Đảng cộng sản việt nam lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ năm 1986 đến 1996

Bước vào thời kỳ đổi mới, cùng với khởi xướng công cuộc đổi mới toàn diện, Đảng chủ trương cải cách nền hành chính nhà nước nhằm tháo gỡ những rào cản trong cơ chế quản lý kinh tế, giải

Mở đầu

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nền hành chính nhà nước là bộ phận trọng yếu của Nhà nước, có chức năng tổ chức thực thi pháp luật, đưa ý chí của Đảng và nguyện vọng của nhân dân đã ghi nhận

trong luật pháp được hiện thực hóa Không thể thực hiện được đúng và đủ ý chí của đảng

cầm quyền, nếu nền hành chính nhà nước yếu kém, kể cả khi ý chí đó đã được thể chế hóa đầy đủ về mặt lập pháp Vì vậy, bao giờ và ở đâu còn giai cấp và Nhà nước, thì lúc

đó và ở đó giai cấp cầm quyền luôn tìm mọi cách giữ và chi phối nền hành chính nhà nước, để qua đó nắm và điều khiển quyền lực nhà nước khi vận hành trên phương diện

hành pháp

Nhận thức rõ điều đó, từ khi trở thành đảng cầm quyền đến nay, Đảng Cộng sản Việt Nam đã hết sức chăm lo xây dựng, củng cố nền hành chính nhà nước đủ khả năng thực thi đường lối của mình ở từng thời điểm lịch sử cụ thể Bước vào thời kỳ đổi mới, cùng với khởi xướng công cuộc đổi mới toàn diện, Đảng chủ trương cải cách nền hành chính nhà nước nhằm tháo gỡ những rào cản trong cơ chế quản lý kinh tế, giải phóng sức sản xuất, dân chủ hóa đời sống xã hội, phát huy cao nhất năng lực nội sinh của nhân dân, tạo thế và lực mới để chủ động hội nhập kinh tế quốc tế Bên cạnh những kết quả tích cực

đã đạt được - có thể đo đếm bằng con số, sự kiện và cảm nhận của người dân qua thụ hưởng trong cuộc sống hàng ngày - thì cũng phải khách quan thấy rằng, cải cách hành chính tiến hành rất chậm, chưa đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Còn thiếu những thể chế hành chính nhà nước định hướng cho cơ chế quản lý mới phát triển; tổ chức bộ máy vừa cồng kềnh, vừa kém hiệu lực; phẩm chất và năng lực của công chức còn không ít bất cập; chế độ công vụ chưa chuyển biến kịp yêu cầu của công cuộc đổi mới và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế

Khuyết tật của nền hành chính nhà nước nêu đã tạo kẽ hở cho một bộ phận công chức lợi dụng, thực hiện các hành vi hà lạm công sản, vi phạm quyền dân chủ của nhân

dân, cản trở thực hiện các mục tiêu mà Đảng đã dự kiến Trong khi đó, sức ép của hội

nhập kinh tế quốc tế rất nặng nề và rất khẩn trương, cạnh tranh ngày càng gay gắt Nếu

không muốn tụt hậu xa hơn về kinh tế so với các nước trong khu vực và trên thế giới thì

Việt Nam phải tiếp tục đổi mới mạnh mẽ, trong đó cải cách nền hành chính nhà nước trở

thành một "mắt xích" trọng yếu để phát huy cao nhất năng lực nội sinh của dân tộc, nâng

cao sức cạnh tranh quốc gia, tạo ra khả năng cao nhất khai thác nguồn lực bên ngoài phục

vụ sự nghiệp phục hưng dân tộc Đồng thời, cải cách nền hành chính còn liên quan trực

tiếp đến yêu cầu mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa - một vấn đề cơ bản của định

hướng xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ quá độ mà đảng cầm quyền phải quan tâm đầy đủ

Trong bối cảnh đó, tổng kết, đánh giá lại quá trình lãnh đạo cải cách nền hành

chính nhà nước của Đảng trong những năm đổi mới trở thành một yêu cầu khoa học có ý

nghĩa thực tiễn cấp bách Bởi vì, trong điều kiện đảng cầm quyền và duy trì nền chính trị

nhất nguyên, mọi cải cách nhà nước chỉ được khởi động khi đảng cầm quyền có sự đổi mới tư duy chính trị và tư duy đổi mới đó phải biến thành ý thức tự giác của mỗi tổ chức đảng và đảng viên Với tư cách là người "ấn nút", khởi động cuộc cải cách và điều khiển

quá trình vận hành của công cuộc cải cách, mọi chuyển biến của Đảng về chính trị, tư

tưởng và tổ chức có tác dụng mở đường cho cải cách hành chính, còn ngược lại, sẽ tạo ra

những lực cản Thực tiễn Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong 10 năm đầu của công cuộc đổi mới rất cần được tổng kết nhằm đúc rút những kinh nghiệm hữu ích phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước thời gian tới

Từ những lý do nêu trên, việc thực hiện đề tài "Đảng Cộng sản Việt Nam lónh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996" là cần thiết xét trên cả

phương diện khoa học lẫn phương diện thực tiễn

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Đề cập đến sự lãnh đạo của Đảng đối với công cuộc cải cách nền hành chính

nhà nước trong những năm đổi mới có mấy nhóm nghiên cứu sau:

Một là: Những nghiên cứu của các đồng chí lãnh đạo Đảng, Nhà nước về xây

dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, về đổi mới sự

lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước Tiêu biểu trong số này là công trình của Trường

Chinh: "Mấy vấn đề về Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", (1991); của Nguyễn Văn Linh: "Đổi mới để tiến lên", (1988); của Đỗ Mười: "Xây dựng nhà nước

của nhân dân - Thành tựu, kinh nghiệm và đổi mới", (1991) Các công trình nêu trên,

trong một chừng mực nhất định có tổng kết quá trình hình thành và phát triển của nền hành chính nhà nước Việt Nam mà mỗi giai đoạn có những đặc trưng riêng Từ tổng kết bước đầu các giai đoạn lịch sử đã qua, các nghiên cứu này đã trình bày những quan điểm lớn định hướng cho quá trình tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước ta nói chung và nền hành chính nhà nước nói riêng Tuy không nghiên cứu riêng về nền hành chính nhà nước, nhưng những quan điểm cơ bản được trình bày trong các tác phẩm này rất có giá trị, trở thành định hướng để mở rộng nghiên cứu sự lãnh đạo của Đảng đối với từng cơ quan bộ máy nhà nước, mà ở đó nền hành chính bao giờ cũng chiếm vị trí nổi bật

Hai là: Nghiên cứu của các nhà lý luận và các nhà tổ chức thực tiễn về tổ

chức bộ máy nhà nước, về hoạt động của Nhà nước, về nền hành chính nhà nước

Đáng chú trong số này là công trình của Trần Trọng Đường: "Bộ máy nhà nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", (1998); của Lê Sĩ Dược: "Cải cách bộ máy hành chính cấp Trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta", (2000); của

Thang Văn Phúc: "Cải cách hành chính nhà nước - Thực trạng, nguyên nhân và giải

pháp", (2001); của Nhiều tác giả: "Về nền hành chính nhà nước ta hiện nay - Những kinh nghiệm xây dựng và phát triển", (1996); của Nguyễn Duy Gia: "Cải cách một bước bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay", (1996) Đây là nhóm công trình chiếm số lượng

nhiều nhất, phần nào phác họa được quá trình đổi mới nền hành chính nhà nước trong những năm qua, bao gồm từ thể chế hành chính nhà nước, tổ chức bộ máy nhà nước, đội ngũ công chức, chế độ công vụ Tuy không đề cập trực tiếp đến Đảng lãnh đạo

cải cách nền hành chính nhà nước, nhưng những nghiên cứu này lại gián tiếp phản

ánh sự vận động của đường lối đổi mới do Đảng khởi xướng và lãnh đạo ở ngay trong quá trình trình vận hành của nền hành chính nhà nước Có tác phẩm đã trình bày những kết quả nhất định của xây dựng đội ngũ công chức, cải cách chế độ công vụ,

điều chỉnh tổ chức bộ máy và nhờ vậy có giá trị cung cấp một số tư liệu khá quan

trọng

Ba là: Nghiên cứu của các nhà khoa học lịch sử về quá trình hình thành của

nền hành chính nhà nước, về sự lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước trong các thời kỳ đã qua Đáng chú là nghiên cứu của Nguyễn Trọng Phúc: "Về xây dựng và bảo vệ chính quyền nhân dân trong những năm 1975-1990", (1991); của Hồ

Xuân Quang: "Một số quan điểm cơ bản của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng

Nhà nước xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân từ 1986 đến nay", (1998); của

Nguyễn Trọng Phúc: "Vai trò của Đảng Cộng sản Việt Nam trong sự nghiệp đổi mới", (1999); của Đoàn Minh Huấn: "Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo xây dựng, củng cố

Nhà nước từ 1986 đến 1996", (2003); của Bộ Nội vụ: "Lịch sử Bộ Nội vụ", (2005)

