Cải cách nền hành chính nhà nước việt nam trong giai đoạn sau năm 2010

PHẦN I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH. 1. 1. Khái niệm chung. Nhiều nghiên cứu đã đề cập đến "lịch sử hành chính Việt Nam". Đặc biệt Chính phủ đã có những công trình nghiên cứu về lịch sử Chính phủ. Tuy nhiên, cần nhìn nhận một cách chính xác hơn về cách tiếp cận để nghiên cứu lịch sử cũng như những hoạt động cải cách hành chính nhà nước Việt Nam qua các giai đoạn khác nhau. Trước hết cần nhận thức đúng về thuật ngữ hành chính trên phương diện khoa học hành chính để từ đó tiến hành nghiên cứu lịch sử hành chính Việt Nam cũng như cải cách hành chính qua từng giai đoạn bao gồm những nội dung cơ bản gì. Không ít tài liệu nghiên cứu lịch sử hành chính Việt Nam đã đề cập đến lịch sử của hành chính từ những khi nhà nước Việt nam ra đời, bao gồm cả thời kỳ phong kiến. Điều đó đã không nhận thức đúng bản chất của thuật ngữ hành chính dưới giác độ khoa học hành chính. Thuật ngữ hành chính "Administration" trên phương diện khoa học xuất hiện khi hoạt động quản lý nhà nước bắt đầu có sự phân chia thành các nhóm quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chính vì vậy, khoa học nghiên cứu việc sử dụng quyền lực nhà nước đã có từ ngay khi có nhà nước ra đời và sử dụng quyền lực nhà nước bởi những chủ thể khác nhau, nhưng trong thời kỳ phong kiến khái niệm quyền lực và sử dụng quyền lực nhà nước mang tính tập quyền rất lớn. Hệ thống pháp luật chưa hình thành và có "mần mống của pháp luật cũng chỉ là pháp luật do 1 một người đề ra để cai trị nhiều người”. Xét xử hay vận hành hệ thống đó cũng chỉ tuân thủ theo nguyên tắc "vua là thiên tử". Chính vì vậy, nghiên cứu hành chính của những thời kỳ phong kiến là một trong những xu hướng "nghiên cứu nhà nước hơn là nghiên cứu hành chính”. Không ít công trình không phân biệt giữa hai phạm trù “nhà nước – quản lý nhà nước” và hành chính như là một yếu tố cấu thành của quản lý nhà nước. Không ít nhà sử học đã đồng nhất hai khái niệm nhà nước và hành chính hay có một sự nhầm lẫn rất lớn giữa “quản lý nhà nước” và “khoa học hành chính”. Một số người đồng nhất nghiên cứu lịch sử quốc gia, hình thành và phát triển nhà nước của quốc gia đó gắn với nó là lịch sử hành chính lại là một cách tiếp cận "sai lệch và không hiểu gì về khoa học hành chính". Khoa học hành chính không phải là nghiên cứu đồ đồng, đồ sắt hay nông nghiệp lúa nước hay lúa nương. Không phải vua có bao nhiêu vợ hay vua hiền hay vua ác. Một sự đồng nhất giữa lich sử quốc gia, lịch sử nhà nước với lịch sử hành chính (với nghĩa là khoa học hành chính) là một sự nhầm lẫn và thực sự chưa hiểu bản chất của thuật ngữ “hành chính” này. Hành chính gắn với nghĩa với quản lý không có nghĩa là quản lý là hành chính. Hành chính chỉ là một trong những dạng của quản lý. Chính vì vậy, khoa học hành chính và khoa học quản lý có những vùng giao thoa. Điều đó cũng tương tự như hành chính với nhà nước. Hành chính và quản lý nhà nước cũng có những phần giao thoa, nhưng không có nghĩa “quản lý nhà nước” là “hành chính nhà nước ” 1. 2. Những yếu tố cấu thành nền hành chính nhà nước. 2 Nghiên cứu khoa học hành chính cũng chính đồng nghĩa nghiên cứu cơ sở khoa học, lý luận cũng như thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước của một bộ phận cấu thành nhà nước. Đó cũng chính là nghiên cứu những nền tảng của hoạt động sử dụng một trong ba nhóm quyền lực nhà nước: quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Khi ba quyền này không có sự phân chia và không hình thành những khái niệm cân bằng, phân công, phối hợp, nghiên cứu đó sẽ thiên về nghiên cứu nhà nước và quyền lực nhà nước. Nghiên cứu khoa học, lý luận và thực tiễn của hành chính cũng chính là nghiên cứu những nền tảng cơ bản để cho hệ thống này vận hành. Có thể nghiên cứu tập trung vào các nhóm yếu tố: - Thể chế hành chính. - Tổ chức và hoạt động của hệ thống các tổ chức được gọi là cơ quan hành chính nhà nước. - Những vấn đề liên quan đến con người làm việc trong hệ thống các tổ chức trên. - Những yếu tố về quản lý và sử dụng nguồn lực trong cá tổ chức được gọi là cơ quan hành chính nhà nước (trung ương và địa phương). - Những phương pháp, cách thức các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng để đạt được mục tiêu. - Những yếu tố tác động, ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của hệ thống các tổ chức trên. - Khác. Mục tiêu của đề tài này, không nghiên cứu cả các yếu tố trên trong giai đoạn lịch sử của Việt nam từ 1945-2005. Vấn đề chủ yếu của nhóm nghiên cứu là tập trung vào các dữ liệu có được để hình thành ra một bức tranh về hành chính nhà nước 3 Việt Nam qua các giai đoạn và các hoạt động cải cách hành chính chủ yếu gắn với từng giai đoạn. Nghiên cứu cải cách hành chính gắn liền vào từng giai đoạn nhưng không có điều kiện để mô tả những nét lịch sử môi trường chính trị, kinh tế, văn hoá,.. trong đó các tổ chức hành chính trung ương - địa phương tồn tại, vận động và phát triển. Đó cũng có thể là một hạn chế. Nghiên cứu cải cách hành chính qua các giai đoạn phát triển của nhà nước Việt nam từ 19945 lại nay sẽ tập trung trên các nội dung chủ yếu các yếu tố cấu thành hệ thống hành chính nhà nước theo tư duy của khoa học hành chính (cổ điển cũng như hiện đại). Có thể có khá nhiều thuật ngữ sử dụng từng giai đoạn không đồng nghĩa với nhau, nhưng bản chất có thể không khác biệt nhiều. Đó cũng là điều mà các nhà khoa học xã hội và khoa học hành chính cần chú ý. 1.2.1. Thể chế hành chính. Đây là những vấn đề gây khá nhiều tranh luận xung quanh thuật ngữ thể chế và do đó cả thể chế hành chính. Nhiều nhà nghiên cứu pháp luật xem xét khía cạnh thể chế từ giác độ pháp luật. Và do đó coi thể chế là các loại văn bản pháp luật hoạt động của hành chính. Cách tiếp cận đó có thể khó phân biệt thể chế hành chính theo nghĩa hoạt động cụ thể của từng loại cơ quan hành chính. Thể chế theo nghĩa thông thường (institution) được quan niệm gắn liền với một “tổ chức chính thức” và có những cách tiếp cận mang tính pháp lý, quy định chung cho sự hoạt động của “tổ chức” đó. Không có khái niệm “bệnh viện” nếu như bệnh viện không hình thành “tổ chức” và không có những quy định chung cho sự tồn tại và hoạt động của bệnh viện. Bệnh viện do đó có cả bệnh viên tư và bệnh viện công. Mỗi loại bệnh viện đều được thừa nhận là một thể chế. Chỉ khác nhau cơ bản về sự 4 hoạt động của hai loại bệnh viện trên thông qua những quy định cho sự hoạt động. Cả hai loại có thể phải có những nét chung (có thể do pháp luật nhà nước quy định; cũng có thể do hiệp hội bệnh viện quy định). Nhưng mỗi một bệnh viện lại có thể có những quy định khác chỉ có ở loại bệnh viện đó và nhân viên bệnh viện phải tuân theo. Thể chế hành chính cũng phải được tiếp cận từ hai giác độ: - Đó cũng là một loại thể chế nhà nước – các tổ chức của nhà nước - Đó là một loại thể chế riêng, phân biệt với các thể chế nhà nước khác (lập pháp, tư pháp) Trong điều kiện cụ thể của thể chế hành chính, có thể có nhiều loại thể chế hành chính khác nhau. Đó chính là hệ thống của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến tận cơ sở với những quy định mang tính pháp luật (Hiến pháp, lụât, pháp lệnh, sắc lệnh, nghị quyết, văn bản lập quy,...) về sự tồn tại, vận đồng và phát triển của hệ thống các cơ quan đó. Về tổng thể thể chế hành chính, tuy theo từng giai đoạn cụ thể cũng như điều kiện pháp luật của quốc gia, các loại thể chế hành chính nhà nước được xác định từ văn bản pháp luật nhà nước cao nhất (đạo luật gốc, cơ bản – hiến pháp) hay các văn bản khác. Ví dụ, trong điều kịên cụ thể của Hiến pháp đầu tiên của VIệt nam, các thể chế hành chính nhà nước chưa được xác định một cách chi tiết. Do đó, nhiều loại thể chế hành chính ra đời do các văn bản pháp luật thấp hơn quy định và tuỳ theo từng thời kỳ có sự khác nhau. Có những thể chế mới được thay thế, bổ sung bằng văn bản dưới luật, sắc lệnh,.... Nhiều nước, hiến pháp không quy định cụ thể về thể chế hành chính nhà nước tại địa phương. Thay vào đó, hiến pháp quy định các loại thể chế đó do các văn bản luật quy định. 5 Thể chế hành chính nhà nước trung ương (chính phủ, bộ,....) thường được ghi nhận trong Hiến pháp (ví dụ Hiến pháp quy định chính phủ, thủ tướng bao nhiêu phó thủ tướng, bao nhiêu bộ,...) nhưng cũng có nhiều nước, những quy định đó thông qua luật hay văn bản nghị quyết kỳ họp (như cách làm của Việt Nam ). Trong luật cũng có thể không quy định cụ thể về các loại thể chế hành chính. Sự ra đời, bổ sung các thể chế hành chính mới là một đòi hỏi tất yếu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong nhiều văn bản luật của các nước, không quy định cụ thể thể chế hành chính trung ương (bao nhiêu bộ) mà do một cơ chế chính phủ (một đảng đa số hay liên minh- chính phủ liên hiệp) để đề nghị thể chế bộ (bao nhiêu bộ). Đảng đa số (một đảng) thường có số thể chế bộ hạn chế hơn so với chính phủ liên hợp nhiều đảng để có liên minh đa số. Đối với chính quyền địa phương cũng tương tự. Hệ thống văn bản lập quy có thể xác định các loại thể chế hành chính địa phương. Ví dụ, để có một thể chế mới về đô thị, chỉ cần khu vực đó có đủ những tiêu chí về đô thị, sẽ được cơ quan quản lý có thẩm quyền trao quy chế đô thị. Tuy theo từng giai đoạn phát triển, nhiều thể chế hành chính được ra đời. Trong đó, có một số nhóm: - Thể chế chính phủ - Thể chế bộ - Thể chế các chủ thể độc lập - Thể chế hoạt động kinh tế, cung cấp dịch vụ; - Thể chế đại diện (Hội đồng). - Thể chế chấp hành (địa phương) - Khác. 6 Nghiên cứu cải cách thể chế hành chính cũng chính là nghiên cứu hệ thốngpl quy định các loại thể chế nhà nước và thể chế hành chính nhà nước. 1.2.2. