Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện thọ xuân, tỉnh thanh hoá

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT THÁI XUÂN CƢỜNG Tæ CHøC Vµ HO¹T §éNG CñA CHÝNH QUYÒN CÊP X· TR£N §ÞA BµN HUYÖN THä XU¢N, TØNH THANH HO¸ Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN MINH TUẤN HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Thái Xuân Cƣờng MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt Danh mục bảng MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP Xà ....................... 7 1.1. Lƣợc sử phát triển, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã ở Việt Nam............................................................................................... 7 1.1.1. Lược sử phát triển và những điểm mới của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền cấp xã ........................................................................... 7 1.1.2. Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy Nhà nước .......... 21 1.1.3. Mối quan hệ chính quyền cấp xã với hệ thống chính trị ở cơ sở ........ 24 1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ...... 27 1.2.1. Đối với Hội đồng nhân dân cấp xã...................................................... 27 1.2.2. Đối với Ủy ban nhân dân cấp xã ......................................................... 37 Kết luận chƣơng 1 ......................................................................................... 46 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP Xà TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THỌ XUÂN, TỈNH THANH HÓA ........................................................... 47 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa ......................................................................................... 47 2.1.1. Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên ........................................................... 47 2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội của huyện Thọ Xuân ................................. 48 2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa ..................................... 51 2.2.1. Thực trạng tổ chức .............................................................................. 51 2.2.2. Thực trạng về hoạt động ..................................................................... 73 2.2.3. Nguyên nhân của thực trạng trên ........................................................ 84 Kết luận chƣơng 2 ......................................................................................... 90 Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP Xà TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THỌ XUÂN, TỈNH THANH HÓA ...... 91 3.1. Một số phƣơng hƣớng, quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ........................................................... 91 3.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải bám sát và thể chế hóa các quan điểm, đường lối của Đảng. ..................... 91 3.1.2. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải xuất phát từ yêu cầu cụ thể hoá các quy định mới của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương ................................................................. 92 3.1.3. Đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải hướng tới xây dựng bộ máy chính quyền cấp xã tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả phù hợp với đặc điểm cụ thể ở từng địa phương; đội ngũ cán bộ, công chức trong chính quyền cấp xã phải được chuẩn hoá, có phẩm chất chính trị vững vàng và năng lực hoàn thành nhiệm vụ được giao ............................................................................. 93 3.2. Những giải pháp cơ bản đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ............................................................................ 94 3.2.1. Về tổ chức của chính quyền cấp xã..................................................... 97 3.2.2. Giải pháp về hoạt động của chính quyền cấp xã ............................... 101 3.2.3. Đẩy mạnh thực hiện dân chủ trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ............................................................................ 107 3.2.4. Giải quyết tốt mối quan hệ với cơ quan hành chính cấp trên, với cấp uỷ cơ sở, mặt trận tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội, với các thôn, khu phố ............................................................................................... 110 3.2.5. Các giải pháp về nguồn lực ............................................................... 114 3.3. Một số kiến nghị, đề xuất với các cấp nhằm thực hiện có hiệu quả công tác cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá ... 118 3.3.1. Đối với Trung ương .......................................................................... 118 3.3.2. Đối với tỉnh Thanh Hoá .................................................................... 119 3.3.3. Đối với huyện Thọ Xuân ................................................................... 120 Kết luận chƣơng 3 ....................................................................................... 121 KẾT LUẬN .................................................................................................. 122 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 125 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CNXH: Chủ nghĩa xã hội ĐTNCS: Đoàn thanh niên cộng sản HCCB: Hội Cựu chiến binh HĐBT: Hội đồng Bộ trưởng HĐND: Hội đồng nhân dân HLHPN: Hội Liên hiệp phụ nữ HND: Hội Nông dân LĐ-TB&XH: Lao động – Thương binh & Xã hội MTTQ: Mặt trận Tổ quốc THCS: Trung học cơ sở THPT: Trung học phổ thông TTCN: Tiểu thủ công nghiệp UBHC: Uỷ ban hành chính UBND: Uỷ ban nhân dân XDCB: Xây dựng cơ bản MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bộ máy chính quyền ở nước ta, cấp xã là cấp thấp nhất, gần dân nhất. Xét về vị trí, vai trò, cấp xã được xác định là có vai trò rất quan trọng, vì đây là nơi trực tiếp đưa các chủ trường, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước vào thực tiễn cuộc sống. Ngay từ những ngày đầu khi mới khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: “Về hành chính: Cấp xã là gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi công việc đều xong xuôi…” [33, tr.372]. Lịch sử hình thành và phát triển của nước Việt Nam đã chỉ ra rằng: Làng, xã là nền tảng của đất nước, tình hình chính trị - xã hội của đất nước có ổn định hay không phụ thuộc không nhỏ vào sự ổn định ở cấp xã. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cấp xã vững mạnh, ở đó mọi chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân được bảo đảm và phát huy; còn ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng kém phát triển, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn. Tuy nhiên, vì nhiều lý do khách quan và chủ quan mà ở cấp xã việc tổ chức và hoạt động của chính quyền còn nhiều vấn đề đặt ra cần phải giải quyết, kể cả về lý luận và thực tiễn. Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước, trong những năm gần đây, các văn bản quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã dần được hoàn thiện hơn, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã tiếp tục được khẳng định và củng cố. Trong thực tế, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã đã có nhiều chuyển biến tiến bộ, nhất là về nhận thức, tư duy, phương thức lãnh đạo, quản lý, điều hành và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ theo quy định. Có thể nói, hoạt động của chính quyền cấp xã đã có tính chủ động 1 hơn, trách nhiệm hơn và không còn tuỳ tiện như trước đây. Mặc dù vậy, so với yêu cầu cải cách mở cửa và hội nhập của đất nước hiện nay thì tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã còn bộc lộ nhiều yếu kém, không ít vấn đề trong số đó đã và đang là nguyên nhân kìm hãm sự phát triển, thậm chí dẫn đến mất ổn định tình hình ở cơ sở. Bên cạnh đó, nếu so sánh với chính quyền cấp trên thì quá trình đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã diễn ra chậm hơn, chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách và đổi mới đất nước. Thực tiễn đó đặt ra yêu cầu cần tiếp tục nghiên cứu, đánh giá, đưa ra các giải pháp cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã để nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, góp phần thực hiện mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh" và “xây dựng Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”[41]. Xuất phát từ tính cấp thiết nêu trên và yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền cấp xã ở huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa nơi tác giả đang công tác, tác giả đã lựa chọn đề tài: “Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá” làm luận văn Thạc sĩ Luật học. 2. Tình hình nghiên cứu Hiện đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố có liên quan đến vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, tiêu biểu có thể kể đến một số cuốn sách như: - “Tổ chức chính quyền Nhà nước ở địa phương - Lịch sử và hiện tại” của tác giả Nguyễn Đăng Dung, NXB Đồng Nai, 1997 - “Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã" của Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước do tiến sĩ Chu Văn Thành chủ biên, NXB Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2000. - “Tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tập 2, Tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương”, 2 NXB Tư pháp, Hà nội, 2005. - “Dân chủ ở xã từ góc nhìn pháp lý” của tác giả Nguyễn Minh Tuấn, NXB Công an nhân dân, năm 2006. - Dân chủ cấp ở địa phương, Sổ tay IDEA quốc tế, do Viện Chính sách Công và pháp luật (IPL) biên dịch và xuất bản Tiếng Việt, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà nội, 2014, truy cập tại địa chỉ: http://ipl.org.vn/An-pham-daxuat-ban/Cuon-Dan-chu-o-cap-dia-phuong-a32. - Cuốn dân chủ trực tiếp, Sổ tay IDEA quốc tế, do Viện Chính sách Công và pháp luật (IPL) biên dịch và xuất bản Tiếng Việt, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà nội, 2014, truy cập tại địa chỉ: h1ttp://ipl.org.vn/An-phamda-xuat-ban/Cuon-Dan-chu-truc-tiep-a33. - Kỷ yếu Hội thảo về tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 2013, Kỷ yếu Hội thảo do Viện chính sách công và pháp luật và Tạp chí Nghiên cứu lập pháp tổ chức, truy cập tại địa chỉ: http://ipl.org.vn/An-pham-da-xuatban/Ky-yeu-Hoi-thao-khoa-hoc-To-chuc-bo-may-nha-nuoc-theo-Hien-Phapnam-2013-a24. Ngoài ra, liên quan đến vấn đề này, các nhà nghiên cứu, nhà quản lý có nhiều các bài viết đăng tải trên các tạp chí, trang thông tin điện tử như: - Tham luận “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam” của tác giả Nguyễn Minh Phương tại Hội thảo:“Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” diễn ra tại Ninh Thuận tháng 4/2013. - Bài viết “Chính quyền địa phương trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992” của tác giả Vũ Lương đăng trên Tạp chí Cộng sản số 851, T9/2013. - Bài viết “Các quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013” của tác giả Hoàng Thế Liên đăng trên Tạp chí Dân chủ & Pháp luật, số chuyên đề triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. - Bài viết “Một số vấn đề đặt ra trong quá trình xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương” của tác giả Nguyễn Văn Cương đăng trên Tạp chí 3 Dân chủ & Pháp luật, số chuyên đề triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013. - Bài viết “Mô hình tổ chức chính quyền địa phương - sự phát triển qua 4 bản hiến pháp và vấn đề đổi mới” của tác giả Trương Đắc Linh - Trường ĐH Luật Thành phố Hồ Chí Minh, đăng trên Cổng thông tin điện tử của QH: http://www.na.gov.vn/Sach_QH/phathuygiatri/Phan2/8.htm. - Tham luận “Cải cách hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam – Cấp huyện hay cấp xã?” của tác giả Phan Thị Lan Hương đăng trên trang web:http://www.thomas-schmitz-hanoi.vn, xuất bản ngày 01/3/2013. Nhìn chung, những công trình nói trên thể hiện tính nghiêm túc trong học thuật, đồng thời chỉ ra một cái nhìn tổng quan về chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng. Tác giả luận văn mong muốn sẽ kế thừa những thành tựu mà những công trình đi trước đã đạt được và sẽ tiếp nối những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra mà các công trình nghiên cứu trước chưa có điều kiện giải quyết trên cơ sở lý luận và thực tiễn nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá. 3. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ một số vấn đề mang tính lý luận về chính quyền cấp xã ở nước ta, làm rõ vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã; phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở nước ta, trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa, từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa nói riêng và cả nước nói chung. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là “Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã”. - Phạm vi nghiên cứu của Luận văn là nghiên cứu, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền các xã, thị trấn trên địa bàn huyện 4 Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phương pháp phân tích-tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể và một số phương pháp khác. Tất cả các phương pháp trên đều được vận dụng trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ chí Minh, cũng như các phương pháp tiếp cận khách quan, khoa học khác để từ đó rút ra những kết luận làm sáng tỏ mục đích của đề tài, phục vụ cho lý luận và thực tiễn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn giới thiệu tổng thể về quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về cơ cấu tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở nước ta qua thực tiễn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa, từ đó rút ra một số nhận xét, đánh giá. - Tác giả luận văn cũng đưa ra những yêu cầu, quan điểm, một số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong cả nước nói chung, ở huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa nói riêng, phù hợp với công cuộc cải cách hành chính của nước ta trong giai đoạn hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1. Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Chương 2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá. Chương 3. Phương hướng và một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá. 5 6 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP Xà 1.1. Lƣợc sử phát triển, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã ở Việt Nam 1.1.1. Lược sử phát triển và những điểm mới của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền cấp xã Thuật ngữ "chính quyền cấp xã" từ lâu đã được sử dụng khá phổ biến, nhất là trong các văn bản chỉ đạo, điều hành của chính quyền cấp trên đối với HĐND và UBND cấp xã, song hầu như chưa có một văn bản, tài liệu chính thống nào có quy định hoặc giải thích rõ, đầy đủ về khái niệm chính quyền cấp xã, về cơ cấu tổ chức, mối quan hệ hay cơ chế hoạt động của các bộ phận cấu thành. Theo quy định của pháp luật hiện hành, bộ máy Nhà nước ta được thiết lập ở 4 cấp hành chính lãnh thổ. Cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã được gọi là các cấp chính quyền địa phương, trong đó cấp xã là cấp gần dân nhất, sát dân nhất, là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền nước ta. Tuy nhiên, để đưa ra được khái niệm về chính quyền cấp xã, chúng ta cần phải làm rõ quá trình hình thành, phát triển và những đặc điểm cơ bản của chính quyền cấp xã. Cách mạng Tháng 8 năm 1945 thành công, ngày 02/9/1945, tại Quảng trường Ba Đình lịch sử, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đọc bản Tuyên ngôn độc lập khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, nay là nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Từ đó đến nay, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng. Quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cấp xã gắn liền với những giai đoạn lịch sử của cách mạng Việt Nam, vì thế chúng ta có thể phân chia như sau: - Từ 1945 đến 1954: Sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra 7 đời, trong điều kiện chưa có Hiến pháp xác lập hệ thống chính quyền các cấp, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký và ban hành Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77. Sắc lệnh số 63 ngày 23/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC ở xã, huyện, tỉnh, kỳ. Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức HĐND và UBHC thành phố, khu phố. Theo 2 Sắc lệnh này, chính quyền địa phương có 4 cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, trong đó cấp tỉnh và cấp xã là 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND và UBHC, còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ có UBHC. Chính quyền xã gồm có HĐND và UBHC xã, HĐND do cử tri xã bầu ra, có quyền quyết định những vấn đề ở xã, nhưng có những vấn đề phải được UBHC cấp huyện, tỉnh chuẩn y; còn UBHC xã do HĐND xã bầu trong số các hội viên HĐND. UBHC xã có nhiệm vụ thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thực hiện Nghị quyết của HĐND cùng cấp, triệu tập các kỳ họp HĐND xã và giải quyết các công việc trong xã. Đến ngày 09/11/1946, bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời (gọi tắt là Hiến pháp 1946), đặt cơ sở pháp lý vững chắc cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Theo Hiến pháp 1946, tổ chức chính quyền cấp xã về cơ bản vẫn như Sắc lệnh 63 và Sắc lệnh 77. - Từ 1954 đến 1975: Giai đoạn này, đất nước tạm thời bị chia cắt thành 2 miền có nhiệm vụ khác nhau: Xây dựng CNXH ở miền Bắc và đấu tranh thống nhất nước nhà ở miền Nam. Trong điều kiện đó, Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Các đơn vị hành chính lúc này được phân định: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, khu tự trị; tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố chia thành các khu phố” [42, Điều 1]. Cấp kỳ không còn nữa nhưng lại có Khu tự trị, các khu tự trị chia thành tỉnh; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. 8 Mỗi đơn vị hành chính đều có HĐND và UBHC, UBHC cấp nào do HĐND cấp đó bầu ra. So với trước tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương có nhiều thay đổi, cụ thể là: + Xác định rõ địa vị pháp lý của HĐND và UBND: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương” [42, Điều 2]. Như vậy HĐND vừa thay mặt cho nhân dân địa phương, vừa thay mặt cho nhà nước ở địa phương. “UBHC là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương” [42, Điều 3]. + Luật tổ chức HĐND và UBND là cơ sở pháp lý chung cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương không phân biệt nông thôn hay thành phố; hạn chế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của cấp dưới (trừ những vấn đề quan trọng như phê chuẩn kết quả bầu cử hay bãi miễn…). + Số lượng thành viên các cơ quan trong chính quyền cấp xã tăng lên: Về số lượng đại biểu HĐND, Khoản 1, Điều 11 Pháp lệnh về việc bầu cử HĐND các cấp năm 1961 quy định: Thị trấn và xã miền xuôi có từ 2.000 nhân khẩu trở xuống bầu cử 20 đại biểu; có trên 2.000 nhân khẩu, thì ngoài số 20 đại biểu tính cho 2.000 nhân khẩu đầu tiên, cứ thêm 200 nhân khẩu thì được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không được quá 35 đại biểu. Thị trấn và xã miền núi và hải đảo có từ 700 nhân khẩu trở xuống bầu cử 20 đại biểu, có trên 700 nhân khẩu, thì ngoài số 20 đại biểu tính cho 700 nhân khẩu đầu tiên, cứ thêm từ 150 đến 200 nhân khẩu thì được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không được quá 35 đại biểu. Các thị trấn và xã miền xuôi và miền núi có trên 6.000 nhân 9 khẩu thì có thể bầu tới 40 đại biểu, nhưng số đại biểu thị trấn và xã không được nhiều hơn số đại biểu HĐND cấp trên trực tiếp. Các xã dưới 300 nhân khẩu có thể bầu dưới 20 đại biểu [63, Điều 11]. Về số lượng thành viên UBHC, Điều 51, Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 quy định: “Thành viên UBHC phải là đại biểu HĐND. Các UBHC xã, thị trấn có từ 5 - 7 người. Ở các xã miền núi có nhiều dân tộc ở xen kẽ thì UBHC có từ 5 - 9 người” [42, Điều 51]. + Nhiệm vụ, quyền hạn của cấp xã được mở rộng thêm, cụ thể là: Luật Tổ chức HĐND và UBHC 1962 quy định: HĐND xã và HĐND thị trấn có nhiệm vụ và quyền hạn như sau: Căn cứ vào kế hoạch kinh tế và văn hoá của cấp trên, quyết định kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá và những sự nghiệp lợi ích công cộng của xã, thị trấn. Xét duyệt dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách của xã, thị trấn. Căn cứ vào pháp luật của Nhà nước, ra những quy định về trật tự trị an, về vệ sinh chung của xã, thị trấn. Những quy định này, trước khi thi hành, phải được UBHC cấp trên trực tiếp phê chuẩn [42, Điều 19]. Luật Tổ chức HĐND và UBHC 1962 quy định: UBHC xã và UBHC thị trấn có nhiệm vụ và quyền hạn như sau: + Chấp hành kế hoạch kinh tế, văn hoá và ngân sách của xã, thị trấn; + Giúp các hợp tác xã xây dựng và thực hiện kế hoạch sản xuất; đôn đốc giám sát các hợp tác xã và công dân thực hiện mọi nghĩa vụ đối với Nhà nước; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết trái pháp luật của hợp tác xã, nhưng phải báo ngay lên cấp trên trực tiếp để quyết định; + Quản lý hệ thống tiểu thuỷ nông, các đường giao thông của xã; quản lý công tác bưu điện và truyền thanh; 10 + Thu thuế, thu nợ, thu mua cho Nhà nước; quản lý chợ, bến đò; + Đôn đốc việc thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch của ngân hàng; lãnh đạo việc củng cố và phát triển các hợp tác xã vay mượn, quỹ tín dụng; + Quản lý tài sản công cộng; + Xây dựng trường phổ thông; quản lý các lớp mẫu giáo, lớp vỡ lòng; lãnh đạo việc phát triển các nhà giữ trẻ, vườn trẻ; + Quản lý các trạm y tế, nhà hộ sinh và các sự nghiệp lợi ích công cộng; quản lý công tác văn hoá, thông tin, thể dục thể thao; + Quản lý lao động và công tác cứu tế và xã hội; + Quản lý công tác hộ tịch; + Giữ gìn an ninh trật tự, bảo vệ tài sản công cộng, xây dựng lực lượng hậu bị, dân quân, tự vệ và thi hành các công tác quân sự khác; + Quản lý các công tác khác do cấp trên giao cho [42, Điều 48]. - Từ năm 1975 đến trước năm 1992: Sau ngày miền Nam hoàn toàn giải phóng, nước nhà thống nhất, Quốc hội quyết định bỏ khu tự trị, đổi tên nước… Để có cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong bối cảnh đất nước đã hòa bình và thống nhất, nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ Tổ quốc đã chuyển sang giai đoạn mới, Quốc hội ban hành bản Hiến pháp 1980. Điều 113, Hiến pháp 1980 quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính tương đương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; 11 Huyện chia thành xã và thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Các đơn vị hành chính kể trên đều thành lập HĐND và UBND [39, Điều 113]. Trên cơ sở Hiến pháp, năm 1983 Quốc hội ban hành luật tổ chức HĐND và UBND. Theo đó, chính quyền địa phương lúc này chỉ có 3 cấp là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã (cấp xã bao gồm xã, phường, thị trấn); vị trí pháp lý của các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương cơ bản vẫn giữ nguyên, UBHC được đổi tên thành UBND; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp xã giao nhiều hơn trước, cụ thể: - Theo quy định tại Điều 20 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983, HĐND xã, phường, thị trấn có nhiệm vụ và quyền hạn: Thực hiện các chủ trương, chính sách và công tác của Nhà nước ở địa phương; quyết định các biện pháp giúp đỡ và giám sát các hợp tác xã và các tổ chức kinh tế tập thể khác về các mặt xây dựng và thực hiện kế hoạch sản xuất, kinh doanh, phân phối, chấp hành các chế độ, thể lệ tài chính, giá cả và làm nghĩa vụ đối với Nhà nước; xây dựng, bảo dưỡng và quản lý đường giao thông, các cơ sở văn hoá, thông tin, giáo dục, y tế, xã hội, phân phối, lưu thông, dịch vụ ở địa phương; bảo vệ tài sản xã hội chủ nghĩa; bảo đảm an ninh, trật tự và an toàn xã hội ở địa phương; vận động và giúp đỡ nông dân cá thể, người làm nghề thủ công và những người lao động riêng lẻ khác tiến lên con đường làm ăn tập thể; xây dựng nếp sống mới, xoá bỏ nếp sống lạc hậu, bài trừ mê tín, dị đoan. [43, Điều 20]. Về tổ chức, HĐND cấp xã được bầu từ 15-45 đại biểu (tùy theo dân số, vùng, miền) và có nhiệm kỳ là 2 năm. Số lượng đại biểu HĐND cấp xã được mở rộng hơn và tăng so với quy định của Pháp lệnh bầu cử HĐND 1961. 12 - UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, số lượng từ 7 - 9 người (1 Chủ tịch, 1 - 2 Phó Chủ tịch, 1 Ủy viên thư ký, 3 - 5 Ủy viên khác phụ trách quân sự; giao thông, thủy lợi; làm trưởng ban chuyên môn hoặc phụ trách các thôn, bản); có Thường trực UBND; có các ban, trạm chuyên môn giúp UBND gồm: Ban Kinh tế - kế hoạch; Ban Tài chính; Ban Văn hoá - xã hội; Ban Công an xã; Ban Quân sự; Ban Thanh tra; Trạm Y tế; Trạm Bưu điện. Nhiệm vụ quyền hạn của UBND cấp xã không được quy định riêng mà thực hiện các nhiệm vụ luật xác định chung cho UBND các cấp trong phạm vi thuộc thẩm quyền quản lý của mình [43, Điều 46, 47, 48]. Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, năm 1989 Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật bầu cử đại biểu HĐND thay thế Luật năm 1983. Theo luật mới số lượng đại biểu HĐND cấp xã từ 15 – 35 [44, Điều 9], nhiệm kỳ hoạt động là 5 năm [44, Điều 4], thành lập Ban thư ký HĐND cấp xã [44, Điều 29]. Đối với UBND thì cơ bản không thay đổi [44, Điều 44, 45, 46, 47]. - Từ năm 1992 cho đến nay: Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ 5, ngày 21/6/1994 đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND thay luật 1989. Luật mới quy định HĐND cấp xã có từ 19 - 25 đại biểu, nhiệm kỳ hoạt động là 5 năm; không có Thường trực Hội đồng như cấp tỉnh và huyện mà chỉ có Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND. UBND cấp xã từ 5 7 người, không được tổ chức các cơ quan chuyên môn [45]. Sau khi Hiến pháp 1992 được bổ sung, sửa đổi một số điều cho phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nước trong giai đoạn mới, Quốc hội khóa đã ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật bầu cử đại biểu HĐND năm 2003. Theo các văn bản trên, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã được quy định cụ thể như sau: HĐND cấp xã có số lượng đại biểu tối thiểu là 15 (xã dưới 1.000 dân) và tối đa không quá 35 [47, Điều 49]; được tổ chức Thường trực HĐND [46, Điều 5]. UBND cấp xã do HĐND 13 cùng cấp bầu ra, có số lượng từ 3 - 5 thành viên [46, Điều 122], giúp UBND cấp xã có các công chức xã là những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn cấp xã [64, Điều 1] và một số cán bộ không chuyên trách giúp việc. So với Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 đã quy định rõ vị trí của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân... Chức năng, nhiệm vụ của HĐND được khái quát [40, Điều 120] là phù hợp với kỹ thuật của lập pháp. Thẩm quyền của đại biểu HĐND được đề cao, nhất là quyền chất vấn và quyền kiến nghị các cơ quan nhà nước ở địa phương [40, Điều 122]). Thẩm quyền và trách nhiệm của UBND và Chủ tịch UBND cùng chế độ làm việc tập thể được xác lập rõ. Tuy nhiên, mô hình tổ chức chính quyền địa phương quy định trong Hiến pháp năm 1992 không phù hợp với bối cảnh mới, không phân biệt chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn. Việc phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ còn hình thức, nhiều cấp không phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính theo hướng giảm cấp và giảm đầu mối, tăng giao dịch trực tiếp của người dân với cấp chính quyền trực tiếp giải quyết công việc trong quá trình hiện đại hóa nền hành chính. Quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là chưa đúng với tổ chức quyền lực thống nhất trong một nhà nước đơn nhất của Việt Nam, do đó vô hình trung đã hình thành hệ thống lập pháp ở cả địa phương. Việc áp dụng chế độ làm việc tập thể tràn lan, chưa đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu hành chính địa phương các cấp trong chấp hành Hiến pháp và pháp luật, trong điều hành hành chính. 14 Chưa xác lập nguyên tắc phân cấp, phân quyền trong quan hệ Trung ương - địa phương, do đó tính tự quản của HĐND, chính quyền địa phương chưa được xác lập để tăng tính chủ động, năng động và trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên [36]. Ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội đã thông qua bản Hiến pháp mới (Hiến pháp 2013), có hiệu lực từ ngày 01/01/2014. Đây là bản Hiến pháp của thời kỳ đổi mới toàn diện, đáp ứng yêu cầu xây dựng, bảo vệ, phát triển đất nước và hội nhập quốc tế, là cơ sở mở đường cho việc tiếp tục cải cách và phát triển đất nước, hội nhập quốc tế trong giai đoạn mới theo tinh thần các văn kiện của Đảng và Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH (bổ sung, phát triển năm 2011). Theo đó, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (gồm cả chính quyền cấp xã) có nhiều nội dung mới: Thứ nhất: Đổi tên Chương IX từ “HĐND và UBND” thành “Chính quyền địa phương”. Việc thay đổi tên chương từ “HĐND và UBND” thành “Chính quyền địa phương” cho phép nhìn nhận chính quyền địa phương như là một thực thể tồn tại khá độc lập so với chính quyền trung ương. Thứ hai: Về phân cấp đơn vị hành chính, theo quy định tại Khoản 1, Điều 110, Hiến pháp 2013 thì về cơ bản các đơn vị hành chính của nước ta vẫn chia thành 4 cấp nhưng có bổ sung một số quy định mới như: Có thêm đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã, thành phố trong thành phố trực thuộc Trung ương và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Khoản 2 Điều 110 Hiến pháp 2013 quy định: Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định [41, Điều 110]. Có thể nói Quy định này có tính 15 mở về loại hình đơn vị hành chính nhưng vẫn đảm bảo tính ổn định của các đơn vị hành chính, tránh tình trạng “nhập – tách” có phần dễ dãi, thiếu căn cứ, minh bạch, công khai và nhất là thiếu sự tham gia có tính quyết định của nhân dân như thực tế lâu nay [32, tr.87]. Thứ ba: Về tổ chức chính quyền ở địa phương, khoản 2 Điều 111 Hiến pháp 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [41, Điều 111]. Với quy định này, luật phải tiếp tục cụ thể hóa những điều kiện tổ chức các loại chính quyền địa phương khác nhau (giữa chính quyền đô thị và nông thôn; giữa đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân tạo). Quy định này cũng tạo cơ sở để xây dựng những quy chế đặc thù cho một số địa phương cụ thể theo luật định xuất phát từ nhu cầu thực tế của một số địa phương như Thủ đô Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng trong thời gian vừa qua. Thứ tư: Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, Hiến pháp 2013 đã có quy định riêng với tư cách là một thiết chế hiến định. Khoản 2, Điều 112 Hiến pháp 2013 quy định:“Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” [41, Điều 112]. Đồng thời Hiến pháp năm 2013 khẳng định vai trò tự quản và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, trao cho người dân địa phương có quyền quyết định những vấn đề của địa phương. Chính quyền địa phương vừa là cơ quan “tổ chức, bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật”; “chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”, nhưng đồng thời có quyền “quyết định các vấn đề của địa phương do luật định” [41, Điều 112]. Hiến pháp năm 2013 quy định HĐND có quyền “quyết định các vấn đề 16 của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của HĐND” [41, Điều 113], “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định” [41, Điều 110]. Đây là những định hướng quan trọng để xây dựng cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và trung ương cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương sắp tới. Vì nếu phân định rõ được thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo hướng phân cấp mạnh mẽ thì sẽ xác định trách nhiệm, đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền. Như vậy, những quy định mới của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương khá nhiều sẽ được cụ thể hoá trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương sắp tới. Vì thế, chính quyền cấp xã cũng được đứng trước cơ hội lớn trong việc cải cách, đổi mới về tổ chức và hoạt động của mình, tuy nhiên vẫn còn những vần đề cần làm rõ về chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng như: Địa vị pháp lý của HĐND, UBND, về đại biểu HĐND, về thành viên UBND, về mối quan hệ của chính quyền địa phương với cấp uỷ, với MTTQ và các đoàn thể, với thôn, bản…trước khi được quy định trong Luật để đảm bảo đúng quy định của Hiến pháp 2013 và thực tiễn đang đặt ra, vấn đề này sẽ được bàn cụ thể hơn trong Chương 3 của Luận văn. Quá trình lược sử trên cho chúng ta thấy: “Xã, thị trấn luôn là đơn vị hành chính cơ bản mọi thời kỳ, có cả HĐND và UBND” [70, tr.16]. Chính vì vậy mà trong thời kỳ, hoàn cảnh nào chính quyền cấp xã luôn được Đảng, Nhà nước ta quan tâm xây dựng, củng cố để có khả năng làm tốt nhiệm vụ, bảo đảm cho chính quyền nhà nước vững mạnh từ cơ sở. Tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã là cơ sở của hệ thống nền hành chính quốc gia, làm cho bộ máy quản lý nhà nước thông suốt từ Trung ương tới cơ sở, có hiệu lực và hiệu quả. Chính quyền cấp xã là một bộ phận trong trong bộ máy chính quyền 17 nhà nước, nó có tính liên tục và ổn định để thực hiện nhiệm vụ chính trị của Đảng, Nhà nước. Trải qua các lần Đại hội Đảng từ khoá VI đến khoá XI, trong văn kiện của Đảng đều có đề cấp đến công tác tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Gần đây nhất, kết luận về tiếp tục đổi mới hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở, Ban Chấp hành Trung ương tiếp tục nêu rõ: Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của HĐND, UBND xã, phường, thị trấn phù hợp với tình hình thực tiễn và yêu cầu, nhiệm vụ mới. Quy định dưới xã, phường, thị trấn là thôn, tổ dân phố và tương đương (có quy mô phù hợp với địa bàn đô thị, nông thôn, miền núi), chủ yếu hoạt động theo mô hình tự quản của cộng đồng dân cư, hạn chế tối đa việc sử dụng kinh phí từ ngân sách. Thực hiện khoán kinh phí hoạt động cho các tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã, thôn, tổ dân phố và tương đương, đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế của địa phương [2, tr.6]. Phân tích về quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cấp xã qua các thời kỳ như trên, có thể thấy chính quyền cấp xã có những đặc điểm cơ bản như sau: - Một là: Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền thấp nhất trực tiếp tiếp xúc với nhân dân. Cán bộ, công chức cấp hàng ngày sinh hoạt với người dân trong rất nhiều mối quan hệ, không chỉ là quan hệ giữa chính quyền với người dân mà còn là quan hệ gia đình, họ hàng, xóm giềng đã được hình thành và gắn bó lâu đời với những thủ tục, quy tắc (có cả thành văn và bất thành văn) ràng buộc. Khi giải quyết công việc cụ thể, cán bộ cấp xã phải làm trực tiếp, không thể thông qua cấp chính quyền trung gian nào khác. Một mặt vừa phải đảm bảo giải quyết đúng chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; mặt khác lại phải phù hợp với tình hình thực tế của tại chỗ, đảm bảo các mối quan hệ ràng buộc, thấu tình đạt lý để được chấp nhận. 18 Ngoài ra, trong điều kiện đổi mới và hội nhập hiện nay đòi hỏi cán bộ nói riêng và chính quyền cấp xã nói chung phải có tư duy mới, trình độ và kiến thức cao hơn về lý luận chính trị, quản lý kinh tế, văn hoá, xã hội…(Ví dụ: phải nâng cao trình độ lý luận chính trị, khả năng ứng dụng các phương pháp quản lý hành chính mới, việc ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác quản lý nhà nước…). - Hai là: Về tổ chức bộ máy của chính quyền cấp xã không hoàn toàn giống như các cấp quản lý Nhà nước ở trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện chức năng quản lý Nhà nước theo luật định trên tất cả các mặt chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, quốc phòng - an ninh. Do đó, chính quyền cấp xã chiếm một vị trí quan trọng trong hệ thống các cơ quan Nhà nước, là sự chuyển tải, kết nối giữa các cơ quan Nhà nước các cấp đến với các tầng lớp nhân dân, vai trò này không thể thay thế được. Đó cũng chính là yêu cầu đặt ra đòi hỏi HĐND cấp xã phải thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và tiếng nói của người dân ở cơ sở, tiếp nhận, xử lý và phản ánh kịp thời những yêu cầu, kiến nghị của người dân đối với chính quyền các cấp. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính Nhà nước trực tiếp tại cơ sở phải thực hiện chức năng quản lý một cách bao quát, toàn diện nhưng đồng thời phải sâu sát, cụ thể và kịp thời giải quyết các sự việc phát sinh ngay tại địa bàn dân cư, đáp ứng nhanh chóng nhu cầu của người dân theo đúng quy định của pháp luật. - Ba là: Ở xã thì hầu hết có nền kinh tế thuần nông nên có các hình thức tổ chức sản xuất phù hợp với tính chất đặc thù của sản xuất nông nghiệp. Vì vậy, ngoài chức năng quản lý Nhà nước nói chung thì chính quyền xã dưới sự lãnh đạo của Đảng uỷ còn phải thực hiện tốt chức năng quản lý, định hướng cho các tổ chức kinh tế và nhân dân phát triển sản xuất kinh doanh (Ví dụ: Xây dựng quy hoạch các vùng sản xuất, cơ cấu cây trồng, vật nuôi; đối với Hợp tác 19 xã dịch vụ nông nghiệp thì việc tổ chức kinh doanh dịch vụ phải hướng tới cung cấp các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp như: chuyển giao tiến bộ khoa học - kỹ thuật, giống, nước tưới… hoặc như đối với các hợp tác xã ngành nghề cần hướng tới việc xây dựng thương hiệu, tìm thị trường tiêu thụ cho các sản phẩm truyền thống của địa phương…). - Bốn là: Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý của chính quyền cấp xã thì cấp thôn không phải là một cấp chính quyền nhưng luôn được ví như cánh tay nối dài của chính quyền cấp xã. Việc sử dụng đội ngũ cán bộ thôn như thế nào cho hiệu quả cũng là vấn đề không dễ dàng, không được lạm dụng chuyển giao nhiều việc thuộc thẩm quyền của xã cho thôn vì thôn không có thẩm quyền và năng lực thì rất yếu. Mặt khác, ở những nơi có làng cổ truyền thống (đa phần đã xây dựng làng văn hoá), một làng thường có nhiều thôn thì trong quá trình quản lý, chính quyền cấp xã còn phải tính tới vai trò của các làng văn hoá này mặc dù đó không phải là chủ thể có chức năng quản lý Nhà nước hay cánh tay nối dài của chính quyền như thôn. Từ những sự phân tích như trên, chúng ta có thể rút ra khái niệm: Chính quyền cấp xã ở nước ta là cấp thấp nhất trong các cấp chính quyền địa phương, bao gồm HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương đại diện cho ý chí và lợi ích của nhân dân tại cơ sở do nhân dân xã, phường, thị trấn trực tiếp bầu ra và UBND cấp xã do HĐND thành lập nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương và hướng dẫn nhân dân thực hiện các hoạt động tự quản ở cơ sở theo nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Với khái niệm này, đối chiếu với quy định của Hiến pháp 2013 chúng ta thấy phù hợp, bởi lẽ chính quyền cấp xã là một cấp và là cấp thấp nhất trong các cấp chính quyền địa phương. Cụ thể: 20 Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định [41, Điều 111]. Điều đó có nghĩa chính quyền địa phương được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính, trong khi đó cấp chính quyền địa phương phải bao gồm HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với từng loại đơn vị hành chính. Điều đó cho phép chúng ta phân biệt được cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức chính quyền ở từng đơn vị hành chính. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì ở đó chính quyền ở đó gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Như vậy, chính quyền cấp xã với tư cách là một cấp chính quyền địa phương cũng không nhất thiết đồng nhất với chính quyền địa phương (ví dụ: trong trường hợp không tổ chức HĐND phường). Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014 nhưng do Luật Tổ chức chính quyền địa phương chưa được ban hành nên vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã dưới đây vẫn được trình bày trên cơ sở Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản có liên quan đang có hiệu lực thi hành. 1.1.2. Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy Nhà nước 1.1.2.1. Vị trí, vai trò của HĐND Hiến pháp 1992 quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên” [40, Điều 119]. 21 HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, vừa là bộ phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong cả nước, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương; HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan Nhà nước cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, đảm bảo việc thực thi pháp luật, các quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Trong tổ chức và hoạt động của mình, vai trò của HĐND thể hiện ở hai tư cách: Cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương. - Với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương: HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương; xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế-xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước [46, Điều 1]. Để thực hiện chức năng này, HĐND phải: “Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương…” [40, Điều 120]. Như vậy, khi thực hiện chức năng quyết định HĐND không phải là cơ quan quyết định mọi vấn đề ở địa phương mà các quyết định của HĐND trước hết là để đề ra các biện pháp triển khai thực hiện pháp luật (những quy phạm đã có sẵn), bảo đảm việc thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và phải chịu trách nhiệm trước các cơ quan Nhà nước cấp trên về việc triển khai thực hiện pháp luật, thứ 2 là quyết định một số vấn đề quan trọng của địa phương theo thẩm quyền được phân cấp. Quy định như vậy là khá cứng nhắc, làm hạn chế tính chủ động của HĐND trong việc xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương. 22 Vấn đề này được Hiến pháp 2013 khắc phục bằng quy định: “HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định…” [41, Điều 113]. Quy định như vậy có tính mở hơn, tạo cơ sở cho HĐND quyết định các vấn đề của địa phương miễn là nằm trong khuôn khổ pháp luật chứ không chỉ là triển khai các quy phạm có sẵn của cấp trên hay những vấn đề cụ thể mà cấp trên phân cấp. - Với tư cách là cơ quan đại diện: HĐND là cơ quan do cử tri bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, trực tiếp và bỏ phiếu kín [47, Điều 1]. Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương… [62, Điều 1]. HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương [46, Điều 1]. Nếu thực hiện tốt chức năng là cơ quan đại diện, HĐND sẽ phát huy được vai trò của mình trong việc tiếp thu, phản ánh những vấn đề từ thực tiễn cuộc sống đến các cấp chính quyền; giám sát được các hoạt động của các cơ quan hữu quan liên quan. Tuy nhiên việc thực hiện chức năng này trên thực tế là rất hạn chế do đa phần đại biểu HĐND là kiêm nhiệm, nếu đại biểu HĐND làm việc chuyên trách và được đảm bảo các điều kiện hoạt động cần thiết thì những nhiệm vụ trên sẽ được quan tâm thực hiện thường xuyên, có hiệu quả hơn. Đây là vấn đề cần được quan tâm đúng mức trong thời gian tới để hiệu quả hoạt động của HĐND tương xứng với vị trí, vai trò của mình. 1.1.2.2. Vị trí, vai trò của UBND Vị trí pháp lý, vai trò của UBND được quy định tại Điều 123 Hiến pháp 1992: “UBND do HĐND bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên…” [40, Điều 123]. 23 Như vậy nếu xét về địa vị pháp lý của UBND, chúng ta có thể đề cập đến với hai tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. - Với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND: UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn [46, Điều 2]. - Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: “UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở” [46, Điều 2]. 1.1.3. Mối quan hệ chính quyền cấp xã với hệ thống chính trị ở cơ sở 1.1.3.1. Quan hệ giữa chính quyền cấp xã với Đảng ủy cơ sở Đảng Cộng sản Việt Nam được Hiến pháp thừa nhận là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Vì vậy, cũng như các cơ quan Nhà nước khác, trong mọi hoạt động của mình, HĐND và UBND cấp xã phải chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng và chịu sự lãnh đạo của Đảng bộ cơ sở ở cấp xã mà thường xuyên và trực tiếp là Ban Chấp hành Đảng bộ cấp xã. Ban Chấp hành Đảng bộ cấp xã thực hiện vai trò lãnh đạo đối với HĐND, UBND cấp xã bằng chủ trương, nghị quyết và các biện pháp lớn, bằng việc thực hiện quyền kiểm tra việc chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách, chỉ thị, nghị quyết của Đảng. Sự lãnh đạo của cấp uỷ cấp xã còn được thực hiện thông qua những đảng viên phụ trách và các đồng chí đảng viên đảm nhiệm các chức vụ cũng như tham gia các vị trí công tác trong HĐND và UBND. 24 Căn cứ vào Nghị quyết của Đại hội Đảng bộ, HĐND, UBND xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách hàng năm báo cáo Ban Chấp hành Đảng bộ xem xét, cho ý kiến trước khi trình HĐND xem xét, quyết định. HĐND, UBND cấp xã định kỳ báo cáo với Ban Chấp hành Đảng bộ về tình hình, kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và kết quả tổ chức thực hiện các chủ trương lớn mà Đảng bộ đề ra. 1.1.3.2. Quan hệ giữa HĐND với MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương Mối quan hệ này ở cấp xã cũng giống như ở các cấp địa phương khác. HĐND các cấp phối hợp chặt chẽ với MTTQ và các tổ chức thành viên, tổ chức xã hội khác ở địa phương xây dựng mối quan hệ làm việc, quy chế phối hợp để hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Mỗi năm 2 lần vào giữa năm và cuối năm, Thường trực HĐND thông báo bằng văn bản đến MTTQ cùng cấp về tình hình hoạt động của HĐND cấp mình và nêu những kiến nghị của HĐND với MTTQ. Trước mỗi kỳ họp thường lệ của HĐND, Thường trực HĐND phối hợp với MTTQ cùng cấp tổ chức cho các đại biểu HĐND tiếp xúc với cử tri để báo cáo kết quả thực hiện Nghị quyết của HĐND, lắng nghe và tiếp thu ý kiến, tâm tư, nguyện vọng của cử tri phản ánh đến kỳ họp. Tại các kỳ họp thường lệ của HĐND, MTTQ cùng cấp báo cáo về hoạt động của MTTQ tham gia xây dựng chính quyền và những kiến nghị của MTTQ, kiến nghị của cử tri thông qua tiếp xúc cử tri trước kỳ họp với HĐND, UBND và với các đại biểu HĐND cùng cấp. Thường trực HĐND tổ chức để các Uỷ viên Uỷ ban MTTQ cùng cấp tham gia các hoạt động giám sát, kiểm tra; phối hợp với Ban Thường trực Uỷ ban MTTQ cùng cấp trong việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và những vấn đề quan trọng ở địa phương. 25 1.1.3.3. Quan hệ giữ a UBND vớ i MTTQ và các đ oàn thể chính trị - xã hộ i Theo quy định tại Điều 125, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, “Chủ tịch Uỷ ban MTTQ và người đứng đầu các đoàn thể chính trị - xã hội ở địa phương được mời dự các phiên họp của UBND cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan” [46, Điều 125]. UBND có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi để MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội tổ chức động viên đoàn viên, hội viên và các tầng lớp nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức Nhà nước. UBND thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội. UBND, các thành viên của UBND có trách nhiệm tiếp thu, giải quyết và trả lời các kiến nghị của MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội. Ngoài ra, trong mối quan hệ với MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội thì HĐND và UBND còn chịu sự giám về: Việc thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước (trừ những vấn đề thuộc bí mật quốc gia)… và phản biện xã hội về sự cần thiết của các văn bản dự thảo; sự phù hợp của các văn bản dự thảo với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước, thực tiễn của địa phương, đơn vị; về tính đúng đắn, khoa học, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội… [3]. MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội còn có quyền góp ý tham gia xây dựng chính quyền ở cấp xã theo quy định tại QĐ số 218-QĐ/TW của Ban 26 Chấp hành Trung ương Đảng. Chính quyền cấp xã có vị trí rất quan trọng, là nơi trực tiếp tổ chức thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. HĐND và UBND cấp xã có chức năng và nhiệm vụ khác nhau nhưng lại có mối quan hệ mật thiết với nhau về mặt tổ chức cũng như trong hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Do đó, nếu UBND phát huy và thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của mình thì cũng sẽ góp phần rất quan trọng trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND và ngược lại. Vì vậy, để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn và trên cơ sở quy định của Hiến pháp 2013 thì vấn đề cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là rất cần thiết. Để đạt được điều đó thì về tổ chức, việc cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp 2013 về vị trí, vai trò, cơ cấu, chức năng nhiệm vụ của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng là yếu tố vô cùng quan trọng. Mặt khác, công tác đào tạo, bồi dưỡng, tuyển dụng để không ngừng nâng cao kiến thức chuyên môn, năng lực quản lý và phẩm chất chính trị cho cán bộ của chính quyền cấp xã là yếu tố có tính quyết định, bởi vì: “Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng” [22, tr.66]. 1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã 1.2.1. Đối với Hội đồng nhân dân cấp xã 1.2.1.1. Tổ chức Hội đồng nhân dân cấp xã Theo quy định tại Điều 9, Luật Bầu cử đại biểu HĐND năm 2003 thì số lượng đại biểu HĐND cấp xã được bầu cụ thể như sau: - Xã, thị trấn miền xuôi có từ bốn nghìn người trở xuống được bầu hai mươi lăm đại biểu, có trên bốn nghìn người thì cứ thêm hai nghìn người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số 27 không quá ba mươi lăm đại biểu; - Xã, thị trấn miền núi và hải đảo có từ ba nghìn người trở xuống đến hai nghìn người được bầu hai mươi lăm đại biểu, có trên ba nghìn người thì cứ thêm một nghìn người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu; xã, thị trấn có dưới hai nghìn người trở xuống đến một nghìn người được bầu mười chín đại biểu; xã, thị trấn có dưới một nghìn người được bầu mười lăm đại biểu; - Phường có từ tám nghìn người trở xuống được bầu hai mươi lăm đại biểu, có trên tám nghìn người thì cứ thêm bốn nghìn người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu [47, Điều 9]. HĐND cấp xã có Thường trực HĐND (gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND) và các đại biểu HĐND nhưng không có các Ban như HĐND cấp huyện, cấp tỉnh. Nhiệm kỳ mỗi khoá của HĐND cấp xã cũng là 5 năm giống như HĐND cấp huyện, cấp tỉnh, kể từ kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá đó đến kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá sau. 1.2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND các cấp nói chung và HĐND cấp xã nói riêng có 02 chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn là quyết định và giám sát: * Đối với chức năng quyết định, HĐND cấp xã có các nhiệm vụ, quyền hạn trên từng lĩnh vực cụ thể như sau: - Trong lĩnh vực kinh tế: + Quyết định biện pháp thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm; kế hoạch sử dụng lao động công ích hàng năm; biện pháp thực hiện chương trình khuyến nông, khuyến lâm, 28 khuyến ngư, khuyến công và chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cây trồng, vật nuôi theo quy hoạch chung. + Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương và điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. + Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng hợp lý, có hiệu quả quỹ đất được để lại nhằm phục vụ các nhu cầu công ích của địa phương. + Quyết định biện pháp xây dựng và phát triển hợp tác xã, tổ hợp tác, kinh tế hộ gia đình ở địa phương. + Quyết định biện pháp quản lý, sử dụng và bảo vệ nguồn nước, các công trình thuỷ lợi theo phân cấp của cấp trên; biện pháp phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, bão lụt, bảo vệ rừng, tu bổ và bảo vệ đê điều ở địa phương. + Quyết định biện pháp thực hiện xây dựng, tu sửa đường giao thông, cầu, cống trong xã và các cơ sở hạ tầng khác ở địa phương. + Quyết định biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng, chống buôn lậu và gian lận thương mại [46, Điều 29]. - Trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội và đời sống, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên, môi trường: + Quyết định biện pháp bảo đảm các điều kiện cần thiết để trẻ em vào học tiểu học đúng độ tuổi, hoàn thành chương trình phổ cập giáo dục tiểu học; tổ chức các trường mầm non; thực hiện bổ 29 túc văn hoá và xoá mù chữ cho những người trong độ tuổi. + Quyết định biện pháp giáo dục, chăm sóc thanh niên, thiếu niên, nhi đồng; xây dựng nếp sống văn minh, gia đình văn hoá, giáo dục truyền thống đạo đức tốt đẹp; giữ gìn thuần phong mỹ tục của dân tộc; ngăn chặn việc truyền bá văn hoá phẩm phản động, đồi trụy, bài trừ mê tín, hủ tục, phòng, chống các tệ nạn xã hội ở địa phương. + Quyết định biện pháp phát triển hoạt động văn hoá, văn nghệ, thể dục thể thao; hướng dẫn tổ chức các lễ hội cổ truyền, bảo vệ và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hoá và danh lam thắng cảnh ở địa phương theo quy định của pháp luật. + Quyết định việc xây dựng, tu sửa trường lớp, công trình văn hoá thuộc địa phương quản lý. + Quyết định biện pháp bảo đảm giữ gìn vệ sinh, xử lý rác thải, phòng, chống dịch bệnh, biện pháp bảo vệ môi trường trong phạm vi quản lý; biện pháp thực hiện chương trình y tế cơ sở, dân số & kế hoạch hoá gia đình. + Quyết định biện pháp thực hiện chính sách, chế độ đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sĩ, những người và gia đình có công với nước, thực hiện công tác cứu trợ xã hội và vận động nhân dân giúp đỡ gia đình khó khăn, người già, người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa; biện pháp thực hiện xoá đói, giảm nghèo [46, Điều 30]. - Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội: + Quyết định biện pháp bảo đảm thực hiện chế độ nghĩa vụ quân sự; xây dựng lực lượng dân quân, tự vệ và quốc phòng toàn dân; thực hiện nhiệm vụ hậu cần tại chỗ; thực hiện chính sách hậu phương quân đội và chính sách đối với các lực lượng vũ trang nhân dân ở địa phương. 30 + Quyết định biện pháp bảo đảm giữ gìn an ninh, trật tự công cộng, an toàn xã hội; phòng, chống cháy, nổ; đấu tranh phòng ngừa, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác trên địa bàn [46, Điều 31]. - Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo: + Quyết định biện pháp thực hiện chính sách dân tộc, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần, nâng cao dân trí của đồng bào các dân tộc thiểu số; bảo đảm thực hiện quyền bình đẳng giữa các dân tộc, tăng cường đoàn kết toàn dân và tương trợ, giúp đỡ lẫn nhau giữa các dân tộc ở địa phương. + Quyết định biện pháp thực hiện chính sách tôn giáo, bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của nhân dân địa phương theo quy định của pháp luật [46, Điều 32]. - Trong lĩnh vực thi hành pháp luật: + Quyết định biện pháp bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của mình ở địa phương. + Quyết định biện pháp bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân. + Quyết định biện pháp bảo vệ tài sản, lợi ích của Nhà nước; bảo hộ tài sản của cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương. + Quyết định biện pháp bảo đảm việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân theo quy định của pháp luật [46, Điều 33]. - Trong việc xây dựng chính quyền địa phương: + Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và thành viên khác của UBND cùng cấp; bãi nhiệm đại biểu HĐND và chấp nhận việc đại biểu HĐND xin thôi 31 làm nhiệm vụ đại biểu theo quy định của pháp luật. + Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu. + Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị trái pháp luật của UBND cùng cấp. + Thông qua đề án thành lập mới, nhập, chia và điều chỉnh địa giới hành chính ở địa phương để đề nghị cấp trên xem xét, quyết định [46, Điều 34]. * Đối với chức năng giám sát Hoạt động giám sát của HĐND các cấp nói chung và của HĐND cấp xã nói riêng được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Giám sát của HĐND cấp xã bao gồm: Giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND và giám sát của đại biểu HĐND. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không quy định hoạt động giám sát riêng cho HĐND từng cấp mà quy định chung tại Điều 58, loại trừ các hoạt động liên quan đến giám sát của HĐND cấp trên thì HĐND cấp xã thực hiện chức năng giám sát thông qua các hoạt động: - Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND cấp xã. - Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND cấp xã. - Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp xã khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND cấp xã. - Thành lập Đoàn giám sát khi thấy cần thiết. - Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu. Thường trực HĐND cấp xã có quyền giám sát hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp xã; giám sát cơ quan nhà nước, tổ 32 chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân trong việc thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và các nghị quyết của HĐND cùng cấp; giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo; tổ chức Đoàn giám sát để giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo tại địa phương. Căn cứ vào chương trình giám sát hàng năm, Thường trực HĐND cấp xã có thể phân công các thành viên của Thường trực hoặc thành lập Đoàn giám sát tiến hành giám sát các nội dung theo chương trình và thủ tục luật định. Thường trực HĐND có trách nhiệm báo cáo HĐND về hoạt động giám sát của mình giữa hai kỳ họp. Trong quá trình thực hiện giám sát, Thường trực HĐND, Đoàn giám sát, các đại biểu HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan Nhà nước liên quan, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế cung cấp tài liệu, thông tin cần thiết; khi phát hiện có sai phạm thì có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức đó xem xét, xử lý theo thẩm quyền và báo cáo kết quả giải quyết. 