Vì xuất phát từ giác độ khoa học lịch sử, nên những công trình loại này đã chú trọng

tổng kết sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, mà lãnh đạo cải cách nền hành

chính là một bộ phận hợp thành Trong đó đã làm nổi bật quá trình hình thành và phát triển các quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, những đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, một số kết quả nhất định từ sự lãnh đạo của Đảng đã được tổng kết, có công trình bước đầu rút ra một số kinh nghiệm lịch sử Đây là nhóm công trình liên quan trực tiếp đến đối tượng nghiên

cứu của đề tài, cung cấp cách tiếp cận chuyên ngành rất có ý nghĩa Tuy vậy, do mục tiêu chung của nó, nên nhóm nghiên cứu này chỉ tập trung tìm hiểu Đảng lãnh đạo

Nhà nước nói chung, nên chưa có điều kiện khu biệt hóa những đặc thù trong lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước với những khác biệt với lãnh đạo cải cách lĩnh

vực lập pháp và tư pháp

Bốn là: Nghiên cứu của các tổ chức hoặc cá nhân nhà khoa học nước ngoài về

công cuộc đổi mới ở Việt Nam, trong đó có đề cập ở mức độ này hay mức độ khác, góc độ này hay góc độ khác về nền hành chính nhà nước Nổi bật trong số này là công

trình của Dwight H.Perkns, David D Dapice, Jonathan H.Haughton (chủ biên): "Việt

Nam cải cách theo hướng rồng bay", (1995); Borje Ljunggren (chủ biên): "Những thách thức trên con đường cải cách ở Đông Dương", (1994); Ngân hàng thế giới:

"Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi", (1998) Loại trừ những quan điểm

trái ngược với đường lối Đảng ta, thì những công trình loại này đã cho thấy cách nhìn của người nước ngoài đối với công cuộc đổi mới ở Việt Nam, mà ở đó bất cứ lĩnh vực nào cũng liên quan đến nền hành chính nhà nước với tư cách là chủ thể tiến hành các hoạt động cải cách hoặc đối tượng chịu sự tác động, chi phối bởi các quyết định quản

lý hành chính Một số nghiên cứu về các chính sách kinh tế - xã hội cụ thể đều trực tiếp khuyến nghị một số giải pháp cải cách nền hành chính nhà nước, xây dựng nền hành chính gần dân, tăng cường khả năng tham gia của quần chúng vào công việc Chính phủ, mở rộng các dịch vụ hành chính công nhằm đáp ứng tốt hơn xu hướng văn minh, tiến bộ và thúc đẩy cải cách kinh tế, xã hội

Mặc dù chưa có nghiên cứu riêng về Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong những năm 1986-1996, song 4 nhóm công trình nêu trên đã cung cấp

một số tài liệu và cách tiếp cận được tác giả kế thừa khi thực hiện đề tài này

3 Mục đích, nhiệm vụ của đề tài

* Mục đích: Luận chứng cơ sở lịch sử của các kinh nghiệm được tổng kết - với ý nghĩa làm tài liệu tham khảo cho các nhà hoạt động lý luận và tổ chức thực tiễn

trên lĩnh vực lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước

- Bước đầu đánh giá những thành tựu, hạn chế, trên cơ sở đó rút ra một số kinh nghiệm của Đảng trong lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài

* Đối tượng nghiên cứu: Nền hành chính nhà nước là khách thể nghiên cứu của nhiều ngành khoa học khác nhau, từ hành chính học, luật học, chính trị học, xã

hội học đến sử học Đề tài xuất phát từ cách tiếp cận của khoa học Lịch sử Đảng

Cộng sản Việt Nam để xác định đối tượng nghiên cứu cho mình là: tìm hiểu quá trình

hình thành và phát triển quan điểm, đường lối của Đảng về cải cách nền hành chính

nhà nước và việc tổ chức thực hiện đường lối đó trong thực tiễn

* Phạm vi nghiên cứu:

- Về thời gian: Đề tài giới hạn từ tháng 12-1986 đến tháng 6-1996 - tức là từ

Đại hội VI đến Đại hội VIII của Đảng Tuy nhiên, lịch sử là một quá trình liên tục, giai đoạn sau có quan hệ với giai đoạn trước mà người nghiên cứu không thể cắt rời một cách cơ học, do đó, luận văn có đề cập đến một số vấn đề liên quan trước 1986 và sau 1996

- Về nội dung: Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến

1996 là một vấn đề rộng, đề tài giới hạn nội dung nghiên cứu ở những quan niệm tiếp cận sau đây:

+ "Lãnh đạo" bao gồm từ nội dung lãnh đạo, phương thức lãnh đạo, quy trình

lãnh đạo, phương tiện lãnh đạo đề tài chỉ giới hạn nghiên cứu nội dung lãnh đạo

được thể hiện ở quan điểm, đường lối và sự hiện thực hóa kết quả lãnh đạo trong thực tiễn

+ Chủ thể lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước gồm các cơ quan lãnh đạo

của Đảng ở nhiều cấp độ cao thấp khác nhau, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu sự lãnh đạo

của các cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng thể hiện trên những quan điểm, đường lối

được phản ánh trong các nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc và Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương

+ "Cải cách" là một khái niệm gần nghĩa với "đổi mới", nhưng đặt trong

trường hợp cụ thể xây dựng nền hành chính thì thường được sử dụng khi phản ánh đổi

mới có tính mạnh mẽ "Cải cách" là sự điều chỉnh những mặt bất hợp lý và bổ sung,

sáng tạo thêm những nội dung mới mà trước đó chưa có, nhằm làm cho nền hành chính nhà nước Việt Nam thể hiện ngày càng đầy đủ, toàn diện và rõ nét hơn bản chất của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa

+ "Nền hành chính nhà nước" gồm nhiều cấp độ tổ chức, đề tài chỉ tìm hiểu những nét chung nhất của cải cách nền hành chính nhà nước trên phương diện vĩ mô

gắn với vai trò của Chính phủ và các bộ/ngành Còn về nội dung, đề tài giới hạn ở bốn khía cạnh: tổ chức bộ máy hành chính, thể chế hành chính, công chức hành chính và chế độ công vụ

5 Cơ sở lý luận, nguồn tư liệu, phương pháp nghiên cứu

- Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư

tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước kiểu mới, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam

về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân

- Các nguồn tư liệu sau đây được sử dụng để nghiên cứu đề tài:

+ Các văn kiện của Đảng, Nhà nước

+ Báo cáo tổng kết, tổng hợp của các cơ quan đảng, Nhà nước, kỷ yếu các kỳ họp của Quốc hội, báo cáo của Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương, niên giám thống kê hàng năm của Tổng cục Thống kê

+ Kế thừa tài liệu từ công trình nghiên cứu của các học giả trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài được đăng tải trên các báo, tạp chí và các loại ấn phẩm khác

- Để thực hiện luận văn, tác giả đã vận dụng, kết hợp hai phương pháp chính

là lịch sử và lôgíc Phương pháp lịch sử được quán triệt trong phân kỳ, trình bày tiến

trình phát sinh, phát triển của mỗi chủ trương, chính sách, là cơ sở khoa học cho việc

đúc rút các nhận xét và kết luận Phương pháp lôgíc được thể hiện trong trình bày

từng chương, tiết, đặc biệt là những vấn đề mang tính khái quát như đúc rút nhận xét

và tổng kết kinh nghiệm Ngoài ra, còn sử dụng một số phương pháp khác như đồng đại và lịch đại, quy nạp và diễn dịch, thống kê, so sánh

6 Đóng góp mới về khoa học của đề tài

- Hệ thống hóa những quan điểm, chủ trương của Đảng về cải cách nền hành

chính nhà nước từ 1986 đến 1996

- Tổng kết một số kinh nghiệm của Đảng về lãnh đạo cải cách nền hành chính

nhà nước từ 1986 đến 1996

7 ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài

- ý nghĩa lý luận: Bước đầu tổng kết lịch sử để rút ra những kinh nghiệm có

tính lý luận về Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước

- ý nghĩa thực tiễn:

+ Góp phần cung cấp luận cứ khoa học lịch sử cho các nhà tổ chức hoạt động

thực tiễn để phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong

tình hình hiện nay

+ Cung cấp thêm tài liệu tham khảo để phục vụ giảng dạy và học tập bộ môn Lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lực, nội dung của luận văn gồm 2 chương, 6 tiết

Chương 1

Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong những năm đầu đổi mới

(12-1986 đến 6-1991)

1.1 Vài nét về nền hành chính nhà nước cách mạng Việt Nam trước năm

1986 và nhu cầu cải cách nền hành chính nhà nước của đảng cộng sản Việt Nam

Thắng lợi của Cách mạng Tháng Tám 1945 đã đưa Đảng Cộng sản Việt Nam từ một đảng hoạt động bí mật trở thành đảng cầm quyền Từ đây lãnh đạo xây dựng và bảo

vệ Nhà nước nói chung và nền hành chính nhà nước nói riêng trở thành một nội dung trọng yếu trong chức năng lãnh đạo của Đảng Đến trước Đại hội VI, nền hành chính nhà nước cách mạng Việt Nam đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển mà mỗi giai đoạn gắn với những sắc thái riêng trong nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng