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Mỗi một loại thể chế hành chính gắn liền với nó là một tổ chức chính thức và các quy định về thành lập, cơ cấu tổ chức và hoạt động của thể chế đó. Các cơ quan hành chính nhà nước trong tổng thể chung phân biệt với các cơ quan nhà nước khác (lập pháp, tư pháp) bằng những yếu tố cơ bản như: - Chức năng - Nhiệm vụ - quyền hạn - Cơ cấu tổ chức bộ máy - Cách thức hoạt động của nó. Nghiên cứu cách thức tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước cũng như từng loại cơ quan hành chính (trung ương, địa phương, bộ, ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân cũng như các cơ quan chuyên môn) sẽ phát hiện ra khá nhiều vấn đề về tổ chức và hoạt động của các loại cơ quan đó: chồng chéo, trùng lắp, rõ ràng, không tương xứng giữa các yếu tố. Nghiên cứu các tổ chức hành chính (cơ quan hành chính) dưới giác độ của khoa học tổ chức nhằm chỉ ra những sự sai lệch giữa khoa học, lý luận và thực tiễn của tổ chức hoạt động của cơ quan hành chính. 7 Nhiều nước trên thế giới cũng như Việt Nam đã chỉ ra rằng cách thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước bị chi phối bởi nhiều yếu tố và trong nhiều trường hợp không theo cơ sở của khoa học tổ chức. Nghiên cứu cải cách về tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm tìm ra mô hình hợp lý cho các cơ quan hành chính nhà nước và cách thức tiến hành các hoạt động của chính các loại cơ quan này. 1.2.3. Vấn đề nhân sự, nguồn nhân lực trong các cơ quan hành chính nhà nước. Yếu tố quyết định hoạt động hiệu quả của hệ thống các cơ quan hành chính chính là cách thức quản lý và sử dụng con người làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước. Tổ chức hành chính nhà nước là một loại cơ quan nhà nước, chính vì vậy các loại cơ quan này chịu sự chi phối rất nhiều yếu tố liên quan đến quản lý và sử dụng lực lượng lao động làm việc trong cơ quan này. Tính chính trị của người làm việc trong các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nói riêng tồn tại ở tất cả các nước và đó cũng chính là nguyên nhân phổ biến của hoạt động không hiệu quả của các tổ chức nhà nước so với các loại tổ chức khác. Trong xu hướng chung của cải cách hành chính, nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng lý thuyết quản lý nhân sự từ các tổ chức khu vực tư nhân trong tổ chức nhà nước nói chung và đặc biệt trong các cơ quan hành chính nhà nước – nơi ngày càng được coi là hệ thống hoạt động mang tính chuyên môn, nghề nghiệp, tương đồng với khu vực tư nhân. 8 Bốn vấn đề lớn được quan tâm khi xem xét vấn đề nhân sự, nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước là: - Tuyển chọn người vào trong cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. - Cách thức sử dụng mang tính chuyên môn, nghề nghiệp hay tính chính trị’ - Quyền lợi - Nghĩa vụ Khi bốn vấn đề trên càng được “thể chế hoá” và mức độ hiệu lực của những “thể chế” càng cao, sẽ tạo ra được một lực lượng lao động đáp ứng được đòi hỏi mang tính chuyên nghiệp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước. Thực tế của nhiều nước và Việt Nam đã chỉ ra hạn chế rất lớn về “tính thể chế hoá” của các thể chế hành chính trên phương diện sử dụng nguồn nhân lực trong cơ quan hành chính nhà nước. Sử dụng lãng phí, chảy máu chất xem, làm việc không hiệu quả, thiếu động lực,... thiếu cơ chế để xử lý, đang làm cho hoạt động của khu vực nhà nước trên một số lĩnh vực không cạnh tranh được với các khu vực khác. Nghiên cứu cải cách trên lĩnh vực nhân sự nhằm tìm ra cơ sở lý luận, khoa học và thực tiễn của việc sử dụng người làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước nhằm thực thi tốt nhất công vụ của nhà nước. 1.2.4.Vấn đề nguồn tài chính cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước 9 Mỗi một cơ quan nhà nước nói chung đều hoạt động dựa trên nguồn lực (ngân sách nhà nước) cung cấp. Các cơ quan hành chính nhà nước cũng tương tự. Mặt khác, các cơ quan hành chính nhà nước còn phải quản lý một nguồn ngân sách lớn của nhà nước dành cho hoạt động đầu tư phát triển. Trên nguyên tắc đó, có hai khía cạnh được xem xét: - Khía cạnh quản lý ngân sách và sử dụng ngân sách nói chung. - Quản lý ngân sách nhà nước dành cho hoạt động của từng cơ quan hành chính nhà nước. Trong lĩnh vực thứ nhất, nhiều nội dung cần được nghiên cứu riêng, nhưng có thể thấy rõ của các nước là đòi hỏi các cơ quan hành chính nhà nước phải có những kiến thức, trình độ, kỹ năng khi tham gia vào lĩnh vực này (quản lý thu, chi ngân sách nhà nước). Trong khi đó, mảng thứ hai gắn liền với từng loại cơ quan. Đây cũng là một trong những vấn đề đang được các nước và Việt Nam xem xét dưới giác độ hiệu quả của việc sử dụng ngân sách nhà nước dành cho từng loại cơ quan hành chính. Thực tế của các nước cũng như ở Việt Nam, thiếu những cơ chế để kiểm soát hoạt động sử dụng ngân sách nhà nước dành cho từng loại cơ quan. Nguyên nhân cơ bản là ngân sách đó không thuộc của bất cứ một cá nhân nào, nhưng lại có nhiều người có quyền được sử dụng nó. Và khi không thuộc của một ai, nhiều loại hình “sử dụng” sẽ xuất hiện. Khoán chi hành chính đã trở thành một yếu tố cơ bản của cải cách hành chính. Tuy nhiên, bên cạnh vấn đề “khoán”, có nhiều vấn đề khác đạt ra cần quan tâm (xem 10 mục chi tiết ở cải cách hành chính giai đoạn 2001-2005 – mô hình khoán chi hành chính). PHẦN II. CẢI CÁCH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN SAU NĂM 2010 3.1. Tính tất yếu của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước. Nền hành chính Nhà nước và môi trường trong đó nền hành chính Nhà nước hoạt động. Nền hành chính Nhà nước được hiểu như là toàn bộ các yếu tố cấu thành bộ máy quản lý hành chính Nhà nước từ trung ương đến tận cơ sở hay nói khác đi từ bọ máy hành chính Nhà nước trung ương đến chính quyền địa phương các cấp. Quản lý với nghiã cơ bản của nó là sự tác động quyền lực của một tổ chức thông qua những nhà quản lý đến đối tượng cần quản lý. Hây đó là sự tác động của chủ thể quản lý đến các khác thể quản lý. Nhiều phương pháp quản lý khác nhau trong các tổ chức, doanh nghiệp, đã được nghiên cứu trong đó quan trọng và được chú ý nhiều nhất là quản lý khoa học của Taylor, được gọi là cha đẻ của quản lý khoa học. Nhiều nội dung của quản lý khoa học do Taylor đề ra không chỉ được áp dụng cho việc quản lý các doanh nghiệp mà còn được các tổ chức quản lý Nhà nước nghiên cứu áp dụng và đem lại nhiều kết quả quan trọng. Nếu như quản lý doanh nghiệp cũng như các tổ chức tư nhân được thực hiện trên nguyên tắc được quy định bởi tổ chức và doanh nghiệp đó trong khuôn khổ hệ thống pháp luật quy định của nhà nước, thì quản lý Nhà nước hay hoạt động của 11 nền hành chính Nhà nước lại được xác định không chỉ trên nguyên tắc của văn bản quản lý Nhà nước đã được các cấp chính quyền địa phương ban hành nhằm thực thi quyền hành pháp của mộ máy Nhà nước. Bộ máy Nhà nước cũng như hoạt động của nền hành chính Nhà nước được tiến hành trong những môi trươgng rất phức tạp. Ngay bản thân một tổ chức, một doanh nghiệp không phải cơ quan thực thi quyền hành pháp, môi trường trong đó tổ cức , doanh nghiệp tồn tại, vận động và phát triển cũng chứa đựng nhiều yếu tố cần được quan tâm, xem xét, phân tích và đánh giá. Phân tích môi trường trong đó tổ chức hay doanh nghiệp Nhà nước cũng như các loại hình doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh khác tổn tại, vận động và phát triển có ý nghĩa và vai trò rất quan trọng. Lý thuyết phân tích tổ chức cũng như phân tích môi trường trong đó tổ chức tổn tại, vận động và phát triển không chỉ nhằm giúp các nhà quản lý thấy rõ được những điểm mạnh yếu của chính bản thân tổ chức mình mà còn là một công cụ quan trọng nhằm chỉ ra được những thách thức đang tác động hay đe doạ đến sự tồn tại, vận động và phát triển của tổ chức nhằm hướng đến mục tiêu của tổ chức. Phân tích SOWT đã trở thành công cụ quan trọng của các nhà quản lý nhằm đạt được mục tiêu đó. 1 Trong lý thuyết phân tích tổ chức, môi trường trong đó tổ chức tồn tại, vận động và phát triển được chia thành hai bộ phân: môi trường bên ngoài của tổ chức là những yếu tố không thuộc phạm vi quản lý, tác động của tổ chức nhưng có ảnh hưởng quan trọng đến sự tồn tại, vận động và phát triển. Môi trường bên trong của tổ chức là những yếu tố thuộc phạm vi quản lý của tổ chức đó và tác động qua lại, ảnh hưởng đến sự tồn tại, vận động và phát triển của tổ chức. Phân tích cả môi trường bên trong và bên ngoài của tổ chức cần được quan tâm. 1 Xem chí tiết “ Phân tích và dự báo kinh tế - xã hội cho các nhà quản lý “. Nhà XB KHKT, 1998 12 Nền hành chính Nhà nước luôn luôn tồn tại, vận động và phát triển trong môi trường rất phức tạp. Tính phức tạp của môi trường thể hiện không chỉ quy mô, phạm vi tác động của nó đến sự tồn tại, vận động và phát triển của nền hành chính Nhà nước mà còn thể hiện thông qua số các nhân tố tác động cũng như hình thức và phương thức tác động của các nhân tố đó. Nhiều hình thức tác động của các nhân tố thuộc môi trường bên trong và bên ngoài của nền hành chính Nhà nước không thể đo trực tiếp và sự thể hiện tác động của nó có thể bị chậm trễ về thời gian. Nền hành chính Nhà nước của các nước trong tiến trình tiến hoá của xã hội loài người từ trước đến nay luôn bị đặt trong môi trường không những biến đổi ( môi trường động). Chính vì vậy, có thể nói vấn đề thay đổi những phương thức quản lý khác nhau nhằm đạt được mục đích quản lý Nhà nước của bộ máy hành chính Nhà nước luôn được đặt ra như là một trong những hoạt động mang tính quy luật của nền hành chính Nhà nước. Đó cũng là một quy luật mang tính tất yếu khách quan của hoạt động quản lý nói chung. Trong hoạt động quản lý, mỗi một phương thức quản lý chỉ phụ hợp với môi trường nhất định. Khi môi trường trong đó một hiện tượng kinh tế - xã hội hay một tổ chức tồn tại thay đổi, nhà quản lý không thể áp dụng nguyên phương pháp hay phương thức quản lý đã được áp dụng trước khi có sự thay đổi về môi trường hoạt động. (dù phương thức quản lý đó đã đem lại những thay đổi căn bản; đem lại hiệu quả cho tổ chức trong một giai đoạn phát triển nhất định). 