiên cứu phương hướng củng cố và phát triển ngành du lịch Việt Nam.
Ngày 24/7/1972, Trường Du lịch Việt Nam được thành lập. Bên cạnh đó, một số công ty du lịch lớn cũng được thành lập như: Saigon Tourist (1/8/1975), Công ty du lịch phục vụ dầu khí Vũng Tàu (23/6/1977)…
Đặc biệt, ngày 27/6/1978, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 282/NQ/QH/K6 về việc thành lập Tổng cục Du lịch Việt Nam theo Tờ trình của Bộ Công an, kết thúc giai đoạn lịch sử 18 năm (1960-1978) xây dựng đội ngũ và cơ sở vật chất – kỹ thuật ngành, “tập dượt” kinh doanh du lịch và mở ra giai đoạn phát triển mới của ngành Du lịch với sự ra đời của tổ chức quản lý nhà nước về du lịch. Tiếp đó, ngày 23/1/1979, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định 23/CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du lịch “Tổng cục Du lịch là cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, có trách nhiệm thống nhất quản lý du lịch trong cả nước” (Điều 1).[50]
Nhìn chung, giai đoạn này chưa có những văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành về du lịch cho nên các hoạt động du lịch, các tổ chức, đơn vị, cá nhân thực hiện hoạt động kinh doanh du lịch còn ít (phần lớn là các doanh nghiệp nhà nước). Đồng thời, chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa chức năng quản lý nhà nước về du lịch và chức năng quản lý kinh doanh du lịch. Theo Nghị quyết 01/HĐBT ngày 03/1/1983 của Hội đồng Bộ trưởng thì Tổng cục Du lịch được giao nhiệm vụ trực tiếp kinh doanh du lịch trên cả nước.
Như vậy, do điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội, hoạt động du lịch của nước ta giai đoạn này chưa phát triển, chưa được coi là một ngành kinh tế nên hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về du lịch còn ít ỏi và sơ khai, kéo theo đó là hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật chưa phát triển.
35