1.1.1 Thời kỳ 1945 - 1975

Từ 1945 đến 1975 là thời kỳ nền hành chính nhà nước cách mạng mới ra đời, được xây dựng đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của cách mạng giải phóng dân tộc và sau đó xây dựng chủ nghĩa xã hội trên miền Bắc, với các giai đoạn chính sau đây:

- Từ 1945 đến 1946: Đây là giai đoạn Đảng Cộng sản Việt Nam mới bước lên địa

vị cầm quyền, tiến hành xây dựng nền hành chính nhà nước cách mạng trở thành công cụ

cơ bản để điều hành công cuộc "kháng chiến" và "kiến quốc" Mới giành được chính quyền về tay nhân dân, Nhà nước cách mạng non trẻ đã phải đối phó với sự chống phá quyết liệt của thù trong, giặc ngoài Đặc điểm này chi phối rất lớn đến tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành của nền hành chính nhà nước cũng như phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước

Một là: Chính phủ lâm thời được thiết lập từ cuộc Cách mạng Tháng Tám đã

từng bước được hợp thức hóa sau cuộc Tổng tuyển cử (6-1-1946) Sau Tổng tuyển cử, Đảng tiếp tục lãnh đạo bầu ra Chính phủ chính thức và lãnh đạo bầu cử Hội đồng nhân dân địa phương và cơ sở (3-1946), kiện toàn ủy ban hành chính các cấp Đặc điểm của

nền hành chính nhà nước giai đoạn này là: 1) Hội đồng nhân dân chỉ được thiết lập ở 2

cấp: tỉnh và xã, riêng khu vực đô thị thiết kế theo mô hình chính quyền một cấp hoàn

chỉnh nên Hội đồng nhân dân chỉ có ở cấp thành phố (hoặc thị xã); 2) ủy ban hành chính

được thiết lập ở 4 cấp: kỳ, tỉnh, huyện và xã

Hai là: Cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương lúc mới

hình thành luôn ở trong trạng thái "động", phải thường xuyên cải tổ, thực hành liên hiệp, với sự tham gia rộng rãi của nhiều lực lượng chính trị, đảng phái, nhằm xây dựng khối đoàn kết dân tộc và hạn chế sự chống phá của thù trong, giặc ngoài Sắc lệnh số 75/SL (17-12-1945) về trưng tập công chức phục vụ kháng chiến là nỗ lực nằm trong mục tiêu

đó, nhất là sử dụng số công chức của chế độ cũ Bên cạnh cơ quan hành chính địa

phương, trong quá trình chuẩn bị toàn quốc kháng chiến, đã hình thành thêm ủy ban bảo

vệ (sau đổi thành là ủy ban kháng chiến) chuyên trách công tác kháng chiến Chính phủ

mới cũng đã có nhiều nỗ lực thể chế hóa đường lối của Đảng trong ban hành quy chế công chức, công vụ, giao nhiệm vụ quản lý công chức cho Bộ Nội vụ (Sắc lệnh số 58 ngày 3-5-1946)

Ba là: Đứng trước bao bộn bề khó khăn của thù trong, giặc ngoài, nhưng Đảng đã

tập trung nhiều nỗ lực lãnh đạo Quốc hội xây dựng Hiến pháp để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự định hình một nền hành chính nhà nước ổn định Ngày 9-11-1946, Hiến pháp dân chủ đầu tiên được Quốc hội thông qua, mà nhiều định chế của nó đã thể chế hóa quan điểm của Đảng về mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, giữa Nhà nước và công dân tạo

cơ sở để xây dựng nền hành chính nhà nước "mạnh mẽ", "sáng suốt" - như "Lời nói đầu" của Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận Hiến pháp đã phân biệt rõ quyền độc lập tương đối giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; định ra thiết chế Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu nền hành chính nhà nước với quyền hành rất lớn, đủ khả năng thực thi quyền lực do nhân dân ủy thác để đấu tranh chống thù trong, giặc ngoài ở một thời đoạn lịch sử "ngàn cân treo sợi tóc"

Bốn là: Trong bối cảnh thù trong giặc ngoài chống phá quyết liệt, sự lãnh đạo của

Đảng đối với bộ máy nhà nước nói chung và nền hành chính nhà nước nói riêng được tiến hành một cách "kín đáo" và "khôn khéo", nhất là từ sau khi Đảng rút vào hoạt động bí mật (sau 11-11-1945) Tuy không có điều khoản riêng trong Hiến pháp ghi nhận quyền lãnh đạo của Đảng, nhưng ý chí và đường lối của Đảng đã được thể chế hóa xuyên suốt nội dung của Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác Ngoài ra, Đảng còn lãnh đạo thông qua vai trò cá nhân đảng viên tham gia trong cơ cấu nền hành chính nhà nước từ Trung ương đến

cơ sở, mà dấu ấn rõ nét nhất là người đứng đầu nền hành chính quốc gia - thiết chế Chủ tịch nước được Hiến pháp năm 1946 trao quyền rất rộng: "Chủ tịch nước Việt Nam không phải chịu bất cứ trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc" (Điều 60) [34, tr 18]

- Từ 1947 đến 1954: Đây là giai đoạn Đảng lãnh đạo toàn quốc kháng chiến

chống thực dân Pháp xâm lược, nền hành chính nhà nước được điều chỉnh nhằm đảm bảo thích ứng với yêu cầu chỉ đạo, điều hành cuộc kháng chiến Toàn quốc kháng chiến bùng

nổ đã đặt ra nhu cầu tăng cường khả năng chỉ đạo tập trung, thống nhất của nền hành chính nhà nước Do đó, Hiến pháp năm 1946 chưa có điều kiện cụ thể hóa thành các đạo

luật, Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn buộc phải sử dụng sắc lệnh để điều hành đất nước, tăng

cường quyền lực của người đứng đầu nền hành chính nhà nước Đối với cơ quan hành chính địa phương, để phù hợp với nhu cầu chỉ đạo một đất nước trải dài từ Bắc đến Nam,

từ cuối 1945 đã hình thành các chiến khu với chức năng quân sự, đến khi toàn quốc

kháng chiến bùng nổ được đổi thành các "khu" (từ 12-1946 đến 1-1948), rồi "liên khu"

(từ 1-1948) với sự kiêm nhiệm chức năng hành chính và quân sự Chính quyền từ tỉnh xuống xã cũng hợp nhất giữa ủy ban kháng chiến và ủy ban hành chính thành ủy ban

kháng chiến - hành chính với chức năng hành chính - quân sự nêu trên Mặc dù phải tập

trung điều hành cuộc kháng chiến, nhưng Đảng ta, đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh, vẫn tập trung nhiều nỗ lực xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; chỉnh đốn tác phong của

cơ quan hành chính các cấp; ban hành nhiều chính sách đáp ứng nhu cầu của thực tiễn cuộc kháng chiến và chuẩn bị tiền đề cho giai đoạn phát triển sau Nỗ lực ấy được phản

ánh ở việc Chủ tịch Hồ Chí Minh dành tâm lực, trí lực viết tác phẩm "Sửa đổi lối làm

việc" (1947) để làm tài liệu huấn luyện, giáo dục cán bộ, công chức; thành lập hệ thống

các trường đào tạo cán bộ; ban hành Sắc lệnh 188/SL (9-5-1948) lập chế độ công chức với thang lương chung các ngạch và các hạng phù hợp với chính thể dân chủ cộng hòa; ban hành Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức ấn định những nghĩa vụ, quyền lợi, tổ chức quản lý, sử dụng, tuyển dụng, thăng thưởng, hưu trí, kỷ luật, thôi việc đối với công chức Đây là những văn bản pháp luật về công chức mang tính khoa học, dân chủ,

có hiệu lực cao và nội dung hoàn chỉnh phù hợp với nền công chức hiện đại lúc bấy giờ đang thực hiện ở một số nước phát triển trên thế giới

- Từ 1954 đến 1975: Đây là giai đoạn đất nước bị chia làm hai miền, phải tiến

hành hai chiến lược cách mạng khác nhau: miền Nam tiếp tục cuộc cách mạng dân tộc dân chủ, miền Bắc đi lên chủ nghĩa xã hội nhằm đem lại cuộc sống ấm no, tự do cho nhân dân miền Bắc, đồng thời làm hậu thuẫn cho cuộc đấu tranh thống nhất nước nhà ở miền Nam, từ tháng 12-1960 đã hình thành Mặt trận Dân tộc Giải phóng miền Nam Việt Nam, vừa thực hiện chức năng đoàn kết dân tộc, vừa đảm đương chức năng của một chính quyền tổ chức điều hành cuộc kháng chiến ở miền Nam Đến tháng 6-1969, Chính phủ lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam được thành lập, có tổ chức bộ máy từ Miền đến

cơ sở, vừa điều hành kháng chiến, vừa tổ chức lại đời sống nhân dân ở vùng giải phóng Dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Trung ương Cục, các Khu ủy, Đảng bộ địa phương, tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của chính quyền các cấp ở miền Nam được điều chỉnh phù hợp với yêu cầu của cuộc cách mạng