13 Nền hành chính Nhà nước ra đời gắn liền với sự ra đời của Nhà nước cũng đã chịu rất nhiều sự tác động, thay đổi từ bên ngoài và ngay bản thân bên trong của quốc gia. Sự thay đổi đó xẩy ra cả trên phương diện chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội. Về phương diện chính trị, có thể nói đây là một cuộc đấu tranhkhông chỉ về sự thay đổi các hình thái chính trị Nhà nước, chuyển từ một hình thái kinh tế - chính trị này sang một hình thái chính trị khác mà còn là cuộc đấu tranh giũ các hệ tư tưởng xã hội khác nhau nhau tạo ra những nhà nước theo các mô hình khác nhau trong ngay một hình thái kinh tế. Điều đó đã tác động rất mạnh đến hình thức tổ chức Nhà nước và nền hành chính Nhà nước. Sự tồn tại ngay sau khi chiến tranh thế giới lần thức hai kết thúc hai phe đối lập nhau và tạo ra cuộc chiến tranh lạnh quy mô toàn thế giới đã tạo ra những hình thái và phương thức tổ chức khác nhau của Nhà nước. Sự đối đầu giữa Liên xô và Mỹ cũng như sự đối đầu giũa NATO và WARSAW đã làm cho mô hình Nhà nước giũa các nước thuộc các tổ chức này khác nhau và do đó các phương thức khác nhau của tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước. Nhà nước dân chủ nhân dân, Nhà nước cộng hoà thay cho nhà nước tư sản, độc quyền làm cho cuộc đấu tranh ý thức hệ trở nên phức tạp hơn, khó khăn hơn. Trong khi đó các nước tư bản cũng đã có nhiều phương thức tố chức nhà nước cũng như phương pháp điều hành nền hành chính nn nhằm phục vụ cho những nhịêm vụ phức tạp của cuộc đối đầu giữa các cường quốc với nhau. Sự tan rã của khối xã hội chủ nghía Đông Âu và Liên xô được coi như là sự kết thúc cuộc chiến tranh lạnh đã kéo dài hơn nửa thế kỷ. Sự tan rã của mô hình Nhà nước kiểu Liên xô và các nước XHCN Đông Âu trước đây không thể nói đó là sự tan rã hay sụp đổ của lý tưởng về chủ nghĩa xã hội hay chủ nghĩa cộng sản. Điều này đã được thể hiện thông qua sự có mặt của hơn 1.500 đại biểu từ 70 quốc gia và tổ chức quốc tế đã tụ họp nhau lại tại Pari, thủ đô nước Pháp để kỷ niệm 150 ngày 14 sinh K. Mác và sự thắng lợi của nhiều đảng cộng sản tại các nhà nước trong các cuộc tổng tuyển cử bầu quốc hội - cơ quan lập pháp. Sự tan rã đó là sự tan rã của một mô hình quản lý Nhà nước kém hiệu quả, kém hiệu lực và không phát huy được hết sức mạnh nội lực của dân tộc trong cuộc đấu tranh kinh tế nhằm phát triển kinh tế - xã hội. Trong nnững giai đoạn đầu của cuộc đấu tranh giành độc lập, giải phóng dân tộc, Nhà nước của các nước thuộc khối Liên xô và Đông Âu đã tỏ ra rất hiệu quả trong việc đấu tranh giành độc lập, giải phóng nhân dân lao động khỏi sự áp bức của giai cấp tư sản. Song bước sang giai đoạn mới của sự phát triển. Giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội, tư duy và cách thức tổ chức, quản lý, điều hành trước đó đã không còn có hiệu lực và những người lãnh đạo đất nước đã bị chủ nghĩa duy ý chí cản đường và không nhận thức được những gì cần phải thay đổi khi môi trường quản lý đã thay đổi. Sự trì trệ đó đã làm cho bộ máy Nhà nước nói chung và nền hành chính Nhà nước nói riêng ngày càng biểu hịên nhiều của những dấu hiệu kém hiệu quả so với các nền hành chính Nhà nước khác đang tồn tài ở các nước. Nhiều vấn đề thuộc phạm trù khách quan của sự vận động đã bị thay đổi do những mục tiêu xã hội, nhân văn (song lại chưa có đủ điều kiện để thực hiện những vấn đề đó). Một thế giới với những tư duy mới đã xuất hiện. Một mặt, cuộc đấu tranh giữa các ý thức hệ tư tưởng không vì thế mà mất đi, nó trở nên phức tạp hơn, tinh vi hơn và cuộc đấu tranh giữa chủ nghĩa xã hội và chủ nghĩa tư bản vẫn là cuộc đấu tranh nhằm taọ ra một thế giới mới tốt đẹp hơn. Mặt khác, cũng thông qua những sự thất bại trong hoạt động quản lý Nhà nước của nhiều mô hình kinh tế tập trung, bao cấp trước đây, thế giới đi vào nhận thức đúng hơn hoạt động quản lý Nhà nước cần phải có trên nững nguyên tắc mang tính khách quan và những yếu tố mang tính chất đặc trưng của xã hội. Nền hành chính Nhà nước và môi trường chính trị quốc tế được đặt trong tổng thể chung của sự phát triển. Các mối quan hệ chính trị có 15 tính chất đối đầu đã được thay thế bằng các cuộc đối thoại nhằm tìm ra tiếng nói chung không chỉ của một quốc gia nào mà là của cả nhân loại. Không thể chí có các cường quốc như trước đây có tiếng nói quyết định đối với vận mệnh của thế giới mà ngày nay nó trở thành tiếng nói chung của nhân loại. Nhiều sự kiện xẩy ra trên thế giới vào thập niên cuối cùng của thế kỷ XX đã chỉ ra tác động và vai trò của cả cộng đồng quốc tế trong sự tiến bộ chung của nhân loại. Không còn có quyền của các nước lớn áp đặt quyết định của mình trên nhiều vấn đề của quốc tế. Tuy nhiên, môi trường chính trị quốc tế đã và đang có nhiều biến động phức tạp, không dễ dàng có thể dự báo những xu thế đó. Vì vậy, các nhà quản lý Nhà nước nói chung và bộ máy hành chính Nhà nước nói riêng vẫn đứng trước nhiều thách thức của sự tác động này và nếu không nhận thức đúng nội hàm của các vấn đề sẽc tác động đến nền hành chính Nhà nước sẽ không kịp đưa ra các biện pháp để điều chỉnh, can thiệp cần thiết nhằm làm cho nền hành chính Nhà nước thích ứng với môi trường chính trị quốc tế đang diễn biến rất phức tạp như hiện nay. Môi trường kinh tế thế giới cũng đang tác động rất mạnh hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước của các quốc gia trên thế giới. Nếu như các yếu tố thuộc ý thức hệ tác động đến hoạt động của nền hành chính Nhà nước có thể biểu hiện nhiều hình thức khác nhau và thông qua những hoạt động “diễn biến hoà bình”, khó nhận dạng nó, thì vấn đề kinh tế thế giới tác động đến bộ máy Nhà nước nói chung và nền hành chính Nhà nước nói riêng có thể dẽ nhận dàng hơn và mức độ tác động của nó có thể rất mạnh và đo lường cụ thể. Thị trường kinh tế thế giới đang ngày càng mở rộng và tính không biên giới của thị trường kinh tế càng ngày càng thể hiện cụ thể. Nếu như những năm của thập kỷ 1970, 1980 là cuộc thương lượng dai dẳng về vòng đàm phán URUGOAY, và kế quả đạt được của nó hạn chế vì tiếng nói của nhiều quốc gia bị hạn chế bởi các 16 cường quốc kinh tế như Mỹ, Đức, Nhật, thì sự ra đời của WTO (World Trade Organization) đã là nơi hội tụ tiếng nói rộng hơn, đa dạng hơn và các quốc gia yếu về kinh tế cũng đã đưa được tiếng nói của mình nhằm hạn chế thua thiệt trong buôn bán trên thị trường thế giới. Nhiều khu vực mậu dịch tư do [2] đã được hình thành nhằm giải quyết tốt hơn và thúc đẩy buôn bán giữa các nước với nhau và tạo ra một sự bình đẳng, cùng có lợi vì sự phát triển. Nếu như trước đây, các nước áp dụng những chính sách để bảo hộ hàng sản xuất trong nước, hạn chế sự xâm nhập của hàng nước ngoài thông qua hàng rào thuế quan, thì sự hìanh thành các khu mậu dịch tự do tạo ra những cơ hội cạnh tranh lớn hơn; tạo cơ hội sử dụng tốt hơn, hiệu quả hơn lợi thế so sánh giưã các nước thuộc khu vực mậu dịch tư do. Điều đó cũng có nghĩa tăng hiệu quả trong hoạt động sản xuất, kinh doanh Nền kinh tế thế giới trong thời đại ngày nay đòi hỏi cần có sự hợp tác mạnh mẽ giũa các quốc gia nhằm giải quyết nhiều vấn đề mang tính chất toàn cầu. Thay cho sự đối đầu trong sự phát triển là sự cạnh tranh và hợp tác. Tính toàn cầu hoá và khu vực hoá về kinh tế cũng như các vấn đề khác đã tạo ra những thách thức và đòi hỏi mới của Chính phủ nhiều quốc gia trong hoạt động quản lý. Đó không chỉ là sự quản lý nhằm phù hợp với đòi hỏi chung của các quốc gia trong tổ chức cùng liên kết, ví dụ Việt nam trở thành thành viên chính thức của ASEAN đòi hỏi Nhà nước Việt nam cần có một sự thay đổi về mặt cơ cấu tổ chức; về đội ngũ cán bộ công chức hành chính Nhà nước cũng như các thủ tục, thông lệ nhằm làm cho nền hành chính Nhà nước nước ta thích ứng với môi trường hoạt động mới cũng đồng thời đáp ứng đòi hỏi của sự hội nhập ASEAN và thành viên của WTO. 2 Khu mậu dịch tự do là những khu vực trong đó giao lưu hàng hoá có nguồn gốc từ các quốc gia đó trên một tỷ lệ nhất định sẽ không chịu thuế xuất nhập khẩu hoặc chỉ chịu một tỷ lệ rất thấp. Ví dụ từ o đến 5% thay cho hàng chục, thậm chí hàng trăm % trước khi hình thành khu mậu dịch tự do. 17 3.2. Những bài học của cải cách hành chính giai đoạn 2001-2006. Giai đoạn 2001-2005 là giai đoạn thực hịên Chương trình tổng thể cải cách hành chính 10 năm (2001-2010). Đây được coi là giai đoạn quan trọng, mặc dù đó là giai đoạn mở đầu và là giai đoạn Việt Nam bước vào một kỷ nguyên tập dượt, chuẩn bị cho hướng đến xa hơn. Bộ máy hành chính nhà nước tiến hành cải cách từ những năm giữa của thập kỷ 1980’s. Tuy nhiên, bộ máy hành chính nhà nước vẫn còn nhiều vấn đề yếu kém. Các yếu kém đó có mặt trên tất cả các nội dung cơ bản của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Những yếu kém trên các lĩnh vực về thể chế hành chính; tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến tận địa phương cơ sở; những yếu kém thuộc về đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước và yếu kém về quản lý nguồn lực (ngân sách nhà nước) trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng và cả hệ thống nhà nước nói chung. Trước khi có chương trình tổng thể, cải cách hành chính đã được thực hiện dưới sự định hướng của Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành trung ương Đảng lần thứ 8 (Khoá VII) và Hội nghị Ban chấp hành trung ương Đảng lần thứ 7 (khoá VIII). Đồng thời chính phủ đã xây dựng chương trình cải cách hành chính năm 2001 với nội dung chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực liên quan đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước 3/. 