Luật Doanh nghiệp 1999 ra đời với những quy định thông thoáng, khuyến khích các thành phần kinh tế đặc biệt là kinh tế tư nhân tham gia hoạt động kinh doanh trong đó có du lịch. Thủ tục đăng ký kinh doanh cũng được cải tiến theo hướng đơn giản hóa. Tổ chức, cá nhân thành lập doanh nghiệp không phải xin phép mà chỉ cần đăng ký với cơ quan có thẩm quyền. Trong quá trình triển khai Luật Doanh nghiệp, một số giấy phép trong lĩnh vực du lich được bãi bỏ như: giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa, giấy phép kinh doanh vận chuyển khách du lịch, giấy chứng nhận đủ điều kiện cơ sở lưu trú du lịch…(Quyết định số 19/2000/QĐ-TTg ngày 03/02/2000 của Thủ tướng Chính phủ về bãi bỏ các loại giấy phép trái với quy định trong Luật Doanh nghiệp, Nghị định số 30/2000/NĐ-CP ngày 11/8/2000 của Chính phủ về việc bãi bỏ một số giấy phép và chuyển một số giấy phép thành điều kiện kinh doanh). Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp 1999 chỉ áp dụng đối với các doanh nghiệp thuộc khối tư nhân, các doanh nghiệp nhà nước hoạt động theo Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động theo Luật Đầu tư nước ngoài 1987 và đã được sửa đổi, bổ sung các năm 1990, 1992 và 2000. Chính sự phân chia này dẫn đến sự phân biệt, đối xử giữa các doanh nghiệp du lịch thuộc các thành phần kinh tế, kìm hãm sự phát triển của các doanh nhiệp du lịch này.
Ngày 8/2/1999, Ủy ban Thường vụ Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa X đã thông qua Pháp lệnh Du lịch, đánh dấu sự phát triển quan trọng của pháp luật trong lĩnh vực du lịch, là văn bản pháp lý chuyên ngành có hiệu lực cao đầu tiên về du lịch. Pháp lệnh du lịch đã điều chỉnh các vấn đề trọng tâm của ngành như: tài nguyên du lịch, xúc tiến du lịch, kinh doanh du lịch, khách du lịch, quản lý nhà nước về du lịch, đồng thời khẳng định quan điểm, chủ trương của nhà nước trong phát triển du lịch. Cùng với việc ban hành Pháp lệnh du lịch, hàng loạt văn bản hướng dẫn ra đời đã làm cho pháp luật trong lĩnh vực du lịch được củng cố và có bước phát triển mới về chất: Nghị định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000 của Chính phủ về văn phòng đại diện, chi nhánh của thương nhân và
41
doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam và Thông tư liên tịch số 20/2001/TTLT-BTM-TCDL ngày 20/10/2000 của Bộ Thương mại và Tổng cục Du lịch hướng dẫn Nghị định số 45/2000/NĐ-CP ngày 06/9/2000 của Chính phủ về văn phòng đại diện, chi nhánh của thương nhân và doanh nghiệp du lịch nước ngoài tại Việt Nam; Nghị định số 27/2001/NĐ-CP ngày 05/6/2001 của Chính phủ về việc kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch và Thông tư số 04/2001/TT-TCDL ngày 24/12/2001 cảu Tổng cục Du lich hướng dẫn thực hiện Nghị định số 27/2001/NĐ- CP ngày 05/6/2001 của Chính phủ về việc kinh doanh lữ hành, hướng dẫn du lịch; Nghị định số 39/2000/NĐ-CP ngày 24/8/2000 của Chính phủ về cơ sở lưu trú du lịch và Thông tư số 01/2000/TT-TCDL ngày 27/4/2001 của Tổng cục Du lịch hướng dẫn thực hiện Nghị định số 39/2000/NĐ-CP ngày 24/8/2000 của Chính phủ về cơ sở lưu trú du lịch, Quyết định số 02/2001/QĐ-TCDL ngày 27/4/2001 của Tổng cục Du lịch về việc bổ sung, sửa đổi tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn; Nghị định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/20020 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực du lịch…
Pháp lệnh Du lịch 1999 và các văn bản hướng dẫn thi hành cùng với Luật Doanh nghiệp 1999 đã tạo ra hành lang pháp lý tương đối đầy đủ cho các ngành nghề kinh doanh du lịch, đặc biệt là kinh doanh lữ hành và kinh doanh lưu trú du lịch, từng bước khẳng định du lịch là một ngành kinh tế độc lập trong hệ thống các ngành kinh tế. Nhìn chung, pháp luật về du lịch thời kỳ này có những ưu điểm và hạn chế sau:
Những ưu điểm: Pháp luật về du lịch đã có bước phát triển nhanh chóng cả
về nội dung và hình thức, cụ thể:
- Các hoạt động chủ yếu của du lịch (xúc tiến du lịch, kinh doanh du lịch, hướng dẫn viên du lịch) đều đã có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trực tiếp. Nội dung các văn bản này tương đối chi tiết, từng bước thể chế hóa quan điểm của Đảng về phát triển du lịch, coi du lịch như là một ngành kinh tế mũi nhọn, tạo quyền chủ động, sáng tạo cho các chủ thể kinh doanh du lịch, thu hút khách du lịch.