ở miền Bắc, sau năm 1954, Đảng đã lãnh đạo sửa đổi Hiến pháp (1959) để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự định hình một tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của nền hành chính nhà nước phù hợp yêu cầu tình hình mới Hiến pháp năm 1959 tuy chưa có điều khoản riêng ghi nhận quyền lãnh đạo của Đảng, nhưng vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và toàn xã hội được đảm bảo trên tất cả các mặt chính trị, tư tưởng và tổ chức Nền hành chính nhà nước có điều chỉnh so với trước, nhất là giảm bớt quyền hành của người đứng đầu nền hành chính nhà nước; thừa nhận quyền tự trị về phương diện hành chính của một số địa bàn dân tộc thiểu số và gắn với nó đã hình thành Khu tự trị Việt Bắc và Khu tự trị Tây Bắc; điều chỉnh địa giới hành chính một số tỉnh Đến năm

1959, bộ máy quản lý hành chính cấp Trung ương ở miền Bắc có 36 cơ quan thuộc Chính

phủ; địa giới hành chính địa phương được phân thành 25 tỉnh và 2 khu tự trị [65, tr 15]

Cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng, Chính phủ đã ban hành hàng loạt quy định

để điều chỉnh chế độ công chức và công vụ, như: Nghị định số 23/CP (30-6-1960) về phân

loại tổ chức, phân loại chức vụ cán bộ, viên chức trong khu vực hành chính sự nghiệp;

Nghị định 25/CP (5-7-1960) về Quy định chế độ tiền lương thuộc khu vực sản xuất; Nghị định số 24/CP (13-3-1960) về Ban hành Điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhân viên chức nhà nước Tuy vậy, tình hình hình đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng tăng lên (xem biểu 1), vì vậy, ngày 5-11-1974 Chính phủ đã ra Nghị định số 245/CP về tinh giản bộ máy hành chính nhà nước

Bảng 1.1: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức

đã làm tròn vai trò, sứ mệnh lịch sử trong một hoàn cảnh đặc biệt khi đất nước tạm thời

bị chia làm hai miền, phải tiến hành hai chiến lược cách mạng khác nhau

1.1.2 Thời kỳ 1975 - 1986

Sau ngày đất nước thống nhất (30-4-1975), Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 24 khóa III (9-1975) đã chủ trương thống nhất nước nhà về mặt Nhà nước Thực hiện chủ trương đó, việc hiệp thương giữa hai miền Nam - Bắc và tổng tuyển cử bầu Quốc hội thống nhất trên cả nước được tiến hành để đã tạo cơ sở cho sự hình thành một nền hành chính nhà nước thống nhất Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV của Đảng (12-1976) đã nhấn mạnh yêu cầu: "nhiệm vụ cách mạng của giai đoạn mới đòi hỏi Đảng ta và nhân dân

ta phải đặc biệt quan tâm là nhanh chóng xây dựng và củng cố bộ máy chính quyền nhà nước các cấp ở miền Nam, tiếp tục hoàn thiện bộ máy chính quyền nhà nước các cấp ở miền Bắc, kiện toàn Nhà nước của cả nước" [16, tr 131-132] Nghị quyết Đại hội IV của Đảng cũng nhấn mạnh: "đảm bảo tốt sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là một điều kiện tiên quyết để tăng cường nhà nước, nâng cao hiệu lực của Nhà nước Mặt khác, Đảng không thể xây dựng chủ nghĩa xã hội nếu không có Nhà nước, sự lãnh đạo của Đảng và quyền làm chủ tập thể của nhân dân thể hiện tập trung ở Nhà nước, được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của Nhà nước Phải thường xuyên kiện toàn bộ máy nhà nước Nâng cao năng lực tổ chức của Đảng trước hết chính là nâng cao năng lực của Đảng trong việc xây dựng, kiện toàn và sử dụng, phát huy Nhà nước như một công cụ sắc bén nhất để tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng" [16, tr 148-149] Hiến pháp năm 1980 đã thể chế hóa quyền lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước với điều khoản hiến định: "Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong và bộ tham mưu chiến đấu của giai cấp công nhân Việt Nam được vũ trang bằng học thuyết Mác - Lênin, là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội" [34, tr 76] Đại hội V của Đảng (3-1982) tiếp tục khẳng định: "Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, cải tiến phương pháp lãnh đạo của các cấp ủy Đảng đối với chính quyền là điều kiện quyết định

để phát huy vai trò và hiệu lực của Nhà nước" [17, tr 117]

Trên cơ sở đường lối Đại hội IV và Đại hội V của Đảng, nền hành chính nhà nhà

nước được tiếp tục xây dựng và củng cố

Về tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước, đã được điều chỉnh lại từ Trung

ương đến địa phương theo Hiến pháp năm 1980 và các luật tổ chức nhà nước Theo đó, thiết chế Hội đồng Chính phủ được chuyển thành Hội đồng Bộ trưởng, Thủ tướng Chính phủ được chuyển thành Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng; lập thiết chế Chủ tịch Hội đồng nhà nước - tổ chức và hoạt động theo nguyên lý chế độ nguyên thủ tập thể - để thay thế cho thiết chế Chủ tịch nước trước đó Nếu như Hiến pháp năm 1959 xác định hai tư cách của Hội đồng Chính phủ là: 1) "cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất"; 2) "và

là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa" [34, tr 53], thì Hiến pháp năm 1980 chỉ xác định một tư cách của "Hội đồng Bộ trưởng là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" [34, tr 113-114] Địa giới hành chính các tỉnh cũng được điều chỉnh theo hướng sáp nhập các tỉnh nhỏ thành tỉnh lớn

Về thể chế hành chính, giai đoạn này, Quốc hội đã có nhiều nỗ lực ban hành các

đạo luật và Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật cần thiết phục vụ yêu cầu xây dựng

tổ chức bộ máy nhà nước và quản lý kinh tế - xã hội như: Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng (4-7-1981), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (30-6-1983), Pháp lệnh trừng trị tội hối lộ (20-5-1981), Pháp lệnh về việc xét và giải quyết đơn thư khiếu nại và tố cáo của công dân (27-11-1981), Pháp lệnh về trừng trị các tội đầu cơ, buôn bán hàng lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép (30-6-1982), Điều lệ xí nghiệp công nghiệp quốc doanh (1-12-1978) Trong khuôn khổ cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, song Chính phủ cũng đã có một số văn bản dưới luật thể hiện dấu hiệu đổi mới, phản ánh sự thể chế hóa quan điểm của Hội nghị Trung ương sáu khóa VI của Đảng (9-1979) như: Quyết định tiến hành cải cách giáo dục phổ thông (27-3-1981), Quyết định 25/CP (21-1981) về thực hiện "ba phần kế hoạch" trong các xí nghiệp quốc doanh, Quyết định 26/CP về việc mở rộng hình thức trả lương khoán sản phẩm và vận dụng hình thức tiền thưởng trong các đơn vị sản xuất, kinh doanh của Nhà nước

Về chế độ công chức, công vụ, chế độ tiền lương, Chính phủ đã ban hành nhiều

văn bản dưới luật quy định lề lối làm việc, chính sách và chế độ với cán bộ, như: Quyết định 169/HĐBT (29-1981) ban hành Bản Điều lệ về chế độ làm việc và quan hệ công tác của Hội đồng Bộ trưởng; Nghị định 217/CP (8-6-1979) quy định về chế độ trách nhiệm,

kỷ luật, chế độ bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên và cơ quan nhà nước; Nghị định 16/HĐBT (8-5-1982) về tinh giản biên chế hành chính nhằm tạo ra bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, có hiệu lực; Nghị định 117/HĐBT (15-7-1982)

về bản danh mục số 1 các chức vụ viên chức nhà nước để làm căn cứ xây dựng chức danh đủ tiêu chuẩn nghiệp vụ; Nghị định 235/HĐBT về cải cách chế độ tiền lương của công nhân, viên chức và lực lượng vũ trang, xóa bỏ dần chế độ cung cấp hiện vật theo giá

bù lỗ, chuyển sang chế độ trả lương bằng tiền có quỹ hàng hóa, đảm bảo quán triệt nguyên tắc phân phối theo lao động

Mặc dù đã có những nỗ lực xây dựng, củng cố nền hành chính nhà nước, nhưng

sự lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước lúc này bộc lộ những hạn chế cơ

bản sau đây:

- Hiểu và vận dụng nguyên tắc "thống nhất quyền lực nhà nước" trong xây dựng

nền hành chính nhà nước một cách máy móc, xơ cứng Quan niệm lúc bấy giờ cho rằng,

quyền lực nhà nước khởi nguồn từ nhân dân, mà nhân dân đã trao quyền (bầu ra) cho Quốc hội thì quyền lực phải thống nhất ở Quốc hội, từ quyền lập pháp, hành pháp đến tư pháp Còn các cơ quan hành chính nhà nước cũng chỉ là tham mưu và chấp hành của Quốc hội, không thấy được tính độc lập tương đối của nó trong thực thi chức năng quản

lý hành chính nhà nước Do đó, trong bộ máy nhà nước không có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa từng cơ quan với chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp với tính đặc thù của nó Một khi các chức năng của từng cơ quan nhà nước không được xác định

rõ ràng sẽ dẫn tới chồng lấn giữa lập pháp của Quốc hội và lập quy của Chính phủ, giữa quản lý vĩ mô của Nhà nước Trung ương và quyền tự chủ của chính quyền địa phương, giữa quản lý nhà nước của Chính phủ và các bộ, ngành với quản lý sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp Còn về phía Quốc hội, mặc dù Hiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền

lực nhà nước cao nhất, nhưng do "ôm đồm" các quyền nên rốt cuộc không có điều kiện

thực hiện những chức năng vốn có của nó là lập pháp, giám sát tối cao và quyết định

những vấn đề quan trọng của đất nước Vì không thực hiện tốt chức năng lập pháp nên thiếu những luật pháp cần thiết tạo khuôn khổ pháp lý cho nền hành chính nhà nước vận hành, để lại những khoảng trống mà những cán bộ tha hoá, biến chất trong hànhcác cơ quan công quyền lạm dụng, đẩy các tệ nạn trong bộ máy nhà nước gia tăng Vì buông lỏng chức năng giám sát tối cao, thậm chí gần như lãng quên, nên những biểu hiện lạm quyền và sai phạm trong cơ quan hành chính nhà nước ít bị ngăn chặn, phát hiện và đưa

ra ánh sáng Vì buông lỏng vai trò của Quốc hội trong quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, chính xác hơn là có thông qua tại các kỳ họp của Quốc hội một cách hình thức, chiếu lệ, không được nghiên cứu cẩn trọng, nên dẫn tới các cơ quan hành chính nhà nước quyết định tùy tiện những vấn đề lớn của đất nước, nhiều khi gây ra hậu quả nghiêm trọng, mà các chủ trương nóng vội trong cải tạo xã hội chủ nghĩa, công nghiệp hóa xã hội chủ nghĩa là những ví dụ điển hình

- Hiểu và vận dụng nguyên tắc "tập trung dân chủ" trong xây dựng nền hành

chính nhà nước chưa thấu đáo Mặc dù đường lối của Đảng vẫn khẳng định phải quán

triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong xây dựng bộ máy nhà nước, nhưng trên thực tế thiết kế mô hình tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của Nhà nước lại chưa xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa tập trung và dân chủ Nguyên tắc tập trung dân chủ khi vận dụng vào từng trường hợp cụ thể của hệ thống chính trị chưa được làm sáng tỏ, nhất là sự khác nhau trong xây dựng cơ quan lãnh đạo đảng và bộ máy nhà nước, giữa cơ quan dân cử

hoạt động theo chế độ tập thể và nền hành chính theo chế độ thủ trưởng, giữa cơ quan

hành chính nhà nước Trung ương, địa phương và cơ sở "Tập trung" là một thuộc tính vốn có của quyền lực nhà nước, nhưng "tập trung" lại chưa dựa trên nền tảng "dân chủ", không bị kiểm soát bởi một "cơ chế dân chủ", nên dẫn tới tha hóa quyền lực ở các tầng nấc khác nhau của cơ quan hành chính nhà nước Vì thế dẫn tới tình trạng Trung ương không kiểm soát hết địa phương, cấp trên không nắm hết được tình hình cấp dưới, các cơ quan quản lý nhà nước không bao quát hết đối tượng quản lý Càng tập trung cao độ theo

cơ chế kế hoạch hóa, càng dẫn tới quan liêu và ngày càng xa rời quần chúng, không nắm hết những vận động của quy luật khách quan đang tồn tại trong thời kỳ quá độ

- Các "cơ quan quản lý hành chính- kinh tế can thiệp sâu vào hoạt động sản xuất

kinh doanh của đơn vị kinh tế cơ sở" [18, tr 73] Chính vì thế, cơ quan hành chính nhà nước

ôm đồm, bao biện công việc của các chủ thể sản xuất kinh doanh, biến các chủ thể ấy trở thành đối tượng thụ động trông chờ, ỷ lại vào quyết định của Nhà nước Điều đó không

chỉ triệt tiêu khả năng tự chủ, sáng tạo vốn có của các đơn vị kinh tế, mà còn biến cơ quan hành chính nhà nước trở thành một "tổ chức kinh tế" với trách nhiệm nặng nề và không đủ khả năng thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước Càng ôm đồm, bao biện công việc của doanh nghiệp thì càng đẩy nền hành chính nhà nước rơi vào quan liêu hóa nặng

nề Càng quan liêu hóa thì càng giảm sút hiệu lực quản lý và khủng hoảng kinh tế - xã hội

là hệ quả tất yếu từ cách quản lý đó

- Tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước cồng kềnh, kém hiệu lực Do nhận

thức giản đơn về các nguyên tắc tổ chức nhà nước theo học thuyết Mác - Lênin và duy trì

cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, nên tổ chức bộ máy nhà nước ngày càng phình to

để đảm đương các chức năng mà nó "ôm đồm" của doanh nghiệp và xã hội Nếu như trước 1975, Hội đồng Chính phủ có 21 bộ, 10 ủy ban nhà nước và 10 Tổng cục trực thuộc, thì đến năm 1985 đã tăng lên tới 60 cơ quan trực thuộc, trong đó có 24 bộ, 9 ủy ban nhà nước, 27 tổng cục và cơ quan trực thuộc (với 800 vụ, viện và 691 liên xí nghiệp, tổng công ty nhà nước) ở cấp tỉnh cũng phình to lên 30-35 sở, ty Mỗi quận (huyện, thị

xã, thành phố thuộc tỉnh) có từ 20-25 phòng ban Càng cồng kềnh thì hiệu lực và hiệu quả quản lý càng giảm sút, gia tăng tình trạng quan liêu, cấp trên không nắm được tình hình cấp dưới và cơ sở, cấp dưới báo cấp trên không chuẩn xác, nhưng lại thiếu các cơ chế phát hiện, ngăn ngừa, làm cho tiêu cực trong bộ máy nhà nước gia tăng Tổ chức bộ máy quản lý cồng kềnh, nhưng chức năng không rõ ràng, nên dẫn tới hai xu hướng không thích hợp với nền hành chính nhà nước: phân tách nhiều bộ ngành quản lý những lĩnh vực chuyên môn hẹp nên không có khả năng nắm và phối hợp mang tính liên ngành giữa các lĩnh vực; bộ máy cồng kềnh nhưng trách nhiệm không rõ ràng vừa lấn sân nhau, vừa

bỏ sót đối tượng quản lý

- Chế độ công vụ, công chức bị nghiệp dư hóa, không thích ứng với xu hướng chuyên nghiệp hóa và hiện đại hóa Từ cuộc cách mạng giải phóng dân tộc chuyển sang

cách mạng xã hội chủ nghĩa chúng ta quan niệm giản đơn rằng, sau khi đã thủ tiêu chính

quyền của giai cấp bóc lột, thiết lập chính quyền của nhân dân, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, gia tăng thành phần giai cấp công nhân và nhân dân lao động trong chính quyền, tự bản thân nó đã thể hiện tính chất xã hội chủ nghĩa, khác biệt với nền hành chính của giai cấp bóc lột, hoạt động theo lối công chức hành chính "sáng cắp ô đi, tối

cắp ô về" xa rời cuộc sống của nhân dân lao động Đó thực chất là sự giản đơn và nghiệp

dư hóa tổ chức và hoạt động của nền hành chính nhà nước và chưa nhận thấy quá trình

phân công lao động ngày càng sâu sắc giữa các lĩnh vực của đời sống xã hội Cũng chính

vì thế mà nhận thức về công chức, viên chức không rõ ràng, tất cả những người làm việc trong biên chế của tổ chức đảng, cơ quan nhà nước, đoàn thể, doanh nghiệp, các đơn vị

sự nghiệp đều được đồng nhất hóa bởi một khái niệm "cán bộ" chung chung, không

thấy hết những đặc trưng khác nhau của lao động ở từng loại hình cơ quan, đơn vị Đội

ngũ này lại không hoặc ít được quan tâm đào tạo nghiệp vụ quản lý hành chính nhà nước,

hoạt động chủ yếu bằng kinh nghiệm; bố trí, sử dụng, điều động, thôi việc, đề bạt, kỷ

luật đều thiếu tiêu chí rõ ràng, thậm chí có nơi tiến hành tùy tiện Trong khi chất lượng công chức ít được quan tâm và chế độ công vụ bị giản đơn hóa, thì số lượng công chức

lại phát triển rất nhanh, không phù hợp với yêu cầu tinh gọn bộ máy trong xã hội hiện đại (xem bảng 1.2):