1.2.1.3. Hoạt động của HĐND cấp xã HĐND thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quyết định và giám sát của mình thông qua hoạt động của HĐND, thể hiện ở 03 hình thức: - Hoạt động tập thể của HĐND: Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định: HĐND thảo luận và ra Nghị quyết về các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình tại các kỳ họp của HĐND. Nghị quyết của HĐND phải được quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành, trừ trường hợp bãi nhiệm đại biểu HĐND được quy định tại Điều 46 của Luật này. HĐND quyết định việc biểu quyết bằng cách giơ tay, bỏ phiếu kín hoặc bằng cách khác theo đề nghị của Chủ tọa phiên họp. 33 HĐND các cấp họp thường lệ mỗi năm hai kỳ. Ngoài kỳ họp thường lệ, HĐND tổ chức các kỳ họp chuyên đề hoặc kỳ họp bất thường theo đề nghị của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc khi có ít nhất một phần ba tổng số đại biểu HĐND cùng cấp yêu cầu. Thường trực HĐND quyết định triệu tập kỳ họp thường lệ của HĐND chậm nhất là hai mươi ngày, kỳ họp chuyên đề hoặc bất thường chậm nhất là mười ngày trước ngày khai mạc kỳ họp. HĐND họp công khai. Khi cần thiết, HĐND quyết định họp kín theo đề nghị của Chủ tọa cuộc họp hoặc của Chủ tịch UBND cùng cấp. Ngày họp, nơi họp và chương trình của kỳ họp HĐND phải được thông báo cho nhân dân biết, chậm nhất là năm ngày, trước ngày khai mạc kỳ họp. Kỳ họp HĐND được tiến hành khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu HĐND tham gia. Đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND cấp trên đã được bầu ở địa phương, Chủ tịch Uỷ ban MTTQ Việt Nam, người đứng đầu các đoàn thể nhân dân ở địa phương và đại diện cử tri được mời tham dự kỳ họp HĐND, được phát biểu ý kiến nhưng không biểu quyết. Tài liệu cần thiết của kỳ họp HĐND phải được gửi đến đại biểu HĐND chậm nhất là năm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp [46, Điều 48]. - Hoạt động của Thường trực HĐND xã: Thường trực HĐND xã do HĐND bầu ra, có các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Điều 53, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, gồm: Triệu tập và chủ tọa các kỳ họp của HĐND; phối hợp với UBND trong việc chuẩn bị kỳ họp của HĐND. 34 Đôn đốc, kiểm tra UBND cùng cấp và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương thực hiện các Nghị quyết của HĐND; Giám sát việc thi hành pháp luật tại địa phương. Giữ mối liên hệ với đại biểu HĐND; tổng hợp chất vấn của đại biểu HĐND để báo cáo HĐND. Tiếp dân, đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân; tổng hợp ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để báo cáo tại kỳ họp của HĐND. Trình HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu theo quy định của pháp luật. Phối hợp với UBND quyết định việc đưa ra HĐND hoặc đưa ra cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND theo đề nghị của Ban thường trực Uỷ ban MTTQ Việt Nam cùng cấp. Báo cáo về hoạt động của HĐND cùng cấp lên HĐND và UBND cấp trên trực tiếp. Giữ mối liên hệ và phối hợp công tác với Ban thường trực Uỷ ban MTTQ Việt Nam cùng cấp; mỗi năm hai lần thông báo cho Uỷ ban MTTQ Việt Nam cùng cấp về hoạt động của HĐND [46, Điều 53]. - Hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã: Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành chính sách, pháp luật của Nhà nước; tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật và tham gia vào việc quản lý nhà nước [46, Điều 36]. Đại biểu HĐND có nhiệm vụ tham dự đầy đủ các kỳ họp, phiên họp của HĐND, tham gia thảo luận và biểu quyết các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Đại biểu HĐND nào không tham dự được kỳ họp phải có lý do và phải báo cáo trước với Chủ tịch HĐND. 35 Đại biểu HĐND nào không tham dự được phiên họp phải có lý do và phải báo cáo trước với Chủ tọa phiên họp [46, Điều 38]. Đại biểu HĐND phải liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, có trách nhiệm thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị của cử tri; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri; thực hiện chế độ tiếp xúc và ít nhất mỗi năm một lần báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND, trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri. Sau mỗi kỳ họp HĐND, đại biểu HĐND có trách nhiệm báo cáo với cử tri về kết quả của kỳ họp, phổ biến và giải thích các Nghị quyết của HĐND, vận động và cùng với nhân dân thực hiện các nghị quyết đó [46, Điều 39]. Đại biểu HĐND nhận được yêu cầu, kiến nghị phải có trách nhiệm trả lời cử tri. Khi nhận được khiếu nại, tố cáo của nhân dân, đại biểu HĐND có trách nhiệm nghiên cứu, kịp thời chuyển đến người có thẩm quyền giải quyết, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết; đồng thời thông báo cho người khiếu nại, tố cáo biết. Trong thời hạn do pháp luật quy định, người có thẩm quyền phải xem xét, giải quyết và thông báo bằng văn bản cho đại biểu HĐND biết kết quả [46, Điều 40]. Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, các công chức chuyên môn thuộc UBND cùng cấp. Người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà đại biểu HĐND chất vấn. Trong thời gian HĐND họp, đại biểu HĐND gửi chất vấn đến Thường trực HĐND cùng cấp. Người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND tại kỳ họp đó. Trong trường hợp cần điều tra, xác minh thì HĐND có thể quyết định cho trả lời tại kỳ họp sau của HĐND hoặc cho trả lời bằng văn bản gửi đến đại 36 biểu đã chất vấn và Thường trực HĐND. Trong thời gian giữa hai kỳ họp HĐND, chất vấn của đại biểu HĐND được gửi đến Thường trực HĐND cùng cấp để chuyển đến người bị chất vấn và quyết định thời hạn trả lời chất vấn [46, Điều 41]. Đại biểu HĐND có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân kịp thời chấm dứt những việc làm trái pháp luật của Nhà nước trong cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc của cán bộ, công chức, nhân viên cơ quan, tổ chức, đơn vị đó. Khi đại biểu HĐND yêu cầu gặp người phụ trách của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân thì người đó có trách nhiệm tiếp. Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước về việc thi hành pháp luật của Nhà nước và về những vấn đề thuộc lợi ích chung. Cơ quan hữu quan có trách nhiệm trả lời kiến nghị của đại biểu. Đại biểu HĐND có quyền đề nghị HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu [46, Điều 42]. 1.2.2. Đối với Ủy ban nhân dân cấp xã 1.2.2.1. Tổ chức của Ủy ban nhân dân cấp xã Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định: UBND do HĐND cùng cấp bầu ra gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên. Chủ tịch UBND là đại biểu HĐND, các thành viên khác của UBND không nhất thiết phải là đại biểu HĐND. Kết quả bầu các thành viên của UBND phải được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê chuẩn. Trong nhiệm kỳ nếu khuyết Chủ tịch UBND thì Chủ tịch HĐND cùng cấp giới thiệu người ứng cử Chủ tịch UBND để HĐND bầu. Người được bầu giữ chức vụ Chủ tịch UBND trong nhiệm kỳ không nhất thiết là đại biểu HĐND [46, Điều 119]. 37 Số lượng thành viên UBND cấp xã được xác định căn cứ khu vực miền núi, hải đảo, các khu vực còn lại và số dân, cụ thể như sau: Nghị định 107/2004/NĐ-CP quy định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu thành viên UBND các cấp: UBND xã miền núi, hải đảo có dân số từ 5.000 người trở lên; xã đồng bằng, trung du có dân số từ 8.000 người trở lên và xã biên giới có 05 thành viên gồm có 01 Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch, 02 Ủy viên. Thành viên UBND được phân công phụ trách các lĩnh vực công việc như sau: - Chủ tịch phụ trách chung, khối nội chính, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. - Các Phó Chủ tịch UBND: Một Phó Chủ tịch phụ trách khối kinh tế - tài chính, xây dựng, giao thông, nhà đất và tài nguyên – môi trường và một Phó Chủ tịch phụ trách khối văn hóa – xã hội và các lĩnh vực xã hội khác. - Các Ủy viên UBND: Một Ủy viên phụ trách công an và một Ủy viên phụ trách quân sự [12, Điều 11]. Đối với UBND các xã không thuộc diện nêu trên thì có 03 thành viên gồm 01 Chủ tịch, 01 Phó Chủ tịch và 01 Ủy viên. Căn cứ vào những lĩnh vực công việc cụ thể do luật định, Chủ tịch UBND xã phân công các thành viên phụ trách cho phù hợp với địa phương. Trong nhiệm kỳ HĐND xã có thể ấn định thêm số lượng thành viên UBND cấp mình nhưng tổng thể không vượt quá 05 thành viên và phải được Chủ tịch UBND cấp huyện trực tiếp phê chuẩn [12, Điều 12]. UBND phường, thị trấn có 05 thành viên gồm có 01 Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch, 02 Ủy viên. Thành viên UBND được phân công phụ trách các lĩnh vực công việc như sau: 38 - Chủ tịch phụ trách chung, khối nội chính, quản lý công tác quy hoạch đô thị. - Các Phó Chủ tịch UBND: Một Phó Chủ tịch phụ trách khối kinh tế - tài chính, xây dựng cơ sở hạ tầng, khoa học - công nghệ, nhà đất và tài nguyên - môi trường; một Phó Chủ tịch phụ trách khối văn hóa và các lĩnh vực xã hội khác. - Các Ủy viên UBND: Một Ủy viên phụ trách công an và một Ủy viên phụ trách quân sự [12, Điều 13]. 1.2.2.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã Theo quy định hiện hành, UBND xã, thị trấn có các nhiệm vụ, quyền hạn trên từng lĩnh vực như sau: - Trong lĩnh vực kinh tế, UBND xã, thị trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: + Xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm trình HĐND cùng cấp thông qua để trình UBND huyện phê duyệt; tổ chức thực hiện kế hoạch đó. + Lập dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa phương và phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết và lập quyết toán ngân sách địa phương trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo UBND, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. + Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương, phối hợp với các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn xã, thị trấn và báo cáo về ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật. + Quản lý và sử dụng hợp lý, có hiệu quả quỹ đất được để lại phục vụ các nhu cầu công ích ở địa phương; xây dựng và quản lý 39 các công trình công cộng, đường giao thông, trụ sở, trường học, trạm y tế, công trình điện, nước theo quy định của pháp luật. + Huy động sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân để đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng của xã, thị trấn trên nguyên tắc dân chủ, tự nguyện. Việc quản lý các khoản đóng góp này phải công khai, có kiểm tra, kiểm soát và bảo đảm sử dụng đúng mục đích, đúng chế độ theo quy định [46, Điều 111]. - Trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi và TTCN, UBND xã, thị trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: + Tổ chức và hướng dẫn việc thực hiện các chương trình, kế hoạch, đề án khuyến khích phát triển và ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ để phát triển sản xuất và hướng dẫn nông dân chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cây trồng, vật nuôi trong sản xuất theo quy hoạch, kế hoạch chung và phòng trừ các bệnh dịch đối với cây trồng và vật nuôi. + Tổ chức việc xây dựng các công trình thuỷ lợi nhỏ; thực hiện việc tu bổ, bảo vệ đê điều, bảo vệ rừng; phòng, chống và khắc phục hậu quả thiên tai, bão lụt; ngăn chặn kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ đê điều, bảo vệ rừng tại địa phương. + Quản lý, kiểm tra, bảo vệ việc sử dụng nguồn nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật. + Tổ chức, hướng dẫn việc khai thác và phát triển các ngành, nghề truyền thống ở địa phương và tổ chức ứng dụng tiến bộ về khoa học, công nghệ để phát triển các ngành, nghề mới [46, Điều 112]. - Trong lĩnh vực xây dựng, giao thông vận tải, UBND xã, thị trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: + Tổ chức thực hiện việc xây dựng, tu sửa đường giao thông trong xã theo phân cấp. 40 + Quản lý việc xây dựng, cấp giấy phép xây dựng nhà ở riêng lẻ ở điểm dân cư nông thôn theo quy định của pháp luật, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về xây dựng và xử lý vi phạm pháp luật theo thẩm quyền do pháp luật quy định. + Tổ chức việc bảo vệ, kiểm tra, xử lý các hành vi xâm phạm đường giao thông và các công trình cơ sở hạ tầng khác ở địa phương theo quy định của pháp luật. + Huy động sự đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng đường giao thông, cầu, cống trong xã theo quy định của pháp luật [46, Điều 113]. - Trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá và thể dục thể thao, UBND xã, thị trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: + Thực hiện kế hoạch phát triển sự nghiệp giáo dục ở địa phương; phối hợp với trường học huy động trẻ em vào lớp 1 đúng độ tuổi; tổ chức thực hiện các lớp bổ túc văn hoá, thực hiện xoá mù chữ cho những người trong độ tuổi. + Tổ chức xây dựng và quản lý, kiểm tra hoạt động của nhà trẻ, lớp mẫu giáo, trường mầm non ở địa phương; phối hợp với UBND dân cấp trên quản lý trường Tiểu học, trường THCS trên địa bàn. + Tổ chức thực hiện các chương trình y tế cơ sở, dân số, kế hoạch hoá gia đình; vận động nhân dân giữ gìn vệ sinh; phòng, chống các dịch bệnh; + Xây dựng phong trào và tổ chức các hoạt động văn hoá, thể dục thể thao; tổ chức các lễ hội cổ truyền, bảo vệ và phát huy giá trị của các di tích lịch sử-văn hoá và danh lam thắng cảnh ở địa phương theo quy định của pháp luật. + Thực hiện chính sách, chế độ đối với thương binh, bệnh 41 binh, gia đình liệt sỹ, những người và gia đình có công với nước theo quy định của pháp luật. + Tổ chức các hoạt động từ thiện, nhân đạo; vận động nhân dân giúp đỡ các gia đình khó khăn, người già cô đơn, người tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa; tổ chức các hình thức nuôi dưỡng, chăm sóc các đối tượng chính sách ở địa phương theo quy định của pháp luật. + Quản lý, bảo vệ, tu bổ nghĩa trang liệt sĩ; quy hoạch, quản lý nghĩa địa ở địa phương [46, Điều 114]. - Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội và thi hành pháp luật ở địa phương, UBND xã, thị trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: + Tổ chức tuyên truyền, giáo dục xây dựng quốc phòng toàn dân, xây dựng làng xã chiến đấu trong khu vực phòng thủ địa phương. + Thực hiện công tác nghĩa vụ quân sự và tuyển quân theo kế hoạch; đăng ký, quản lý quân nhân dự bị động viên; tổ chức thực hiện việc xây dựng, huấn luyện, sử dụng lực lượng dân quân tự vệ ở địa phương. + Thực hiện các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội; xây dựng phong trào quần chúng bảo vệ an ninh Tổ quốc vững mạnh; thực hiện biện pháp phòng ngừa và chống tội phạm, các tệ nạn xã hội và các hành vi vi phạm pháp luật khác ở địa phương. + Quản lý hộ khẩu; tổ chức việc đăng ký tạm trú, quản lý việc đi lại của người nước ngoài ở địa phương [46, Điều 115]. - Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, UBND xã, thị trấn có nhiệm vụ tổ chức, hướng dẫn và bảo đảm thực hiện chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo; quyền tự do 42 tín ngưỡng, tôn giáo của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật [46, Điều 116]. - Trong việc thi hành pháp luật, UBND xã, thị trấn thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: + Tổ chức tuyên truyền, giáo dục pháp luật; giải quyết các vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật. + Tổ chức tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân theo thẩm quyền. + Tổ chức thực hiện hoặc phối hợp với các cơ quan chức năng trong việc thi hành án theo quy định của pháp luật; tổ chức thực hiện các quyết định về xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật [46, Điều 117]. 1.2.2.3. Hoạt động của UBND cấp xã Nghị định 107/2004/NĐ-CP quy định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu thành viên UBND các cấp quy định: UBND các cấp làm việc theo nguyên tắc tập thể. Chủ tịch là người đứng đầu UBND chỉ đạo chung, chịu trách nhiệm trước HĐND cấp mình và UBND cấp trên trực tiếp… Mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước HĐND, UBND và Chủ tịch UBND cùng cấp [12, Điều 3]. Theo đó, UBND cấp xã chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp và UBND dân cấp huyện. UBND cấp xã phối hợp với Thường trực HĐND cùng cấp chuẩn bị nội dung các kỳ họp HĐND, xây dựng đề án trình HĐND xem xét, quyết định. UBND được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập thể, Điều 123, Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định: “UBND họp mỗi tháng họp ít 43 nhất một lần. Các quyết định của UBND dân phải được quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết tán thành” [46, Điều 123]. Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định UBND thảo luận tập thể và quyết định theo đa số các vấn đề sau đây: - Chương trình làm việc của UBND. - Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm và quỹ dự trữ của địa phương trình HĐND quyết định. - Kế hoạch đầu tư, xây dựng các công trình trọng điểm ở địa phương trình HĐND quyết định. - Kế hoạch huy động nhân lực, tài chính để giải quyết các vấn đề cấp bách của địa phương trình HĐND quyết định. - Các biện pháp thực hiện nghị quyết của HĐND về kinh tế xã hội; thông qua báo cáo của UBND trước khi trình HĐND. - Đề án thành lập mới, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn thuộc UBND và việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính ở địa phương [46, Điều 124]. Hình thức hoạt động của UBND cấp xã được thể hiện ở phiên họp định kỳ mỗi tháng một lần, các phiên họp đột xuất của UBND và hoạt động của Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên UBND nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật. Xuất phát từ quy định của luật và sự phân tích chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND cấp xã như trên có thể thấy nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND được xác định là của một cấp chính quyền hoàn chỉnh, bao quát toàn diện đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn. Tuy nhiên, đối chiếu với những quy định hiện hành thì những nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp xã vẫn 44 còn dừng ở mức độ quy định chung, chưa thể hiện rõ mức độ phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã và ở mỗi địa phương trong cả nước thì có sự không thống nhất. Bên cạnh đó, khối lượng nhiệm vụ của chính quyền cấp xã nhiều nhưng các nguồn lực đảm bảo để thực hiện vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu, kể cả về nguồn nhân lực và nguồn lực về tài chính, mặc dù trong những năm qua Nhà nước ta đã có những bước bổ sung, điều chỉnh về thể chế và cơ chế, chính sách đối với chính quyền cấp xã theo hướng hoàn thiện hơn. Về nội dung, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND nhìn chung là giống nhau, chỉ khác nhau ở chỗ HĐND quyết định biện pháp còn UBND tổ chức thực hiện. Trong khi đó bộ máy của HĐND không đủ đảm bảo chủ động độc lập mà chủ yếu dựa vào bộ máy của UBND để hoạt động, ví dụ như việc soạn thảo các Nghị quyết, chuẩn bị các điều kiện đảm bảo cho kỳ họp của HĐND… Bên cạnh đó, mặc dù với tư cách là cơ quan đại diện, HĐND là cơ quan do cử tri bầu ra, nhưng hiện nay đại biểu HĐND đa phần là kiêm nhiệm, nhất là ở cấp xã, một số đại biểu không phải là kiêm nhiệm thì trình độ lại rất hạn chế… Đây cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng làm giảm chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã trong những năm qua. 45 Kết luận chƣơng 1 Trên đây là những vấn đề về cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã được đề cập đến thông qua tóm lược quá trình phát triển của chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến nay, trong đó có đề cập đến một số điểm mới liên quan đến chính quyền cấp xã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013. Từ đó chỉ ra những đặc điểm và đưa ra khái niệm về chính quyền cấp xã. Vấn đề trọng tâm này là đã khẳng định được trí, vai trò của chính quyền cấp xã, gồm HĐND (là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và là cơ quan đại diện của nhân dân), UBND (là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương) và vị trí, vai trò đó được ghi nhận trong các văn bản pháp lý tạo cơ sở cho tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở nước ta. 46 Chương 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP Xà TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THỌ XUÂN, TỈNH THANH HÓA 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa 2.1.1. Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên Huyện Thọ Xuân nằm ở phía Tây, Tây bắc thành phố Thanh Hoá có toạ độ địa lý 19050’ - 20000’ Vĩ Bắc và 105025’ - 105030’ Kinh Đông; phía Đông giáp huyện Thiệu Hoá, phía Tây giáp huyện Thường Xuân, phía Nam giáp huyện Triệu Sơn, phía Bắc giáp huyện Ngọc Lặc và huyện Yên Định. Trung tâm huyện cách thành phố Thanh Hoá 38km. Huyện Thọ Xuân có diện tích tự nhiên là 30.035,58 ha. Toàn huyện có 38 xã và 3 thị trấn; có 5 xã miền núi (Thọ Lâm, Xuân Phú, Xuân Thắng, Quảng Phú, Xuân Châu) [50, tr.19]. Dân số năm 2013 có 240.000 người [6], là huyện có dân số cao thứ hai của tỉnh Thanh Hoá. Thọ Xuân là huyện đồng bằng bán sơn địa, vị trí chuyển tiếp giữa các huyện đồng bằng và trung du; nghiêng dần từ Tây Bắc xuống Đông Nam. Địa hình Thọ Xuân được chia làm ba vùng cơ bản: đồng bằng, trung du và miền núi. Việc phát triển kinh tế được hình thành và phát triển theo đặc trưng riêng của từng vùng [57, tr.8]. Thọ Xuân là vùng đất có truyền thống văn hiến, con người cần cù, giản dị, giàu lòng yêu nước. Trong suốt chiều dài lịch sử, Thọ Xuân đã trở thành vùng đất “địa linh, nhân kiệt”, là nơi phát tích của hai vương triều Tiền Lê, Hậu Lê và có nhiều danh nhân khác. Huyện Thọ Xuân ở vị trí cửa ngõ nối đồng bằng với trung du miền núi: 47 Quốc lộ 47 từ huyện Triệu Sơn qua huyện lỵ Thọ Xuân nối với khu công nghiệp Lam Sơn và đường Hồ Chí Minh và các huyện miền núi. Sông Chu chảy từ phía Tây Bắc xuống Đông Nam chạy giữa khu công nghiệp Lam Sơn và khu di tích lịch sử Lam Kinh, qua thị trấn huyện lỵ Thọ Xuân và chia huyện ra 2 phần: Tả và Hữu sông Chu. Đường Hồ Chí Minh, chạy qua lãnh thổ huyện có chiều dài 12,8km qua thị trấn Lam Sơn. Mạng lưới quốc lộ và tỉnh lộ cùng các đường liên xã, liên thôn trong địa bàn huyện đã tạo ra mạng lưới giao thông khá hoàn chỉnh. Với lợi thế trên, Thọ Xuân có nhiều khả năng mở rộng giao lưu đẩy nhanh quá trình phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội [57, tr.7]. 2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội của huyện Thọ Xuân - Sản xuất nông nghiệp: Nhân dân Thọ Xuân có kinh nghiệm lâu đời về trồng lúa, ngô, các loại cây công nghiệp (lạc, đậu tương, mía), rau đậu thực phẩm và chăn nuôi gia súc, gia cầm; đã có nhiều mô hình đạt được trình độ khá cao trong việc thâm canh, ứng dụng kỹ thuật tiến bộ trong nông nghiệp để đạt năng suất ngày càng cao. - TTCN, XDCB, dịch vụ thương mại: Đã hình thành được một số ngành và cơ sở sản xuất công nghiệp - TTCN, làng nghề trên địa bàn huyện. Khu Đô thị Lam Sơn - Sao Vàng được tỉnh phê duyệt quy hoạch tổng thể, đã và đang được triển khai thực hiện, thu hút được nhiều nhà đầu tư trong và ngoài nước vào địa bàn. Cảng Hàng không Thọ Xuân đã đi vào hoạt động, đường bay Thanh Hóa - TP. Hồ Chí Minh đáp ứng nhu cầu đi lại của nhân dân, sắp tới mở thêm các đường bay mới, nâng cấp hệ thống cảng và các điều kiện hạ tầng kỹ thuật, kết nối Thọ Xuân, Thanh Hoá với Thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh phía Nam. Đây là điều kiện rất thuận lợi trong thu hút đầu tư, khách du lịch… đến với khu di tích lịch sử Lam Kinh, Khu công nghiệp, nông nghiệp 48 công nghệ cao Lam Sơn – Sao Vàng. Những yếu tố trên đưa khu vực này trở thành khu kinh tế động lực, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội khu vực phía Tây tỉnh Thanh Hoá nói chung và huyện Thọ Xuân nói riêng. - Tài nguyên khoáng sản: Khoáng sản ở Thọ Xuân chủ yếu là khoáng sản phi kim loại, phong phú và dồi dào như: Đá vôi, đá xây dựng tập chung ở các xã Thọ Lâm 52,0 ha, Xuân Phú 22,50 ha, Xuân Thắng 40,20 ha, Xuân Châu 5,5 ha. Ngoài ra còn có đá, sỏi, cát xây dựng tập trung ở các xã ven sông Chu và đất sét làm gạch ngói ở nhiều xã trong huyện. Tuy không phong phú và đa dạng về loại hình nhưng khoáng sản ở Thọ Xuân vẫn là nguồn lực quan trọng và to lớn để tận dụng khai thác phục vụ cho trong vùng [57, tr.13]. - Tài nguyên đất đai: Diện tích tự nhiên toàn huyện là 30.010,13 ha. Đất nông nghiệp 19.545,95 ha, chiếm 65,13% diện tích tự nhiên, trong đó đất sản xuất nông nghiệp là 16.059,35 ha, chiếm 82,16% diện tích nông nghiệp, đất lâm nghiệp là 2.816,72 ha, đất nuôi trồng thuỷ sản là 583,02 ha. Diện tích đất phi nông nghiệp là 9.046,49 ha, chiếm 30,14% diện tích tự nhiên, trong đó đất ở là 2.930,53 ha, đất chuyên dùng là 4.434,71 ha. Diện tích đất chưa sử dụng là 1417,69 ha, chiếm 4,72% diện tích tự nhiên [50, tr.19]. - Tài nguyên nước: + Nước mặt: Nguồn nước mặt chủ yếu từ sông Chu, sông Hoàng, sông Cầu Chày. Ngoài ra, còn có các kênh rạch nhỏ và các hồ chứa nước như: Hồ Sao Vàng, hồ Cửa Trát... Nguồn nước mặt phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, chủ yếu được lấy từ sông Chu qua hệ thống thuỷ nông tưới cho các xã vùng hữu ngạn sông Chu và lấy từ sông cầu Chày bằng các trạm bơm điện tưới cho các xã vùng tả ngạn sông Chu. 49 + Nước ngầm: Nước ngầm của Thọ Xuân khá phong phú nhưng phân bố không đều nhưng vẫn cơ bản đáp ứng được nhu cầu sản xuất và đời sống. - Tài nguyên du lịch: Thọ Xuân là huyện có bề dày lịch sử, văn hoá cách mạng với 25 di tích được xếp hạng, trong đó 7 di tích Quốc gia và 18 di tích cấp tỉnh. Năm 2013 di tích lịch sử Lam Kinh được công nhận Di tích Quốc gia đặc biệt. Huyện có tiềm năng du lịch văn hoá - lịch sử - sinh thái, có thể phát triển thành lĩnh vực dịch vụ mũi nhọn, tạo cơ hội chuyển đổi cơ cấu kinh tế và nâng cao mức sống người dân. Các tuyến du lịch Sao vàng – Thị trấn Lam Sơn - Đập Bái Thượng - Lam Kinh và thị trấn Thọ Xuân - Cầu Hạnh Phúc - di tích Lê Hoàn và các tuyền kết nối đến các địa điểm du lịch nổi tiếng của tỉnh như: Thành nhà Hồ, Suối cá Cẩm Lương, Sầm Sơn, Khu kinh tế Nghi Sơn…nếu được ưu tiên đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật và các loại hình dịch vụ một cách thoả đáng sẽ là điểm đến du lịch hấp dẫn. - Giao thông vận tải: Hệ thống giao thông trên địa bàn huyện được hình thành và phân bố hợp lý. Thời gian qua, bằng nguồn vốn của Nhà nước và nhân dân đóng góp để đầu tư nâng cấp mà chất lượng công trình giao thông được cải thiện, phục vụ nhu cầu đi lại và giao lưu hàng hoá của nhân dân. Trên địa bàn huyện hiện có 1.209,0km đường bộ, bao gồm hệ thống quốc lộ, đường tỉnh, đường huyện, đường xã quản lý. Về quy mô cấp đường, kết cấu mặt đường: trừ tuyến Quốc lộ 47, đường Mục Sơn - Cửa Đạt và đường Hồ Chí Minh mới được xây dựng đạt tiêu chuẩn đường cấp IV, còn lại tất cả các tuyến đường trên địa bàn huyện mới đạt tiêu chuẩn cấp V, cấp VI trở xuống. - Tài nguyên lao động: Dân số toàn huyện đến ngày dân số năm 2013 có 239.000 người. Lực lượng lao động của huyện khá dồi dào, cần cù, sáng tạo và năng động, có khả năng tiếp thu khoa học công nghê ̣ sản xuất mới . Huyện đã đào tạo và xây dựng được đội ngũ cán bộ quản lý năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm. 50 * Với sự tập trung lãnh đạo chỉ đạo của Huyện ủy, HĐND, UBND, MTTQ, các ban, ngành đoàn thể và sự nổ lực, cố gắng của các tầng lớp nhân dân, kinh tế xã hội của huyện có bước phát triển khá nhanh, “tốc độ tăng trưởng bình quân năm 2011 – 2013 đạt 14,1%. Thu nhập bình quân đầu người năm 2013 đạt trên 17 triệu đồng” [31, tr.1-2]. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng ngành công nghiệp - TTCN, XDCB và dịch vụ, thương mại; giảm tỷ trọng ngành nông nghiệp. Phong trào xây dựng Nông thôn mới đạt được kết quả tích cực, “đến hết năm 2013 bình quân mỗi xã đã đạt 11 tiêu chí, có 03 xã được công nhận đạt 19/19 tiêu chí” [58, tr.3]. Văn hóa - xã hội chuyển biến tiến bộ, các chính sách xã hội được đảm bảo, đời sống nhân dân tiếp tục được cải thiện: Toàn huyện có 69 trường chuẩn quốc gia; có 358 làng, khu phố, cơ quan văn hoá; có 14 xã đạt chuẩn quốc gia về y tế theo tiêu chí mới, tỷ lệ tăng dân số tự nhiên ở mức 0,5%, tỷ lệ hộ nghèo hàng năm giảm trên 3%. Quốc phòng, an ninh được tăng cường; an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội được giữ vững, tạo được sự đồng thuận trong Đảng bộ và nhân dân [31, tr.2]. 