3 Quyết định 217/2000/QĐ-TTg về chương trình cải cách hành chính năm 2001 của Thủ tướng chính phủ. 18 Cải cách hành chính mang tính toàn diện cả về quản lý, sử dụng nguồn lực nhà nước trong giai đoạn 2001-2005 có ý nghĩa toàn diện và kế thừa những thành quả của các hoạt động cải cách trước đó. Báo cáo tổng kết hoạt động cải cách hành chính giai đoạn 2001-2005 đã rút ra một số bài học 4/: 1. Bài học về bảo đảm sự nhất quán, kiên trì liên tục trong triển khai cải cách hành chính bao gồm từ xây dựng chương trình, kế hoạch cải cách hành chính hàng năm của Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương và các tỉnh cần xác định rõ các mục tiêu, các nhiệm vụ và giải pháp bảo đảm thực hiện, đến tổ chức và kiểm tra thực hiện, đánh giá, kiểm điểm công tác cải cách hành chính phải dựa vào đánh giá những mục tiêu đã đề ra cũng như tác động tới xã hội thông qua công tác cải cách hành chính. 2. Bài học về công tác chỉ đạo triển khai thống nhất cải cách hành chính từ Chính phủ tới chính quyền địa phương các cấp đóng vai trò quyết định sự thành công của cải cách, do đó phải được duy trì và bảo đảm. Chương trình công tác, các cuộc họp của Chính phủ, các bộ và Uỷ ban nhân dân các cấp phải có phần về cải cách hành chính, coi đây là một nội dung quan trọng thường xuyên phải đề cập. 3. Bài học về sự thống nhất cao về nhận thức, tư tưởng và hành động trong cải cách hành chính xuất phát từ mức độ khó khăn, phức tạp của công tác này. 4. Bài học về bảo đảm sự đồng bộ giữa cải cách hành chính với đổi mới từng bước hệ thống chính trị, với cải cách kinh tế, cải cách lập pháp và cải cách tư pháp. 5. Bài học về coi trọng công tác thí điểm, làm thử trong triển khai cải cách hành chính. Quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, chuyển sang nền hành chính phục vụ đặt ra nhiều vấn đề mới, chưa kết luận được ngay, nhưng thực tiễn đặt ra phải thực hiện. Chính thông qua thí điểm mới có điều kiện đánh giá, sơ kết tổng kết, rút ra những vấn đề cần xử lý tiếp và nhân rộng nếu thấy đúng. Các cơ chế cải 4 Báo cáo của Ban chỉ đạo thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010. 19 cách như một cửa, khoán v.v… đã được hình thành qua phương thức thí điểm. Đây là bài học tốt cần chú ý trong giai đoạn II (2006-2010). 6. Bài học về xây dựng và tổ chức thực hiện các Chương trình hành động. Trong giai đoạn I, các Chương trình hành động đặt ra quá nhiều mục tiêu, vừa quá sức vừa không thiết thực ở một số kết quả phải đạt tới. Việc tổ chức thực hiện các Chương trình hành động không gắn với tổ chức thực hiện các nhiệm vụ chính của các bộ, ngành, do đó bị coi nhẹ. Cơ chế tổ chức thực hiện các Chương trình hành động, sự phân công, phối hợp giữa các bộ có liên quan chưa phù hợp với tính hệ thống của chương trình tổng thể làm ảnh hưởng tới kết quả và tính thời gian của sản phẩm các chương trình hành động. 3.3. Những thuận lợi, thách thức và khó khăn của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước Việt nam trong giai đoạn 2006-2010 và tiếp theo. Giai đoạn 1 đã đạt được những thành tịu quan trọng. Tuy nhiên, mục tiêu của cải cách tương ứng với giai đoạn 1 (thời gian đến 2005) chưa đạt được như mong muốn. Tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khoá XI, Thủ tướng chính phủ đã trình bày những hạn chế của cải cách hành chính và khảng định quyết tâm của chính phủ đẩy mạnh cải cách hành chính giai đoạn 2006-2010. Môi trường trong đó hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung và hành chính nói riêng đang có nhiều thuận lợi, tạo tiền đề cho những hoạt động cải cách cả về thể chế hành chính; tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước; vấn đề đội ngũ cán bộ, công chức và cách thức quản lý và sử dụng nguồn lực nhà nước. 20 Trước hết, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X đã định hướng cụ thể về cải cách hành chính trong giai đoạn từ sau 2006. Những nội dung cơ bản đó đang được Chính phủ cụ thể hoá bằng những hành động cụ thể. Hai là, hệ thống lập pháp hoạt động mạnh hơn trong việc xây dựng nền tảng cơ bản cho các thể chế hành chính (trung ương, địa phương, chính phủ, Uỷ ban Nhân dân,..) hoạt động hiệu qủa hơn và có những cơ sở để giám sát, kiểm tra, thanh tra. Nhiều văn bản pháp luật (luật, pháp lệnh, nghị quyết,..) đã kịp thời ban hành làm nền tảng cho các thể chế hành chính hoạt động. Ba là, chính phủ mới quyết tâm cải cách hành chính và có những lộ trình cụ thể. Quyết định 94/2006/QĐ-TTg đã vạch ra lộ trình cụ thể cho cải cách hành chính giai đoạn 2006-2010. Bốn là, xã hội, công dân và cán bộ, công chức nhận thức được đúng hơn, rõ hơn về cải cách hành chính và vai trò của họ trong quá trình cải cách hành chính. Nếu như trước 2001, nguyên nhân cản trở cải cách hành chính thuộc về nhận thức hạn chế của cán bộ, công chức (bao gồm cả lãnh đạo, quản lý và cán bộ, công chức) và của nhân dân, thì mức độ nhận thức của công dân về cải cách hành chính đã được nâng cao và họ xác định đúng hơn vai trò của họ cũng như quan hệ giữa họ và nhà nước. Triển khai mô hình “một cửa” với sự tham gia tích cực của công dân nhằm hoàn thiện mô hình đó, đã thể hiện sự nhận thức đúng hơn của công dân cũng như cán bộ, công chức. Tuy nhiên, cải cách hành chính đang bước vào những thách thức mới. Những thách thức thuộc về nội bộ hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thông qua sự phát hiện ra một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức (bao gồm cả những cán bộ, công 21 chức có chức có quyền; nắm giữ những vị trí quan trọng trong hệ thống hành pháp như Thanh tra, công an,...) đã và đang bị thoái hoá biến chất và họ đang có những “vỏ bọc” rất tinh vi để trốn tránh pháp luật và đang ngầm cản trở cải cách hành chính Sự nhạy cản của những vấn đề cải cách hành chính động chạm đến lợi ích cục bộ của một số cá nhân, tổ chức đang trở nên nóng hơn khi áp dụng các biện pháp cải cách hành chính. Tinh giảm đầu mối, biên chế luôn gặp phải những trở ngại do chính những sự nhạy cảm đó. Tại kỳ họp của Quốc hội, thủ tướng chính phủ đã đề cập đến giảm đầu mối, giảm cấp phó. Đó cũng chính là những vấn đề sẽ động chạm đến lợi ích cục bộ. Tệ hối lộ, moắc ngoắc để được thành lập mới, thêm phó,... đang làm cho bộ máy hành chính trở nên cồng kềnh hơn. Trong khi đó, chúng ta đang phải ngày một hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế thế giới. Đòi hỏi nhiều cách thức quản lý mới. Công khai, minh bạch và phân biệt giữa hoạt động quản lý nhà nước với các loại hoạt động khác của cả hệ thống chính trị đang đặt ra nhiều đòi hỏi phải quản lý. Vai trò của công dân, khu vực xã hội dân sự và nhà nước đang đòi hỏi chính phủ phải hoạt động theo mô hình “hiệu quả”. Đội ngũ cán bộ, công chức đang đứng trước nhiều thách thức của sự trẻ hoá với kiến thức mới, nhưng cũng không ít những hạn chế. 22 Hạ tầng phục vụ cho hoạt động quản lý vẫn là hạn chế cơ bản ảnh hưởng đến việc áp dụng các công cụ mới để quản lý. Quốc hội đang bàn đến Luật Hộ khẩu. Nhiều Đại biểu muốn đề nghị áp dụng mô hình quản lý hộ tịch theo một cơ chế khác nhau tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân. Nhưng trên thực tế, các cơ quan hành chính nhà nước chưa có thể thực hiện mô hình quản lý người dân như các nước. Thực tế, đây sẽ là một khó khăn không chỉ trên lĩnh vực hộ khẩu như Quốc hội đang bàn mà trên nhiều linh vực khác. Cơ chế “một cửa” chỉ có thể có được khi cơ quan hành chính nhà nước quản lý được người dân thông qua “một cửa”- đó chính là công giao dịch điện tử giữa nhà nước và công dân (mô hình G-C). Liệu khi nào các cơ quan quản lý nhà nước biết được đích thực một người có giấy phép lái xe thật giả, và họ đã vi phạm bao nhiêu lần? 3.4. Một số kiến nghị về cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2006-2010. Trong giai đoạn 2006- 2010, cải cách hành chính ở Việt Nam bước sang giai đoạn hai việc thực hiện chương trình cải cách hành chính. Chính phủ đã tiến hành tổng kết việc thực hiện cải cách hành chính giai đoạn 2001-2005. Những bài học kinh nghiệm về cải cách hành chính giai đoạn I (2001-2005) đã được các nhà khoa học, nghiên cứu, quản lý đánh giá tại Hội thảo về tổng kết giai đoạn I của cải cách hành chính Cải cách hành chính theo chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 ban hành kèm theo quyết định 136/2001/QĐ-TTg đề cập đến một cách tổng thể tất các các yêu tố cấu thành nền hành chính nhà nước Về phương diện lý luận, hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước (cơ quan 23 thực thi quyền hành pháp, hành pháp hành động,...) đòi hỏi phải có bốn yếu tố cần: thể chế, bộ máy , đội ngũ công chức và tài chính công. Thể chế hành chính đó là những cơ sở pháp lý để các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước. Trong điều kiện của một nhà nước quản lý bằng pháp luật (Rule by laws), thể chế hành chính nhà nước nhằm bảo đảm để các cơ quan hành chính nhà nước không lạm quyền trong việc thực thi các hoạt động quản lý nhà nước của mình. Thể chế đòi hỏi không chỉ là cơ sở pháp lý mà còn phải tạo cơ hội để các cơ quan hành chính nhà nước có thể thực hiện. Đó là cơ sở để công dân có cơ hội để biết được hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước dựa trên cơ sở pháp lý nào. Chương trình tổng thể cải cách hành chính đã xác định. Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính hay hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước nhằm thực thi chức năng quản lý nhà nước đưa pháp luật vào đòi sống và thực thi pháp luật (cho phép, cưỡng bức,.....). Tạo ra một hệ thống hoàn chỉnh để thực hịên một cách hiệu quả nhất pháp luật nhà nước (pháp luật phải được thực hiện) đòi hỏi từng yếu tố cấu thành nên hệ thống hành chính - từng cơ quan hành chính nhà nước ( administrative agency) phải hoàn thiện. Mỗi một tổ chức và những con người phụ thuộc vào tổ chức đó đều phải được biết rất rõ lý do để tồn tại tổ chức đó và tổ chức phải làm những gì và để làm được điều đó họ được phép làm những gì. Điều đó không chỉ đúng với tổ chức, cơ quan hành chính nhà nước mà đúng với mọi tổ chức. Cơ quan hành chính nhà nước trên thực tế lại ít quan tâm đến tính đặc biệt này. Cải cách cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước giai đoạn 2001-1010 tập trung vào 8 nội dung liên quan đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính n, nhưng chưa tạo ra sự đột phá. 24 Con người làm việc trong tổ chức là yếu tố rất quan trọng để làm cho tổ chức hoạt động đạt được lý do tồn tại của tổ chức và thực hiện những nhiệm vụ mà tổ chức phải làm một cách hiệu quả nhất. Lý thuyết chung về con người làm việc trong tổ chức đã xác định nhiều yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của họ. Đó là những yếu tố gắn liền với quyền lợi' nghĩa vụ; thưởng/phạt; động cơ làm việc/ đường chức nghiệp. Nếu thiếu một sự rõ ràng về những vấn đề đó, hoạt động của người làm việc trong tổ chức sẽ không đạt được mong muốn của tổ chức. Thiếu sự rõ ràng về quyền lơi/ nghĩa vụ/ trách nhiệm/ chịu trách nhiệm,.... sẽ làm cho tổ chức trở thành một tập hợp của nhiều người. Khi vui thì ai cũng cười, nhưng khi có khuyết điểm, sai lầm xẩy ra không quy kết được trách nhiệm cụ thể. Nhiều vấn đề tập trung nhằm giải quyết ".... Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng một khoản ngân sách rất lớn của nhà nước để nhằm duy trì sự tồn tại, vận động và phát triển của hệ thống này (chi phí thường xuyên). Đồng thời chính hệ thống các cơ quan này lại được giao quản lý sử dụng một lượng ngân sách nhà nước khổng lồ cho hoạt động đầu tư phát triển. Chỉ một PMU 18 thuộc Bộ GTVT đã được giao trong thời gian chỉ khoảng 8 năm một khoản tiền 33.000 tỷ đồng. Bình quân mỗi năm khoảng 4.000 tỷ đồng. Phát động mua công trái để hỗ trợ các xã nghèo, Chính phủ cũng chỉ dự kiến khoảng 4.000 tỷ. Đây là khoản tiền rất lớn, đó là "mồ hôi, nước mắt xương máu của nhân dân". Nhưng quản lý sử dụng nó kém hiệu quả, thất thoát quá lớn và sử dụng để đánh bạc. Thật sự không có một quốc gia nào có thể để tiền của nhà nước sử dụng như vậy. Cải cách việc sử dụng tiền nhà nước bằng nhiều nội dung, trong đó tập trung vào những nội dung đã được quyết định trong chương trình tổng thể cải cách hành chính. Nhưng không có những quy trình kiểm soát cụ thể nên ngân sách nhà nước đã bị sử dụng sai mục đích. 25 Thực tế cải cách hành chính đã được tiến hành trên cả bốn lĩnh vực đó. Tuy nhiên, năm 2006, nhiều địa phương gọi đó là năm cải cách hành chính 5/. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước còn khá nhiều điều chưa đạt được như chương trình cải cách hành chính đạt ra. Cải cách hành chính theo các nội dung đã đề ra trong chương trình tổng thể cải cách hành chính mới chỉ nhằm hoàn thiện chính hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Trong khí đó, chương trình ít đề cập đến khía cạnh thứ hai của chúc năng quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước. Đó là hoàn thiện, cải cách cách thức tác động của các cơ quan hành chính nhà nước đến công dân, các tổ chức của công dân. Để hoàn thiện các cơ quan hành chính nhà nước, về nguyên tắc vẫn phải tiến hành cải cách trên các lĩnh vực. 3.4.1. Về thể chế hành chính nhà nước. Cần quan tâm nhiều hơn về khía cạnh thể chế hành chính trong khuôn khổ pháp luật quy định cho cơ quan hành chính nhà nước. Việt nam đã và đang từng bước hoàn thiện hệ thống văn bản luật nhằm định hướng cho các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước. Vấn đề cơ bản cần làm bởi chính các cơ quan hành chính nhà nước là phải hoàn thiện hoạt động ban hành các văn bản quy phạm pháp quy. Đây là một trong những vấn đề cần quan tâm. Trước hết, hệ thống các văn bản quy phạm pháp quy ban hành cần phải được thực hiện. Do đó phải đạt được độ hoàn thiện và phải vừa bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý. Nếu ban hành văn bản khó thực hiện cho cả cơ quan hành chính nhà nước và 5 Hà nội, Thành phố HCM đều lấy năm 2006 là năm cải cách hành chính (xem tin trên mạng VietNet) 26 cho công dân thì văn bản đó chứa đựng yếu tố cần phải xem xét. Các cơ quan hành chính nhà nước cần phải xem xét cả yếu tố trên khi ban hành văn bản. Ví dụ, Bộ tham mưu cho chính phủ ban hành Nghị định 181/2006/NĐ-CP về thi hành luật đất đai. Nhưng chỉ sau đó, đã có nhiều nội dung chưa thể thực hiện được. Ban hành văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính nhà nước không được trái luật. Nhưng hình như "phép vua thua lệ" vẫn chưa được khắc phục. Theo Văn phòng Chính phủ, đến ngày 14-3-2006, mới có 14/64 tỉnh, thành phố báo cáo và 6 tỉnh ra quyết định huỷ bỏ các quy định ưu đãi, khuyến khích đầu tư trái pháp luật. Nhằm xử lý dứt điểm tình trạng này, mới đây Thủ tướng Chính phủ đã có văn bản chỉ đạo UBND các tỉnh, thành phố và các bộ chức năng, theo đó, thời gian cuối cùng để 50 tỉnh, thành phố có báo cáo Thủ tướng về tình hình việc rà soát, bãi bỏ các quyết định ưu đãi, khuyến khích đầu tư trái pháp luật là ngày 15-4-2006. Lãnh đạo các địa phương phải chịu trách nhiệm về tính trung thực của báo cáo". Làm thế nào để các cơ quan hành chính nhà nước ban hành văn bản quy phạm pháp quy không trái luật, văn bản pháp luật cấp trên?. Đây là một câu hỏi cần làm rõ. - Phải nâng cao nhận thức pháp luật, hiểu pháp luật của các cơ quan ban hành văn bản pháp quy. Nếu công chức tham mưu cho các nhà lãnh đạo ban hành văn bản, không am hiểu pháp luật sẽ làm cho văn bản ban hành vi phạm. Đào tạo, bồi dưỡng nhận thức, hiểu pháp luật rất cần thiết. - Phải có chế tài cụ thể để xác định trách nhiệm của các nhà quản lý cơ quan ban hành văn bản. Trong trường hợp cụ thể phải cách chúc; buộc hình thức kỷ luật. - Phải có cơ chế để làm cho các thủ tục được ban hành và chấp hành. 27 Về tổ chức bộ máy. Hệ thống hành chính nhà nước đã được thiết lập ổn định từ trung ương tận cơ sở. Đó là một hệ thống nhằm bảo đảm thực hiện thống nhất hoạt động quản lý nhà nước từ trung ương đến tận cơ sở. Hệ thống hành chính nhà nước trung ương đã bước đầu cải cách theo hướng thu gọn các đầu mối cả số lượng bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc chính phủ 6/. Chính phủ đã tập trung vào hoàn thiện hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước trung ương. Hệ thống hành chính nhà nước địa phương ổn định theo hướng ba cấp. Mặc dù đã có nhiều ý kiến về hai cấp; hai cấp chính quyền và ba cấp hành chính; cấp thứ tư, thôn bản ấp. Nhưng theo Hiến pháp 1992 sửa đổi và Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân (2003) đã khảng định lại hệ thống ba cấp. Mỗi một cấp hành chính địa phương (tỉnh, huyện) đã có một bộ máy tương đổi hoàn chỉnh7/. Đó là: - Uỷ Ban Nhân dân tỉnh, huyện. - Hệ thống các cơ quan chuyên môn tham mưu, giúp Uỷ Ban Nhân dân thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực. Tại cấp cơ sở, đã có những bước thay đổi quan trọng, khi những người làm công tác chuyên môn đã được "công chức hoá". Nhưng người làm chuyên môn tại xã 6 Số lượng bộ, ngang bộ của Chính phủ nhiệm kỳ 2002-2007 đã tương đối ổn định, không có sự thay đổi (26 bộ, cơ quan ngang bộ) trong suốt nhiệm kỳ của chính phủ. So với các nhiệm ky trước, số lượng bộ, Uỷ Ban nhà nước, cơ quan ngang bộ đều có thay đổi. Trong khi đó cơ quan thuộc chính phủ đã được bố trí lại. 7 Nghị định 171/2005/NĐ-CP về cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ Ban Nhân dân tỉnh và Nghị định 172/2005/NĐ-CP về các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ Ban Nhân dân huyện. 28 được gọi chung công chức cấp xã 8/. Tuy nhiên, còn một số vấn đề phải được xem xét, cải cách trong giai đoạn 20062010 và xa hơn. Trước hết, vấn đề bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc chính phủ cần xem xét để đưa ra mô hình hợp lý. Bộ, cơ quan ngang bộ có cơ cấu tổ chức bộ máy như thế nào; giải quyết vấn đề cục/ tổng cục quản lý chuyên ngành thuộc bộ và thẩm quyền riêng của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ theo pháp luật quy định. Hay đó là sự phân cấp (uỷ quyền của Bộ trưởng cho Cục trưởng, tổng cục trưởng- pháp quy) hay phân cấp theo pháp luật quy định. Cơ quan thuộc chính phủ hiện nay cũng có chức năng quản lý nhà nước giống như bộ, cơ quan nganh bộ, nhưng không có quyền lập quy như bộ. Trước khi có luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, quyền của cơ quan thuộc chính phủ về ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bị " loại bỏ" và thay vào đó, cơ chế nhờ ban hành. Văn phòng chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên lĩnh vực do các cơ quan thuộc chính phủ quản lý. Hai là, cơ cấu tổ chức bộ máy của bộ, cơ quan ngang bộ cũng như cơ quan thuộc chính phủ giống nhau. Các cơ quan trên đếu có: - Văn phòng. - Thanh tra chuyên ngành (bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ) - Vụ - Cục/ tổng cục 8 Nghị định 114/2004/NĐ-CP quy định về những người làm việc tại xã 29 - Các đơn vị sự nghiệp thuộc bộ 9/. Cục được định nghĩa là cơ quan quản lý nhà nước mang tínhchất chuyên ngành (hoặc tổng cục nếu vấn đề chuyên ngành có trên quy mô rộng cả nước). Bộ cũng là cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực. Và cách thiết lập cục/ tổng cục là chuyên ngành hẹp hơn sẽ không hợp lý vì nếu trên phương diện phân loại: - Ngành chung - Chuyên ngành - Chuyên ngành hẹp. Thì việc thành lập bộ sẽ không khéo lại quay trở lại mô hình đã có trước đây: rất nhiều bộ chuyên ngành hẹp và chúng ta đã làm cụôc cách mạng để sát nhập. Cơ quan thuộc chính phủ (loại 1) Quyền lập quy (hạn chế) Ba là, Quyền triển khai thực hiện Lĩnh vực quản lý nhà nước Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên lĩnh vực quản lý nhà nước của cơ quan thuộc chính phủ các đơn Văn phòng chính phủ vị sự Hình 17 : Cơ quan thuộc chính phủ và thực thi quyền hành pháp nghiệp thuộc bộ. Trong xu hướng cải cách hiện nay, các đơn vị sự nghiệp sẽ hoạt động theo ba cơ chế: - Tự chủ hoàn toàn về chi hoạt động (chi thường xuyên). 