Bảng 1.2: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức

sức lao động, dẫn tới đội ngũ cán bộ chỉ chú ý đến "làm kế hoạch 3" để giải quyết sinh

kế, không chú tâm với công việc Công vụ hành chính vốn đã bị nghiệp dư hóa, cộng thêm đời sống khó khăn và sự không chú tâm đó, càng đẩy hoạt động của nền hành chính nhà nước rơi vào trì trệ, xơ cứng, quan liêu, xa dân, cán bộ không thiết tha với công việc, ngại phấn đấu học tập để nắm bắt các tri thức quản lý, năng lực ngày càng bị mai một

- Thể chế hành chính nhà nước được ban hành chủ yếu xuất phát từ nhu cầu đảm bảo chức năng thống trị chính trị, thiếu những thể chế hành chính phục vụ nhu cầu quản

lý đời sống kinh tế - xã hội Nhìn các đạo luật được ban hành giai đoạn này có thể thấy rất

rõ điều đó, chủ yếu là các luật tổ chức bộ máy nhà nước, luật hình sự, rất ít luật về kinh

tế, dân sự Trong khi đó những đổi mới từng phần bắt đầu khởi động từ sau Hội nghị

Trung ương sáu khóa IV (9-1979) đã dẫn tới sự định hình "thị trường tự do" bên cạnh "thị trường có tổ chức", mà lại thiếu thể chế hành chính để quản lý Điều đó dẫn tới những diễn biến tự phát trong hoạt động lưu thông, phân phối, nhất là móc ngoặc giữa cán bộ đang nắm nguồn hàng nhà nước với tư thương gây rối loạn nền kinh tế mà không có khung pháp lý để ngăn ngừa hoặc xử lý Do thiếu khung pháp lý cần thiết, nên khi đứng trước những tình thế bức xúc, Nhà nước buộc phải sử dụng các biện pháp hành chính để

xử lý và lúc đó tất yếu vi phạm quyền con người và "nhiều vụ rất nghiêm trọng, nhưng chưa được xử lý nghiêm minh, kịp thời" [52, tr 67]

- Phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước lạc hậu, chậm được đổi mới, tình trạng bao biện ngày càng nặng nề "Sự lẫn lộn giữa Đảng và

Nhà nước dẫn đến tình trạng vừa bao biện làm thay, vừa buông trôi khoán trắng cho Nhà nước làm cho Nhà nước khó phát huy vai trò chủ động, sáng tạo trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, vừa thụ động ỷ lại vào sự lãnh đạo của cơ quan đảng, vừa lúng túng do dự không dám nhận trách nhiệm vì các quyết định của mình" [52,71] Đặc thù lãnh đạo của Đảng đối với từng cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp; giữa Trung ương và địa phương; giữa vai trò tập thể và chức trách cá nhân; thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan lãnh đạo Đảng đối với nhiệm vụ lãnh đạo nền hành chính chưa được làm rõ Đây là kẽ hở để một bộ phận đảng viên lạm quyền, đối với những công việc mang tính công vụ thì buông lỏng, đùn đẩy trách nhiệm, còn đối với những công việc mang lại

tư lợi thì lạm dụng Càng bao biện chức năng của Nhà nước, thì càng tạo kẽ hở để những cho những đảng viên thoái hóa, biến chất lợi dụng, nhất là trong điều kiện thiếu khung pháp lý cần thiết để đặt đảng viên hoạt động dưới pháp luật

Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và toàn xã hội, vì vậy Đảng phải thẳng thắn nhận trách nhiệm, thừa nhận khuyết điểm của mình đối với sự yếu kém của nền hành chính nhà nước Chính vì vậy, muốn đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảng kinh tế - xã hội, phát triển theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa - con đường mà Đảng và toàn dân tộc đã lựa chọn - thì Đảng phải từng bước khắc phục những yếu kém, đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo đối với Nhà nước, tiến hành cải cách bộ máy nhà nước, trong đó quan trọng là phải biết nắm lấy khâu then chốt có ý nghĩa quyết định là: cải cách nền hành chính nhà nước bởi tiến hành cải cách hành chính có hiệu quả sẽ là đòn bẩy cho toàn bộ guồng máy xã hội chuyển động theo hướng tích cực

Sự thay đổi cơ bản trong cơ cấu và đổi mới cơ chế quản lý kinh tế trong thời gian

này cũng đặt ra những yêu cầu phải xây dựng lại cơ cấu của bộ máy và nền hành chính nhà nước, đặc biệt là thể chế quản lý kinh tế Có thể khẳng định rằng quá trình tìm tòi đường lối đổi mới của Đảng được đánh dấu bằng Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 6 (khóa IV) (8/1979) với nghị quyết khuyến khích sản xuất phát triển, "làm cho

sản xuất "bung ra" Cũng chính từ đó, Đảng ta đã dần nhận ra sự hạn chế của cơ chế tập

trung quan liêu bao cấp, từng bước thử nghiệm cơ chế mới: cơ chế kế hoạch hóa tập trung theo phương thức hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa Sự đổi mới bước đầu trong cơ chế quản lý kinh tế đòi hỏi có những cải cách về chức năng và thiết chế hành chính nhằm tạo môi trường cho hoạt động kinh tế diễn ra đúng hướng

Bên cạnh đó, yêu cầu phải nhanh chóng tiến hành đổi mới nội dung và phương

thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước cũn xuất phỏt từ những biến đổi của tình hình thế giới Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, đặc biệt là từ sau cuộc

"khủng hoảng dầu mỏ" đầu những năm 70 của thế kỷ XX, một xu thế mới đã diễn ra trên

thế giới: cải cách hành chính là công việc phổ biến của tất cả các quốc gia hiện đại

Nhiều nước lấy cải cách hành chính làm cơ sở để nâng cao hiệu lực quản lý của Chính

phủ trong việc phát triển kinh tế - xã hội và tăng cường tiềm lực cho đất nước Kinh nghiệm thành công và nhanh chúng thoỏt khỏi cuộc khủng hoảng kinh tế - xó hội của các quốc gia phát triển đó chỉ ra rằng: mỗi quốc gia thiết lập được một nền hành chính thích

hợp và hiệu quả là nguồn lực quan trọng của sự phát triển

Các nước trong khu vực, đặc biệt là Trung Quốc, một quốc gia xã hội chủ nghĩa ngay bên cạnh chúng ta, đã sớm nhận ra yêu cầu đó và bắt đầu hành động Từ năm 1978, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc mà trực tiếp là Đặng Tiểu Bình, Trung Quốc đã tiến hành công cuộc cải cách thể chế chính trị với trọng tâm là tách biệt chức năng lónh đạo của Đảng ra khỏi chức năng quản lý của Nhà nước, trong đó, thông qua cải cách thể chế chính trị, chủ trương nâng cao năng lực hành chính của chính quyền, xử lý đúng đắn chức năng của Đảng và chức năng của chính quyền để vừa xây dựng Đảng cầm quyền vững mạnh, vừa xây dựng một hệ thống quản lý hành chính hiệu lực và hiệu quả

Trong khi đó ở các nước xã hội chủ nghĩa khác, quá trình nhận thức và hành động về vấn đề này lại tỏ ra yếu kém và lạc hậu Đó cũng chính là một trong những nguyên nhân dẫn tới cuộc khủng hoảng nghiêm trọng và toàn diện vào những năm 80 của thế kỷ XX

Như vậy, những hạn chế nêu trên và tác động trực tiếp của bối cảnh quốc tế đặt ra yêu cầu khách quan phải cải cách nền hành chính nhà nước gắn với công cuộc đổi mới toàn diện đất nước Song lý do quan trọng hơn cả lại xuất phát từ chính nhu cầu tự thân của một đảng cầm quyền, mọi cải cách phải bắt đầu từ chính tư duy của Đảng, từ nếp nghĩ, cách làm của các cơ quan lãnh đạo cao nhất cho đến mỗi đảng viên Cải cách nền hành chính nhà nước trở thành yêu cầu sống còn đối với đảng cầm quyền, không chỉ để tăng cường hiệu lực công

cụ quản lý có khả năng đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảng kinh tế - xã hội, mà còn để hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, không ngừng phát huy quyền làm chủ của nhân dân, xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội, hoàn thành sứ mệnh lịch sử cao cả của Đảng đối với toàn dân tộc

1.2 Đại hội VI và các Hội nghị Trung ương khóa VI của Đảng với chủ trương cải cách nền hành chính nhà nước

1.2.1 Quan điểm của Đại hội VI về cải cách nền hành chính nhà nước

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng (12-1986) với tinh thần nhìn thẳng sự thật, nói rõ sự thật, đã đánh giá những sai lầm, khuyết điểm và khởi xướng công cuộc đổi mới toàn diện Tư tưởng đổi mới thể hiện trong đường lối Đại hội VI có tính toàn diện, bao quát mọi mặt của đối tượng lãnh đạo, từ lĩnh vực đối nội đến lĩnh vực đối ngoại; từ kinh tế, chính trị, văn hóa đến xã hội; từ hạ tầng cơ sở đến kiến trúc thượng tầng mà ở đó cải cách nhà nước là một bộ phận hữu cơ không thể tách rời Đại hội VI

khẳng định: "Để thiết lập cơ chế quản lý mới, cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ

chức bộ máy của các cơ quan nhà nước theo phương hướng xây dựng và thực hiện một

cơ chế quản lý nhà nước thể hiện quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động ở các cấp"