2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa 2.2.1. Thực trạng tổ chức 2.2.1.1. Thực trạng về tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân hiện nay Huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá có 41 đơn vị hành chính cấp xã, bao gồm 03 thị trấn và 38 xã (trong đó có 01 xã đang được quy hoạch thành lập thị trấn). Theo Nghị định 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn thì huyện Thọ Xuân có 13 xã, thị trấn loại 2, 28 xã loại 3 [67]. Phần lớn các xã trong huyện có quy mô 51 dân số trong khoảng từ 5 đến 10 ngàn dân. Toàn huyện có 404 thôn, xóm, khu phố. Cũng như các địa phương khác, chính quyền cấp xã của huyện được tổ chức lại nhiều lần theo sự thay đổi của Luật Tổ chức HĐND và UBND và những văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, của tỉnh Thanh Hoá để phù hợp với mỗi giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nhất là trong quản lý kinh tế nông nghiệp và các mặt của đời sống xã hội ở nông thôn qua nhiều thời kì. Thực hiện đường lối đổi mới sau Đại hội VI của Đảng, với chủ trương phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Nền kinh tế nông nghiệp, nông thôn của huyện Thọ Xuân có sự chuyển biến rõ nét, đã thực hiện giao đất cho người nông dân làm chủ, lấy hộ gia đình là đơn vị sản xuất cơ bản, sức lao động được giải phóng. Các Hợp tác xã lúc này chỉ đóng vai trò làm khâu dịch vụ đầu vào như cung ứng tư liệu sản xuất, phân bón, giống, thuốc bảo vệ thực vật… và dịch vụ đầu ra như thu mua, chế biến và tiêu thụ sản phẩm; việc lựa chọn cơ cấu giống cây trồng không gò bó như trước mà do hộ nông dân chủ động trên cơ sở định hướng của Nhà nước. Đặc biệt thời kỳ này trên địa bàn huyện bắt đầu hình thành vùng chuyên canh cây mía với sự ra đời của Nhà máy đường Lam Sơn, cũng từ đây một trong những mô hình tiêu biểu về liên minh công nông trong thời kỳ đổi mới đã hình thành với một bên là Nhà máy đường Lam Sơn (nay là Công ty CP mía đường Lam Sơn) với một bên là các hộ gia đình trong vùng nguyên liệu mía. Thời kỳ này huyện chú trọng xây dựng củng cố bộ máy Nhà nước và các tổ chức chính trị, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Thực hiện phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân chủ những vấn đề quan hệ đến nhân dân được trưng cầu ý kiến của nhân dân [28, tr.133]. 52 Theo đó, bộ máy chính quyền cấp xã được tổ chức sắp xếp lại cho phù hợp theo hướng tăng cường thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trên từng lĩnh vực, xoá bỏ dần việc can thiệp cụ thể vào các khâu điều hành sản xuất kinh doanh, các tác động chỉ mang tính định hướng, người lao động được tham gia thảo luận dân chủ phương án sản xuất kinh doanh của từng cơ sở. Mô hình thôn (xóm) được củng cố, Trưởng thôn được xã uỷ quyền làm một số nhiệm vụ như thu thuế nông nghiệp, các loại phí do cấp trên quy định, các khoản đóng góp xây dựng các công trình phúc lợi công cộng trên địa bàn thôn, xã. Thôn trưởng thực sự là cánh tay nối dài của UBND xã, trực tiếp gặp gỡ người dân để thực hiện công tác đảm bảo an ninh trật tự, hoà giải các vi phạm, tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư, phổ biến chính sách, pháp luật, đôn đốc các phong trào thi đua, giữ mối liên hệ và phối hợp công tác với các chi đoàn, chi hội quần chúng ở thôn, xóm, cụm dân cư. Nghị định 46/CP của Chính phủ quy định tuỳ theo quy mô dân số để bố trí số lượng cán bộ Đảng, HĐND, UBND (từ 8 đến 11 người). Theo quy định này số lượng cán bộ xã ở Thọ Xuân giảm khá nhiều so với trước đây, giảm chi khá lớn cho ngân sách xã, sinh hoạt phí đối với cán bộ xã chỉ có 3 mức: Bí thư Đảng uỷ và chủ tịch UBND mức 160.000đ/tháng; Phó Bí thư, Phó Chủ tịch UBND mức 140.000đ/tháng; các chức danh khác 120.000đ/tháng. Cán bộ nghỉ công tác hưởng trợ cấp hàng tháng trước đây, nay chỉ có 2 mức phụ cấp: Bí thư, Chủ tịch UBND 40.000đ/tháng; các chức danh khác 30.000đ/tháng. Quy định như vậy là chưa sát thực tế, mức phụ cấp quá thấp, không tương xứng nhiệm vụ. Nghị định quy định cán bộ xã thuộc các đối tượng theo quy định khi nghỉ việc chỉ được xét hưởng chế độ trợ cấp 1 lần nếu có thời gian công tác ở xã liên tục từ 10 năm trở lên và không bị kỷ luật từ cảnh cáo trở lên, không còn chế độ trợ cấp hàng tháng như trước đây nữa. Những quy định như vậy đã tác động đến cuộc đời sống vật chất và tinh 53 thần của cán bộ cấp xã bởi họ cho rằng họ không được đối xử bình đẳng như cán bộ cấp tỉnh, cấp huyện. Vì vậy nghị định có tính khả thi thấp, việc tổ chức thực hiện gặp nhiều khó khăn, kém hiệu quả. Đồng thời là lý do để nhiều cán bộ xã kém phẩm chất, lợi dụng chức quyền, lợi dụng cơ chế thị trường để trục lợi cá nhân. Những cán bộ xã liêm khiết mà nghỉ công tác trong giai đoạn này thì chịu thiệt thòi về chế độ. Vì vậy sau 2 năm ban hành, thấy được sự bức xúc từ thực tế khách quan, Chính phủ đã ban hành Nghị định 50/CP ngày 26/7/1995 để thay thế Nghị định 46/CP. Nghị định 50/CP của Chính phủ ban hành là một bước thực hiện Nghị quyết Trung ương 8 khoá VII: Kiện toàn chính quyền cấp xã, giải quyết vấn đề ngân sách và từng bước chuyên nghiệp hoá một số vị trí công tác ở xã. Đồng thời cải thiện một bước đời sống cán bộ xã phù hợp với mặt bằng chung. Về số lượng và đối tượng cán bộ xã hưởng sinh hoạt phí được tăng thêm so với Nghị định 46/CP (từ 17 - 25 cán bộ Đảng, chính quyền, quy định rõ 4 chức danh cán bộ chuyên môn của UBND và cấp trưởng của 5 đoàn thể). Quy định này phù hợp với thực tế hơn so với NĐ 46/CP. Về chế độ sinh hoạt phí được phân thành 4 mức theo các chức danh cán bộ và đã được nâng cao hơn so với trước. Cán bộ xã được hưởng phụ cấp tái cử cùng một chức vụ sau 5 năm công tác. Tuy có sự cải tiến một bước so với Nghị định 46/CP, song mức sinh hoạt phí so với mặt bằng chung thì vẫn còn thấp, chưa đáp ứng nhu cầu thực tế, chế độ phụ cấp tái cử chỉ có một mức áp dụng chung cho tất cả các trường hợp tái cử ở xã là chưa hợp lý. Cán bộ y tế cùng với trạm y tế xã vốn trước đây được coi là một bộ phận không thể tách rời của cấp cơ sở, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng uỷ, UBND xã. Khi có Thông tư số 97/TTLB/TCCBCP-TC hướng dẫn thực hiện Nghị định 50/CP thì cán bộ chuyên môn y tế, mầm non, thuế công tác tại xã không thuộc đối tượng điều chỉnh của Nghị định 50/CP, y tế xã phải chịu sự 54 quản lý song trùng giữa ngành và cấp; giữa trung tâm y tế cấp huyện (về nhân sự, tiền lương và chuyên môn) và UBND cấp xã (quản lý về kế hoạch). Vấn đề giáo viên Mầm non ở xã còn nhiều bất cập so với các cấp học khác. Tương tự Nghị định 46/CP, Nghị định 50/CP quy định chế độ sinh hoạt phí của cán bộ xã đương chức, trợ cấp hàng tháng của cán bộ xã nghỉ chế độ theo Quyết định 130/CP và Quyết định 111/HĐBT do ngân sách xã chi trả, nếu thiếu thì ngân sách cấp trên hỗ trợ. Cán bộ xã thuộc diện đối tượng được Nhà nước quy định nếu có ít nhất 5 năm công tác liên tục và không bị kỷ luật từ hình thức cảnh cáo trở lên, khi nghỉ công tác cũng chỉ được xét trợ cấp 1 lần, không hưởng trợ cấp hàng tháng. Đây là 2 vấn đề tồn tại đáng quan tâm tháo gỡ, vì: Thứ nhất, ngân sách cấp xã không tự cân đối được, trong khi huyện và tỉnh cũng chưa đủ khả năng cân đối được ngân sách dẫn đến tình trạng nợ đọng sinh hoạt phí và trợ cấp hàng tháng đối với cán bộ xã ở không ít nơi, làm giảm nhiệt tình công tác của cán bộ, dẫn đến tình trạng có xu hướng đùn đẩy việc của cán bộ xã cho thôn, khu phố làm. Thứ hai, chủ trương của Chính phủ không quy định chế độ "già yếu nghỉ việc" được hưởng trợ cấp hàng tháng như trước khi thi hành Nghị định 46/CP. Đối với cán bộ xã thuộc các đối tượng theo quy định của Nhà nước khi nghỉ việc chỉ được hưởng chế độ trợ cấp 1 lần, nhằm tạo khả năng tự điều tiết đối với ngân sách xã. Giảm bớt đối tượng cán bộ hưởng trợ cấp thường xuyên khi nghỉ việc, bớt gánh nặng đối với ngân sách xã. Song với quy định này, cán bộ xã cho rằng họ chưa được hưởng sự công bằng về chế độ chính sách như cán bộ các cấp khác, nên không yên tâm khi đương chức cũng như khi nghỉ công tác. Mặt khác quy định không tạo được sức hút với lớp trẻ được đào tạo chính quy, có trình độ về công tác và gắn bó với cấp cơ sở. Có thể nhận thấy chủ trương của Chính phủ trong quá trình ban hành 2 55 Nghị định 46/CP và Nghị định 50/CP nhằm tinh giảm, gọn nhẹ bộ máy cấp xã và tiết kiệm chi ngân sách đối với cấp xã là hết sức rõ ràng. Nhưng thắt chặt cả về biên chế cán bộ, về mức sinh hoạt phí và chế độ chính sách là chưa phù hợp với thực tiễn, chưa thấy được vai trò quan trọng và to lớn của cán bộ cấp xã. Việc hoạch định chế độ chính sách đối với cán bộ xã thiếu tính toàn diện và sự nghiên cứu đồng bộ nên các chế độ chính sách ban hành chưa có tính khả thi cao, thiếu sự ổn định, chưa tương xứng với vai trò của cấp xã. Chính phủ đã điều chỉnh và sửa đổi những vấn đề trên tại Nghị định 09/CP ngày 23/1/1998. Theo đó: - Xã dưới 10 ngàn dân có từ 17 đến 19 cán bộ; - Xã từ 10 ngàn đến 20 ngàn dân có từ 19 đến 21 cán bộ; - Xã trên 20 ngàn dân, cứ thêm 3000 dân thêm 1 cán bộ, tối đa không quá 25 cán bộ [9, Điều 1]. Chính phủ giao cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương căn cứ quy định nói trên và đặc điểm tình hình, điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi địa phương để quy định số lượng cán bộ cụ thể phù hợp với từng loại xã, trong đó có 4 chức danh chuyên môn: Địa chính – Xây dựng, Tư pháp – Hộ tịch, Tài chính - Kế toán, Văn phòng UBND xã. Ngày 24/7/1998, UBND tỉnh Thanh Hóa đã ban hành Quyết định số 1464/1998/QĐ-UB quy định số lượng, cơ cấu và chế độ, chính sách đối với cán bộ cấp xã trên địa bàn tỉnh như sau: - Về số lượng cán bộ: + Xã dưới 5.000 bố trí: 18 cán bộ + Xã từ 5.000 dân đến dưới 10.000 dân: 19 cán bộ + Xã từ 10.000 dân đến dưới 15.000 dân: 20 cán bộ + Xã từ 15.000 dân đến 20.000 dân: 21 cán bộ Xã, phường trên 20.000 dân, cứ thêm 3.000 dân được bố trí thêm 01 cán bộ nhưng tối đa không quá 25 cán bộ [65, Điều 3]. 56 - Về việc bố trí cán bộ đối với xã: + Xã có 17 cán bộ: 1. Bí thư Đảng uỷ, kiêm Chủ tịch HĐND 2. Phó Bí thư Đảng uỷ (hoặc Uỷ viên Thường vụ trực Đảng) 3. Phó Chủ tịch HĐND 4. Chủ tịch UBND phụ trách chung, quy hoạch, kinh tế 5. Phó Chủ tịch UBND phụ trách nội chính, trưởng công an 6. Uỷ viên UBND phụ trách quân sự, xã đội trưởng 7. Uỷ viên UBND phụ trách xã hội (chính sách xã hội, lao động, thương binh, liệt sỹ và xoá đói giảm nghèo, văn hoá - giáo dục – y tế – thể dục thể thao, bảo vệ chăm sóc trẻ em…). 8. Uỷ viên UBND phụ trách lâm nghiệp và định canh định cư (xã miền núi), hoặc phụ trách thuỷ sản, nghề muối (xã ven biển), phụ trách TTCN và giao thông, thuỷ lợi, điện nông thôn… (đối với xã đồng bằng). 9. Cán bộ phụ trách văn phòng, thống kê 10. Cán bộ Tài chính kế toán 11. Cán bộ địa chính 12. Cán bộ tư pháp, hộ tịch, hộ khẩu, phổ biến giáo dục pháp luật 13. Chủ tịch MTTQ 14. Chủ tịch HPN 15. Chủ tịch HND 16. Chủ tịch CCB 17. Bí thư ĐTNCS Hồ Chí Minh. + Xã có trên 17 cán bộ: Lựa chọn bố trí các chức danh như sau: 1. Thêm 1 cán bộ phụ trách chính sách xã hội, lao động, thương binh, liệt sỹ, xoá đói giảm nghèo (những xã có nhiều đối tượng 57 chính sách theo Nghị định 28/CP, hưu trí… thì cần ưu tiên bố trí chức danh này). 2. Xã đội phó (nơi được bố trí theo pháp lệnh dân quân tự vệ). 3. Phó công an phụ trách an ninh và phòng chống tệ nạn xã hội [65, Điều 6]. - Việc bố trí cán bộ đối với thị trấn gồm: 1. Bí thư Đảng uỷ, kiêm Chủ tịch HĐND 2. Phó Bí thư Đảng uỷ (hoặc Uỷ viên Thường vụ trực Đảng) 3. Phó Chủ tịch HĐND 4. Phó Chủ tịch UBND phụ trách chung, kinh tế, đất đai, quy hoạch 5. Phó Chủ tịch UBND phụ trách nội chính, trưởng công an 6. Uỷ viên UBND, thị đội trưởng 7. Uỷ viên UBND phụ trách văn phòng, thống kê 8. Uỷ viên UBND phụ trách văn hoá xã hội (văn hoá, y tế, giáo dục, TDTT, bảo vệ chăm sóc trẻ em…) 9. Cán bộ tư pháp, hộ tịch, hộ khẩu, phổ biến giáo dục pháp luật 10. Cán bộ Tài chính kế toán 11. Cán bộ nhà đất, địa chính 12. Chủ tịch MTTQ 13. Chủ tịch HND (nơi có đủ điều kiện thành lập) 14. Chủ tịch HPN 15. Chủ tịch HCCB 16. Bí thư ĐTNCS Hồ Chí Minh 17. Cán bộ phụ trách chính sách xã hội: Liệt sĩ, thương binh, giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo, phòng chống tệ nạn xã hội (nếu có nhiều đối tượng chính sách xã hội, hưu trí và tỷ lệ đói nghèo cao) hoặc phó công an phụ trách an ninh và phòng chống tệ nạn xã hội 18. Thị đội phó (nơi được bố trí theo pháp lệnh dân quân tự vệ) [65, Điều 7]. 58 Cơ chế tổ chức bộ máy của xã như trên có ưu điểm là đã bỏ được cấp trung gian là các ban chuyên môn, các thành viên UBND xã trực tiếp phụ trách giải quyết công việc với thôn trưởng và người dân. Do sát dân, gần dân nên công việc nhanh nhạy, hiệu quả rõ hơn, giảm bớt quan liêu xa rời dân. Tổ chức thôn, khu phố được củng cố, thôn trưởng vừa giúp UBND xã giải quyết một số công việc hành chính, vừa quy tụ các chi hội đoàn thể quần chúng, tạo ra sức tổng hợp khi đưa các chủ trương, chính sách vào cuộc sống. - Mức sinh hoạt phí của cán bộ xã và mức trợ cấp hàng tháng đối với cán bộ xã đã nghỉ việc theo Quyết định 130/CP và Quyết định 111/HĐBT trước đây được điều chỉnh rõ rệt và có sự hợp lý hơn trước. Chế độ sinh hoạt phí của cán bộ xã và trợ cấp hàng tháng được ngân sách Nhà nước bảo đảm chi trả qua Kho bạc, khắc phục tình trạng nợ đọng sinh hoạt phí của cán bộ diễn ra triền miên hoặc trả bằng thóc theo mùa vụ ở nhiều xã trước đây. Bốn chức danh cán bộ chuyên môn của UBND xã tiếp tục quy định chuyên môn hoá, ổn định lâu dài bằng việc có những quy định chặt chẽ trong tuyển dụng, quản lý, sử dụng và chế độ sinh hoạt phí được vận dụng theo ngạch, bậc lương của cán bộ khu vực hành chính có cùng trình độ chuyên môn đào tạo và cùng được xét nâng mức sinh hoạt phí cứ sau 5 năm công tác. Cán bộ xã được chế độ bảo hiểm xã hội khi nghỉ việc, thời gian công tác liên tục từ năm 1997 trở về trước nếu giữ chức danh theo quy định của Nhà nước thì cũng được tính là có tham gia bảo hiểm xã hội. Đây là quy định mới mà trước đây chưa thực hiện, tạo sự động viên rất lớn đối với cán bộ xã. Cán bộ xã còn được hưởng các chế độ đào tạo bồi dưỡng công tác phí, khen thưởng, mai táng theo quy định của Nhà nước. Cũng trong năm 1998 Chính phủ ban hành Nghị định 58/1998/NĐ-CP về chế độ bảo hiểm y tế, theo đó cán bộ xã đương nhiệm được thực hiện chế độ bảo hiểm y tế như cán bộ công chức nhà nước. 59 Có thể thấy rõ Nghị định 09/1998/NĐ-CP và Nghị định 58/1998/NĐCP đã giải quyết tương đối cơ bản những mặt tồn tại chủ yếu về chế độ chính sách đối với cán bộ xã giai đoạn trước đây, tạo được sự yên tâm phấn khởi đối với đại bộ phận cán bộ công tác ở cấp xã trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa nói chung và huyện Thọ Xuân nói riêng. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng còn bộc lộ nhiều khó khăn, biểu hiện ở các mặt sau đây: - Một số uỷ viên được phân công đảm nhiệm quá nhiều việc như Uỷ viên văn xã, Phó Chủ tịch làm Trưởng Công an và phụ trách công tác tư pháp nên công việc không sâu, không xác định được chuyên môn chính của mình. - Việc quy định số lượng cán bộ xã tính theo quy mô dân số là chủ yếu và quy định mức tối thiểu là 17 người, tối đa không quá 25 người là chưa thực sự phù hợp với tình hình thực tế số lượng dân cư và địa bàn mỗi xã, nhất là ở huyện có cả vùng miền núi, trung du và đồng bằng như Thọ Xuân. - Về mức sinh hoạt phí, tuy đã điều chỉnh lại theo chức vụ, chức danh nhưng chưa hài hoà về quyền lợi, trách nhiệm giữa các cán bộ trong cùng xã, thị trấn, đến nay vẫn còn những trường hợp chưa được giải quyết thoả đáng. Quy định mức sinh hoạt phí đối với cán bộ chuyên môn không có bằng cấp là quá thấp so với khối lượng công việc và trách nhiệm họ phải đảm nhận. Mức sinh hoạt phí đối với cán bộ xã nhìn chung còn thấp và nếu quy định thành hệ số như cán bộ công chức nhà nước thì sẽ thuận tiện hơn cho việc điều chỉnh khi tính trượt giá cùng cán bộ công chức nhà nước. Phụ cấp tái cử hoặc liên tục giữ chức danh bổ nhiệm chỉ quy định 1 mức 5% sau nhiệm kỳ 5 năm hoặc sau 5 năm liên tục công tác. Trong khi đó theo quy định của Nhà nước, cán bộ bầu cử các cấp sau mỗi nhiệm kỳ nếu tái cử tiếp tục được hưởng phụ cấp tái cử thêm 5% mức lương hiện hưởng; công chức nhà nước thì cứ sau 2 hoặc 3 năm lại được xét lên lương tùy theo ngạch. Quy định này cho thấy tính chưa hợp lý, nảy sinh so sánh đối với cán bộ cấp xã. 60 - Nghị định 09/1998/NĐ-CP chỉ nhằm sửa đổi chế độ sinh hoạt phí và quy định chế độ bảo hiểm xã hội đối với cán bộ xã, phường, thị trấn gồm chế độ trợ cấp khi nghỉ việc và mai táng phí. Một số chế độ khác về bảo hiểm xã hội thực hiện đối với công chức (chế độ tử tuất) ốm đau, thai sản, quyền lợi về bảo hiểm xã hội khi bị kỷ luật... chưa được quy định đối với cán bộ xã. Vì vậy chưa tạo được sự đồng bộ về chế độ chính sách đối với cán bộ của một cấp vốn dĩ rất đa dạng và thiếu tính ổn định. Sau khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức được sửa đổi, bổ sung ngày 29/4/2003, nhằm cụ thể hoá những quy định mới về cán bộ cấp xã và khắc phục những vấn đề còn tồn tại, hạn chế của Nghị định 09/1998/NĐ-CP. Ngày 21/10/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định 121/2003/NĐ-CP về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn. Theo đó, số lượng cán bộ, công chức cấp xã được bố trí như sau: 1. Cán bộ chuyên trách cấp xã gồm: - Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, Thường trực Đảng uỷ cấp xã (nơi không có Phó Bí thư chuyên trách công tác Đảng); Bí thư, Phó Bí thư Chi bộ xã (nơi chưa thành lập Đảng uỷ cấp xã). - Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND - Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND - Chủ tịch Uỷ ban MTTQ - Bí thư ĐTNCS Hồ Chí Minh, Chủ tịch HLHPN, Chủ tịch HND và Chủ tịch HCCB. 2. Công chức cấp xã, gồm: - Trưởng Công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an chính quy) - Chỉ huy trưởng quân sự - Văn phòng – Thống kê - Địa chính – Xây dựng 61 - Tài chính – Kế toán - Tư pháp – Hộ tịch - Văn hoá – Xã hội. 3. Cán bộ không chuyên trách cấp xã bao gồm: - Trưởng Ban Tổ chức đảng, Chủ nhiệm Uỷ ban kiểm tra đảng, Trưởng ban Tuyên giáo và 01 cán bộ Văn phòng Đảng uỷ. - Phó Trưởng Công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an chính quy); - Phó Chỉ huy trưởng quân sự; - Cán bộ kế hoạch – giao thông – thuỷ lợi – nông, lâm, ngư, diêm nghiệp; - Cán bộ lao động – thương binh và xã hội; - Cán bộ dân số - gia đình và trẻ em; - Thủ quỹ - văn thư – lưu trữ; - Cán bộ phụ trách đài truyền thanh; - Cán bộ quản lý nhà văn hoá; - Phó Chủ tịch Uỷ ban MTTQ, Phó các đoàn thể cấp xã: ĐTNCS Hồ Chí Minh, Chủ tịch HLHPN, Chủ tịch HND và Chủ tịch HCCB; - Chủ tịch Hội người cao tuổi, Chủ tịch Hội Chữ thập đỏ Việt Nam. 4. Cán bộ không chuyên trách ở thôn và tổ dân phố bao gồm: Bí thư Chi bộ thôn, Trưởng thôn, Công an viên ở thôn và Bí thư Chi bộ, Tổ trưởng tổ dân phố ở phường, thị trấn [11, Điều 2]. Nghị định 121 lần này đã tách ra, phân loại rõ 03 đối tượng cán bộ, công chức ở cấp xã, trong đó công chức cấp xã lần đầu tiên được quy định với số lượng và chức danh cụ thể (07 chức danh). Đây là một bước tiến quan trọng trong quá trình chuyên môn hoá đội ngũ cán bộ cấp xã để đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước trong giai đoạn mới. Theo đó, số lượng cán bộ, công chức được bố trí ở cấp xã như sau: 62 1. Đối với xã đồng bằng, phường và thị trấn: - Dưới 10.000 dân được bố trí không quá 19 cán bộ, công chức; - Từ 10.000 dân trở lên, cứ thêm 3.000 dân được bố trí thêm 01 cán bộ, công chức nhưng tối đa không quá 25 cán bộ, công chức. 2. Đối xã miền núi, vùng cao, vùng sâu, vùng xa và hải đảo: - Dưới 1.000 dân được bố trí không quá 17 cán bộ, công chức; - Từ 1.000 dân đến dưới 5.000 dân được bố trí không quá 19 cán bộ, công chức; - Từ 5.000 dân trở lên, cứ thêm 1.500 dân được bố trí thêm 01 cán bộ, công chức nhưng tối đa không quá 25 cán bộ, công chức [11, Điều 3]. Căn cứ Nghị định 121/2003/NĐ-CP và Thông tư số 34/2004/TTLTBNV-BTC-BLĐTB&XH hướng dẫn thi hành Nghị định 121, ngày 9/8/2004 UBND tỉnh Thanh Hoá đã ban hành Quyết định số 2519/QĐ-CT về việc giao số lượng cán bộ chuyên trách, công chức xã, phường, thị trấn. Theo đó, 41 xã, thị trấn của huyện Thọ Xuân được giao tổng số 782 cán bộ chuyên trách, công chức, số lượng bố trí cụ thể ở từng địa phương cơ bản đúng theo quy định của Nghị định 121. Việc bố trí số lượng cán bộ, công chức vẫn dựa trên tiêu chí chính là số lượng dân cư nhìn chung vẫn chưa hợp lý và chưa khắc phục triệt để hạn chế của Nghị định 09 trước đây. Về chế độ, chính sách đối với cán bộ công chức cấp xã nhìn chung đã có những tiến bộ rõ rệt. Trước hết đó đã bỏ chế độ sinh hoạt phí mà thay vào đó là chê độ tiền lương đối với cán bộ chuyên trách và công chức cấp xã, chế độ phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách cấp xã. Đối với công chức cấp xã thì được hưởng lương theo trình độ và hệ số, định kỳ được xét tăng lương nên cơ bản đảm bảo; tuy nhiên đối với cán bộ chuyên trách (rơi vào các chức danh lãnh đạo) thì lại hưởng theo một hệ số cố định so với lương tối thiểu và chỉ khi tái cử nhiệm kỳ 2 trở lên (từ tháng thứ 61) mới được hưởng thêm phụ 63 cấp là 5%. Chỉ có những trường hợp giữ chức vụ qua bầu cử nếu xếp lương theo chức vụ bầu cử mà thấp hơn mức lương chức danh chuyên môn hiện hưởng thì được hưởng lương chức vụ đó và bảo lưu hệ số chênh lệch giữa mức lương chuyên môn và mức lương chức vụ. Điều đó dẫn đến ở nhiều xã, thị trấn ở Thọ Xuân, cán bộ lãnh đạo đã công tác nhiều năm nhưng lại được hưởng chế độ thấp hơn một số công chức trẻ, điều đó là một bất cập gây ảnh hưởng đến tâm lý lãnh đạo cũng như nhiệt tình trong công tác. Sau khi Quốc hội ban hành Luật Cán bộ, công chức năm 2008, lần đầu tiên trong một văn bản luật đã dành hẳn một chương (Chương V) quy định về cán bộ, công chức cấp xã. Để cụ thể hoá quy định của luật, ngày 22/10/2009, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 92/2009/NĐ-CP quy định chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã. Trên cơ sở quy định của Nghị định 92/2009/NĐ-CP, ngày 11/02/2010 UBND tỉnh Thanh Hoá đã ban hành Quyết định số 619/2010/QĐ-UBND quy định về chức danh, số lượng, chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa. Theo đó, đối với cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân thì các chức danh cán bộ, công chức cấp xã gồm có: 1. Cán bộ cấp xã có các chức vụ sau đây: - Bí thư Đảng uỷ; - Phó Bí thư Đảng uỷ; - Chủ tịch HĐND; - Phó Chủ tịch HĐND; - Chủ tịch UBND; - Phó Chủ tịch UBND; - Chủ tịch UBMTTQ Việt Nam; 64 - Bí thư Đoàn TNCS Hồ Chí Minh; - Chủ tịch Hội LHPN Việt Nam; - Chủ tịch HND Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội ND Việt Nam); - Chủ tịch HCCB Việt Nam. Riêng đối với các phường, thị trấn; xã miền núi có dân số từ 5.000 người trở lên; xã đồng bằng, trung du có dân số từ 8.000 người trở lên và xã biên giới bố trí thêm 01 Phó Chủ tịch UBND. Khuyến khích cán bộ cấp xã kiêm nhiệm các chức danh để giảm số lượng cán bộ; người kiêm nhiệm chức danh được hưởng thêm phụ cấp kiêm nhiệm. 2. Công chức cấp xã: - Xã, phường, thị trấn loại 3 có các chức danh sau đây: + Trưởng Công an; + Chỉ huy trưởng Quân sự; + Văn phòng - Thống kê; + Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (Đối với phường, thị trấn); Địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã); + Tài chính - Kế toán (bao gồm cả Kế hoạch); + Tư pháp - Hộ tịch; + Văn hoá - Xã hội (Bố trí 2 người, trong đó 01 người chuyên trách theo dõi về LĐ-TB&XH); + Đối với xã, thị trấn miền núi có thêm chức danh Dân tộc - Tôn giáo; Đối với xã, thị trấn trung du, đồng bằng có tôn giáo toàn tòng có thêm chức danh Tôn giáo. - Xã, phường, thị trấn loại 1, loại 2 có các chức danh như đối với xã, phường, thị trấn loại 3; riêng chức danh Tài chính - Kế toán bố 65 trí 02 người: 01 người phụ trách Kế hoạch - tài chính, 01 người phụ trách Kế toán; chức danh Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) bố trí 2 người, 01 người phụ trách địa chính - tài nguyên và môi trường, 01 người phụ trách xây dựng đô thị; chức danh Địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã) bố trí 02 người: 01 người phụ trách địa chính tài nguyên và môi trường, 01 người phụ trách nông nghiệp - xây dựng nông thôn mới… [68, Điều 1]. Về chế độ tiền lương, phụ cấp đối với cán bộ, công chức cấp xã cũng có những đổi mới căn bản. Cụ thể là: 1. Đối với cán bộ cấp xã: - Cán bộ cấp xã có trình độ sơ cấp hoặc chưa đào tạo trình độ chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện xếp lương chức vụ theo bảng lương sau đây: Bảng 2.1: Hệ số lương cán bộ cấp xã có trình độ sơ cấp hoặc chưa đào tạo [15] STT 1 Bí thư Đảng uỷ 2 - Phó Bí thư Đảng uỷ - Chủ tịch HĐND - Chủ tịch UBND 3 Hệ số lƣơng Bậc 1 Bậc 2 2,35 2,85 Chức vụ - Chủ tịch Ủy ban MTTQ - Phó Chủ tịch HĐND 2,15 2,65 1,95 2,45 1,75 2,25 - Phó Chủ tịch UBND 4 - Bí thư ĐTNCS Hồ Chí Minh - Chủ tịch HLHPN - Chủ tịch HND - Chủ tịch HCCB Nguồn: Chính phủ (2009), Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, Hà Nội. 66 - Cán bộ cấp xã đã tốt nghiệp trình độ đào tạo chuyên môn, nghiệp vụ từ trung cấp trở lên thực hiện xếp lương như công chức hành chính quy định tại bảng lương số 2 (Bảng lương chuyên môn, nghiệp vụ đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước) ban hành kèm theo Nghị định số 204/2004/NĐ-CP ngày 14/12/2004 của Chính phủ về chế độ tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức và lực lượng vũ trang. - Cán bộ cấp xã là người đang hưởng chế độ hưu trí hoặc trợ cấp mất sức lao động, ngoài lương hưu hoặc trợ cấp mất sức lao động hiện hưởng, hàng tháng được hưởng 90% mức lương bậc 1 của chức danh hiện đảm nhiệm theo quy định và không phải đóng bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế. 2. Đối với công chức cấp xã: - Công chức cấp xã tốt nghiệp trình độ đào tạo từ sơ cấp trở lên phù hợp với chuyên môn của chức danh đảm nhiệm, thực hiện xếp lương như công chức hành chính quy định tại bảng lương số 2 (Bảng lương chuyên môn, nghiệp vụ đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước), bảng lương số 4 (Bảng lương nhân viên thừa hành, phục vụ trong các cơ quan nhà nước và các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước) ban hành kèm theo Nghị định số 204/2004/NĐ-CP. - Những người hiện đang đảm nhiệm chức danh công chức cấp xã chưa tốt nghiệp đào tạo chuyên môn, nghiệp vụ theo quy định thì được hưởng lương bằng 1,18 so với mức lương tối thiểu chung [15, Điều 5]. 