9 Cơ quan thuộc chính phủ không có tổng cục (theo nghị định 30/2004/NĐ-CP) 30 - Tự trang trải một phần chi hoạt động. - Chi phí hoạt động hoàn toàn do ngân sách nhà nước cung cấp (bao cấp). Cách phân loại cơ chế tài chính trên đặt ra nhiều vấn đề liên quan đến sự tồn tại các loại đơn vị sự nghiệp. Mặt khác, trong xu hướng xã hội hoá, các đơn vị sự nghiệp của nhà nước sẽ chuyển sang hình thức cổ phần, hoạt động của các đơn vị sự nghiệp được xử dụng tầi sản nhà nước và ngân sách chi thường xuyên của nhà nước cần phải được xem xét và cải cách. Để công dân tiếp cận đến ngân sách nhà nước trong chi cho dịch vụ cần tạo ra cơ chế bình đẳng. Chuyển các đơn vị sự nghiệp nhà nước có sử dụng ngân sách và có thu sang hoàn toàn cơ chế doanh nghiệp, thị trường và cạnh tranh trong việc sử dụng tài sản nhà nước. Những loại dịch vụ nào không thể chuyển được, phải thay đổi cơ chế. Cần làm rõ loại dịch vụ nào đích thức là nhà nước bao cấp 100%. Đây là một vấn đề mang tính phương pháp luận. Ví dụ, ở khu vực đô thị loại dịch vụ nào nhà nước phải bao cấp 100% và điều đó đồng nghĩa với việc không được thu bất cứ loại phí nào. Loại nào phải thu phí và thu theo cơ chế thị trường hay thu theo cơ chế bao cấp. Hảy thử hình dung dịch vụ trong giữ xe đạp. Xã hội đô thi rất có nhu cầu và do đó có quá nhiều người tự đứng ra làm dịch vụ này. Thu nhập của những người làm dịch vụ rất khó kiểm soát và có thể nói rất lớn. Một điểm trong xe máy tại Đinh lễ (không rõ do ai tổ chức thực hiện), nếu chỉ 1.000đ một xe máy, hàng ngày có hàng nghìn xe máy đã gửi qua đó. Nếu lấy trung bình 5.000 xe/ ngày, thu nhập ngày là 1000 x 5,000 = 5.000,000 đồng. Con số này hoàn toàn không nhỏ. Và liệu bao nhiêu người ngày(?). Và liệu quy định của nhà nước 1.000đ/xe có phải tạo cho một số điểm trong giữ xe máy trở thành điểm" siêu thu nhập". Có thể ý kiến này mang tính chủ quan, chưa điều tra hết tổng số, nhưng liệu cơ quan tài chính biết đích thực lượng 31 xe máy luân chuyển qua một bãi gửi xe là bao nhiều để tự xác định thu nhập. Trong khi đó, những điểm như vậy lại sử dụng tài sản nhà nước (vỉa hè). Tình trạng tuỳ tiện tăng giá giử xe máy mặc dù như trên đã nêu đó là những điểm siêu lợi nhuận. Trong khi đó, với từng người 1-2 nghìn đồng đều phải chấp nhận, nhưng trên khía cạnh xã hội đã tạo ra những mâu thuẫn. Thành phố HN, HCM đều vô phương kiểm soát giá trong gữi xe máy (và sau này các điểm giao thông tĩnh đối với ô tô). Tại sao không có một công ty dịch vụ trong giữ xe máy thành lập để làm việc mà họ biết rằng thành lập ra công ty này thừa đủ sức để nuôi bộ máy với mức lương "rất có thể cao hơn nhiêu so với lượng công chức". Chiếu sáng đô thi cũng xẩy ra Thực thi quyền hành pháp Quyền lập quy Quyền thực thi tượng tự, Bốn là, phân cấp quản lý các vấn đề giữa các cấp hành chính sẽ là Hành chính trung ương cơ sở để hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy. Nhiều vấn đề mà Hành chính địa phương Hình 18: Phân định cụ thể nhiệm vụ và quyền hạn của hành chính trung ương và hành chính địa phương các bộ đang làm liệu sẽ được chuyển xuống cho các địa phương như thế nào. Chưa lúc nào cần làm rõ các hoạt động quản lý cần phải chuyển giao cho địa phương. Nguyên tắc cần quan tâm trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước cần dựa trên lý thuyết về thực thi quyền hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước. Dựa vào sơ đồ trên, có thể thấy: - Hành chính trung ương làm gì? - Hành chính địa phương làm gì? 32 Nhiều loại công việc nhằm đáp ứng nhu cầu của công dân như: các loại giấy tờ cấp phép, cho phép, .... Và đó là mối quan hệ giữa nhà nước và công dân sẽ xẩy ra chủ yếu tại các cấp chính quyền địa phương. Đặc bịêt tại cấp cơ sở, mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, tổ chức xẩy ra thường xuyên hơn. Phải tập trung vào cấp cơ sở, không chỉ một cấp mà cả 4 lĩnh vực: - Thể chế cụ thể cho xã. - Vấn đề cơ cấu tổ chức bộ máy và hoạt động. - Vấn đề nhân sự- phải những người có năng lực. - Vấn đề quản lý ngân sách Cơ quan hành chính nhà nước trung ương. Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh. Cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện. Sơ đồ Giải quyết công dân cho công dân Công dân Cơ quan hành chính nhà nước cấp xã. Hình 19: Phân cấp giải quyết công việc của dân 33 hình ... chỉ ra cách tiếp cận đó. Cần tăng cường năng lực cho cấp chính quyền cơ sở để có thể đáp ứng đòi hỏi của công dân. Quyết định của thủ tướng chính phủ về việc tăng cường cán bộ, công chức cho một số địa phương cũng có thể là một biện pháp cần mở rộng10/. Chúng ta bàn đến khá lâu về phân cấp, song nếu không làm rõ mỗi một cơ quan hành chính nhà nước có những nhiệm vụ gì một cách cụ thể, không thể phân cấp. Năm là, nhiều địa phương đang nói đến năm 2006 là năm cải cách hành chính. Thực tế, khó có thể giải quyết các vấn đề về cải cách hành chính trong một khoảng thời gian ngắn. cải cách hành chính phải là một sự tất yếu và liên tục, đặc biệt trong một thế giới đang tahy đổi. 3.4.3. Về cải cách đội ngũ cán bộ, công chức. Chương trình tổng thể cải cách hành chính đã đề ra bốn vấn đề về cải cách vấn đề cán bộ, công chức. Đó là: - Đổi mới công tác quản lý cán bộ, công chức - Cải cách tiền lương và các chế độ, chính sách đãi ngộ. - Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức. - Nâng cao tinh thần trách nhiệm và đạo đức cán bộ, công chức 11/. 10 Quyết định số 56/2006/QĐ-TTG ngày 13/3/2006 của Thủ tướng chính phủ về việc tăng cường có thời hạn cán bộ, công chức về các huyện, xã trọng điểm vùng đồng bào dân tộc thiểu số. 11 Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 ban hành kèm theo quyết định 136/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ. 34 Cải cách tiền lương đã được thực hiện một bước. Tuy nhiên nếu nhìn vào cách thức thay đổi vừa qua, có thể thấy đó chỉ mới chỉ là một việc làm hoàn toàn mang tính cơ học. Đó chỉ là một sự dồn nén lại một số bậc. Và tăng mức lương tối thiểu. Trong khi đó bản chất của viện trả lương cũng như tăng lương chưa thay đổi. Vấn để cải cách tiền lương là một vấn đề phức tạp vì liên quan đến nhiều đối tượng hưởng lương từ ngân sách nhà nước, không chỉ những người đang làm việc mà còn liên quan đến nhiều triệu người đang hưởng lượng từ ngân sách theo các loại chế độ. Trong khi đó, tăng lương trước thời hạn rất hạn chế. Chế độ tăng lượng thường xuyên lại chỉ có ba năm một lần. Và việc tăng lương này mang tính "đến hẹn lại lên", theo thâm niên hơn là công tích (merit). Cần xem xét một cơ chế tăng lương theo thâm niên hàng năm hay 2 năm một lần. Ai cũng được tăng, hoàn toàn không phụ thuộc vào công tích. Nhưng lượng tăng đó thấp. Trong khi đó phải đề cao việc tăng tiền thưởng cho công tích. Ai có nhiều thành tích sẽ được xem xét để thưởng cao (có thể năm đó được thưởng bằng 2,3 mức lương). Ai không có thành tích sẽ không được thưởng (nhưng vẫn có tăng lương). Đó cũng chính là cách khuyến khích hoạt động hiệu quả. Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức là một trong những nội dung được chú ý. Hiện nay, nhà nước đã ban hành nhiều chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức. Tuy nhiên, sự hạn chế vẫn nằm trong chất lượng của đào tạo. Cần cải cách một cách toàn diện chương trình bồi dưỡng cán bộ, công chức theo nhu cầu mà họ phải cần để hoàn thiện hoạt động của họ. Muốn như vậy, cần phải xác định rất cụ thể công việc mà từng công chức phải đảm nhận và cách thức đánh 35 giá mức độ hoàn thiện công việc của họ để có thể được thưởng. Điều đó đòi hỏi phải cải cách cơ chế phân công công việc của từng vị trí với những đòi hỏi cụ thể. Điều này đòi hỏi phải thay đổi tổng thể quy trình làm việc và đánh giá. Quản lý cán bộ, công chức hiện nay làm theo những quy định chung. Đã từ lâu chung ta quản lý cán bộ, công chức theo những quy định chung cho toàn bộ hệ thống. Chưa có những quy định riêng cho từng nhóm công chức. Quy trình quản lý cán bộ, công chức từ khâu tuyển dụng, đến phân công thực thi công vụ, đánh giá, đề bạt, khen thưởng cần nghiên cứu để áp dụng quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO 9001-2000. Tuyển dụng thông qua thi tuyển cần phải được áp dụng không chỉ có công chức mới mà cả các vị trí khác trong các cơ quan hành chính. Với cơ chế này, các vị trí quản lý trong các cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng theo mô hình việc làm. Vị trí đó có những yêu cầu cụ thể; mỗi một người muốn vào vị trí đó phải có kiến thức, có phương án lãnh đạo, quản lý vị trí đó cũng như các vấn đề tiền lương, thưởng. - Cần công khai vị trí đó trên phương tiện thông tin đại chúng tất cả các thông tin liên quan đến vị trí đó; - Tổ chức thi tuyển công khai, bảo đảm công bằng theo đúng chế độ thi tuyển nhân tài. - Có hình thức ràng buộc việc tuyển dụng có thời hạn và các cơ chế xử lý khác. - Mọi người đều có quyền tham gia thi tuyển vị trí quản lý. Nếu không bảo đảm những am kết, coi như bị "cách chức" và quay lại vị trí ban đầu của người đó trước khi thi tuyển. 