[18, tr 118] Báo cáo chính trị của Đại hội VI đã chỉ ra 6 nhiệm vụ chủ yếu của bộ máy nhà nước ta là [18, tr 119]:

- Thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng thành pháp luật, chính sách cụ thể

- Xây dựng chiến lược kinh tế - xã hội và cụ thể hóa chiến lược đó thành những

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

- Quản lý hành chính xã hội và hành chính kinh tế; điều hành các hoạt động kinh

tế, xã hội trong toàn xã hội theo kế hoạch của Nhà nước, phát hiện những mất cân đối và

đề ra những biện pháp để khắc phục

- Thực hiện một quy chế làm việc khoa học, có hiệu suất cao

- Xây dựng bộ máy gọn nhẹ, có chất lượng cao, với một đội ngũ cán bộ có phẩm chất chính trị và có năng lực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội

Dù không trình bày nội dung riêng về cải cách nền hành chính nhà nước, song những tư tưởng đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước nêu trên đã cho thấy rõ quan điểm của Đảng về cải cách nền hành chính nhà nước, đặt trong tổng thể cải cách nhà nước và rộng hơn là cả hệ thống chính trị, được vận hành đồng thời với sự nghiệp đổi mới toàn diện Quan điểm đổi mới được thể hiện ở mấy nội dung cơ bản sau:

Một là: Xác định rõ trong thời kỳ quá độ Nhà nước ta là công cụ của chế độ làm

chủ tập thể xã hội chủ nghĩa, do giai cấp công nhân và nhân dân lao động tổ chức thành quyền lực chính trị, "đó là Nhà nước chuyên chính vô sản thực hiện chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa" [18, tr 117] Đây là quan điểm bao trùm định hướng cho cải cách nhà

nước, khẳng định cải cách nhà nước không phải thay đổi bản chất của Nhà nước, mà nhằm làm cho nền dân chủ xã hội chủ nghĩa ngày càng thể hiện đầy đủ và thực chất hơn, phát huy tốt hơn quyền làm chủ của nhân dân trong chế độ mới Mà ở đó cải cách nền hành chính nhà nước là nội dung nhạy cảm nhất, đụng chạm trực tiếp và thường xuyên đến cuộc sống thường nhật của nhân dân và hoạt động của các tổ chức kinh tế nên phải được coi trọng và tiến hành đi trước một bước

Hai là: Tách chức năng quản lý nhà nước về kinh tế khỏi chức năng quản lý sản

xuất kinh doanh của doanh nghiệp để làm cơ sở cho cải cách nền hành chính nhà nước

và phát huy quyền tự chủ của các đơn vị kinh tế cơ sở Đây là yêu cầu quan trọng hàng

đầu, gắn chặt với thực hiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế Chỉ có như vậy mới đảm bảo đưa các cơ quan hành chính nhà nước trở về thực hiện đúng chức năng quản lý của nó, trả lại chức năng sản xuất - kinh doanh vốn có của doanh nghiệp và người dân, tạo ra khả năng phát huy ngày càng tốt hơn quyền chủ động của các chủ thể sản xuất- kinh doanh trong các quá trình kinh tế Cải cách không phải là thủ tiêu chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước mà làm cho các chức năng đó đạt hiệu quả cao hơn Do đó, xác lập chức năng quản lý kinh tế mới của Nhà nước là vấn đề có ý nghĩa trọng yếu để thay thế cho cơ chế

kế hoạch hóa tập trung bao cấp "Nhà nước phải làm tròn nhiệm vụ xây dựng các kế hoạch kinh tế - xã hội, các chương trình tiến bộ khoa học - kỹ thuật, xây dựng hệ thống pháp luật, chính sách, chế độ Phải nâng cao năng lực quản lý hành chính, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, thực hiện đầy đủ quyền lực nhà nước; đồng thời xây dựng hệ thống quản lý kinh tế theo cơ chế quản lý mới, phát huy quyền chủ động sản xuất, kinh doanh

của đơn vị kinh tế cơ sở" [18, tr.199] Thực chất đó là sự chuyển mình của bản thân chủ

thể quản lý hành chính nhà nước nhằm thích ứng với quá trình vận động của đối tượng

quản lý

Ba là: Nói tới quản lý bao giờ cũng gắn với các phương pháp quản lý, do đó, gắn

liền với thủ tiêu cách thức quản lý hành chính mệnh lệnh là phải tìm ra những phương

pháp quản lý phù hợp hơn để thay thế Đó chính là chuyển từ quản lý nền kinh tế bằng

phương pháp hành chính mệnh lệnh sang "sử dụng tốt các đòn bẩy kinh tế" là chủ yếu, từ quản lý bằng nắm các giá trị hiện vật thực thiện theo cơ chế cấp phát - giao nộp sang "sử dụng đồng bộ nhiều biện pháp, trong đó có các biện pháp giá cả, tài chính, tín dụng " [18, tr 70] Nghị quyết yêu cầu ủy ban Kế hoạch Nhà nước và các cơ quan khác ở Trung ương có chức năng quản lý hành chính - kinh tế được giải thoát bớt những công việc sự

vụ, phải tập trung nhiều hơn vào việc nghiên cứu chiến lược kinh tế - xã hội, xây dựng kế hoạch dài hạn và trung hạn, bảo đảm các quan hệ cân đối tổng hợp trong nền kinh tế, xây dựng chính sách và luật lệ kinh tế Đó là những yếu tố quan trọng để từng bước nâng cao chất lượng kế hoạch hóa nền kinh tế quốc dân [18, tr 68] Đại hội VI xem "tính kế hoạch

là đặc trưng số một" và "sử dụng đúng đắn quan hệ hàng hóa tiền tề là đặc trưng thứ hai" của nền kinh tế trong buổi đầu thời kỳ quá độ [18, tr 63] Nổi bật ở đây là quan điểm đề cao vai trò của pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước với khẳng định mạnh mẽ:

"Quản lý đất nước bằng pháp luật, chứ không chỉ bằng đạo lý Pháp luật là thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, thể hiện ý chí của nhân dân, phải được thực hiện thống

nhất trong cả nước" [18, tr 120-121] Cốt lõi của tư tưởng nêu trên chính là đổi mới hình

thức, phương pháp và công cụ quản lý của nền hành chính nhà nước

Bốn là: Tăng cường vai trò và đổi mới hoạt động của Quốc hội và cơ quan dân

cử các cấp nhằm nâng cao năng lực ban hành thể chế, luật pháp tạo khuôn khổ cho cải cách nền hành chính nhà nước, đồng thời nâng cao chất lượng giám sát hoạt động các

cơ quan hành chính nhà nước Nghị quyết Đại hội VI yêu cầu phải tăng cường hiệu lực

quản lý của Nhà nước, trước hết là đề cao vị trí của Quốc hội và Hội đồng nhà nước, vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp Các cơ quan dân cử từ Quốc hội đến Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thường xuyên cải tiến và kịp thời tổng kết các mặt hoạt động; nâng cao chất lượng các kỳ họp, bàn và quyết định những vấn đề thiết thực; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và công tác giám sát đối với hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước [18, tr 120] Trong đó vấn đề cấp bách đặt ra là "Quản lý bằng pháp luật đòi hỏi phải quan tâm xây dựng pháp luật Từng bước bổ sung và hoàn chỉnh hệ thống pháp luật để bảo đảm cho bộ máy nhà nước được tổ

chức và hoạt động theo pháp luật" [18, tr 121] Do đó, đổi mới hoạt động cơ quan lập

pháp phải được tiến hành đồng bộ với cải cách nền hành chính nhà nước, nếu không sẽ

tạo nên tình trạng khập khiễng và không đem lại hiệu quả như mong muốn

Năm là: Điều chỉnh, sắp xếp lại bộ máy hành chính nhà nước theo hướng tinh

gọn, hiệu quả Đại hội VI xác định đây là yêu cầu "cấp bách", bao gồm sắp xếp lại các

Bộ, ủy ban nhà nước, Tổng cục và tinh giản cơ quan quản lý hành chính nhà nước của các bộ; giảm bớt những tổ chức trung gian như vụ, cục, phòng, ban, chuyển mạnh sang làm việc trực tiếp theo lối chuyên gia; giảm bớt chức phó ở tất cả các cấp và các cơ quan;

bộ máy các ủy ban nhân dân cũng phải được tổ chức lại gọn và tinh, có đủ quyền hạn, nhiệm vụ và năng lực quản lý trên địa bàn lãnh thổ [18, tr 120]