2.2.1.2. Thực trạng đội ngũ cán bộ chính quyền cấp xã ở huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa. Huyện Thọ Xuân có 13 xã, thị trấn loại 2 và 28 xã loại 3, theo quy định 67 của Nghị định 92/2009/NĐ-CP thì 13 xã, thị trấn loại 2 được bố trí 23 cán bộ, công chức (299 người), 28 xã loại 3 được bố trí 21 cán bộ, công chức (588 người), như vậy tổng số cán bộ, công chức cấp xã toàn huyện được phép bố trí là 887 người [69]. Số lượng cán bộ, công chức cấp xã này bao gồm cả cán bộ, công chức được luân chuyển, điều động, biệt phái về cấp xã. Tính đến 31/12/2013, tình hình số lượng, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã như sau [61]: Tổng số cấp uỷ viên cấp xã của 41 xã, thị trấn là 548 người, trong đó: - Trình độ văn hoá THPT 498 người, chiếm 90,9%; - Trình độ chuyên môn từ Trung cấp trở lên 363 người, chiếm 66,2%); - Trình độ lý luận chính trị từ Trung cấp trở lên 415 người, chiếm 75,8%; - Cấp uỷ viên là nữ 82 người, chiếm 15%. Trong tổng số cấp uỷ viên có 143 người là Uỷ viên Ban Thường vụ Đảng uỷ, có 10 người là nữ (chiếm 14,3%), trình độ văn hoá THPT 123 người (chiếm 86%), trình độ chuyên môn từ Trung cấp trở lên 128 người (chiếm 89,5%), trình độ lý luận từ Trung cấp trở lên 131 người (chiếm 91,6%%). Đối với đội ngũ cán bộ chủ chốt có 254 người, trong đó có 15 nữ (chiếm 6%), trình độ văn hoá THPT có 238 người (chiếm 93,7%), trình độ chuyên môn từ Trung cấp trở lên 194 người (chiếm 76,45), trình độ lý luận từ Trung cấp trở lên 215 người (chiếm 84,6%), cụ thể ở các chức danh như sau: - Bí thư Đảng uỷ: 40 người (01 người bị kỷ luật chưa bầu thay thế); - Phó Bí thư Đảng uỷ 41 người; - Chủ tịch HĐND 41 người; - Phó Chủ tịch HĐND 41 người; - Chủ tịch UBND 40 người (01 người bị kỷ luật chưa bầu thay thế); - Phó Chủ tịch UBND 51 người. Đối với cán bộ giữ chức vụ chính quyền thì chất lượng cụ thể như sau: 68 - Chủ tịch HĐND 41 người, có 01 nữ nữ (chiếm 2,4%), trình độ văn hoá THPT có 39 người (chiếm 95,1%), trình độ chuyên môn từ Trung cấp trở lên 27 người (chiếm 66,6%), trình độ lý luận từ Trung cấp trở lên 28 người (chiếm 68,3%). - Phó Chủ tịch HĐND 41 người, có 04 nữ (chiếm 9,7%), trình độ văn hoá THPT 41 người (= 100%), trình độ chuyên môn Trung cấp trở lên 31 người (chiếm 75,6%), trình độ lý luận Trung cấp trở lên 34 người (chiếm 83%). - Chủ tịch UBND 40 người, có 01 nữ (chiếm 2,5%), trình độ văn hoá THPT 38 người (chiếm 95%), trình độ chuyên môn từ Trung cấp trở lên 33 người (chiếm 82,5%), trình độ lý luận từ Trung cấp trở lên 34 người (chiếm 85%). - Phó Chủ tịch UBND 51 người, có 03 nữ (chiếm 5,9%), trình độ văn hoá THPT 47 người (chiếm 92,2%), trình độ chuyên môn từ Trung cấp trở lên 37 người (chiếm 72,5%), trình độ lý luận từ Trung cấp trở lên 44 người (chiếm 86,3%). Đối với đội ngũ công chức chuyên môn cấp xã, toàn huyện có 455 người, trong đó có 123 người là nữ (chiếm 27%), số lượng cụ thể ở các chức danh gồm: Chỉ huy trưởng quân sự 41 người, Trưởng Công an 41 người, Địa chính – Xây dựng 82 người, Văn phòng – Thống kê 80 người, Tài chính – Kế toán 79 người, Tư pháp – Hộ tịch 50 người, Văn hoá – Xã hội 82 người. Trình độ của đội ngũ công chức chuyên môn cấp xã cụ thể như sau: - Trình độ văn hoá THPT: 455 người chiếm 100%, - Trình độ chuyên môn: Sơ cấp 04 người chiếm 0,88%, Trung cấp 266 người chiếm 58,46%, Cao đẳng 22 người chiếm 4,84%, Đại học 163 người chiếm 35,82% - Trình độ lý luận chính trị: Sơ cấp 46 người chiếm 10,1%, Trung cấp 204 người chiếm 48,4%, Cao cấp 01 người chiếm 0,22%. Qua sự phân tích ở trên cho thấy, các chức danh cán bộ, công chức chuyên trách ở huyện Thọ Xuân 100% đã được đào tạo về chuyên môn nghiệp 69 vụ, tuy vậy vẫn còn 04 người có trình độ sơ cấp chưa đáp ứng yêu cầu chuẩn hoá hiện nay. Số lượng công chức có trình độ Trung cấp là chủ yếu và đa phần được đào tạo ở hệ tại chức, nhiều chuyên ngành còn mất cân đối, trình độ trung cấp Quản lý hành chính chiếm tỷ lệ khá lớn trong khi các chuyên ngành khác như địa chính, xây dựng, môi trường, nông nghiệp… là những chuyên ngành rất cần thiết thì nhìn chung số lượng và chất lượng chưa đáp ứng được yêu cầu công việc. Từ năm 2010 đến nay, huyện đã tuyển dụng được 126 [61] công chức chuyên môn có trình độ Đại học chính quy phân bổ về nhận công tác tại 41 xã, thị trấn. Đội ngũ này đã góp phần quan trọng nâng cao chất lượng công chức và hiệu quả công việc của các xã, thị trấn nhưng do chưa có kinh nghiệm, nhất là công tác ở cấp cơ sở gần dân nhất nên hiệu quả công tác còn có mặt hạn chế. Bên cạnh đó một số chuyên ngành có nhu cầu sử dụng cao thì không tuyển dụng được như các chuyên ngành khối kỹ thuật, luật, tài chính… thì số lượng tuyển dụng được còn hạn chế. Đối với đội ngũ cán bộ không chuyên trách: Trong đội ngũ cán bộ cấp xã thì những người hoạt động không chuyên trách tuy không có vị trí, chế độ như cán bộ, công chức cấp xã nhưng họ có vai trò, đóng góp hết sức quan trọng, góp phần đảm bảo cho hệ thống chính trị ở cấp xã hoạt động thông suốt, liên tục và hiệu quả. Đến hết tháng 12/2013, toàn huyện Thọ Xuân có 737 cán bộ không chuyên trách cấp xã [61] được bố trí giữ các chức danh theo quy định của Nghị định 92/2009/NĐ-CP và Quyết định số 619/2010/QĐUBND ngày 11/02/2010 của UBND tỉnh Thanh Hoá, bao gồm các chức danh: Phó Công an, Chỉ huy phó Quân sự, Phó Chủ tịch MTTQ, Phó Chủ tịch HND, Phó Chủ tịch Hội Phụ nữ, Phó Bí thư Đoàn Thanh niên, Phó Chủ tịch HCCB, Chủ tịch Hội người cao tuổi, Chủ tịch Hội Chữ thập đỏ, cán bộ Văn thư – Lưu trữ - Thủ quỹ, cán bộ Đài truyền thanh, Văn phòng Đảng uỷ, cán bộ LĐ – TBXH, cán bộ Dân số - Gia đình & Trẻ em, cán bộ Văn hoá – thể thao, Khuyến nông viên, cán bộ Thú y. 70 Trình độ của đội ngũ cán bộ không chuyên trách cấp xã ở huyện Thọ Xuân được phân tích cụ thể như sau: - Trình độ văn hoá: Tiểu học 03 người chiếm 0,4%, THCS 139 người chiếm 18,86%, THPT 595 người chiếm 80,73%. - Trình độ chuyên môn: Chưa được đào tạo 334 người chiếm 45,3%, Sơ cấp 72 người chiếm 9,77%, Trung cấp 249 người chiếm 33,78%, Cao đẳng 35 người chiếm 4,75%, Đại học 47 người chiếm 6,4%. - Trình độ lý luận chính trị: Chưa được đào tạo 392 người chiếm 53,1%, Sơ cấp 140 người chiếm 19%, Trung cấp 184 người chiếm 24,9%. Đối với đại biểu HĐND cấp xã: Theo bảng tổng hợp của Phòng Nội vụ Thọ Xuân, nhiệm kỳ hiện tại (2011 - 2016) số lượng đại biểu HĐND cấp xã đã bầu của toàn huyện là 1.044 người. Phân tích bảng số liệu này cho thấy: - Về cơ cấu: Đại biểu trẻ 149 người (chiếm 14,3%), đại biểu nữ 195 (chiếm 18,7%), đại biểu tái cử 475 (chiếm 45,5%). Đầu nhiệm kỳ có 40/41 đơn vị có Bí thư Đảng ủy kiêm Chủ tịch HĐND (chiếm 97,5%), 01 đơn vị có Phó Bí thư Thường trực Đảng ủy kiêm Chủ tịch HĐND, quá trình hoạt động đến nay có 03 Bí thư Đảng ủy kiêm Chủ tịch HĐND bị cách chức Bí thư Đảng ủy chỉ còn giữ chức Đảng ủy viên, Chủ tịch HĐND xã. 100% đại biểu HĐND các xã, thị trấn đã được bồi dưỡng nghiệp vụ. - Về trình độ năng lực của đại biểu HĐND cấp xã ở huyện Thọ Xuân còn yếu kém về nhiều mặt. Kết quả tổng hợp đầu kỳ cho thấy: Có 787/1.044 đại biểu có trình độ văn hóa THPT (chiếm 75,4%), có 577 đại biểu có trình độ chuyên môn từ Trung cấp trở lên (chiếm 55%), có 419 đại biểu có trình độ lý luận từ Trung cấp trở lên (chiếm 40,1%), đa số các đại biểu đều tham dự các lớp bồi dưỡng ngắn này về chuyên môn hoặc chính trị. Tuy nhiên vẫn còn tỷ lệ khá lớn đại biểu chưa có trình độ văn hóa THPT, các đại biểu có trình độ lý luận chính trị và chuyên môn đa số là cán bộ trong hệ thống chính trị cấp xã. 71 Cũng như nhiều địa phương trong tỉnh ở vùng đồng bằng, đội ngũ cán bộ xã ở huyện Thọ Xuân có đặc điểm chủ yếu là: Đa số là người địa phương, làm ăn sinh sống trong xã, có quan hệ họ hàng đan xen phức tạp, có lợi ích và quan hệ gắn bó với làng, xã về mọi mặt kinh tế, văn hoá, tình cảm, tập quán, ngôn ngữ, thói quen trong sinh hoạt hàng ngày… Mặc dù gần đây đã được chuẩn hoá một bước song so với công chức Nhà nước, công chức cấp xã vẫn thể hiện rõ nét các yếu tố là: người dân, người cùng họ, cùng làng, người đại diện cho Nhà nước tại địa phương. Những yếu tố nói trên vừa thống nhất, vừa mâu thuẫn với nhau trong mỗi con người làm cán bộ xã, có ảnh hưởng rất lớn đến hành vi của người cán bộ, nhất là việc xem xét, đánh giá hay quyết định công việc có liên quan đến mối quan hệ giữa lợi ích cá nhân, dòng họ và lợi ích của cộng đồng. Từ sau Đại hội Đảng bộ các cấp nhiệm kỳ hiện tại 2010 - 2015, công tác cán bộ ở huyện, xã luôn được huyện quan tâm. Huyện uỷ đã ban hành Nghị quyết chuyên đề về xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ giai đoạn 2012 - 2020 và đã đánh giá: Đa số cán bộ được đào tạo, rèn luyện trưởng thành từ thực tiễn, có bản lĩnh chính trị vững vàng, có phẩm chất đạo đức tốt, có ý thức tổ chức kỷ luật, tinh thần trách nhiệm trong công tác, luôn khắc phục khó khăn vươn lên hoàn thành nhiệm vụ được giao, góp phần quan trọng lãnh đạo tổ chức thực hiện thắng lợi nhiệm vụ chính trị của huyện và từng địa phương, đơn vị [30, tr.1]. Riêng đối với đội ngũ cán bộ cấp xã thì trong quá trình thực thi nhiệm vụ đã thể hiên sự năng động, sáng tạo hơn; tư tưởng bảo thủ trì trệ, tác phong thụ động từng bước được khắc phục, chủ động tích cực tìm nhiều biện pháp để xây dựng phong trào ở địa phương. Rõ nét nhất là tinh thần, thái độ phục vụ nhân dân ngày càng chu đáo, tận tình hơn, đảm bảo đúng quy định, tình trạng quan liêu, hách dịch gây khó dễ cho người dân đã giảm đi rất nhiều. 72 2.2.2. Thực trạng về hoạt động 2.2.2.1. Thực trạng về hoạt động của HĐND cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá Theo luật tổ chức HĐND và UBND thì ở cấp xã có Thường trực HĐND, nên tại kỳ họp thứ nhất, HĐND mỗi xã, thị trấn đã bầu ra một Chủ tịch và một Phó Chủ tịch HĐND, hình thành nên Thường trực HĐND ở tất cả các đơn vị. Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết 753/2005/NQ-UBTVQH11 quy định: “HĐND các cấp họp thường lệ mỗi năm hai kỳ. HĐND có thể tổ chức kỳ họp chuyên đề hoặc kỳ họp bất thường” [62, Điều 6]. Qua theo dõi, tổng hợp báo cáo và tham dự các kỳ họp HĐND xã, thị trấn trên địa bàn huyện cho thấy: Quá trình hoạt động từ đầu nhiệm kỳ đến nay của HĐND các xã, thị trấn có nhiều chuyển biến tiến bộ: Hoạt động của HĐND các xã, thị trấn huyện Thọ Xuân trong thời gian qua tiếp tục có những cải tiến đổi mới linh hoạt, phù hợp và đã thực hiện khá tốt chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền theo quy định của pháp luật, góp phần tích cực hoàn thành nhiệm vụ chính trị của địa phương, đảm bảo các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước được thực thi trên địa bàn. Các quyết định của HĐND đã mang lại hiệu quả thiết thực, góp phần nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân địa phương, được cử tri và nhân dân đồng tình, hưởng ứng tích cực. Việc thực hiện chức năng giám sát của HĐND cấp xã cũng có nhiều đổi mới và đã đạt được những kết quả quan trọng; thông qua giám sát đã giúp UBND và các ban, ngành ở địa phương hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, kịp thời khắc phục những thiếu sót, hạn chế trong quá trình thực 73 hiện Nghị quyết của HĐND cũng như thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật [27, tr.1]. Tuy nhiên, hầu hết HĐND các xã, thị trấn chỉ tổ chức họp trong một ngày, một số kỳ họp bất thường chỉ tổ chức trong nửa ngày. Nhiều xã chưa tổ chức tốt việc tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp, thường mang tính hình thức. Có nơi đại biểu HĐND chưa thực sự đại biểu cho ý chí nguyện vọng lợi ích của nhân dân, còn vi phạm pháp luật; ở một số xã có phức tạp kéo dài, quyền làm chủ của nhân dân không được bảo đảm nhưng HĐND chưa quan tâm hoặc có tham gia giải quyết nhưng hiệu quả thấp. Trong diễn đàn kỳ họp, nhiều đại biểu HĐND không tham gia thảo luận phát biểu để đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ, phản ánh ý kiến nguyện vọng của nhân dân cũng như xây dựng Nghị quyết của HĐND. Thậm chí có những đại biểu do trình độ nhận thức hoặc do ý thức trách nhiệm không cao nên không tìm hiểu, nghiên cứu tài liệu nên khi biểu quyết các nội dung tại kỳ họp nhưng vẫn không biết là biểu quyết nội dung gì. Điều này làm hạn chế rất lớn đến việc thực hiện chức năng giám sát của đại biểu HĐND cũng như việc thông tin, tuyên truyền đưa Nghị quyết của HĐND vào áp dụng thực hiện cụ thể ở địa bàn, gây mất niềm tin trong nhân dân. Việc thực hiện chất vấn của một số đại biểu HĐND chưa mang tính xây dựng, chưa thể hiện được yêu cầu chung, thậm chí còn mang tính cá nhân trong công việc. Nói cách khác thì hoạt động chất vấn tại kỳ họp HĐND được quan tâm chú trọng hơn song do trình độ nhận thức, do thiếu thông tin, do tâm lý ngại va chạm và cả do cơ chế quy định về chất vấn của đại biểu HĐND chưa thực sự chặt chẽ, thiếu tính ràng buộc trách nhiệm nên hiệu quả chất vấn chưa cao, thường mang tính góp ý chứ chưa phải chất vấn, tranh luận làm sáng tỏ bản chất sự việc để từ đó có chủ trương, giải pháp hiệu quả hơn. Đây cũng là một nội dung cần được nghiên cứu, đánh giá và có giải pháp để đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND cấp xã trong thời gian tới. 74 Việc thực hiện chức năng giám sát của HĐND đối với UBND ở cấp xã nhìn chung còn nhiều hạn chế, chưa có kết quả thiết thực. Tại nhiều nơi, hoạt động của UBND và cán bộ chủ chốt của xã còn nhiều tuỳ tiện. Hiện tượng quan liêu, cửa quyền, thoái hoá biến chất trong cán bộ xã diễn ra không ít, có nơi kéo dài hoặc có tính chất nghiêm trọng làm cho nhân dân bức xúc nhưng không được HĐND ngăn chặn xử lý kịp thời... Có thể nói, hoạt động của HĐND cấp xã bên cạnh những mặt cố gắng tích cực trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, hiện đang bộc lộ nhiều hạn chế, khuyết điểm cần sớm được khắc phục. Báo cáo của Thường trực HĐND huyện Thọ Xuân đã chỉ rõ: - Một số địa phương, Thường trực HĐND chưa nắm được quy định về trình tự trình bày, điều hành thảo luận và thông qua Nghị quyết của HĐND; một số xã, năng lực quyết định của HĐND còn hạn chế, thể hiện thông qua chất lượng các nghị quyết được ban hành (qua kết quả giám sát chuyên đề của Thường trực HĐND huyện Thọ Xuân về ban hành nghị quyết của HĐND xã, thị trấn năm 2011 - 2012; 2013 - 2014); chất lượng các nghị quyết của HĐND chưa đạt yêu cầu, nội dung nhiều nghị quyết còn khá đơn giản, chưa sát thực tế; sai về tên gọi, nhiều lỗi về thể thức văn bản; nhiều trường hợp chưa phân biệt được đâu là nghị quyết quy phạm pháp luật và nghị quyết cá biệt; Năm 2012 có tới 10 đơn vị chưa ban hành được nghị quyết về chương trình giám của HĐND. - Một số đơn vị chưa tổ chức được các đợt giám sát chuyên đề theo quy định, hoạt động giám sát còn mang tính hình thức. Có đơn vị, Thường trực HĐND còn lẫn lộn giữa chức năng giám sát của HĐND với việc giám sát của Ban giám sát cộng đồng và chức năng giám sát của UBMTTQ xã. 75 - Có nơi Thường trực HĐND chưa nắm được quy định về quyền chất vấn của đại biểu; nhiều đại biểu chưa phân biệt được chất vấn với kiến nghị hoặc phát biểu của đại biểu nên hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn của HĐND cấp xã chưa đạt yêu cầu. Từ đầu nhiệm kỳ đến nay HĐND cấp xã đã tổ chức 6 kỳ họp thường lệ nhưng nhiều xã cả 6 kỳ không có đại biểu chất vấn, hoặc có nhưng chủ yếu là hỏi để biết, chưa đi sâu làm rõ nguyên nhân, trách nhiệm và biện pháp khắc phục của đơn vị, cá nhân được chất vấn. - Một số xã không tổ chức tiếp xúc cử tri sau kỳ họp; hầu hết các tổ đại biểu chưa chủ động trong việc tiếp xúc cử tri mà chủ yếu do Thường trực HĐND và MTTQ xã phối hợp thực hiện;. - Hầu hết HĐND các xã chưa tổ chức cho đại biểu tiếp công dân theo quy định. Thường trực HĐND chưa tổ chức tiếp công dân riêng do chưa có phòng tiếp công dân riêng, mà bố trí tiếp công dân tại phòng làm việc của Phó Chủ tịch HĐND hoặc bố trí phòng tiếp công dân chung với UBND. - Việc chuẩn bị các nội dung, điều kiện, nhất là văn bản, tài liệu phục vụ kỳ họp còn phụ thuộc rất nhiều vào UBND, dẫn đến bị động về mặt thời gian; có xã đến sát ngày khai mạc kỳ họp mới chuẩn bị xong văn bản (tài liệu không được gửi trước cho đại biểu nghiên cứu như quy định). - Một số xã, Thường trực HĐND chưa chủ động được công tác thẩm tra theo quy định, nhất là việc thẩm tra các báo cáo dự toán thu - chi ngân sách cũng như quyết toán ngân sách hàng năm mà chủ yếu phụ thuộc vào UBND xã, nên dẫn đến nghị quyết chất lượng, hiệu quả không cao. - Các điều kiện đảm bảo hoạt động của Thường HĐND xã còn hết sức khó khăn cả về cơ sở vật chất cũng như cán bộ giúp việc. 76 - Việc ban hành Quy chế phối hợp công tác giữa Thường trực HĐND với MTTQ cùng cấp đã được thực hiện, nhưng nhìn chung còn sơ sài, hình thức, chưa quy định cụ thể trách nhiệm trong phối hợp thực hiện các công tác [27]. Có tình trạng trên là do những quy định trong pháp luật hiện hành về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND cấp xã còn chung chung, chưa được cụ thể cho sát với đặc điểm tính chất của cấp xã, số lượng công việc của HĐND cấp xã rất nhiều, không thể thực hiện hết. Nội dung phương thức lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền cấp xã, nghị quyết của cấp uỷ Đảng còn nhiều vấn đề mang tính chất quản lý, điều hành của chính quyền, làm cho nghị quyết của HĐND chủ yếu chỉ là bản sao chụp nghị quyết của Đảng uỷ, do đó chất lượng hiệu quả, hiệu lực hoạt động của HĐND bị hạn chế. 2.2.2.2. Thực trạng hoạt động của UBND cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá Về hoạt động của UBND cấp xã: UBND cấp xã với 2 chức năng chủ yếu là cơ quan chấp hành của HĐND và cơ quan hành chính nhà nước ở cơ sở. Theo pháp luật hiện hành, UBND cấp xã phải thực hiện rất nhiều nhiệm vụ cụ thể khác nhau, trong đó có nhiệm vụ thuộc chức năng quản lý nhà nước được phân cấp hoặc được uỷ quyền, có những nhiệm vụ tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND về phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống vật chất, văn hoá của nhân dân địa phương. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của UBND cấp xã theo quy định, năm 2007, UBND huyện Thọ Xuân đã chỉ đạo UBND các xã, thị trấn xây dựng, ban hành Quy chế làm việc của UBND xã, thị trấn theo quy định tại Quyết định số 77/2006/QĐ-TTg ngày 12/4/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế làm việc mẫu của UBND xã, phường, thị trấn. UBND 41/41 xã, thị trấn đã ban hành Quy chế làm việc theo quy định, đến năm 2012 77 thì tiếp tục rà soát sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với các quy định mới và điều kiện cụ thể của mỗi địa phương [58]. Vì vậy, cùng với việc đẩy mạnh thực hiện cải cách thủ tục hành chính, thực hiện dân chủ ở cơ sở, hoạt động của UBND các xã, thị trấn trên địa bàn huyện có nhiều đổi mới: Công tác chỉ đạo, điều hành của UBND, Chủ tịch UBND các xã, thị trấn tiếp tục được quan tâm, đổi mới, đã thực hiện tốt công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực; bám sát tinh thần chỉ đạo của UBND, Chủ tịch UBND huyện, kịp thời cụ thể hoá các mục tiêu, nhiệm vụ thành kế hoạch, chương trình công tác, đề ra các giải pháp cụ thể, phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, tập trung vào những khâu đột phá, lựa chọn những việc bức xúc, trọng tâm, trọng điểm để chỉ đạo [59, tr.5]. Những năm đầu triển khai thực hiện Nghị định 92/2009/NĐ-CP, việc bố trí các chức danh công chức chuyên môn ở huyện Thọ Xuân gặp một số khó khăn, đáng kể nhất là việc thiếu nhiều người đã qua đào tạo về chuyên môn, một số cán bộ cũ không thay thế được, một số khác lại không được sử dụng ổn định, phải thay đổi theo nhiệm kỳ. Tuy nhiên, thực hiện Quyết định số 798/2010/QĐ-UBND của UBND tỉnh Thanh Hóa về cơ chế thu hút và hỗ trợ người có trình độ Đại học chính quy về công tác ở cấp xã, từ cuối năm 2010 đến nay, UBND huyện Thọ Xuân đã tuyển dụng và bố trí được 126 [61] người vào đảm nhận chức danh công chức chuyên môn ở các xã, thị trấn. Điều đó đã khắc phục cơ bản những hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ công chức xã. Tuy nhiên đây là đội ngũ cán bộ trẻ mới tốt nghiệp các trường đại học, kinh nghiệm công tác thực tiễn hầu như chưa có, trong khi công tác ở cấp xã thì gần như mọi công việc phải xử lý cụ thể với người dân, với thôn, một số công chức lại không phải là người địa phương nên hiệu quả tham mưu, xử lý công việc chưa cao. 78 Tuy nhiên, cũng từ thực tiễn hoạt động của UBND cấp xã ở huyện Thọ Xuân hiện nay bên cạnh những mặt tích cực, những kết quả và tiến bộ đã đạt được, đang bộc lộ những mặt hạn chế, thiếu sót nhược điểm chủ yếu sau: - Hoạt động quản lý hành chính của UBND xã còn nhiều yếu kém tuỳ tiện, ở một số nơi còn có biểu hiện chưa thực sự dựa theo pháp luật mà còn nặng về tập quán, thói quen, tình cảm đạo đức... Việc ban hành các quyết định, văn bản quản lý, áp dụng pháp luật còn có nhiều sai sót, có khi không đúng thẩm quyền, thể thức, kể cả có nơi giải quyết một số vụ việc còn sai luật (quản lý đất đai, tài chính, đầu tư XDCB, thực hiện chính sách xã hội, xử lý vi phạm... từ năm 2007 đến nay đã xảy ra ở các đơn vị như: Xuân Thiên, Xuân Yên, Quảng Phú, Xuân Lập, Xuân Hưng, Thọ Minh, Xuân Bái… làm mất ổn định tình hình và gây cản trở quá trình phát triển của các địa phương và của cả huyện). - Tổ chức chỉ đạo thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, an ninh trật tự, thu - chi ngân sách...còn nhiều lúng túng, có nơi tuỳ tiện; năng lực, tính chủ động trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ chưa cao. - Một số nơi UBND có xu hướng đẩy việc xuống cho trưởng thôn, tự biến thành cấp trung gian, làm cho các trưởng thôn phải làm quá sức, quá nhiều việc vốn là của UBND xã (thu thuế, tuyên truyền pháp luật, tổ chức các hoạt động văn hoá thông tin – thể dục thể thao, phòng chống bão lụt...). 2.2.2.3. Thực trạng giải quyết mối quan hệ giữa HĐND và UBND với Đảng uỷ và các đoàn thể nhân dân trong việc thực hiện nhiệm vụ. - Mối quan hệ giữa HĐND và UBND: Chính quyền cấp xã gồm HĐND và UBND. HĐND với tư cách là cơ quan đại biểu của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương quyết định những vấn đề quan trọng nhất ở địa phương; UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở cơ sở. Mối quan hệ giữa hai cơ quan này là mối quan hệ trong hệ thống chính quyền địa phương. 79 Thực hiện luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, quan hệ giữa hai cơ quan cấp xã này ở huyện Thọ Xuân nhìn chung tương đối tốt. Đã phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước, các Quyết định, Chỉ thị của cơ quan Nhà nước cấp trên. Nghiêm chỉnh chỉ đạo và thực hiện tốt nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, thu chi ngân sách và giữ vững an ninh quốc phòng ở địa phương. HĐND xã có nhiều tiến bộ trong việc giám sát UBND trong việc thi hành nghị quyết của HĐND, góp ý kiến uốn nắn kịp thời cho công tác quản lý nhà nước ở địa phương. UBND cấp xã thực hiện đầy đủ việc trình HĐND những vấn đề theo luật định để HĐND quyết định và tổ chức thực hiện nghiêm chỉnh nghị quyết của HĐND. Giữa 2 kỳ họp có sự phối hợp đôn đốc thực hiện các nghị quyết đã được HĐND thông qua. Điều thuận lợi nữa là hiện nay ở huyện Thọ Xuân là 37/41 Bí thư Đảng uỷ kiêm Chủ tịch HĐND (trên 90%) nên việc quyết định giám sát hoạt động UBND thuận lợi hơn, tổ chức việc tiếp dân, đôn đốc kiểm tra, giải quyết các kiến nghị, khiếu nại tố cáo của nhân dân có tốt hơn. Tuy nhiên do kiêm nhiệm 2 nhiệm vụ nên công việc trực thường xuyên do Phó Chủ tịch HĐND đảm nhiệm nên đôi lúc giải quyết công việc thiếu kịp thời. Mặt khác do cơ chế tài chính ngân sách, hoạt động của HĐND phụ thuộc vào UBND nên cũng vì nể nang mà HĐND không cương quyết ngăn chặn một số việc làm sai trái của UBND. Một điều nữa là do năng lực của không ít đại biểu HĐND còn hạn chế nên không tập trung trí tuệ để ra nghị quyết theo như mong muốn của cơ quan quyền lực. Vai trò hoạt động của HĐND có lúc còn hình thức, nhiều cuộc họp sau khi UBND báo cáo thì chủ yếu là nhất trí mà không có ý kiến thảo luận, chất vấn làm rõ tính chính xác, khách quan của vấn đề. - Mối quan hệ giữa chính quyền cấp xã với Đảng bộ cơ sở: Đảng bộ cơ sở là hạt nhân lãnh đạo thực hiện đường lối chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước ở xã. Thực tế nhiều năm qua ở huyện Thọ 80 Xuân cho thấy, Đảng bộ cơ sở, trực tiếp là Đảng uỷ luôn chăm lo củng cố phát huy vai trò quản lý điều hành của các bộ máy chính quyền cấp xã. Đảng bộ xã đã bàn và ra những nghị quyết về phương hướng nhiệm vụ phát triển kinh tế, xây dựng nông thôn mới, phát triển ngành nghề, xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển sự nghiệp văn hoá giáo dục, bảo vệ và chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân, công tác an ninh quốc phòng… Những nghị quyết của Đảng bộ xã, thị trấn đã được HĐND bàn bạc và cụ thể hoá thành nghị quyết của chính quyền và biến thành kế hoạch, chương trình hành động thực hiện của UBND xã. Đa số các Đảng bộ đã làm tốt việc đào tạo đội ngũ cán bộ, chọn cử những đảng viên đủ năng lực, phẩm chất đảm nhận công ở khối chính quyền, chú trọng giáo dục đảng viên thực hiện pháp luật, quyền và nghĩa vụ của người đảng viên, về những điều đảng viên không được làm. Tuy nhiên mối quan hệ, lề lối làm việc giữa Đảng, chính quyền nhiều nơi chưa tách bạch rõ ràng, còn biểu hiện lệch lạc, vừa bao biện làm thay, vừa có biểu hiện buông lỏng sự lãnh đạo hoặc có nơi Đảng uỷ chưa làm tốt công tác kiểm tra, giám sát đối với tổ chức đảng và đảng viên trong Đảng bộ để dẫn tới vi phạm kỷ luật phải xử lý (xã Xuân Lập, Xuân Thiên, Thọ Minh…). - Mối quan hệ giữa chính quyền với MTTQ và các đoàn thể ở cấp xã: MTTQ và các đoàn thể cơ sở làm tốt chức năng tham gia xây dựng củng cố và giám sát hoạt động của chính quyền. Định kỳ các xã, thị trấn đều tổ chức hội nghị liên tịch giữa HĐND, UBND với MTTQ và các đoàn thể để đánh giá tình hình chuẩn bị chương trình đưa ra HĐND, bàn bạc góp ý kiến cho UBND trong việc quản lý điều hành. MTTQ phối hợp với Thường trực HĐND tổ chức công tác tiếp xúc cử tri, thông báo với kỳ họp HĐND về công tác tham gia xây dựng chính quyền và những kiến nghị, đề xuất. Các đoàn thể đã làm tốt công tác tuyên truyền vận động nhân dân trong việc thực hiện nghị 81 quyết của Đảng uỷ và nhiệm vụ của chính quyền, vận động nhân dân chấp hành tốt đường lối chủ trương của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Ngược lại UBND xã, thị trấn tạo điều kiện cho các tổ chức đoàn thể hoạt động như cơ sở vật chất, cấp kinh phí kịp thời...Tuy nhiên, ở một số nơi trong mối quan hệ có biểu hiện ban ơn của chính quyền đối với đoàn thể, chưa tạo điều kiện cho đoàn thể hoạt động tốt. Các phong trào thì cần có tiền mà kinh phí thì có hạn, nên hoạt động của đoàn thể cũng hạn chế, do đó một số đồng chí cấp uỷ được phân công phụ trách đoàn thể thiếu nhiệt tình. * Đánh giá chung: Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở huyện Thọ Xuân trong những năm qua có những thành tựu nổi bật đó là: - Chất lượng hoạt động của HĐND có tiến bộ rõ rệt, nhất là từ khi triển khai Quy chế hoạt động của HĐND (ban hành kèm theo Nghị quyết 753 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội), Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, chất lượng các kỳ họp, chất lượng các nghị quyết của HĐND được nâng lên và có tính khả thi hơn: HĐND đã bớt hành chính hoá các công việc của dân, việc xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn trước đây HĐND xã ra nghị quyết thì nay đưa trả lại để dân bàn, dân làm, dân giám sát, kiểm tra. Công tác giám sát hoạt động của UBND được tăng cường, coi trọng việc chất vấn, trả lời chất vấn trong các kỳ họp. Quan tâm đến việc tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo của dân, coi trọng việc tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp. - UBND đã phát huy được vai trò là công cụ quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực, chăm lo phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân. Từ khi triển khai, xây dựng Quy chế làm việc của UBND xã (theo Quy chế làm việc mẫu của UBND cấp xã ban hành kèm theo Quyết định số 77/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ), Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, lề lối làm việc của UBND xã và tác phong làm việc của cán bộ chính quyền đã có những chuyển biến rõ rệt theo hướng dân chủ hoá, 82 sát dân, sát thực tế, bước đầu khắc phục có hiệu quả tệ tham nhũng, lãng phí, quan liêu sách nhiễu dân của cán bộ cấp xã; trình độ mọi mặt của cán bộ được nâng lên một bước. Bên cạnh những thành tựu nổi bật, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã còn bộc lộ những yếu kém và hạn chế nhất định: - Trình độ kiến thức pháp luật, quản lý nhà nước của các đại biểu HĐND cấp xã còn hạn chế, phương tiện và điều kiện làm việc của HĐND cấp xã chưa được quan tâm đúng mức. Đa số Thường trực HĐND cấp xã trên địa bàn huyện chỉ có 01 phòng làm việc nhỏ, nhiều địa phương chưa trang bị máy vi tính và đầy đủ các điều kiện làm việc khác cho Thường trực HĐND xã. - HĐND chưa thực sự trở thành cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương trong việc xem xét quyết định những vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội, chất lượng hoạt động chưa cao, còn mang nặng tính hình thức; hiệu quả giám sát còn hạn chế, việc giám sát của HĐND mới được thực hiện chủ yếu thông qua các kỳ họp. Hoạt động của đại biểu HĐND chỉ bó hẹp trong các cuộc tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp HĐND. - Lề lối làm việc của UBND vẫn còn mang tính chất hành chính quan liêu, không sát thực tế, nhiều công việc triển khai một cách máy móc theo văn bản chỉ đạo của cấp trên mà không rà soát, lựa chọn nội dung công việc, giải pháp thực hiện sát với điều kiện cụ thể của địa phương. Tính chủ động thực hiện nhiệm vụ chưa cao, thường hay trông chờ vào văn bản giao hoặc nhắc việc của huyện, nhất là trong giải quyết thủ tục hành chính, đơn thư khiếu nại, kiến nghị, phản ánh của nhân dân. - Vai trò trách nhiệm của các Uỷ viên UBND chưa được khẳng định, không sâu sát địa bàn dân cư, chưa thể hiện và phát huy vai trò cá nhân trong hoạt động chung của UBND mà chủ yếu mới dừng lại ở mức phấn đấu hoàn thành nhiệm vụ ở lĩnh vực chuyên môn mình phụ trách. 