36 Cơ chế thi tuyển trưởng phó phòng đã được nghiên cứu tại Thành phố HCM, nhưng hiện nay vẫn chưa áp dụng. Điều ai cũng biết về cơ chế này. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều trở ngại. Tại sao nếu đó là điều đem lại hiệu quả, sao lại không thể làm được. Vấn đề cần cải cách là đánh giá thựcthi công việc của công chức. Nếu không có một bản mô tả công vụ cụ thể, sẽ không có cơ sở để đánh giá. Nếu không chúng ta lại đánh giá theo 8 tiêu chi đang được sử dụng: 1. Chấp hành chính sách pháp luật của Nhà nước 2. Kết quả công tác 3. Tinh thần kỷ luật 4. Tinh thần phối hợp trong công tác 5. Tính trung thực trong công tác 6. Lối sống, đạo đức 7. Tinh thần học tập nâng cao trình độ 8. Tinh thần thái độ phục vụ nhân dân 12/. Các tiêu chí trên không có cơ sở để đánh giá. Và thường đánh giá theo cảm tính và tất yếu sẽ dẫn đến " chưa bị truy tố thì họ đều là tốt, xuất sắc". Cần làm rõ những tiêu chí cụ thể và dựa vào đó đẻ đánh giá. Đây là một việc khó khăn trong cơ quan hành chính nhà nước. Càng chuẩn hoá được càng dễ đánh giá. Nếu một cơ quan đưa ra quyết định hành chính nhưng tính khả thi thấp, liệu cả tập thể đó có hoàn thành nhiệm vụ (?). 12 Phiếu đánh giá công hàng năm (mẫu chung của Bộ Nội vụ) 37 Vấn đề đạo đức cán bộ, công chức được nhiều người đề cập đến như là một tiêu chí quan trọng. Tuy nhiên, về phương diện lý luận, đạo đức công chức là gì? Nếu không làm rõ được lý luận này, chúng ta lại nói mang tính chung chung, kêu gọi. Tham nhũng, vi phạm pháp luật ngay trong một bộ phận đảng viên, cán bộ, công chức kể cả một số công chức cao cấp đang trở thành thách thức chính trị gay gắt đối với Nhà nước. Chúng ta đã quá nhiều lần nói về căn bệnh "ung thư này". Nhưng có lẽ phải chẩn đoán lại căn bệnh này. Nếu là ung thư, tức đã chấp nhận không thể chữa được. Cần xem nó chính là một loại bệnh truyền nhiễm, lan khá nhanh từ người này sang người khác 13/. Do thiếu những "loại thuộc đặc trị, bệnh lan truyền khá nhanh. Nó đang xoáy vào lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước. Nhiều vụ việc gần đây làm kinh hoàng cả xã hội từ nhiều phương diện: - Một ung nhọt như vậy, có cả hệ thống bảo vệ pháp luật mà không ai phát hiện ra nó từ bộ trưởng, thứ trưởng đến các loại thanh tra. Chỉ một sự tình cờ (bắt vụ đánh bạc) đã tìm ra một "quả bom nguyên tử". - ý thức pháp luật của nhiều người, bao gồm cả cán bộ cao cấp đang rất nghiêm trọng. - Pháp luật nhà nước quá nhiều kẽ hở để cho các phần tử thoái hoá biến chất lợi dụng.với nhân dân. Bác Hỗ đã dạy "cần kiệm, liêm chính, chí công, vô tư" và chúng ta cũng đã dạy nhau phải làm như vậy. Nhưng cơ chế thị trường đã và đang làm biến mất nhiều giá trị đạo đức nghề nghiệp của nhiều người. 13 Đa số các vu án kinh tế năm 2005 đều có liên quan đến cán bộ, công chức 38 Muốn lập lại trật tự kỷ cương và đạo đức, chỉ có một lĩnh vực cần phải làm đó là: mọi cán bộ, công chức phải tuân thủ pháp luật; bị kiểm soát bởi chỉnh pháp luật và xử lý nghiêm khi vi phạm pháp luật. Đây là hạn chế nhất hiện nay. Kiểm soát thu nhập của công chức được nói đến nhưng không ai làm và không thể làm do cơ chế tiền mặt. Vậy phải làm sao để tiền công không chạy vào tiền túi cá nhân. Chỉ khi làm được điều đó sẽ tạo ra một nền công vụ có đạo đức. Tham nhũng, tham ô, hối lộ thực chất là hệ quả tất yếu của lãng phí. Từ trướcđến nay, không ai thực sự quan tâm đến chống lãng phí. Lãng phí có thể nói tràn lan ở mọi cấp, mọi ngành, mọi người được sử dụng công quỹ. Từ lãnh đạo, quản lý đến nhân viên đều lãng phí. Thời kinh tế bao cấp, ai cũng thấy vòi nước "công cộng" chảy tràn lan cả ngày cũng không thấy một quan chức nào, công chức nào cảm thấy "xót" để bịt lại. Cơ quan chịu trách nhiệm quản lý cũng không quan tâm thực sự những lãnh phí đó. Ngành điện cũng đang nằm trong xu hướng đòi tăng giá để lấy tiền đầu tư. Có thể đó là một trong các phương án được lựa chọn. Nhưng sự thất thoát, lãng phí do chính người của ngành điện làm cũng không được chú ý. Đào tạo bồi dưỡng cán bộ, công chức là một vấn đề lớn. Chúng ta đang có nhiều chương trình bồi dưỡng. Nhưng năng lực của đội ngũ sẽ được nâng như thế nào nếu cách học và dạy của chúng ta vẫn chưa thay đổi. Cần gì và dạy gì phải được xem xét lại, tránh cần lại không được dạy và dạy cái họ không cần. Kinh nghiệm của một số nước đã chỉ ra rằng, công chức chỉ có thể phải đi học cái họ cần cho công việc chứ không phải học những gì bắt buộc. Năng lực 39 để giải quyết các công việc phục vụ dân ít được trang bị cụ thể, chỉ trang bị chung chung. Thiết kế một hệ thống các chương trình bồi dưỡng theo chức danh là rất cần thiết và đúng. Tuy nhiên, những nhà thiết kế chương trình lại chưa thực sự thoát ra khỏi truyền thống. Chúng ta vẫn bị ràng buộc bởi nhiều chuyên đề đã có và chưa có bước đột phá. Thực sự công chức cần gì là câu hỏi mà các nhà thiết kế chương trình không có và có thể không có. Nguyên nhân cơ bản là do cách thức bố trí công việc cho công chức theo mô hình chức nghiệp và chúng ta lại ở một loại mô hình chức nghiệp lạc hậu. Không ai cụ thể được công việc phải làm và đòi hỏi của cơ quan đối với công việc đó và đó cũng chính là vị trí công việc mà công chức đảm nhận. Đó cũng chính là nguyên nhân của việc các nhà thiết kế chương trình đưa ra các chương trình dựa trên cơ sở "không biết gì" của công chức khi họ trả lời các phiếu điều tra đã vạch sẵn một số chuyên đề. Phổ cập tin học là cần thiết. Nhưng mức độ rất khác nhau. Do đó phải nghiên cứu để xây dựng chương trình mà ai cũng cần và những chương trình chỉ cần cho một số ít người. Ngành tài chính cần gì' ngành thuế cần gì; công chức văn phòng cần những gì,... đều phải dựa vào công việc của họ mà thiết kế. 3.4.4. Vấn đề sử dụng ngân sách nhà nước. Chương trình tổng thể đã đề ra 6 nội dung của cải cách việc sử dụng ngân sách nhà nước trong các cơ quan nhà nước nói chung và các cơ quan hành chính. Tuy nhiên, 40 thiếu hoặc chưa đủ những công cụ pháp luật quan trọng để kiểm soát hoạt động sử dụng ngân sách của nhà nước cho các hoạt động : - của chính cơ quan; - Định hướng sử dụng nhân dân đầu tư phát triển - Phải tạo ra nền tảng pháp luật, dựa trên cơ sở chịu trách nhiệm về sử dụng ngân sách. Trước hết phải chịu trách nhiệm chính trị (từ chức) và trách nhiệm về kinh tế (đến bù) KẾT LUẬN Cải cách hành chính là một trong những hoạt động mang tính thường xuyên của các cơ quan hành chính nhà nước không chỉ riêng một quốc gia nào. Tính tất yếu của cải cách hành chính thể hiện ở sự thay đổi liên tục của môi trường trong đó hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến tận cơ sở phải tiến hành hoạt động quản lý. Một thế giới trong môi trường đang thay đổi (mang tính thường xuyên) đòi hỏi sự thích ứng nhanh, nhạy của cơ quan quản lý nhà nước. Tạo ra một sự thích ứng của các hoạt động quản lý nhà nước cần dựa trên những nguyên tắc cơ bản của hoạt động quản lý. 1. Không có mô hình quản lý mang tính chất chung cho các cơ quan hành chính nhà nước nói chung. Chỉ có tính chất định hướng nguyên tắc. Mỗi môt cơ quan hành chính nhà nước phải lựa chọn cho mình một cách thực hiện cụ thể trên cơ sở lợi ích- chi phí. 41 2. hoạt động quản lý nhà nước là sự tác động của các cơ quan nhà nước đến công dân, các tổ chức của họ. Hoàn thiện nội bộ bên trong của chính các cơ quan hành chính nhà nước chỉ là một khía cạnh của hoạt động quản lý. 3. Các cơ quan quản lý cần nghiên cứu để đưa ra những phương pháp quản lý phù hợp với điều kiện cụ thể. 4. Trong mối quan hệ giữa nhà nước và công dân cùng như xã hội công dân đang thay đổi, sự tham gia của công dân cần được coi như là một biện pháp quan trọng để đổi mới cách thức hoạt động quản lý của nhà nước. Hài lòng của công dân chính là thước đo mức độ thành công của cải cách. 5. Mỗi một cơ quan, đơn vị, tổ chức nhà nước đều cần phải xác định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Đặc biệt với các cơ quan quản lý nhà nước, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn có ý nghĩa rất quan trọng nhằm xác định rõ mối quan hệ giữa họ và công dân, các tổ chức của công dân. Sự xác định không rõ, không công khai cũng là cơ hội của tham nhũng. 