42
- Giá trị pháp lý của các văn bản được nâng cao một bước, thể hiện dưới dạng pháp lệnh, nghị định.
Những hạn chế: Pháp luật về du lịch thời kỳ này có những hạn chế sau:
- Pháp lệnh Du lịch 1999 cũng bộc lộ nhiều hạn chế: nhiều quy định còn chung chung đặc biệt là vấn đề điều tra tài nguyên du lịch, quản lý khu, tuyến, điểm du lịch, quản lý phương tiện vận chuyển khách du lịch… Điều 34 Pháp lệnh du lịch 1999 quy định người điều khiển phương tiện vận chuyển chuyên dùng cho khách du lịch phải được bồi dưỡng về nghiệp vụ vận chuyển khách du lịch song trên thực tế, các quy định này không được thực hiện và cũng không có chế tài xử phạt. Pháp lệnh Du lịch chưa có sự phân biệt giữa rõ giữa hai đối tượng: khách du lịch Việt Nam ra nước ngoài (outbound) và khách du lịch từ nước ngoài vào Việt Nam (inbound) mà vẫn gộp chung trong khái niệm “khách du lịch quốc tế”. Pháp lệnh Du lịch 1999 cũng chưa điều chỉnh một số vấn đề quan trọng khác về du lịch như: bảo hiểm du lịch, hợp đồng dịch vụ du lịch, đô thị du lịch,…Nhiều vấn đề được quy định trong Pháp lệnh du lịch 1999 nhưng vẫn chưa có văn bản hướng dẫn: chưa có hệ thống chỉ tiêu, tiêu chuẩn làm căn cứ quản lý, đầu tư xây dựng khu du lịch. Chưa có quy định cụ thể về tài nguyên du lịch tiềm năng và tài nguyên du lịch đang được khi thác. Vấn đề thành lập Văn phòng xúc tiến du lịch Việt Nam ở nước ngoài cũng chưa được thành lập. Chủ trương thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch nhưng khi thực hiện gặp nhiều khó khăn do việc xác định nguồn quỹ chưa thống nhất giữa các bộ, ngành có liên quan.
- Các chính sách về ưu đãi đầu tư cho du lịch chưa được thể hiện trong văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù chúng ta có Chiến lược phát triển Du lịch Việt Nam 2001-2010 và Nhà nước đã xác định rõ du lịch là một “ngành kinh tế mũi
nhọn”, song các cơ sở pháp lý cho ưu đãi đầu tư đối với du lịch lại chưa có. Điều
này góp phần làm giảm tốc độ tăng trưởng của du lịch;
- Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước các cấp trong việc tạo điều kiện cho du lịch phát triển chưa được quy định rõ. Nhiều địa phương còn tự ý đặt ra các quy định trái với quy định trong pháp lệnh, nghị định gây phiền hà cho chủ thể kinh doanh du lịch;
43
- Các quy định của pháp luật điều chỉnh những hoạt động liên quan đến du lịch như: quản lý di tích lịch sử, văn hóa, trật tự an toàn xã hội, hải quan, phí, lệ phí…cũng chưa đồng bộ, thủ tục hành chính phức tạp, rườm rà, tạo nên khó khăn cho hoạt động du lịch;
- Mặc dù được ban hành trước Luật Doanh nghiệp năm 1999 không lâu song về tổng thể, Pháp lệnh Du lịch năm 1999 và các văn bản hướng dẫn vẫn chưa thể hiện được tinh thần đổi mới như Luật Doanh nghiệp và có nhiều điểm không phù hợp với Luật Doanh nghiệp.
- Các văn bản quy định cụ thể về hoạt động du lịch chủ yếu là các văn bản có giá trị pháp lý thấp (quyết định, thông tư, chỉ thị) và thường thay đổi đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả của việc điều chỉnh pháp luật đối với các hoạt động của du lịch.
- Ngoài ra, công tác chỉ đạo, triển khai, kiểm tra, giám sát thực hiện các quy định pháp luật về du lịch chưa chặt chẽ; sự phối hợp liên ngành giữa các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch còn chưa tốt dẫn đến hiệu lực của Pháp lệnh du lịch 1999 và các văn bản có liên quan bị giảm.
Những hạn chế về pháp luật trong lĩnh vực du lịch trên đặt ra yêu cầu đổi mới cả về nội dung và hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhằm tạo điều kiện cho ngành du lịch phát triển tương xứng với vị trí, tiềm năng của nó.