83 - Quản lý địa giới hành chính, quản lý đất đai và vốn đầu tư cho các công trình chưa chặt chẽ, tình trạng lãng phí, cấp đất, bán đất trái phép, không đúng thẩm quyền, không công khai, minh bạch còn xảy ra ở nhiều nơi. - Quản lý khai sinh, khai tử, kết hôn, chứng nhận lý lịch còn lỏng lẻo… không có sự phối hợp đồng bộ, chính xác; một số nơi tuy không quy định bằng văn bản nhưng lại gắn việc giải quyết thủ tục hành chính với việc thực hiện các nghĩa vụ của người dân với xã, với thôn. - Quản lý tài chính còn tuỳ tiện, không tuân thủ đúng quy định của Nhà nước, nhiều đơn vị còn xảy ra hiện tượng thu – chi ngân sách không qua kho bạc (toạ thu – toạ chi), không công khai kịp thời đầy đủ dự toán, quyết toán thu – chi ngân sách theo đúng quy định… - Trong quản lý điều hành ít dựa vào luật pháp, mà chủ yếu là thực hiện nhiệm vụ chỉ thị của cấp trên, giải quyết công việc theo ý muốn chủ quan. Ví dụ như việc giải quyết đơn thư của người dân không đảm bảo trình tự, thủ tục luật định, đùn đẩy lên cấp trên làm ảnh hưởng đến quyền khiếu nại, tố cáo lên cấp trên hoặc khởi kiện của công dân ra Toà án hành chính. - Công tác tiếp dân còn mang tính hình thức, kém hiệu quả, lãnh đạo còn né tránh đùn đẩy khi tiếp xúc với những vụ khiếu nại phức tạp. Tinh thần, thái độ trách nhiệm của lãnh đạo xã, cán bộ làm nhiệm vụ tiếp dân không đúng mực nên nhiều vụ việc đơn giản không được tiếp thu và giải quyết kịp thời ở cấp xã đã trở thành sự việc bức xúc, phức tạp kéo dài ở cơ sở. - Đội ngũ cán bộ cấp xã đông nhưng không mạnh do trình độ chuyên môn hạn chế, một số nơi đủ về biên chế nhưng vẫn thiếu cán bộ chuyên môn nên chất lượng tham mưu yếu dẫn đến hiệu lực hiệu quả quản lý thấp. 2.2.3. Nguyên nhân của thực trạng trên Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa có những thành tựu nổi bật, nguyên nhân dẫn đến những kết quả đáng khích lệ đó thể hiện trên những điểm sau: 84 - Do nhận thức được vị trí vai trò của chính quyền cấp xã là một tế bào quan trọng cấu thành đất nước, là nơi tổ chức thực hiện thắng lợi mọi chủ trương đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước. - Các cấp uỷ Đảng từ huyện đến cơ sở quan tâm lãnh đạo việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Coi trọng bố trí trong bộ máy chính quyền cấp xã hoạt động có hiệu quả. Đảng bộ cơ sở đã thường xuyên kiểm tra giúp chính quyền trong việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn, chăm lo bồi dưỡng cán bộ công tác chính quyền. - Phong trào xây dựng chính quyền cấp xã vững mạnh được cấp uỷ Đảng cơ sở trực tiếp lãnh đạo gắn với việc xây dựng Đảng bộ vững mạnh và được MTTQ và các đoàn thể tham gia tích cực. - Trong điều kiện nền kinh tế chưa phát triển, chính quyền cấp xã đã có những biện pháp tích cực bảo đảm ngân sách, xây dựng kết cấu hạ tầng. Trong điều hành quản lý kinh tế có nhiều tiến bộ, kịp thời cụ thể hoá các Chỉ thị, Nghị quyết của Đảng, tạo điều kiện cho đoàn thể hoạt động; mối quan hệ giữa chính quyền và đoàn thể được giữ vững, tạo điều kiện để chính quyền hoàn thành nhiệm vụ. - Bản thân đội ngũ cán bộ cấp xã đã có nhiều cố gắng rèn luyện tu dưỡng, nâng cao trình độ mọi mặt, củng cố đoàn kết, khắc phục khó khăn, đấu mối phối hợp thường xuyên cũng như tranh thủ sự hướng dẫn của các phòng, ban, ngành cấp huyện để hoàn thành nhiệm vụ được giao. - Các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ngày càng đầy đủ và chặt chẽ hơn, chức năng và nhiệm vụ rõ ràng hơn, vì thế hoạt động của chính quyền cấp xã đã đi vào nề nếp hơn. - Tổ chức thôn, khu phố từng bước được củng cố, tuy không phải là cấp hành chính, không có chính quyền nhưng thực sự là cánh tay vươn dài của UBND xã đến nhân dân, giúp chính quyền giải quyết được rất nhiều việc. 85 Tuy nhiên cũng như tình hình chung trong cả nước, tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã ở huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa vẫn còn nhiều yếu kém khuyết điểm mà nguyên nhân của tình hình đó là: - Ở những nơi chính quyền yếu kém trước hết là Đảng bộ ở đó chưa được củng cố, và cũng là Đảng bộ yếu kém, ở đây thường xảy ra mất đoàn kết, bè phái cục bộ, chỉ lo đối phó nhau, ít lo lắng đến việc chung. - Việc nhận thức về vị trí vai trò, nhiệm vụ của bộ máy chính quyền còn chưa đủ rõ, chưa đạt tới sự thống nhất cao. Chẳng hạn quan niệm xã là cấp chính quyền nhà nước hay cấp tự quản của cộng đồng. Do chưa thống nhất trong nhận thức về vị trí vai trò của cấp xã, nên hiện đang còn tồn tại nhiều quan điểm rất khác nhau về xây dựng kiện toàn đội ngũ cán bộ của hệ thống chính trị cơ sở nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng. - Những năm gần đây mặc dù Đảng, Nhà nước ta đã có một số chủ trương giải pháp tích cực củng cố kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, nhưng các giải pháp còn mang tính chắp vá, xử lý tình thế thiếu tính tổng thể đồng bộ lâu dài. Chưa có chiến lược quy hoạch, xây dựng đội ngũ cán bộ cấp xã trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. - Chưa chủ động, tích cực làm công tác chuẩn bị nguồn cho cán bộ cấp xã mà chủ yếu còn mang tính chất tự phát ngẫu nhiên. Chưa xác định được rõ những yêu cầu tiêu chuẩn cụ thể cho từng loại cán bộ xã nên việc bố trí sử dụng còn tuỳ tiện, thiếu ổn định, thiếu nhất quán. - Sự quan tâm chỉ đạo, giúp đỡ kiểm tra uốn nắn của cấp trên đối với chính quyền cấp xã có thời điểm, có ngành không kịp thời, không sâu sát, từ đó dẫn đến một số cán bộ vi phạm pháp luật, cửa quyền, tham nhũng quan liêu, trù dập ức hiếp quần chúng. Một số vụ việc tranh chấp, khiếu kiện về đất 86 đai của nông dân thì việc giải quyết còn chậm, có biểu hiện còn đùn đẩy kéo dài, làm cho tình hình ngày càng phức tạp. - Chưa phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã một cách rành mạch rõ ràng giữa huyện và xã; cơ sở như các túi đựng, phải làm rất nhiều việc, nhưng điều kiện làm việc thiếu thốn, thiếu thông tin, phương tiện nghèo nàn lạc hậu, cán bộ đào tạo thiếu cơ bản dẫn đến hoạt động của cơ sở ở một số nơi kém hiệu lực, thậm chí sai lầm cũng là điều khó tránh khỏi. - Cán bộ cấp cơ sở do cơ chế bầu cử mà hình thành, sau mỗi nhiệm kỳ hoạt động nếu không trúng cử thì rất khó bố trí sắp xếp công việc khác, thời gian đóng bảo hiểm bị gián đoạn hoặc không được tiếp tục, gây cho cán bộ tâm lý coi công tác xã là hoạt động nghiệp dư. Về chính sách đối với cán bộ cấp xã nhìn chung chưa thoả đáng. - Tác động của nền kinh tế thị trường cũng ảnh hưởng lớn đến tâm tư tình cảm, đời sống cán bộ. Nhiều người có năng lực, kinh nghiệm không thích tham gia vào công tác chính quyền mà đi vào sản xuất kinh doanh, quan tâm nhiều hơn đến lợi ích kinh tế cuối cùng, mục tiêu lý tưởng bị phai nhạt. Qua thực tế về mặt tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cấp xã tại huyện Thọ Xuân, từ những kết quả đạt được, những mặt còn tồn tại yếu kém và nguyên nhân có thể rút ra những điểm bất hợp lý sau: - HĐND cấp xã chưa có bộ máy giúp việc để có thể hoàn thành tốt chức năng của mình, mọi công việc chủ yếu do Phó Chủ tịch HĐND đảm nhiệm và phải phụ thuộc phần lớn vào UBND. Số lượng đại biểu HĐND là cán bộ, công chức xã, thôn chiếm tỷ lệ lớn nhưng trình độ lại còn nhiều hạn chế cả về lý luận chính trị và chuyên môn. - UBND cấp xã về cơ bản chưa có đủ bộ máy chuyên môn giúp UBND thực thi các nhiệm vụ quản lý và tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND. - Việc bố trí sử dụng các cán bộ chuyên môn có nơi còn chưa hợp lý, 87 chưa dựa trên những tiêu chuẩn, căn cứ khách quan, chưa thực sự xuất phát và đáp ứng theo yêu cầu nhiệm vụ. Ranh giới công việc giữa Uỷ viên UBND với các chức danh chuyên môn chưa rõ, vai trò trách nhiệm của Uỷ viên UBND nói chung không được thể hiện cụ thể. - Việc quy định cứng nhắc mỗi xã đều có 7 chức danh công chức chuyên trách có phần chưa phù hợp với từng loại xã, thị trấn. Đối với những xã quy mô dân số lớn thì số lượng trên là thiếu, với những xã quy mô nhỏ thì lại thừa. Mặt khác trong thực tế các nhiệm vụ của UBND xã không phải chỉ do 7 chức danh chuyên môn này mà còn một số chức danh khác không kém phần quan trọng vẫn phải có cán bộ không chuyên trách hoặc kiêm nhiệm. Lẽ ra các chức danh công chức là tuỳ thuộc ở quy mô, khối lượng tính chất từng nhiệm vụ và ở từng loại xã cũng như tuỳ thuộc vào trình độ năng lực cụ thể của cán bộ. Từ thực tế trên, nên chăng không nên ấn định cứng nhắc số chức danh và cán bộ chuyên môn cho tất cả các cơ sở mà Chính phủ nên quy định khung, việc bố trí cụ thể do cơ sở quyết định thông qua việc xây dựng Đề án vị trí việc làm cụ thể của chính quyền ở mỗi xã, thị trấn. - Đội ngũ cán bộ cấp xã ngày càng đông, nếu tính tất cả những người có quan hệ đến công việc chung của xã, thôn, được hưởng sinh hoạt phí hoặc các khoản phụ cấp do ngân sách chi trả thì bình quân 1 xã vào khoảng trên dưới 100 người, bao gồm: Cán bộ chủ chốt của Đảng, đoàn thể ở xã, đại biểu HĐND, thành viên UBND, các chức danh chuyên môn của UBND, trưởng thôn, công an viên, bí thư chi bộ thôn, giáo viên mầm non (xã ký hợp đồng), cán bộ khuyến nông, giao thông thuỷ lợi, văn hoá thông tin...Như vậy nếu tính cả huyện với 41 đơn vị cấp xã thì phải có tới khoảng hơn 4.000 người gọi là cán bộ xã. Hiện nay xu hướng tăng thêm cán bộ xã (bao gồm cả các hội) được hưởng phụ cấp ngày càng phổ biến và đang là vấn đề đáng quan tâm. Chính vì vậy xây dựng chính quyền cấp xã và việc đổi mới tổ chức và 88 hoạt động của chính quyền cấp xã ở huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa nói riêng và cả nước nói chung có ý nghĩa rất quan trọng xây dựng chính quyền vững mạnh từ cơ sở. Đặc biệt là trong điều kiện Quốc hội mới ban hành Hiến pháp năm 2013 trong đó có nhiều quy định mới về chính quyền địa phương. Chính phủ đang xây dựng Dự thảo Luật tổ chức chính quyền địa phương và các Luật có liên quan xin ý kiến rộng rãi trước khi trình Quốc hội thông qua vào năm 2015 [49, Đ3] trong đó có các quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, việc thảo luận, nghiên cứu đóng góp ý kiến cho Dự thảo các luật này có ý nghĩa rất quan trọng, góp phần cùng xây dựng chính quyền địa phương ngay từ cấp xã. 89 Kết luận chƣơng 2 Với nhiệm vu đặt ra, trước khi đi vào nội dung cụ thể, phần đầu của chương này tác giả giới khái quát thiệu về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá. Về thực trạng, tác giả đề cập đến thực trạng về tổ chức, trong đó có thực trạng về bộ máy và thực trạng về đội ngũ cán bộ. Tiếp đó là thực trạng về hoạt động, trong đó có chia ra thực trạng về hoạt động của HĐND và của UBND, việc giải quyết mối quan hệ giữa HĐND và UBND với cấp uỷ, MTTQ và các đoàn thể nhân dân. Vấn đề quan trọng và cũng là nội dung chính đạt được ở Chương 2 này là đã đưa ra được những đánh giá về thành tựu đạt được, những hạn chế, yếu kém, nguyên nhân những điểm còn bất hợp lý trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá. Từ đó khẳng định vấn đề đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa nói riêng và cả nước nói chung là rất cần thiết và có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xây dựng chính quyền vững mạnh từ cơ sở. Đặc biệt là sắp tới đây, Quốc hội sẽ ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương để cụ thể hoá các quy định về chính quyền địa phương của Hiến pháp năm 2013. 90 Chương 3 PHƢƠNG HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP Xà TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THỌ XUÂN, TỈNH THANH HÓA 3.1. Một số phƣơng hƣớng, quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã 3.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải bám sát và thể chế hóa các quan điểm, đường lối của Đảng. Đảng Cộng sản Việt Nam được thừa nhận là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội, vì vậy quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng phải bảo đảm tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng theo hướng nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước, phát huy quyền làm chủ của nhân dân; giữ vững ổn định chính trị, xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong thời kỳ mới đã được xác định trong các văn kiện của Đảng: - Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức HĐND huyện, quận, phường [1]. - Nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương (có phân biệt tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn)… Thực hiện mô hình Bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch HĐND các cấp; bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch UBND ở cấp xã, cấp huyện đối với những nơi có đủ điều kiện. Thực hiện chủ trương bố trí một số chức 91 danh cán bộ chủ chốt không phải là người địa phương. Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ HĐND, UBND xã, phường, thị trấn phù hợp với tình hình thực tiễn và yêu cầu, nhiệm vụ mới [2]…. - Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao [1]. 3.1.2. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải xuất phát từ yêu cầu cụ thể hoá các quy định mới của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương Theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013, tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt của dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương là đổi mới căn bản mô hình tổ chức chính quyền địa phương; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cấp chính quyền địa phương trong việc quyết định các vấn đề của địa phương, đồng thời phải bảo đảm quản lý thống nhất của trung ương, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia trong một nhà nước đơn nhất với vai trò lãnh đạo và chịu trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ đối với hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương [53]. - “Để thực hiện được định hướng trên, một trong những nhiệm vụ quan trọng là cần khẩn trương xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo đúng lộ trình” [49]. Những vấn đề quan trọng đặt ra mà Luật Tổ chức chính quyền địa phương là phải xác định được mô hình, cách thức tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng mở, đa dạng về loại hình, linh hoạt trong cách bố trí tổ chức bộ máy, sắp xếp cán bộ; kế thừa những thành tựu 92 đã đạt được và khắc phục được những vấn đề còn tồn tại, hạn chế của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 như: Việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn ở 03 cấp cơ bản giống nhau, tổ chức và hoạt động của chính quyền ở đô thị và nông thôn cơ bản giống nhau, phân định thẩm quyền giữa các cấp chưa rõ ràng... - Bên cạnh đó, để đảm bảo cho các cơ quan trong hệ thống chính quyền địa phương hoạt động có hiệu quả, cần sớm ban hành các văn bản luật có liên quan như: Luật Giám sát của HĐND, Luật Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, Luật về đơn hành chính – kinh tế đặc biệt và các văn bản hướng dẫn thi hành ở những nội dung chi tiết cụ thể. Xem xét sửa đổi bổ sung một số luật có liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương như: Luật Bầu cử đại biểu HĐND; Luật Cán bộ, công chức; Luật Ngân sách… - Mặc dù Hiến pháp 2013 đã có nhiều điểm mới về chính quyền địa phương nhưng vẫn còn có nhiều quan điểm, ý kiến tranh luận về một số nội dung. Vì vậy quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cần có cơ chế để tiếp tục nghiên cứu, đánh giá hoặc thí điểm để rút kinh nghiệm như: Về địa vị pháp lý của HĐND, UBND và mối quan hệ của HĐND với UBND và các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương; về cơ chế: “chính quyền địa phương phải phối hợp chặt chẽ và chịu sự giám sát và phản biện xã hội của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội”, về nguyên tắc phân quyền giữa trung ương và địa phương… 3.1.3. Đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải hướng tới xây dựng bộ máy chính quyền cấp xã tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả phù hợp với đặc điểm cụ thể ở từng địa phương; đội ngũ cán bộ, công chức trong chính quyền cấp xã phải được chuẩn hoá, có phẩm chất chính trị vững vàng và năng lực hoàn thành nhiệm vụ được giao Chính quyền cơ sở liên quan trực tiếp đến việc quản lý, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội cũng như mọi mặt đời sống của 93 nhân dân, nên tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động phải hướng vào phục vụ dân, sát với nhân dân. Gắn bó mật thiết với nhân dân, dựa vào nhân dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân là một trong những nhân tố quyết định sức mạnh của chính quyền cơ sở [54]. Vì vậy đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cần phải theo hướng: Xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã; xây dựng và kiện toàn đội ngũ cán bộ chủ chốt; nâng cao năng lực, phẩm chất đội ngũ cán bộ ở cấp xã… đáp ứng được yêu cầu trong bối cảnh chúng ta đang phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Cùng với việc quy định rõ các chức danh, cần phải xác định rõ và mở rộng hơn các chức năng, nhiệm vụ mà chức danh đó phải đảm nhiệm phù hợp với những yêu cầu hoạt động của xã. Cơ cấu tổ chức và bố trí cán bộ của các cấp chính quyền địa phương phải phù hợp với quy mô, đặc điểm và trình độ phát triển kinh tế - xã hội của từng loại hình đô thị, nông thôn, hải đảo và có tính đến yếu tố truyền thống ở từng vùng, miền. 3.2. Những giải pháp cơ bản đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã Hiến pháp 2013 đã đổi tên Chương IX “HĐND và UBND” thành “Chính quyền địa phương”. Phân tích về việc đổi tên này, có quan điểm cho rằng: Việc đổi tên này không phải là câu chuyện hình thức mà nó đặt ra yêu cầu phải có đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương theo hướng: - Đảm bảo sự gắn chặt chẽ hơn giữa HĐND và UBND; 94 - Nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; - Khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất, thông suốt của một nhà nước đơn nhất [32, tr.85]. Như vậy, cần phải sớm ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương thay thế cho Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương. Nhiều ý kiến nhận định rằng đây là một dự án Luật khó bởi vì nhiều vấn đề rất cơ bản về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Hiến pháp phải để lại cho dự án Luật Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định, trong khi việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường chưa được tổng kết, đánh gia một cách kỹ lưỡng… Mặc dù còn nhiều chi tiết cần làm rõ song khi ban hành Luật về Chính quyền địa phương sẽ quy định rõ các vấn đề sau: - Xác định rõ các tiêu chí để phân biệt chính quyền ở vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nào cần phải có cấp chính quyền, hay nói cách khác là phải có HĐND và UBND; và đơn vị hành chính nào chỉ cần cơ quan hành chính là UBND? - Về việc phân cấp giữa trung ương và địa phương: - Làm rõ các quy định HĐND, UBND. Cụ thể là, Luật cần quy định cụ thể về vấn đề: ở những đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào? Có phải do dân bầu trực tiếp hay không? [52, tr.95-96]. Về vấn đề tổ chức bộ máy chính quyền địa phương có quan điểm cho rằng: 95 Luật Tổ chức chính quyền địa phương nên thiết kế mô hình chính quyền địa phương theo hướng, ở các đô thị thuần túy, chỉ nên tổ chức mô hình chính quyền một cấp có cả HĐND và UBND. Các đơn vị hành chính như quận, phường, không cần thiết phải thiết lập một cấp chính quyền có cả HĐND và UBND mà nên tính toán thiết kế mô hình chính quyền địa phương gọn nhẹ, phù hợp với hai đơn vị hành chính mang tính nhân tạo này. Ở quận, phường, chỉ tổ chức cơ quan hành chính để thực hiện một số nhiệm vụ quản lý hành chính và cung cấp một số loại dịch vụ hành chính công trên địa bàn như tinh thần Nghị quyết trung ương 5 (Khóa X) là phù hợp. Đối với khu vực nông thôn và miền núi, do có sự chia cắt về địa hình, khoảng cách từ trung tâm tỉnh tới các xã, thôn, bản rất lớn, trước mắt, có thể giữ nguyên mô hình chính quyền 3 cấp (tỉnh, huyện, xã) có cả HĐND và UBND như hiện nay [18]. Khác với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp hiện hành không chỉ quy định vị trí, chức năng, thẩm quyền của cơ quan nhà nước ở địa phương mà còn quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương (Điều 112). Có thể nói, đây là một trong những điểm mới nhất và tiến bộ nhất của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đây, bởi lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến và lập pháp của Việt Nam (kể từ năm 1945 đến nay), nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được chính thức xác định trong đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất [34, tr.100-101]. Tuy nhiên, đây cũng mới chỉ là quy định chung về nguyên tắc phân quyền giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Tới đây Luật Tổ chức chính quyền địa phương có nhiệm vụ làm rõ nội hàm của quy định này theo hướng: Thẩm quyền của từng cấp phải được xác định rõ ràng. Xét về khía cạnh tổ chức nhà nước, bản Hiến pháp đáng ra phải là một văn 96 bản thỏa thuận ghi nhận rõ việc phân chia quyền lực giữa chính quyền các cấp, từ xã, tỉnh tới trung ương. Phân chia quyền lực đồng thời sẽ kéo theo phân chia ngân sách một cách rạch ròi. Trong phạm vi nguồn lực được trao, chính quyền địa phương phải có đủ thẩm quyền tự quản, lãnh đạo chính quyền địa phương trước hết phải chịu trách nhiệm trước cử tri của địa phương mình [35]. Từ những phân tích trên, có thể thấy việc xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương là cơ hội lớn để đổi mới một cách căn bản, toàn diện về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Chính quyền cấp xã được xác định một cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND, vì vậy về thực chất đây là vấn đề đổi mới về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cấp xã. Tác giả thấy rằng để đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở nước ta trong điều kiện hiện nay cần tập trung thực hiện tốt một số giải pháp cơ bản sau: 3.2.1. Về tổ chức của chính quyền cấp xã 3.2.1.1. Đối với HĐND Về tổ chức, trước hết phải xác định vị trí, tính chất của HĐND. Khoản 1 Điều 113 Hiến pháp 2013 quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [41, Điều 113]. Quy định này tương tự với Điều 119 Hiến pháp 1992, tức là tiếp tục xác định HĐND vừa là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương vừa là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương. Tuy nhiên, tác giả cho rằng nên bỏ quy định “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” và thay bằng quy định “HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương và chịu trách nhiệm trước pháp luật”. Bởi 97 lẽ, quy định hiện hành tạo ra nhận thức không thống nhất về địa vị pháp lý của HĐND và mối quan hệ giữa HĐND với UBND và các cơ quan khác. Bản chất của HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương. Quy định như trên sẽ dẫn đến cách hiểu rằng HĐND không có thẩm quyền riêng: mọi hoạt động đều phải “căn cứ vào Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên”. Với tư cách là cơ quan đại diện cho dân địa phương, thực hiện những thẩm quyền được giao cho nhân dân địa phương, HĐND cần có những thẩm quyền riêng biệt so với các cơ quan nhà nước cấp trên. Đó là các thẩm quyền được thực hiện trong phạm vi phân cấp. Đồng thời quy định HĐND “chịu trách nhiệm trước pháp luật” sẽ tạo cơ sở hiến định cho việc giám sát của Tòa án đối với mọi hoạt động của HĐND. Điều này phù hợp với xu thế phân cấp quản lý và tăng cường kiểm soát trong thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta. Tuy có sơ sở lý luận song nhưng để áp dụng trong thực tiễn cần xác định đây là vấn đề phải tiếp tục nghiên cứu, đánh giá rõ hơn. Với quy định về vị trí, tính chất hiện hành, cần xem xét đổi mới về tổ chức của HĐND theo hướng: - Tăng số lượng đại biểu chuyên trách ở tất cả các cấp, đồng thời hạn chế số đại biểu kiêm nhiệm, nhất là các đại biểu là thành viên của UBND, là thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, lãnh đạo các cơ quan tư pháp ở địa phương; coi trọng trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức, bản lĩnh chính trị của đại biểu HĐND [34, tr.109]. Theo Luật bầu cử đại biểu HĐND hiện hành, số lượng đại biểu HĐND cấp xã được quy định từ 25 đại biểu đến 35 đại biểu phụ thuộc vào số dân ở mỗi địa phương. Việc ấn định số lượng đại biểu chỉ căn cứ vào số dân của địa phương dẫn đến tình trạng có những nơi số dân ít mà số thôn nhiều thì có thôn không có đại biểu nào tham gia. Do đó nên có quy định đảm bảo cho các 98 thôn, xóm, khu phố đều có đại diện tham gia. Mặt khác trong cơ cấu thành phần HĐND thì số lượng cán bộ xã, thôn chiếm đa số, tỷ lệ người dân tham gia ít làm ảnh hưởng đến tính khách quan, dân chủ cũng như chất lượng hoạt động của HĐND nên ngoài cơ cấu về độ tuổi, giới tính, dân tộc, tôn giáo… cần có quy định tỷ giữa cán bộ và người dân tham gia thành phần HĐND. Quy định như vậy sẽ đảm bảo tính đại diện cho HĐND. - Giữ nguyên quy định ở cấp xã có Thường trực HĐND, xem xét bố trí thêm một số đại biểu chuyên trách (có thể là Tổ trưởng các Tổ HĐND) hoặc ít nhất là một cán bộ Văn phòng HĐND theo hình thức không chuyên trách để giúp cho Thường trực HĐND làm tốt công tác chuẩn bị cho các kỳ họp, các cuộc giám sát, ghi chép biên bản các cuộc họp, làm việc (trừ kỳ họp HĐND nếu cán bộ đó không đồng thời là thư ký kỳ họp của HĐND)… - Làm rõ phạm vi của chức năng “quyết định” và chức năng “giám sát” của HĐND cấp xã theo hướng: Đối với chức năng quyết định thì HĐND cấp xã được trực tiếp quyết định việc gì, việc gì biểu quyết xong phải trình cấp trên phê duyệt, việc gì phải xin ý kiến nhân dân biểu quyết thêm… 3.2.1.2 Đối với UBND Khoản 1, Điều 114 Hiến pháp 2013 quy định: “UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên” [41, Điều 114]. Như vậy UBND được xác định một cơ quan ở cấp chính quyền địa phương và do HĐND cùng cấp bầu. Về mặt vị trí, UBND vẫn được xác định là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính cấp trên. Nội dung này về cơ bản giống như quy định của Hiến pháp năm 1992. Phân tích về vị trí, tính chất của UBND, tác giả cho rằng nên bỏ quy 99 định “UBND là cơ quan chấp hành của HĐND” thay vào đó bằng qui định “UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước pháp luật”. Bởi vì quy định như hiện tại (Khoản 1 Điều 114, Hiến pháp 2013) là không chuẩn xác và không phổ quát cho các đơn vị không tổ chức HĐND. Vì UBND do HĐND cùng cấp bầu, nếu nơi không tổ chức HĐND thì UBND hình thành từ đâu? Do cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm và chịu trách nhiệm trước cơ quan này? Nếu như vậy thì UBND được hình thành từ hai nguồn khác nhau. Điều đó cũng có nghĩa là cùng với một tên gọi nhưng là UBND nhưng cơ chế hình thành, chế độ trách nhiệm lại khác nhau. Mặt khác, nếu UBND không do HĐND bầu (có thể nhân dân trực tiếp bầu hoặc do cấp trên bổ nhiệm) thì cũng nên không quy định vai trò của UBND là cơ quan chấp hành của HĐND. Cần phải quy định UBND “chịu trách nhiệm trước pháp luật” nhằm tạo cơ sở hiến định cho việc giám sát của Tòa án đối với mọi hoạt động của UBND. Trong điều kiện phải cụ thể hóa quy định hiện hành của Hiến pháp 2013, Luật tổ chức chính quyền địa phương tới đây phải xác định được ở những đơn vị hành chính nào thì có tổ chức HĐND và đơn vị nào không hoặc vẫn tổ chức HĐND ở tất cả các cấp. Từ đó mới làm rõ được vị trí, vai trò cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của UBND mỗi cấp như thế nào?. Mặc dù vậy, UBND cấp xã có thể do HĐND bầu hoặc do cấp trên bổ nhiệm (trường hợp không tổ chức HĐND) nhưng về cơ cấu tổ chức của UBND cần phải được đổi mới theo hướng: - Xác định lại biên chế cán bộ cấp xã cho phù hợp, giảm đến mức tối đa bộ máy lãnh đạo, quản lý ở cơ sở, các xã, thị trấn có điều kiện địa lý, dân cư tính chất khác nhau thì số lượng biên chế khác nhau. Quy định rõ trong luật về thẩm quyền, trách nhiệm của Chủ tịch UBND và tập thể UBND theo hướng phân định rõ những loại việc bắt buộc phải thảo luận và biểu quyết của UBND, những loại việc thuộc thẩm quyền quyết định của Chủ tịch UBND. 100 - UBND phải được trao quyền tự chủ, tự quản nhất định trong tổ chức và triển khai các hoạt động phục vụ cuộc sống của cộng đồng dân cư địa phương. Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương phải chịu sự giám sát thực sự của các cơ quan có thẩm quyền và của nhân dân. Căn cứ vào phân cấp về ngân sách, tài chính, chính quyền địa phương tự quyết về việc thực thi một số loại công việc vì lợi ích của dân cư và sự phát triển của địa phương. - Trong việc bổ nhiệm cán bộ, giảm bớt chế độ uỷ nhiệm, tăng cường chế độ bổ nhiệm trực tiếp, vì nó làm tăng tính trách nhiệm của chủ thể bổ nhiệm trong việc quản lý, theo dõi và xử lý đối với cán bộ được đề bạt, bổ nhiệm. Nghiên cứu thực hiện việc Chủ tịch UBND huyện bổ nhiệm Chủ tịch UBND xã, thị trấn và cách chức khi không thực hiện tốt công việc. Ðây là một trong những giải pháp nhằm hạn chế tình trạng “phân chia quyền lực”, cục bộ giữa các thôn trong xã, giữa các dòng họ trong thôn. 3.2.2. Giải pháp về hoạt động của chính quyền cấp xã 3.2.2.1. Đối với HĐND Khoản 2, Điều 113 Hiến pháp 2013 quy định: “HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của HĐND” [41, Điều 113]. Theo đó, HĐND thực hiện 2 loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”: - HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; - HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Như vậy, ở vai trò thực hiện công vụ địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương về việc thực hiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Cách quy định như trên là phù hợp 101 với những điểm mới trong quy định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương [52, tr.94]. Hoạt động của HĐND là nhằm thực hiện hai loại chức năng trên thông qua kỳ họp HĐND, hoạt động của Thường trực HĐND và hoạt động của các đại biểu HĐND. Đây chính là những vấn đề cần đổi mới để nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND ở cấp xã: - Nâng cao chất lượng các kỳ họp HĐND: Hoạt động của HĐND chủ yếu là thông qua các kỳ họp, vì vậy các kỳ họp phải được tiến hành đúng định kỳ theo luật định, nội dung kỳ họp phải được chuẩn bị đầy đủ, chất lượng và phải thông báo, cung cấp tài liệu trước cho đại biểu để có thời gian nghiên cứu, tìm hiểu. Các nội dung của kỳ họp có liên quan đến sự tham gia ý kiến của nhân dân thì phải được tiến hành lấy ý kiến cử tri thông qua hoạt động của Thường trực HĐND, của MTTQ và việc tiếp xúc cử tri của các đại biểu HĐND. Các kỳ họp HĐND cấp xã hiện nay phổ biến chỉ diễn ra trong thời gian một ngày. Tuy rằng thời gian họp ngắn hay dài là tuỳ thuộc vào nội dung nhưng cũng cần thấy rằng 6 tháng HĐND mới họp một lần để bàn và quyết định những vấn đề quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh ở địa phương. Nếu kỳ họp chỉ diễn ra trong một ngày và thường có nội dung khác, thời gian cho việc làm các thủ tục mang tính chất lễ nghi thì chắc chắn rằng các đại biểu HĐND không thể có đủ thời gian để nắm bắt, tham luận các giải pháp một cách dân chủ, thẳng thắn được, số lượng các ý kiến tham gia cũng rất hạn chế. Phải chăng nên quy định rõ thời gian họp bàn các nội dung thường kỳ của HĐND cấp xã tối thiểu phải một ngày, nếu có các nội dung khác thì phải bố trí thêm thời gian, không được lồng ghép. Ngoài ra, cần chú ý đến kỹ năng điều hành kỳ họp HĐND của chủ toạ kỳ họp, vấn đề này cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng kỳ họp cho nên cần tập huấn, bồi dưỡng cho Thường trực HĐND xã về nội dung này. 102 - Hoạt động của Thường trực HĐND cấp xã: Phải được duy trì thường xuyên trên cơ sở nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định như: Triệu tập và chủ toạ các cuộc họp của HĐND đúng kỳ hạn, đạt kết quả. Chủ động phối hợp với UBND dự kiến nội dung, thời gian chương trình kỳ họp, đôn đốc các bộ phận liên quan chuẩn bị tốt các nội dung được phân công để trình kỳ họp. Tăng cường công tác kiểm tra, đôn đốc việc triển khai thực hiện Nghị quyết của kỳ họp. Tổ chức tốt việc tiếp dân, đôn đốc việc giải quyết các đơn thư, kiến nghị, phản ánh của người dân. Đồng thời giữ mối liên hệ chặt chẽ với MTTQ, thông báo cho MTTQ biết những hoạt động của HĐND theo đúng quy chế phối hợp. Do đa số Chủ tịch HĐND là kiêm nhiệm nên Phó Chủ tịch HĐND phải tham mưu giúp Chủ tịch HĐND hoàn hành các nhiệm vụ trên, đồng thời thay mặt Chủ tịch HĐND giải quyết công việc khi được uỷ quyền. - Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND: Để nâng cao chất lượng giám sát của HĐND điều quan trọng là phải ban hành: Luật giám sát của HĐND cụ thể hóa khoản 2 Điều 113 Hiến pháp về hoạt động giám sát của HĐND đối với việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND, Luật giám sát của HĐND cần có chế tài cụ thể và đủ mạnh, nhất là có chế tài xử lý cơ quan, tổ chức, cá nhân không chấp hành nội dung yêu cầu qua giám sát. Về nội dung giám sát cần tập trung 2 việc chính đó là: giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND và giám sát việc tuân thủ pháp luật của các ngành, các cấp… Về hình thức và phương pháp giám sát: ngoài việc giám sát của HĐND tại các kỳ họp thông qua các hoạt động xem xét các báo cáo (của Thường trực HĐND, UBND...) trình tại kỳ họp; chất vấn và trả lời chất vấn; xem xét văn bản quy phạm pháp luật; bỏ phiếu tín nhiệm v.v…Hoạt động này còn thông qua các hoạt động giám sát cụ thể của Thường trực 103 HĐND, các đại biểu HĐND theo phương thức giám sát chung hoặc giám sát chuyên đề. Phải xây dựng chương trình, nội dung giám sát đúng trọng tâm, phù hợp và tổ chức tốt các cuộc giám sát cụ thể. Điều này đòi hỏi vai trò, trách nhiệm, kinh nghiệm, năng lực và bản lĩnh trong hoạt động giám sát của Thường trực HĐND, các đại biểu HĐND. Quá trình thực hiện giám sát, cần có sự phối hợp chặt chẽ với MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội, giữa hoạt động giám sát với công tác tiếp xúc cử tri… nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp trong hoạt động giám sát và thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, Nghị quyết của HĐND. Phát huy vai trò của Thường trực HĐND cấp xã trong thực hiện giám sát, thực tiễn cho thấy: ở đâu Thường trực HĐND chủ động, năng động, quyết liệt, làm tốt vai trò điều hòa phối hợp hoạt động thì ở đó hoạt động của HĐND và công tác giám sát của HĐND phát huy hiệu quả tốt hơn. - Nâng cao chất lượng hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã. Theo quy định tại Điều 1, Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11: “Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành pháp luật, chính sách của Nhà nước, tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện pháp luật, chính sách và tham gia vào việc quản lý Nhà nước” [62, Điều 1]. Để thực hiện được nhiệm vụ trên, hoạt động của đại biểu HĐND phải thể hiện có chất lượng ngay tại kỳ họp, tham gia thảo luận, biểu quyết các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn. Qua đánh giá thực tiễn chất lượng đại biểu HĐND cấp xã ở huyện Thọ Xuân nhiệm kỳ 2011-2016 (xem Chương 2) cho thấy việc nâng cao trình độ của đại biểu HĐND có ý nghĩa rất quan trọng để nâng cao chất lượng hoạt động. Đại biểu HĐND phải thường xuyên giữ mối liên hệ mật thiết với cử tri nơi bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, tiếp thu, phản ánh kịp thời những tâm tư, nguyện vọng, kiến nghị của nhân dân tới 104 các kỳ họp. Gương mẫu chấp hành và tích cực tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, nghị quyết của HĐND xã để nhân dân hiểu và tự giác thực hiện. Vận động nhân dân tham gia vào việc quản lý Nhà nước ở địa phương. - Thực hiện nghiêm túc việc lấy phiếu tín nhiệm đối với các chức danh được HĐND xã bầu, mở rộng phạm vi lấy phiếu tín nhiệm đến các chức danh chuyên môn thuộc UBND cấp xã, đến đại biểu HĐND xã. 3.2.2.2. Đối với UBND Khoản 2 Điều 114 Hiến pháp 2013 quy định: “UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện Nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao” [41, Điều 114]. Đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động chính là nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ của UBND theo quy định nói trên. Muốn vậy, trước hết phải hoàn thiện các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã và nâng cao chất lượng hoạt động của tập thể UBND, của Chủ tịch UBND, các thành viên UBND và đội ngũ cán bộ, công chức tham mưu giúp việc: - Hoàn thiện các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã theo hướng tăng cường phân cấp và quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cũng như trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc thực hiện quản lý hành chính nhà nước và thực hiện các dịch vụ công ở địa phương trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Sau đó ban hành một Nghị định riêng quy định chi tiết về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã, bao gồm quy định chi tiết các nhiệm vụ, quyền hạn theo Luật tổ chức chính quyền địa phương và các Luật hiện hành có quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã như: Luật đất đai 2013, Luật ngân sách 2002, Luật Khiếu nại 2011, Luật tố cáo 2011, Luật Xử lý vi phạm hành chính 2011, Luật tiếp công dân 2013, Luật Bảo vệ môi trường v.v… 105 - UBND cấp xã hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND theo quy định của pháp luật. Các kỳ họp của UBND phải đề ra được các biện pháp hữu hiệu trong việc tổ chức thực hiện Nghị quyết HĐND, các quyết định đưa ra phải sát, đúng thực tế, không trái pháp luật và phải đảm bảo đủ các điều kiện thực hiện: + Ngay từ đầu khóa UBND phải ban hành Quy chế làm việc toàn khóa của UBND, xác định được trách nhiệm của tập thể UBND, của từng thành viên UBND và các mối quan hệ về lãnh đạo, phối hợp công tác. Đồng thời xây dựng Chương trình công tác từng năm xác định những nhiệm vụ chủ yếu cần tập trung điều hành thực hiện; duy trì họp định kỳ của UBND theo đúng luật và họp đột xuất khi cần thiết. Tại mỗi kỳ họp phải chuẩn bị tốt báo cáo đánh giá kết quả hoạt động hàng tháng, quý, năm, xác định nhiệm vụ tiếp theo; phân công rõ trách nhiệm giải quyết các công việc của thành viên UBND, cán bộ, công chức. Định kỳ đánh giá rút kinh nghiệm công tác quản lý điều hành để có biện pháp khắc phục những mặt còn tồn tại, yếu kém. + Cần phải có quy định, UBND cấp xã định kỳ báo cáo tổng kết công tác và kiểm điểm phê bình trước nhân dân để nhân dân đánh giá nhận xét. UBND cấp xã phải thực sự lắng nghe và tiếp thu những ý kiến đóng góp đúng đắn của nhân dân theo phạm vi chức năng quyền hạn của mình. Ý kiến góp ý của nhân dân (trực tiếp hoặc thông qua HĐND, MTTQ và các đoàn thể) phải được xem xét giải quyết kịp thời và trả lời cho nhân dân rõ, không được để cho nhân dân phải đi lại nhiều lần, gây phiền hà sách nhiễu dân. - Hoạt động của Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND phải dựa trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền theo luật định. Đề cao vai trò của Chủ tịch UBND với tư cách người đứng đầu, trách nhiệm của Phó Chủ tịch UBND đối với những lĩnh vực, nhiệm vụ được phân công. Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cần thường xuyên cải tiến lề lối làm việc, luôn giữ gìn phẩm chất đạo đức, 106 không ngừng học tập nâng cao trình độ, năng lực quản lý, điều hành và kiến thức pháp luật. Chủ động giải quyết kịp thời các kiến nghị, phản ánh khiếu nại của công dân theo thẩm quyền và đúng pháp luật. Kiên quyết đấu tranh với các hành vi hách dịch, cửa quyền, tham ô, xâm phạm lợi ích của nhân dân. Đối với các thành viên UBND phải hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao trên cơ sở nhiệm vụ của UBND và đúng chức năng quyền hạn theo luật định. Vì vậy các thành viên UBND phải có năng lực, phẩm chất đạo đức, trình độ chuyên môn phù hợp với công việc được đảm nhận. - Đối với đội ngũ cán bộ, công chức tham mưu giúp việc: Cần duy trì đội ngũ cán bộ ổn định, nhất là những công chức thực hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước như địa chính-xây dựng, tư pháp-hộ tịch, văn hóa-xã hội, nông nghiệp-môi trường, trưởng công an, xã đội trưởng. Sự ổn định của đội ngũ công chức này sẽ giúp cho việc theo dõi, quản lý hoạt động thi hành pháp luật ở cấp xã một cách liên tục, hệ thống. Mặt khác, sự ổn định này đồng nghĩa với việc duy trì trình độ và kỹ năng thực thi công việc. Thực tế cho thấy, cứ sau mỗi nhiệm kỳ Đại hội Đảng hoặc bầu cử HĐND các cấp thì lại có một loạt sự thay đổi nhân sự trong bộ máy của UBND xã, thị trấn. Nhiều trường hợp được đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, vừa mới bố trí công việc thích hợp thì lại thay đổi, điều động. 3.2.3. Đẩy mạnh thực hiện dân chủ trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã “Dân chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển đất nước” [23, tr.84-85]. Hiến pháp năm 2013 tại Điều 6 Hiến pháp ghi rõ: “Nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” [41, Điều 6]. Quy định này đã củng cố cơ sở hiến định cho việc thúc đẩy dân chủ trực tiếp ở nước ta. Ở cấp xã, việc thực hiện 107 dân chủ đã trải qua quá trình thực hiện Nghị định 29/1998/NĐ-CP, Nghị định 79/2003/NĐ-CP và hiện nay là Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11. Quá trình đó đã thu được những kết quả to lớn nhưng cũng cho thấy những bất cập, tồn tại cần khắc phục như: dân chủ còn nặng tính hình thức, chưa có chế tài đảm bảo… Việc mở rộng thực hiện dân chủ trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải hướng đến để: Nhân dân không những cần được biết, được bàn, được làm, được kiểm tra mà phải được quyền quyết định và quyết định thực chất các vấn đề ở địa phương mình. Những việc liên quan đến đời sống của người dân thì người dân phải được tự mình quyết định. Đây là đòi hỏi bức thiết trong việc phát huy dân chủ trực tiếp hiện nay. Để có dân chủ là thực chất thì cần xây dựng nếp sống dân chủ. Nếp sống dân chủ không đơn thuần được hiểu là việc tuân theo đúng những gì đã qui định trong luật, trong qui chế dân chủ, mà đó phải trở thành nhu cầu thường trực, thành hành vi, phong cách của mọi chủ thể thực hiện. Để hình thành nếp sống dân chủ, pháp luật cũng chỉ là một trong nhiều kênh tác động vào ý thức con người, muốn xây dựng nếp sống dân chủ cần chú ý đến các công cụ khác như tuyên truyền, giáo dục qua sách báo, phim ảnh, qua điều lệ của các tổ chức xã hội, đoàn thể… Những điều đó có thể được thực hiện thông qua các biện pháp: - Thực hiện nghiêm túc Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn và các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong thời gian tới cần tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện Pháp lệnh và nghiên cứu ban hành Luật về thực hiện dân chủ ở cấp xã để nâng cao hiệu quả điều chỉnh, trong đó cần đưa ra được cơ chế xử lý vi phạm đối với những cá nhân thiếu tích cực, cố tình không thực hiện những vấn đề đã được cộng đồng dân cư bàn bạc, thống nhất một cách dân chủ, đúng quy định. 108 - Nghiên cứu quy định người dân địa phương bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã. Lợi ích của việc bầu trực tiếp chủ tịch UBND có thể thấy rất rõ đó là khi được dân bầu, Chủ tịch UBND xã sẽ tranh thủ được sự ủng hộ của nhân dân nhiều hơn, và đương nhiên trách nhiệm đối với nhân dân cũng cao hơn. Chủ tịch UBND sẽ vừa là người đại diện của nhân dân, cũng đồng thời là người chịu trách nhiệm trực tiếp và cao nhất đối với nhân dân. Chủ tịch UBND sẽ phải chịu trách nhiệm trực tiếp toàn bộ về chính sách phát triển kinh tế, văn hóa xã hội của xã, nhưng đồng thời người Chủ tịch UBND sẽ có điều kiện suy nghĩ nhiều hơn, chủ động hơn trong các quyết sách phát huy lợi thế cạnh tranh của xã mình với xã khác [55, tr.119-121]. - Có quy định cụ thể đánh giá năng lực và đạo đức, sự tín nhiệm của nhân dân đối với lãnh đạo của chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã gần dân bao nhiêu thì cần được để nhân dân trực tiếp giám sát bấy nhiêu; việc bổ nhiệm, bãi nhiệm lãnh đạo chính quyền cấp xã cần dựa trên cơ sở đánh giá của nhân dân. Thực hiện việc cán bộ tự phê bình trước dân (từ Trưởng thôn đến cán bộ, công chức xã). Sơ kết 6 tháng đầu năm và tổng kết cuối năm, cán bộ làm bản tự kiểm điểm đưa xuống hội nghị thôn xóm, khu phố để dân góp ý, nhận xét, đánh giá. - Thường xuyên tiến hành rà soát, sửa đổi, bổ sung Hương ước ở các thôn, làng theo hướng không chỉ cụ thể hóa các quy định của pháp luật mà còn là ghi nhận, áp dụng những phong tục, tập quán tốt đẹp của nhân dân ta để đưa Hương trở lại thành công cụ tự quản hữu hiệu và rất dân chủ ở cơ sở. Bởi vì: “Hương ước nếu được tích hợp, bổ sung những nội dung mới nó vẫn còn nguyên giá trị đúng với bản chất của nó là công cụ tự quản, chứa đựng những quy định không trái luật và hỗ trợ cho luật; thực hiện chức năng gìn giữ và phát huy giá trị vật chất và tinh thần của làng xã thời hiện đại” [55, tr.126]. 109 Việc rà soát, bổ sung Hương ước phải nên tiến hành thường xuyên, có thể là từng năm chứ nếu quá lâu sẽ không phù hợp. Mặt khác, để linh hoạt thì việc phê duyệt sửa đổi, bổ sung nên ủy quyền cho Phòng Tư pháp hoặc phân cấp cho UBND xã chứ không nên để UBND huyện phê duyệt như hiện nay. 3.2.4. Giải quyết tốt mối quan hệ với cơ quan hành chính cấp trên, với cấp uỷ cơ sở, mặt trận tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội, với các thôn, khu phố 3.2.4.1. Công tác lãnh đạo chỉ đạo của cơ quan hành chính cấp trên Xét cả về lý luận và thực tiễn thì sự hướng dẫn, chỉ đạo trực tiếp của cơ quan Nhà nước cấp trên có vai trò hết sức quan trọng. Theo quy định của pháp luật hiện hành chính quyền cấp xã phải chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp của chính quyền nhà nước cấp trên, trước hết là HĐND và UBND huyện. Vì vậy trong hoạt động của HĐND và UBND cấp huyện phải bám sát cơ sở để chỉ đạo thực hiện các nhiệm vụ thuộc thẩm quyền cấp trên nhưng có liên quan đến quá trình tổ chức hoạt động của cấp cơ sở. Tăng cường sự chỉ đạo, kiểm tra của chính quyền nhà nước cấp trên bằng việc thông qua các hoạt động tiếp xúc thực tế của HĐND và UBND huyện để nắm bắt kịp thời, chính xác tình hình diễn ra ở cơ sở để có kế hoạch biện pháp chỉ đạo hướng dẫn chính quyền cấp xã thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo luật định. Các phòng, ngành cấp huyện có chức năng theo dõi, hướng dẫn công tác chuyên môn ở cấp xã phải tăng cường công tác tập huấn, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ xã. Định kỳ kiểm tra, đánh giá về công tác chuyên môn thuộc lĩnh vực quản lý của mình ở cấp xã; giải quyết kịp thời những kiến nghị, đề xuất của địa phương. Riêng phòng Nội vụ phải tham mưu các giải pháp giúp UBND huyện trong việc đánh giá, phân loại cơ sở. Từ đó tập trung đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã phù hợp với giai đoạn hiện nay, nhằm từng bước xây dựng củng cố chính quyền cấp xã trong sạch, vững mạnh về mọi mặt. 110 3.2.4.2. Trong mối quan hệ với Đảng uỷ cơ sở Chính quyền cấp xã không chỉ thực hiện tốt Hiến pháp, Luật, các Chỉ thị, Nghị quyết của cơ quan Nhà nước cấp trên mà còn phải phục tùng sự lãnh đạo của Đảng, thực hiện các chủ trương Nghị quyết của cấp uỷ Đảng. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cũng phải đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Đảng, vấn đề này thực chất là giải quyết đúng đắn mối quan hệ "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ" đã được đặt ra trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung phát triển năm 2011). Vấn đề đặt ra là làm thế nào để phát huy được vai trò lãnh đạo của Đảng, đồng thời vẫn đề cao phát huy được vai trò quản lý nhà nước của chính quyền. Đảng lãnh đạo là lãnh đạo bằng chủ trương, đường lối, Nghị quyết, trên cơ sở đó chính quyền đề ra các biện pháp tổ chức thực hiện. Đảng lãnh đạo chính quyền thông qua công tác cán bộ, đào tạo rèn luyện cán bộ đảng viên để giới thiệu, ứng cử vào các cơ quan bộ máy chính quyền; thông qua công tác kiểm tra, giám sát sự hoạt động của chính quyền. Đảng lãnh đạo chính quyền còn là việc bắt buộc các tổ chức Đảng, các đảng viên phải tôn trọng thực hiện đúng các chính sách của Nhà nước, Hiến pháp, pháp luật, các Quyết định của chính quyền và coi đây là kỷ luật của Đảng. Đối với cấp xã, để tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền thì Đảng bộ cơ sở phải có Nghị quyết, chủ trương đúng đắn, đảm bảo tính thực tiễn, phù hợp với ý chí nguyện vọng của nhân dân. Có như vậy nghị quyết của Đảng mới có tính khả thi và đi vào cuộc sống, chính quyền mới có các biện pháp tổ chức chỉ đạo hiệu quả, làm cho vai trò, uy tín và năng lực lãnh đạo của Đảng được nâng lên. Để làm được việc đó, mọi đảng viên phải thực sự gương mẫu thực hiện các chính sách, pháp luật của Nhà nước, đồng 111 thời phải vận động quần chúng nhân dân tham gia cùng chính quyền trong việc quản lý nhà nước bằng pháp luật. Đảng bộ cơ sở phải thường xuyên kiểm tra hoạt động của chính quyền cấp xã, kịp thời phát hiện và uốn nắn những lệch lạc trong quá trình quản lý nhà nước của chính quyền. 3.2.4.3. Quan hệ với MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội Hiến pháp năm 2013 quy định: HĐND, UBND thực hiện chế độ thông báo tình hình của địa phương cho MTTQ Việt Nam và các đoàn thể nhân dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với MTTQ Việt Nam và các đoàn thể nhân dân động viên Nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương [41, Điều 116]. Tuy nhiên, với việc Ban Chấp hành Trung ương có Quyết định số 217QĐ/TW ngày 12/12/2013 ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội thì quy định như trên là chưa đầy đủ vì chính quyền cấp xã là đối tượng giám sát, phản biện của MTTQ và các đoàn thể chính trị - xã hội. Vì vậy, cần bổ sung qui định: “chính quyền địa phương phải phối hợp chặt chẽ và chịu sự giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội”. Chính quyền phải phối hợp với Mặt trận và các đoàn thể trong các hoạt động của mình, việc thành lập phải Mặt trận và đoàn thể tham gia, chịu sự giám sát và phản biện xã hội của các tổ chức đó. Bởi vì điều quan trọng ở địa phương cần trao quyền tự chủ cho địa phương, người dân không chỉ được biết, được bàn, được làm, được kiểm tra, mà còn được quyền quyết định và quyết định thực chất vào các chính sách phát triển của địa phương mình. 112 Củng cố, kiện toàn chính quyền cấp xã phải gắn liền với việc củng cố, kiện toàn MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hộ ở địa phương. Quyền làm chủ của nhân dân không chỉ thông qua Nhà nước bằng các cơ quan đại diện của mình (Quốc hội, HĐND) mà quyền làm chủ của nhân dân còn thông qua MTTQ và các đoàn thể của mình. Vì vậy chính quyền cấp xã phải thực hiện tốt mối quan hệ này theo đúng quy định: “Chủ tịch Uỷ ban MTTQ Việt Nam và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được mời tham dự các kỳ họp HĐND và được mời tham dự hội nghị UBND cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan” [41, Điều 116]. HĐND, UBND thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt cho MTTQ và các đoàn thể để tổ chức, động viên nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức thực hiện các chủ trương chính sách pháp luật của Nhà nước, giám sát hoạt động của chính quyền cấp xã, đại biểu HĐND và cán bộ, thành viên của UBND. UBND cấp xã và các thành viên của UBND có trách nhiệm giải quyết và trả lời các kiến nghị của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội. 3.2.4.4. Quan hệ với các thôn, bản, khu phố Thôn, bản, khu phố là một bộ phận của chính quyền cấp xã được phân công thực hiện một số chức năng nhiệm vụ thích hợp như: Trực tiếp tổ chức triển khai các chủ trương, chính sách; thực hiện phương án sản xuất, đảm bảo vệ sinh môi trường, hoà giải các vụ tranh chấp… Có thể nói, việc các thôn, bản, khu phố hoàn thành nhiệm vụ sẽ góp phần quan trọng để chính quyền cấp xã hoàn thành nhiệm vụ. Thực hiện Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn, nhân dân bầu trực tiếp trưởng thôn, bản, khu phố là sự thể hiện về quyền dân chủ trực tiếp, tạo ra động lực mới trong xã hội, được đông đảo nhân dân hưởng ứng, hoan nghênh. Để đảm bảo việc lãnh đạo, chỉ đạo các thôn, bản, khu phố thực hiện nhiệm vụ chính quyền cấp xã cần xác định đúng mối quan hệ với các thôn, bản, khu phố, bởi lẽ: 113 Trong điều kiện hiện nay, cơ cấu dân cư thôn, ấp, bản, đã thay đổi, dân trí được nâng cao, vị trí làng, thôn, ấp, bản cũng thay đổi, có nơi như là cấp cơ sở thực hiện dân chủ trực tiếp của nhân dân. Có ý kiến cho rằng cấp xã được coi như là cấp trung gian. Đây có lẽ không phải là một dấu hiệu tốt. Vấn đề chính là nhiều chính quyền cơ sở ở nông thôn tự biến mình thành cấp trung gian, đẩy việc xuống cho cho các trưởng thôn, bản. Điều này làm cho các trưởng thôn, bản phải làm quá nhiều việc vốn là của chính quyền cấp cơ sở. Cần nhận thức rằng về mặt pháp lý, hiện nay thôn, ấp, bản không phải là một đơn vị hành chính lãnh thổ, không phải là một cấp chính quyền mà chỉ là đơn vị tụ cư mang tính truyền thống, tự nhiên, một đơn vị tự quản, là nơi thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân. Do đó, cần khắc phục xu hướng chuyển giao chức năng của chính quyền cơ sở cho thôn, ấp, bản. Các thiết chế của thôn, ấp, bản là các thiết chế dân chủ trực tiếp chứ không phải là đại diện cho chính quyền cơ sở, trưởng thôn không phải là cánh tay nối dài của Chủ tịch xã [19]. 3.2.5. Các giải pháp về nguồn lực 3.2.5.1. Nguồn lực về tài chính hoạt động Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002: Nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã do HĐND tỉnh quyết định. Trên cơ sở nguồn thu được phân cấp, UBND cấp xã phải đảm bảo các nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp mình trên nguyên tắc: “nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm”. Quy đinh này chưa phù hợp bởi mỗi địa phương, mỗi vùng miền có nguồn thu khác nhau, ở các đô thị, xã trung tâm thì thường có nguồn thu lớn, còn đa phần các xã thuần nông có nguồn thu rất hạn hẹp thì không thể đáp ứng được các nhiệm vụ chi giống như nơi khác. 114 Điều đó đồng nghĩa với việc đa số cấp xã không có đủ nguồn lực tài chính để đảm bảo hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. Do đó, về ngân sách cần đưa ra quy định theo phương án bổ sung nguồn thu cho ngân sách xã tương ứng đảm bảo nguồn lực cho cấp xã có thể đủ chi thường xuyên và có cơ sở tạo nguồn chi đầu tư phát triển. 3.2.5.2. Về nguồn nhân lực Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương, nhất là của cấp cơ sở để khi phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương thì đội ngũ cán bộ, công chức này đủ khả năng, năng lực hoàn thành có hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn được trao. Trình độ dân trí của nhân dân đã được nâng cao, tính chất quản lý ngày càng phức tạp đòi hỏi việc quản lý nhà nước cần phải khoa học hơn vào trình độ của cán bộ cấp cơ sở cũng phải được nâng cao. Nhà nước nên có những quy định cụ thể về tiêu chuẩn đối với cán bộ cấp cơ sở. Muốn cho số sinh viên tốt nghiệp đại học làm việc ở các cơ quan chính quyền cấp cơ sở thì Nhà nước cần nâng cao tiền lương, nhiệm vụ, quyền hạn cũng như trách nhiệm của cán bộ cấp cơ sở [24]. Với thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã hiện nay chủ yếu mới có trình độ Trung cấp, trong đó đa phần là đào tạo tại chức thì việc củng cố nguồn nhân lực cho cấp xã là yêu cầu bức thiết. Để làm tốt vấn đề này phải thực hiện đồng bộ các giải pháp, từ công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng đến bố trí sắp xếp và sử dụng, đánh giá đội ngũ cán bộ xã. Công tác quy hoạch cần dựa trên vị trí việc làm, quy hoạch phải đảm bảo tính mở rộng đối tượng quy hoạch, tính kế thừa giữa các độ tuổi. Quy hoạch phải là căn cứ để đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ cấp xã; chương trình đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ cấp xã của các cơ sở đào tạo cũng cần phải đổi mới, giảm tính 115 lý thuyết mà đi sâu đào tạo các kỹ năng xử lý, giải quyết công việc ở cấp xã theo quy định của pháp luật. Việc thực hiện quy hoạch phải đảm bảo tính nhất quán, không vì xử lý tình huống về công tác cán bộ mà phá vỡ quy hoạch chính là vấn đề cần quan tâm khi bố trí sử dụng cán bộ phải quan tâm. Quy định về đánh giá cán bộ cũng cần đổi mới, đảm bảo khách quan, dân chủ, tránh hình thức và tránh hiện tượng nể nang vì tình cảm, vì chuyện nâng lương… Khi cán bộ, công chức có vi phạm cần phải xử lý nghiêm minh theo quy định của pháp luật, đảm bảo kỷ cương và để nhân dân tin tưởng. 3.2.5.3. Về cơ chế, chính sách Chế độ chính sách đối với cán bộ, công chức xã đã nhiều đổi mới, cơ bản đáp ứng được yêu cầu và tạo sự yên tâm cho đội ngũ cán bộ cấp xã trong quá trình công tác. Tuy nhiên quá trình thực hiện đã và đang nảy sinh một số bất cập cần có hướng giải quyết: - Đối với cán bộ chủ chốt cần có chính sách nếu không tái cử mà chưa đủ thời gian nghỉ bảo hiểm xã hội theo quy định của luật thì ưu tiên bố trí công việc khác được tham gia bảo hiểm xã hội hoặc nhà nước hỗ trợ đóng bảo hiểm xã hội trong một khoảng thời gian nhất định (6 tháng hoặc 1 năm) trước khi cán bộ đóng bảo hiểm xã hội tự nguyện hoặc tìm được công việc mới. - Đối với đội ngũ công chức chuyên môn: Đã được xếp lương theo ngạch, bậc và định kỳ được xét nâng lương như công chức cấp trên. Tuy nhiên một số trường hợp khi được bầu giữ các chức vụ chủ chốt thì mức lương lại thấp hơn khi làm công chức nên cũng cần có quy định rõ trường hợp này được ưu tiên hưởng theo mức cao hơn. - Đối với đội ngũ cán bộ không chuyên trách cấp xã: Hiện nay mới chỉ được hưởng phụ cấp với mức còn thấp, nên quy định mức phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách do bầu hoặc bổ nhiệm thì được hưởng phụ cấp thấp nhất cũng phải bằng mức lương tối thiểu. Nếu giữ chức vụ đó lâu năm thì nên 116 tính đến mức phụ cấp bổ sung, tuỳ theo thời gian tham gia và được tham gia bảo hiểm xã hội như cán bộ chuyên trách. - Đối với đại biểu HĐND: Hiện nay quy định về mức sinh hoạt phí đối với đại biểu HĐND cấp xã là quá thấp nên không khuyến khích tinh thần trách nhiệm của đại biểu. Nên quy định mức sinh hoạt phí hàng tháng của đại biểu HĐND cấp xã phải ít nhất bằng 50% mức lương tối thiểu. 