6. Nghiên cứu 12 vấn đề đã được Thủ tướng chính phủ trình quốc hội nhằm đẩy mạnh cải cách hành chính giai đoạn 2006-2010. Đó là: - Nghiên cứu trình Quốc hội đề án về đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính từ trung ương tới địa phương theo tinh thần Nghị quyết Đại hội X của Đảng, theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại; trước hết là bảo đảm chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu của Chính phủ đúng với vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; thực hiện Bộ quản lý đa ngành, giảm đầu mối, giảm cấp phó, bỏ cấp trung gian; tập trung cao vào chức năng chủ đạo là cải cách hành chính, hoạch định thể chế, chính sách, xây dựng giải pháp, thanh tra, kiểm tra, tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi cho các hoạt động kinh tế, xã hội. 42 - Phân cấp mạnh cho các Bộ và chính quyền địa phương, gắn liền với xác định rõ trách nhiệm và quyền hạn trong các lĩnh vực. Quy định rõ phạm vi và nội dung quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội của cơ quan hành chính các cấp; nâng cao năng lực và hiệu quả chỉ đạo thực hiện. - Khẩn trương ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành các đạo luật đã có hiệu lực. Tiếp tục rà soát để xoá bỏ các quy trình, thủ tục hành chính trùng chéo, phức tạp, gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp. Đẩy nhanh các biện pháp về hiện đại hoá nền hành chính, mở rộng áp dụng mô hình quản lý chất lượng trong cơ quan hành chính nhà nước; từng bước xây dựng nền hành chính điện tử, trong đó các giao dịch hành chính giữa các cơ quan hành chính nhà nước với người dân, doanh nghiệp được thực hiện phổ biến qua giao dịch điện tử. Xúc tiến xây dựng Luật về thủ tục hành chính. - Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức. Nghiên cứu đổi mới và hoàn thiện quy chế làm việc với chế độ công vụ rõ ràng, minh bạch; sửa đổi tiêu chuẩn, chức danh công chức và cơ chế đánh giá cán bộ, công chức, lấy phẩm chất và hiệu quả thực của công việc để làm thước đo. Đổi mới chính sách cán bộ và công tác quản lý cán bộ, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có đủ phẩm chất và năng lực gắn với chế độ đãi ngộ thoả đáng và công bằng; thực hiện đúng chế độ được nghỉ hưu của cán bộ công chức. Chú trọng giúp đỡ và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống chính quyền cơ sở. Xúc tiến xây dựng Luật công vụ, - Thực hiện tốt hơn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; phải chủ động, sâu sát, lắng nghe ý kiến và đối thoại với người dân, giải quyết có lý có tình và đúng pháp luật các vụ việc, không để xảy ra khiếu kiện đông người; ủy ban 43 nhân dân các địa phương phải tập trung cao cho việc chỉ đạo có hiệu quả công tác này. - Tiếp tục thực hiện đồng bộ, kiên trì các giải pháp để kiềm chế tai nạn giao thông, phấn đấu giảm tối đa các vụ tai nạn giao thông nghiêm trọng. - Triển khai thực hiện đồng bộ Nghị quyết Trung ương 3, các luật và Nghị quyết của Chính phủ về phòng chống tham nhũng, lãng phí. Kiện toàn tổ chức và triển khai hoạt động của Ban Chỉ đạo trung ương về phòng chống tham nhũng. Đôn đốc, kiểm tra việc xây dựng và thực hiện Chương trình hành động phòng chống tham nhũng, lãng phí của các Bộ, địa phương, thật sự thiết thực, hiệu quả; nói đúng mực, làm kiên quyết, đúng pháp luật, trước hết là ở ngành, địa phương, đơn vị mình. - Tập trung chỉ đạo việc rà soát để bổ sung, điều chỉnh các văn bản pháp quy có liên quan và thực hiện công khai, minh bạch trong quản lý sử dụng đất đai, tài sản công, chi tiêu ngân sách, đầu tư xây dựng cơ bản; quản lý tài chính và cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước; huy động và sử dụng các khoản đóng góp của nhân dân và công tác cán bộ. - Triển khai kế hoạch thanh tra, kiểm tra, kiểm toán có trọng tâm, trọng điểm đối với các lĩnh vực nêu trên; làm rõ chức năng nhiệm vụ của từng cơ quan thanh tra, khắc phục sự trùng dẫm; nâng cao hiệu quả và chủ động ngăn ngừa tiêu cực, nhũng nhiễu trong thanh tra, kiểm tra, kiểm toán. - Thực hiện nghiêm quy định về xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng. Xử lý đúng pháp luật, kịp thời, công khai những cán bộ, công chức tham nhũng. Tập trung chỉ đạo điều 44 tra làm rõ và xử lý đúng pháp luật những vụ việc tham nhũng đã được phát hiện, nhất là những vụ tham nhũng lớn, xã hội đặc biệt quan tâm. - Công tác phòng chống tham nhũng phải được kết hợp chặt chẽ với cải cách hành chính ở từng cơ quan, địa phương, đơn vị và gắn với thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, quan liêu. Trước hết là cải tiến quy trình, thủ tục hành chính, phân cấp mạnh và làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng ngành, từng đơn vị, từng công chức và người đứng đầu cơ quan; thu gọn đầu mối trong việc giải quyết mọi công việc hành chính với dân và doanh nghiệp theo mô hình một cửa. Các cơ quan, đơn vị, tổ chức có chức năng và thẩm quyền giải quyết công việc của người dân và doanh nghiệp phải thực hiện nghiêm việc công khai các quy định về thủ tục hành chính và các thông tin cần thiết khác tại tất cả các địa điểm tiếp nhận hồ sơ, nơi làm việc trực tiếp với người dân và doanh nghiệp để mọi người biết, thực hiện và giám sát. - Tăng cường thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở, phát huy công tác giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân; đề cao vai trò và trách nhiệm của các cơ quan báo chí trong việc phát hiện và phê phán các hành vi tham nhũng lãng phí; không thổi phồng và đưa những thông tin không đúng sự thật, gây bất lợi cho công tác phòng chống tham nhũng và lợi ích của đất nước” 14/. TÀI LIỆU THAM KHẢO: 1. Các đề tài nghiên cứu về bộ máy nhà nước, cải cách nền hành chính nhà 14 Báo cáo của Thủ tướng Chính phủ tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khoá XI- 2006 45 nước 2. Lịch sử Chính phủ Việt nam (2006) 3. Các tài liệu về nền hành chính và quản lý hành chính nhà nước. 4. Lịch sử các triều đại phong kiến Việt Nam 5. Văn bản quy phạm pháp luật. 6. Báo cáo tổng kết 5 năm thực hịên chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 1. 7. Báo cáo tổng kết 3 năm thực hịên cơ chế “một cửa”. 46 [...]... ở cải cách hành chính giai đoạn 2001-2005 – mô hình khoán chi hành chính) PHẦN II CẢI CÁCH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN SAU NĂM 2010 3.1 Tính tất yếu của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước Nền hành chính Nhà nước và môi trường trong đó nền hành chính Nhà nước hoạt động Nền hành chính Nhà nước được hiểu như là toàn bộ các yếu tố cấu thành bộ máy quản lý hành chính Nhà nước. .. quan quản lý nhà nước biết được đích thực một người có giấy phép lái xe thật giả, và họ đã vi phạm bao nhiêu lần? 3.4 Một số kiến nghị về cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2006 -2010 Trong giai đoạn 2006- 2010, cải cách hành chính ở Việt Nam bước sang giai đoạn hai việc thực hiện chương trình cải cách hành chính Chính phủ đã tiến hành tổng kết việc thực hiện cải cách hành chính giai đoạn 2001-2005... học kinh nghiệm về cải cách hành chính giai đoạn I (2001-2005) đã được các nhà khoa học, nghiên cứu, quản lý đánh giá tại Hội thảo về tổng kết giai đoạn I của cải cách hành chính Cải cách hành chính theo chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 -2010 ban hành kèm theo quyết định 136/2001/QĐ-TTg đề cập đến một cách tổng thể tất các các yêu tố cấu thành nền hành chính nhà nước Về phương diện... năm cải cách hành chính 5/ Hoạt động quản lý hành chính nhà nước còn khá nhiều điều chưa đạt được như chương trình cải cách hành chính đạt ra Cải cách hành chính theo các nội dung đã đề ra trong chương trình tổng thể cải cách hành chính mới chỉ nhằm hoàn thiện chính hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước Trong khí đó, chương trình ít đề cập đến khía cạnh thứ hai của chúc năng quản lý hành chính nhà. .. là giai đoạn thực hịên Chương trình tổng thể cải cách hành chính 10 năm (2001 -2010) Đây được coi là giai đoạn quan trọng, mặc dù đó là giai đoạn mở đầu và là giai đoạn Việt Nam bước vào một kỷ nguyên tập dượt, chuẩn bị cho hướng đến xa hơn Bộ máy hành chính nhà nước tiến hành cải cách từ những năm giữa của thập kỷ 1980’s Tuy nhiên, bộ máy hành chính nhà nước vẫn còn nhiều vấn đề yếu kém Các yếu kém... quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước Đó là hoàn thiện, cải cách cách thức tác động của các cơ quan hành chính nhà nước đến công dân, các tổ chức của công dân Để hoàn thiện các cơ quan hành chính nhà nước, về nguyên tắc vẫn phải tiến hành cải cách trên các lĩnh vực 3.4.1 Về thể chế hành chính nhà nước Cần quan tâm nhiều hơn về khía cạnh thể chế hành chính trong khuôn khổ pháp... trình cải cách hành chính năm 2001 của Thủ tướng chính phủ 18 Cải cách hành chính mang tính toàn diện cả về quản lý, sử dụng nguồn lực nhà nước trong giai đoạn 2001-2005 có ý nghĩa toàn diện và kế thừa những thành quả của các hoạt động cải cách trước đó Báo cáo tổng kết hoạt động cải cách hành chính giai đoạn 2001-2005 đã rút ra một số bài học 4/: 1 Bài học về bảo đảm sự nhất quán, kiên trì liên tục trong. .. các cơ quan hành chính nhà nước (cơ quan 23 thực thi quyền hành pháp, hành pháp hành động, ) đòi hỏi phải có bốn yếu tố cần: thể chế, bộ máy , đội ngũ công chức và tài chính công Thể chế hành chính đó là những cơ sở pháp lý để các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước Trong điều kiện của một nhà nước quản lý bằng pháp luật (Rule by laws), thể chế hành chính nhà nước nhằm... lý hành chính nhà nước Những yếu kém trên các lĩnh vực về thể chế hành chính; tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến tận địa phương cơ sở; những yếu kém thuộc về đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước và yếu kém về quản lý nguồn lực (ngân sách nhà nước) trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng và cả hệ thống nhà nước. .. hành động trong cải cách hành chính xuất phát từ mức độ khó khăn, phức tạp của công tác này 4 Bài học về bảo đảm sự đồng bộ giữa cải cách hành chính với đổi mới từng bước hệ thống chính trị, với cải cách kinh tế, cải cách lập pháp và cải cách tư pháp 5 Bài học về coi trọng công tác thí điểm, làm thử trong triển khai cải cách hành chính Quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, chuyển sang nền hành ... CẢI CÁCH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN SAU NĂM 2010 3.1 Tính tất yếu công cải cách hành nhà nước Nền hành Nhà nước môi trường hành Nhà nước hoạt động Nền hành Nhà nước hiểu... 2006 -2010 Trong giai đoạn 2006- 2010, cải cách hành Việt Nam bước sang giai đoạn hai việc thực chương trình cải cách hành Chính phủ tiến hành tổng kết việc thực cải cách hành giai đoạn 2001-2005... nghiệm cải cách hành giai đoạn I (2001-2005) nhà khoa học, nghiên cứu, quản lý đánh giá Hội thảo tổng kết giai đoạn I cải cách hành Cải cách hành theo chương trình tổng thể cải cách hành giai đoạn