3.2.5.4. Về tăng cường cơ sở vật chất Cùng với việc đổi mới tổ chức và hoạt động thì việc tăng cường cơ sở vật chất để tạo điều kiện cho chính quyền cấp xã hoàn thành nhiệm vụ là điều hết sức quan trọng. Trụ sở cơ quan công quyền phải có những điều kiện tối thiểu để thực thi quyền lực. Hồ sơ, giấy tờ liên quan đến công vụ cần phải được lưu giữ và bảo quản một cách an toàn, bảo đảm giá trị pháp lý khi cần xác minh hoặc xử lý những yêu cầu cụ thể của nhân dân. Thực tế cho thấy không ít trường hợp người dân phải về nhà riêng của lãnh đạo UBND xã để xin chữ ký và xin dấu. Nâng cao tính chuyên nghiệp trong công vụ của UBND xã, thị trấn cần phải được coi là ưu tiên trong bối cảnh đội ngũ cán bộ chính quyền ở cơ sở còn nhiều hạn chế, bất cập. Trước tình hình đó, đề nghị chính quyền cấp trên đặc biệt là cấp tỉnh nên hỗ trợ đầu tư kinh phí xây dựng lại trụ sở khối cơ quan cấp xã; đối với những nơi mà cơ quan Đảng, các bộ phận giúp việc UBND không ở gần nhau thì nên cho xây dựng lại gọn về một chỗ, vừa tiện quan hệ với nhau, vừa thuận tiện cho nhân dân khi cần liên hệ với chính quyền. Tiếp tục đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác quản lý nhà nước ở cấp xã, tập trung vào các nhiệm vụ như: Quản lý ngân sách, đất đai, quy trình thủ tục hành chính, kiểm soát và theo dõi tiến độ giải quyết công việc đã giao v.v… 117 3.3. Một số kiến nghị, đề xuất với các cấp nhằm thực hiện có hiệu quả công tác cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá Những giải pháp có tính hệ thống được nêu ở trên nếu được thực hiện đồng bộ sẽ góp phần quan trọng đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền cấp xã trong cả nước nói chung và huyện Thọ Xuân nói riêng. Tuy nhiên với những đặc điểm riêng có của huyện Thọ Xuân và xuất phát từ thực tiễn công tác, tác giả đề xuất thêm một số giải pháp để kiến nghị với cấp có thẩm quyền xem xét áp dụng để nâng cao hơn nữa chất lượng, hiệu quả đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá trong thời gian tới. 3.3.1. Đối với Trung ương - Đề nghị sớm hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp 2013, nghiên cứu về những giải pháp và kiến nghị của các nhà nghiên cứu, nhà quản lý và từ địa phương các cấp, trong đó có những vấn đề đã được luận văn đề cập. - Ở huyện Thọ Xuân có khu đô thị Lam Sơn – Sao Vàng đang được UBND tỉnh lập quy hoạch và đề nghị thành lập đô thị loại 2. Khu vực này có di tích lịch sử Lam Kinh được xếp hạng đặc biệt của Quốc gia, nằm ven đường Hồ Chí Minh, có Cảng Hàng không Thọ Xuân, sân bay quân sự Sao Vàng, được định hướng, quy hoạch phát triển các ngành nghề nông nghiệp, công nghiệp công nghệ cao, có vị trí chiến lược trong phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh - quốc phòng mang tầm quốc gia… Vì vậy đề nghị được quan tâm phát triển theo mô hình đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt để có điều kiện phát triển nhanh và bền vững hơn. - Hiện nay huyện Thọ Xuân có 41 xã, thị trấn, có những địa phương có quy mô về diện tích, dân số lớn nhưng cũng có xã thì diện tích nhỏ, dân số ít 118 (chỉ không đến 2.000 dân) nhưng về bộ máy tổ chức và hoạt động cũng đầy đủ như các đơn vị khác. Vì vậy nên có quy định việc thành lập, duy trì đơn vị xã phải đảm bảo quy mô dân số, với Thọ Xuân thì có thể ghép một số xã quá nhỏ vào các xã khác nhưng vẫn đáp ứng được yêu cầu quản lý và giảm đầu mối, số lượng cán bộ, công chức trong hệ thống bộ máy hành chính. 3.3.2. Đối với tỉnh Thanh Hoá - Sau một thời gian thực hiện Quyết định 798/2010/QĐ-UBND về việc ban hành chính sách thu hút người có trình độ đại học trở lên về công tác tại xã, phường, thị trấn và chính sách hỗ trợ đối với công chức cấp xã chưa đạt chuẩn có tác dụng tích cực đến đội ngũ cán bộ cấp xã trên địa bàn tỉnh như: thu hút được nhiều sinh viên tốt nghiệp Đại học chính quy về xã công tác (huyện Thọ Xuân có 126 người), cán bộ chưa chuẩn yên tâm hơn… Tuy nhiên đến nay tỉnh đã chấm dứt hiệu lực của quyết định này, đề nghị nghiên cứu sớm ban hành chính sách thay thế để tiếp tục thu hút được nhân tài về tham gia công tác và cống hiến cho cấp xã. - Xem xét việc chia tách - nhập các xã, thị trấn một cách hợp lý trước khi trình Chính phủ; chỉ đạo cấp huyện xem xét xin ý kiến nhân dân và quyết định việc tách – nhập các thôn, xóm, khu phố ở một số xã, thị trấn trên địa bàn huyện Thọ Xuân theo quy định mới của Hiến pháp 2013 theo hướng: Không để các thôn quá nhỏ (hiện tại nhiều thôn chỉ có hơn 50 hộ), các thôn cùng một làng nên ghép lại gắn bó với làng, nâng cao tính tự quản. - Huyện Thọ Xuân có 41 xã, thị trấn nhưng số đơn vị có trụ sở đạt chuẩn còn ít, mỗi năm tỉnh mới chỉ bố trí vốn đầu tư xây dựng trụ sở cho 1 - 2 xã. Vì vậy còn rất nhiều địa phương cơ sở vật chất, điều kiện làm việc còn rất khó khăn, không đáp ứng được yêu cầu hiện hại hoá nền hành chính. Do ngân sách cấp xã, cấp huyện còn rất hạn hẹp, đề nghị tỉnh tăng cường hỗ trợ các xã, thị trấn trên địa bàn xây dựng mới hoặc cải tạo trụ sở làm việc để đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong giai đoạn mới. 119 3.3.3. Đối với huyện Thọ Xuân - Lãnh đạo, chỉ đạo các xã, thị trấn hoàn thành xây dựng và trình duyệt Đề án vị trí việc làm của chính quyền cấp xã quy định hiện hành và phù hợp với điều kiện thực tiễn của địa phương làm cơ sở cho việc kiện toàn về tổ chức của chính quyền cấp xã tới đây. Thực hiện nghiêm túc công tác thi hoặc xét tuyển dụng đội ngũ công chức xã đảm bảo chất lượng. - Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến các quy định mới của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương trên địa bàn huyện, nhất và các quy định về quyền làm chủ của nhân dân, quyền tự chủ của cấp chính quyền địa phương… Chỉ đạo các phòng, ngành, các xã, thị trấn tích cực tham gia đóng góp ý kiến vào dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương xuất phát thực tế của địa phương mình và chuẩn bị tốt các điều kiện để thực hiện Luật này khi được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành. - Sớm hoàn thành việc rà soát, bổ sung và phê duyệt quy hoạch đội ngũ cán bộ lãnh đạo quản lý giai đoạn 2015 – 2020 làm cơ sở cho việc đào tạo, bồi dưỡng, bố trí cán bộ ngày càng đáp ứng tốt hơn các tiêu chuẩn. Đồng thời chuẩn bị tốt nguồn nhân sự cho Đại hội Đảng bộ các cấp nhiệm kỳ 2015-2020 và bầu cử HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 – 2021 tới đây. Tăng cường thanh tra, kiểm tra việc thực hiện cải cách thủ tục hành chính, tiếp dân, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo cũng như các kiến nghị, đề xuất của nhân dân, việc thực hiện công vụ của cán bộ, công chức các xã, thị trấn. 120 Kết luận chƣơng 3 Thông qua nghiên cứu các nội dung về lý luận ở chương 1 và tìm hiểu thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa ở chương 2, tác giả đưa ra một số phương hướng, quan điểm và các giải pháp chủ yếu để đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong chương này. Kết quả nổi bật ở chương này chính là tác giả đã đưa ra được những giải pháp cơ bản đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, gồm các nhóm giải pháp: Giải pháp về tổ chức đối với HĐND và UBND, giải pháp về hoạt động của HĐND và UBND; giải pháp về đẩy mạnh thực hiện dân chủ trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã; giải pháp về giải quyết mối quan hệ của chính quyền cấp xã với cơ quan Nhà nước cấp trên, với Đảng uỷ, với MTTQ và các đoàn thể nhân dân, với các thôn, xóm và cuối cùng là nhóm các giải pháp về nguồn lực (về tài chính, về nguồn nhân lực, về cơ chế chính sách, về cơ sở vật chất). Trong đó, theo quan điểm của tác giả thì các giải pháp về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND cấp xã là những giải pháp quan trọng nhất. Phần cuối của chương 3, tác giả có một số kiến nghị nhằm góp phần đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong cả nước nói chung và ở huyện Thọ Xuân nói riêng. Trong đó: Với trung ương có 02 kiến nghị (hoàn thiện hệ thống pháp luật, xác định đô thị Lam Sơn – Sao Vàng, huyện Thọ Xuân là đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt); với tỉnh Thanh Hoá có 02 kiến nghị (có cơ chế chính sách thu hút cán bộ về cấp xã; xác định quy mô xã, thôn một cách hợp lý); đối với huyện Thọ Xuân có 03 kiến nghị (thực hiện tốt việc tuyển dụng cán bộ cấp xã, đẩy mạnh tuyên truyền, phổ biến các quy định mới về chính quyền cấp xã, chuẩn bị tốt nguồn nhân sự cho Đại hội Đảng cấp cơ sở nhiệm kỳ 2015-2020; bầu cử HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016-2021 và tăng cường thanh tra, kiểm tra việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức cấp xã trên địa bàn). 121 KẾT LUẬN Mặc dù là cấp thấp nhất trong các cấp chính quyền địa phương nhưng chính quyền cấp xã luôn có vai trò rất quan trọng. Cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã luôn là vấn đề phức tạp bởi tính chất, vị trí cũng như số lượng đơn vị hành chính cấp xã trong cả nước rất lớn, ở mỗi vùng, miền thì các xã, thị trấn là có những đặc điểm riêng có của mình đòi hỏi tổ chức và hoạt động của chính quyền phải có sự phù hợp. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm thực hiện để đáp ứng yêu cầu phát triển trong mỗi giai đoạn lịch sử cụ thể của đất nước, nhất là trong thời kỳ đẩy mạnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập ngày càng sâu rộng với quốc tế hiện nay. Để thực hiện tốt việc đó, căn cứ vào chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, mỗi địa phương đều cần phải xây dựng cho mình những chủ trương và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã một cách phù hợp với thực tiễn. Thọ Xuân là một huyện ở khu vực bán sơn địa, có nguồn tài nguyên đất nông nghiệp, lao động dồi dào, hệ thống giao thông, sông ngòi kết nối với mọi miền… là những điều kiện thuận lợi để đẩy mạnh phát triển kinh tế cũng như xây dựng huyện vững mạnh về mọi mặt. Sau gần 30 năm thực hiện đường lối đổi mới của Đảng, Thọ Xuân đã thu được những thành tựu rất quan trọng để đến hiện nay đang là một trong khu vực phát triển trọng điểm của tỉnh Thanh Hoá. Để đạt được điều đó thì bên cạnh những giải pháp về mặt kinh tế - xã hội thì việc xây dựng hệ thống chính quyền cấp xã vững mạnh, đội ngũ cán bộ cơ sở vững vàng, luôn cố gắng hoàn thành tốt nhiệm vụ đóng vai trò không nhỏ bởi đây là nơi tổ chức triển khai thực hiện mọi chủ trương, giai pháp của các cấp về mọi lĩnh vực, biến thành những việc làm, hành động 122 và kết quả cụ thể trong thực tiễn cuộc sống, hay nói cách khác là nó phụ thuộc vào việc sắp xếp tổ chức và hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện. Cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp là một quá trình lâu dài, phức tạp, đòi hỏi sự thận trọng, hợp lý nhưng cũng là một yêu cầu vừa cơ bản, vừa cấp bách trong giai đoạn hiện nay khi chúng ta có những quy định mới của Hiến pháp cũng như những điều kiện kinh tế, nhân lực, hạ tầng… của cấp xã đã có những bước tiến rõ nét trong thời gian qua. Là một cán bộ đang công tác tại cơ quan chính quyền cấp huyện và cũng có thời gian làm việc thực tiễn ở cấp xã, tác giả lựa chọn đề tài này làm Luận văn với mong muốn: Trên cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và phân tích, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện để đề xuất các giải pháp góp phần cùng cấp uỷ, chính quyền và nhân dân xây dựng chính quyền cấp xã ngày càng hoàn thiện, vững mạnh, đủ sức đáp ứng yêu cầu ngày càng cao trong thời gian tới. Bám sát các mục tiêu, nhiệm vụ đã đặt ra, về những vấn đề cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã được đề cập khái quát trong Chương 1. Tiếp theo, trong Chương 2 tác giả đi sâu khảo sát thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, phân tích làm rõ những mặt được, những vấn đề còn tồn tại, yếu kém và nguyên nhân. Có thể nói trong phần này, tác giả đã cố gắng mô tả toàn bộ bức tranh tổng quát về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã của huyện được phản ánh tương đối đầy đủ, nhất là trong nhiệm kỳ Đại hội Đảng bộ các cấp 2010 – 2015 hiện nay bằng lời văn và các số liệu cụ thể đánh giá, chứng minh. Qua phân tích, đánh giá cho thấy bên cạnh những kết quả đạt được thì những vấn đề tồn tại, yếu kém về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp 123 xã trên địa bàn huyện còn rất nhiều. Do đó, bên cạnh cơ sở pháp lý là những quy định mới của Nhà nước thì việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã còn là yêu cầu bức thiết xuất phát từ thực tế khách quan. Từ những căn đó, tác giả mạnh dạn đề xuất, kiến nghị một số giải pháp nhằm thực hiện tốt công tác cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cả về trước mắt và lâu dài một cách đồng bộ và vững chắc. Hy vọng rằng từ sự phân tích những cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá với những kết quả đạt được theo mục tiêu đặt ra, Luận văn sẽ là một tài liệu có giá trị để kiến nghị với Nhà nước và các cấp chính quyền, nhất là với HĐND và UBND huyện Thọ Xuân đề ra các chính sách, giải pháp phù hợp đẩy mạnh cải cách, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. 124 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Ban chấp hành Trung ương Đảng (2011), Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, NXB Chính trị quốc gia –Sự thật, Hà Nội. 2. Ban chấp hành Trung ương Đảng (2013), Kết luận số 64-KL/TW ngày 28/5/2013 của Hội nghị T.Ư 7 (khóa XI) một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở, Hà Nội. 3. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2013), Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội, Hà Nội. 4. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2013), Quyết định số 218-QĐ/TW ngày 12/12/2013 ban hành Quy định về việc MTTQ Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội và nhân dân tham gia góp ý xây dựng Đảng, xây dựng chính quyền, Hà Nội. 5. Ban Tổ chức – cán bộ Chính phủ, Bộ Tài chính (1995), Thông tư liên lịch số 97/TTLT/TCCBCP-CP ngày 16/8/1995 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 50/CP ngày 26/7/1995 của Chính phủ về chế độ sinh hoạt phí đối với cán bộ xã, phường, thị trấn, Hà Nội. 6. Chi Cục Thống kê huyện Thọ Xuân (2013), Báo cáo kết quả điều tra dân số giữa kỳ năm 2013, Thanh Hóa. 7. Chính phủ (1993), Nghị định 46/CP ngày 23/6/1993 của Chính phủ về chế độ sinh hoạt phí đối với cán bộ xã, phường, thị trấn, Hà Nội. 8. Chính phủ (1995), Nghị định số 50/CP ngày 26/7/1995 của Chính phủ về chế độ sinh hoạt phí đối với cán bộ xã, phường, thị trấn, Hà Nội. 9. Chính phủ (1998), Nghị định số 09/1998/NĐ-CP ngày 23/01/1998 sửa đổi, bổ sung Nghị định 50/CP ngày 26/7/1995 về chế độ sinh hoạt phí đối với cán bộ xã, phường, thị trấn, Hà Nội. 125 10. Chính phủ (1998), Nghị định số 58/1998/NĐ-CP ngày 13/8/1998 ban hành Điều lệ Bảo hiểm y tế, Hà Nội. 11. Chính phủ (2003), Nghị định số 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2003 về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn, Hà Nội. 12. Chính phủ (2004), Nghị định số 107/2004/NĐ-CP ngày 01/4/2004 quy định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu UBND các cấp, Hà Nội. 13. Chính phủ (2004), Nghị định số 204/2004/NĐ-CP ngày 14/12/2004 về chế độ tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức và lực lượng vũ trang, Hà Nội. 14. Chính phủ (2005), Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn, Hà Nội. 15. Chính phủ (2009), Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, Hà Nội. 16. Chủ tịch nước (1945), Sắc lệnh số 63/SL ngày 23/11/1945 Sắc lệnh tổ chức các Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính, Hà Nội. 17. Chủ tịch nước (1945), Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 Sắc lệnh tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố, Hà Nội. 18. Nguyễn Văn Cương (2014), Bàn về một số căn cứ thiết kế tổ chức chính quyền ở đô thị khác với tổ chức chính quyền ở nông thôn, http://www.moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/nghien-cuu-traodoi.aspx?ItemID=6048. 19. Nguyễn Đăng Dung (2007), Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương, http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Cai-cach-hanhchinh/2007/2941/Ban-ve-cai-cach-chinh-quyen-nha-nuoc-o-diaphuong.aspx. 126 20. Nguyễn Đăng Dung, Vũ Công Giao, Lã Khánh Tùng, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (2013), ABC về Hiến pháp, NXB Một Thế Giới, Hà Nội. 21. Nguyễn Đăng Dung, Đặng Minh Tuấn (đồng chủ biên) (2014), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội. 22. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Hội nghị lần thứ ba BCH TW Đảng khoá VIII, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. 23. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. 24. Nguyễn Minh Đoan (2013), Đổi mới chính quyền địa phương nên tập trung vào đơn vị hành chính cơ sở, http://www.tapchicongsan.org.vn/ Home/du-thao-sua-doi-nam-1992/2013/23389/Doi-moi-chinh-quyen-diaphuong-nen-tap-trung-vao-don-vi.aspx. 25. Hội đồng Bộ trưởng (1981), Quyết định số 111/HĐBT ngày 13/10/1981 về việc sửa đổi, bổ sung một số chính sách, chế độ đối với xã, phường, Hà Nội. 26. Hội đồng Chính phủ (1975), Quyết định số 130/CP ngày 20/6/1975 bổ sung chính sách, chế độ đãi ngộ đối với cán bộ xã, Hà Nội. 27. Hội đồng nhân dân huyện Thọ Xuân (2014), Báo cáo về "Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã" huyện Thọ Xuân - Nhiệm kỳ 2011 - 2016 tại Hội nghị giao ban của Thường trực HĐND tỉnh Thanh Hóa với Thường trực HĐND các huyện, thị xã, thành phố tháng 4 năm 2014, Thanh Hóa. 28. Huyện uỷ Thọ Xuân (2010), Lịch sử Đảng bộ huyện Thọ Xuân, Tập II, NXB Thanh Hoá. 29. Huyện uỷ Thọ Xuân (2010), Nghị quyết Đại hội Đảng bộ huyện lần thứ XXV, nhiệm kỳ 2010 – 2015, Thanh Hóa. 127 30. Huyện uỷ Thọ Xuân (2012), Nghị quyết số 03-NQ/HU ngày 11/5/2012 về xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ giai đoạn 2012 – 2020, Thanh Hóa. 31. Huyện uỷ Thọ Xuân (2013), Báo cáo số đánh giá giữa nhiệm kỳ 2010 2015 ngày 12/7/2013, Thanh Hóa. 32. Hoàng Thế Liên (2013), “Các quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp 2013”, Tạp chí dân chủ & pháp luật, (Chuyên đề triển khai thi hành Hiến pháp 2013). 33. Hồ Chí Minh (2000), Thư gửi UBND tỉnh và huyện ba tỉnh Bắc Ninh, Bắc Giang và Lạng Sơn, Hồ Chí Minh toàn tập, Tập 5. 34. Nguyễn Đức Minh (2014), Những nội dung cơ bản của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về chính quyền địa phương và định hướng triển khai. “Tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 2013”, Kỷ yếu hội thảo khoa học, Hà Nội. 35. Phạm Duy Nghĩa (2013), Quản lý và điều tiết: Cải cách bộ máy chính quyền dưới sức ép phục vụ người dân và doanh nghiệp, http://www. thesaigontimes.vn/Uploads/Articles/114348/a2ee6_Pham-Duy-Nghia.doc. 36. Thang Văn Phúc (2013), Sửa đổi, bổ sung các quy định của Hiến pháp 1992 về Chính phủ và chính quyền địa phương, http://www. tapchicongsan.org.vn/Home/du-thao-sua-doi-nam-1992/2013/23405/ Sua-doi-bo-sung-cac-quy-dinh-cua-Hien-phap-nam-1992.aspx. 37. Quốc hội (1946), Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, ngày 09/11/1946, Hà Nội. 38. Quốc hội (1959), Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, ngày 31/12/1959, Hà Nội. 39. Quốc hội (1980), Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ngày 18/12/1980, Hà Nội. 128 40. Quốc hội (1992), Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ngày 15/4/1992, Hà Nội. 41. Quốc hội (2013), Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ngày 28/11/2013, Hà Nội. 42. Quốc hội (1962), Luật Tổ chức HĐND và UBHC ngày 27/10/1962, Hà Nội. 43. Quốc hội (1983), Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 30/6/1983, Hà Nội. 44. Quốc hội (1989), Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 30/6/1989, Hà Nội. 45. Quốc hội (1994), Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 21/6/1994, Hà Nội. 46. Quốc hội (2003), Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003, Hà Nội. 47. Quốc hội (2003), Luật bầu cử đại biểu HĐND ngày 26/11/2003, Hà Nội. 48. Quốc hội (2008), Luật Cán bộ, công chức ngày 13/11/2008, Hà Nội. 49. Quốc hội (2014), Nghị quyết số 70/2014/QH13 ngày 30/5/2014 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2015, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa XIII và năm 2014, Hà Nội. 50. Phạm Tấn, Phạm Tuấn, Hoàng Tuấn Phổ (2005), Địa chí huyện Thọ Xuân, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội. 51. Thủ tướng Chính phủ (2006), Quyết định số 77/2006/QĐ-TTg ngày 12/4/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế làm việc mẫu của UBND xã, phường, thị trấn, Hà Nội. 52. Đinh Xuân Thảo (2013), Chương Chính quyền địa phương trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam, “Tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 2013”, Kỷ yếu hội thảo khoa học, Hà Nội. 53. Nguyễn Phước Thọ (2014), Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương - cơ hội và thách thức, http://baodientu.chinhphu.vn/Trien-khaiHien-phap-2013/Xay-dung-Luat-To-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-cohoi-va-thach-thuc/196235.vgp 129 54. Hoàng Anh Tuấn (2012), Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở, http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/PrintStory.aspx? distribution=19196&print=true. 55. Nguyễn Minh Tuấn (2005), Dân chủ ở xã từ góc nhìn pháp lý, NXB Công an nhân dân, Hà Nội. 56. Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (2014), Dân chủ cấp ở địa phương, Sổ tay IDEA quốc tế, do Viện Chính sách Công và pháp luật (IPL) biên dịch và xuất bản Tiếng Việt, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, truy cập tại địa chỉ: http://ipl.org.vn/An-pham-da-xuat-ban/Cuon-Dan-chu-o-cap-diaphuong-a32. 57. Ủy ban nhân dân huyện Thọ Xuân (2010), Báo cáo quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội huyện Thọ Xuân đến năm 2020, Thanh Hóa. 58. Ủy ban nhân dân huyện Thọ Xuân (2012), Báo cáo tình hình, kết quả thực hiện cải cách hành chính năm 2012, phương hướng nhiệm vụ năm 2013, Thanh Hóa. 59. Ủy ban nhân dân huyện Thọ Xuân (2013), Báo cáo số 03/BC-UBND ngày 12/01/2013 đánh giá công tác chỉ đạo điều hành năm 2012, nhiệm vụ trọng tâm năm 2013, Thanh Hóa. 60. Ủy ban nhân dân huyện Thọ Xuân (2012), Báo cáo số 246/BC-UBND ngày 17/12/2013 về tình hình kinh tế - xã hội, quốc phòng – an ninh năm 2013, mục tiêu và giải pháp năm 2014, Thanh Hóa. 61. Ủy ban nhân dân huyện Thọ Xuân (2013), Công văn số 276/UBND-NV về việc báo cáo thống kê đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã tính đến 31/12/2013, Thanh Hóa. 62. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2005), Nghị quyết số 753/2005/NQUBTVQH11 ngày 02/4/2005 ban hành Quy chế hoạt động của HĐND, Hà Nội. 130 63. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (1961), Pháp lệnh về việc bầu cử HĐND các cấp ngày 18/01/1961, Hà Nội. 64. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2003), Pháp Lệnh số 11/2003/PLUBTVQH11 sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998, Hà Nội. 65. Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá (1998), Quyết định số 1464/1998/QĐUB ngày 24/7/1998 về việc ban hành quy định số lượng, cơ cấu và chế độ, chính sách đối với cán bộ cấp xã trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá, Thanh Hóa. 66. Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá (2004), Quyết định số 2519/QĐ-CT ngày 09/8/2004 về việc giao số lượng cán bộ chuyên trách, công chức xã, phường, thị trấn, Thanh Hóa. 67. Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá (2007), Quyết định số 1846/QĐ-UBND ngày 25/5/2007 về việc phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn, Thanh Hóa. 68. Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá (2010), Quyết định số 619/2010/QĐUBND ngày 11/02/2010 quy định về chức danh, số lượng, chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, Thanh Hóa. 69. Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá (2010), Quyết định số 1630/QĐ-UBND ngày 14/5/2010 về việc giao số lượng cán bộ, công chức xã, thị trấn thuộc huyện Thọ Xuân, Thanh Hóa. 70. Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh (2011), “Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (3). 131 [...]... 2 Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá Chương 3 Phương hướng và một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá 5 6 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP Xà 1.1 Lƣợc sử phát triển, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã ở Việt Nam... 23/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC ở xã, huyện, tỉnh, kỳ Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức HĐND và UBHC thành phố, khu phố Theo 2 Sắc lệnh này, chính quyền địa phương có 4 cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã, trong đó cấp tỉnh và cấp xã là 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND và UBHC, còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ có UBHC Chính quyền xã gồm có HĐND và UBHC xã, HĐND do cử tri xã bầu ra, có quyền. .. nhiệm của mỗi cấp chính quyền Như vậy, những quy định mới của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương khá nhiều sẽ được cụ thể hoá trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương sắp tới Vì thế, chính quyền cấp xã cũng được đứng trước cơ hội lớn trong việc cải cách, đổi mới về tổ chức và hoạt động của mình, tuy nhiên vẫn còn những vần đề cần làm rõ về chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã. .. HĐND cấp huyện, cấp tỉnh Nhiệm kỳ mỗi khoá của HĐND cấp xã cũng là 5 năm giống như HĐND cấp huyện, cấp tỉnh, kể từ kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá đó đến kỳ họp thứ nhất của HĐND khoá sau 1.2.1.2 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND các cấp nói chung và HĐND cấp xã nói riêng có 02 chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn là quyết định và giám... thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong cả nước nói chung, ở huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hóa nói riêng, phù hợp với công cuộc cải cách hành chính của nước ta trong giai đoạn hiện nay 7 Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1 Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã Chương... lẽ chính quyền cấp xã là một cấp và là cấp thấp nhất trong các cấp chính quyền địa phương Cụ thể: 20 Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định [41, Điều 111] Điều đó có nghĩa chính quyền. .. chức chính trị - xã hội ở cấp xã, thôn, tổ dân phố và tương đương, đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế của địa phương [2, tr.6] Phân tích về quá trình hình thành và phát triển của chính quyền cấp xã qua các thời kỳ như trên, có thể thấy chính quyền cấp xã có những đặc điểm cơ bản như sau: - Một là: Chính quyền cấp xã là cấp chính quyền thấp nhất trực tiếp tiếp xúc với nhân dân Cán bộ, công chức cấp. .. Luật Tổ chức chính quyền địa phương chưa được ban hành nên vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã dưới đây vẫn được trình bày trên cơ sở Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản có liên quan đang có hiệu lực thi hành 1.1.2 Vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy Nhà nước 1.1.2.1 Vị trí, vai trò của HĐND Hiến pháp 1992 quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa. .. định:“Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” [41, Điều 112] Đồng thời Hiến pháp năm 2013 khẳng định vai trò tự quản và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, trao cho người dân địa phương có quyền quyết định những vấn đề của địa phương Chính quyền địa phương... quyền địa phương lúc này chỉ có 3 cấp là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã (cấp xã bao gồm xã, phường, thị trấn); vị trí pháp lý của các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương cơ bản vẫn giữ nguyên, UBHC được đổi tên thành UBND; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp xã giao nhiều hơn trước, cụ thể: - Theo quy định tại Điều 20 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983, HĐND xã, phường, thị trấn có nhiệm vụ và ... lý tổ chức hoạt động quyền cấp xã Chương Thực trạng tổ chức hoạt động quyền cấp xã địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá Chương Phương hướng số giải pháp đổi tổ chức hoạt động quyền cấp xã địa. .. HƢỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP Xà TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THỌ XUÂN, TỈNH THANH HÓA 91 3.1 Một số phƣơng hƣớng, quan điểm đổi tổ chức hoạt động quyền cấp xã. .. này, quyền địa phương có cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã, cấp tỉnh cấp xã cấp quyền hoàn chỉnh có HĐND UBHC, cấp kỳ cấp huyện có UBHC Chính quyền xã gồm có HĐND UBHC xã, HĐND cử tri xã