Sáu là: Đổi mới đội ngũ cán bộ và công tác cán bộ Đại hội xác định: Muốn nâng

cao hiệu lực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, xã hội, phải có một đội ngũ cán bộ cán bộ giỏi, có năng lực, có kinh nghiệm, có phẩm chất chính trị và đạo đức cách mạng (từ bộ trưởng, thứ trưởng, chủ tịch các cấp, cục, vụ trưởng ) đều phải là những người hiểu biết nguyên tắc và chế độ quản lý hành chính, hiểu biết pháp luật, hiểu biết chuyên môn Để tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, tăng cường trách nhiệm của cán bộ giữ vị trí chủ chốt ở các ngành, "từ nay chấm dứt tình trạng bổ nhiệm cán bộ không có hiểu biết hoặc kém chuyên môn vào các cương vị lãnh đạo và quản lý cơ quan chuyên môn Thực hiện chế độ bãi miễn đối với các cán bộ vô trách nhiệm, thiếu năng lực" [18, tr 122] Từ đó, Đại hội yêu cầu phải đổi mới công tác cán bộ từ đánh giá, bổ nhiệm, đề bạt, sát hạch, đào tạo - bồi dưỡng, đổi mới chế độ chính sách đối với cán bộ, công chức, trước mắt tập trung

"tinh giản bộ máy quản lý hành chính nhà nước và bộ phận quản lý gián tiếp của các tổ chức sản xuất, kinh doanh" [18, tr 72]

Bảy là: Đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của nền

hành chính nhà nước Trong điều kiện đảng cầm quyền, đổi mới sự lãnh đạo của Đảng

trước hết thể hiện ở đổi mới tư duy lãnh đạo - cơ sở cho những đổi mới khác trong bộ máy hành chính nhà nước Không có sự đổi mới từ phía chủ thể lãnh đạo thì dĩ nhiên không có những chuyển biến của đối tượng chịu sự lãnh đạo Đổi mới sự lãnh đạo của Đảng còn bao

hàm ở đổi mới tư duy lý luận chính trị, đổi mới công tác tổ chức và cán bộ, nhất là lề lối và tác phong làm việc của cán bộ, đảng viên, tăng cường trách nhiệm của cấp ủy từng cấp trong lãnh đạo nền hành chính nhà nước, phát huy vai trò tiên phong gương mẫu của đảng viên trong quản lý nhà nước Khắc phục từng bước tình trạng bao biện, làm thay công việc nhà nước của tổ chức đảng và cá nhân đảng viên Phải đặt mọi hoạt động của

tổ chức đảng và đảng viên dưới pháp luật, chấm dứt các biểu hiện lạm dụng quyền lực làm trái pháp luật

1.2.2 Các Hội nghị Trung ương khóa VI với sự phát triển quan điểm về cải cách nền hành chính nhà nước

1.2.2.1 Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương khóa VI (3-1989) với sự định hình công cụ và phương pháp quản lý nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần của các cơ quan hành chính nhà nước

Sau Đại hội VI của Đảng, khủng hoảng kinh tế - xã hội lên đến đỉnh điểm, đời sống của nhân dân ngày càng khó khăn, mà nguyên nhân cơ bản là cơ chế tập trung quan liêu bao cấp về cơ bản vẫn chưa bị xóa bỏ, cơ chế quản lý mới chưa hình thành Quản lý nhà nước về kinh tế chưa được đổi mới thích ứng với quá trình xác lập của nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần và chuyển đổi hoạt động sản xuất kinh doanh của các xí nghiệp quốc doanh Bộ máy quản lý kinh tế cồng kềnh, kém hiệu lực, đẻ ra tệ ăn bám và tham nhũng khá nặng nề và phổ biến [19, tr 14] Vì vậy, đồng hành với giao quyền tự chủ cho các xí nghiệp quốc doanh và hộ nông dân, thực hiện quyền tự do kinh doanh

trong khuôn khổ pháp luật của mọi thành phần kinh tế, là phải đổi mới quản lý nhà nước

về kinh tế Nếu như Đại hội VI bắt đầu khởi xướng đổi mới thì Hội nghị Trung ương ba

khóa VI (8-1987) đã bổ sung một số nhận thức mới và đặc biệt Hội nghị Trung ương sáu

khóa VI (3-1989) thể hiện sự chín muồi tư duy đổi mới trên nhiều lĩnh vực

- Về công cụ quản lý kinh tế của cơ quan hành chính nhà nước, Đại hội VI vẫn

còn tách rời giữa "tính kế hoạch" và "sử dụng đúng đắn quan hệ hàng hóa tiền tệ" thành hai đặc trưng; Hội nghị Trung ương ba khóa VI tiếp tục chủ trương thực hiện quản lý nền kinh tế

qua giao chỉ tiêu kế hoạch bằng giá trị hiện vật (chỉ có giảm hơn so với trước) và bao cấp

giá Phải đến Hội nghị Trung ương sáu khóa VI mới xác định đúng đắn và đầy đủ hơn:

"Thị trường vừa là một căn cứ, vừa là một đối tượng của kế hoạch" [21, tr 18] Do đó,

công cụ quản lý nhà nước được đổi mới căn bản, không còn thể hiện ở các chỉ tiêu giá trị

hiện vật hoặc chính sách giá như trước đây, mà được thực hiện bằng các công cụ quản lý

vĩ mô Đó là [21, tr 19-22]:

+ Đổi mới và nâng cao chất lượng kế hoạch hóa ở tầm vĩ mô (bao gồm cả việc

xây dựng chiến lược và quy hoạch tổng thể nền kinh tế), đáp ứng yêu cầu phát triển có kế hoạch, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần

+ Thực hiện kiểm kê, kiểm soát của Nhà nước đối với các hoạt động kinh tế Tổ

chức tốt thông tin kinh tế, đặc biệt là thông tin thị trường và thông tin khoa học - kỹ thuật trong nước, nước ngoài và đáp ứng nhu cầu thông tin của cơ quan lãnh đạo, quản lý và các đơn vị kinh tế

+ Xây dựng chính sách tài chính quốc gia và các chính sách cụ thể về thuế, tín

dụng, tiền tệ, giá cả, tiền lương theo hướng xóa bỏ bao cấp

+ Xây dựng pháp luật kinh tế theo hướng xóa bỏ những quy định lỗi thời, ban

hành luật và các văn bản pháp quy xác định quyền hạn và trách nhiệm, nghĩa vụ và lợi ích trong sản xuất kinh doanh

+ Tăng cường dự trữ quốc gia, trước hết là về lương thực, nhiên liệu, vàng, ngoại

tệ và tiền Việt Nam

- Về phương pháp quản lý kinh tế của cơ quan hành chính nhà nước, Đại hội VI

mặc dù đã xác định "quản lý bằng các phương pháp kinh tế là chủ yếu" [18, tr 64],

nhưng vẫn chủ trương bao cấp giá và tích cực nắm nguồn hàng Hội nghị Trung ương ba

khóa VI trong khi chủ trương chuyển toàn bộ hoạt động của doanh nghiệp nhà nước sang hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa, vẫn còn xác định "Tùy theo yêu cầu cụ thể của Nhà nước đối với từng loại sản phẩm, cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp giao cho xí

nghiệp từ 1 đến 3 chỉ tiêu pháp lệnh" [19, tr 21] Thực chất đó vẫn là sự tái phạm căn

bệnh quản lý kinh tế bằng giao chỉ tiêu giá trị hiện vật, không dứt khoát chuyển sang

quản lý bằng biện pháp kinh tế và sử dụng các công cụ vĩ mô Phải đến Hội nghị Trung ương sáu khóa VI mới khẳng định mạnh mẽ việc từ bỏ cách thức quản lý của Nhà nước bằng bao cấp giá, bằng nắm nguồn hàng: "Nhà nước không dùng mệnh lệnh hành chính

áp đặt giá mà sử dụng các chính sách và biện pháp kinh tế là chủ yếu để tác động đến quan hệ cung - cầu, điều tiết, hướng dẫn giá cả trên thị trường" [21, tr 19] Chính vì vậy,

từ tháng 3-1989, cơ chế "hai giá" bị thủ tiêu, thay vào đó là cơ chế cơ chế một giá thống nhất trên cả nước tuân theo thị trường (Nhà nước chỉ nắm giá 20% vật tư cần thiết, nhưng đến năm 1990 chuyển nốt theo thị trường), giá cả biến động lên xuống hàng ngày do thị trường quyết định Nhà nước chỉ định giá với những mặt hàng chiến lược, thiết yếu như: điện, xăng, dầu nhưng cũng phải căn cứ theo thị trường

1.2.2.3 Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ năm khóa

VI (6-1988) và Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ tám (B) khóa

VI (3-1990) với chủ trương điều chỉnh một số khía cạnh tổ chức của nền hành chính nhà nước

Các Hội nghị Trung ương khóa VI khi bàn từng chuyên đề cụ thể đều có trực tiếp nêu giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Đặc biệt, Hội nghị Trung ương năm khóa VI "Một số vấn đề cấp bách về xây dựng đảng đảm bảo thực hiện Nghị quyết Đại hội VI của Đảng" (6-1988) tập trung bàn sâu hơn, bao gồm từ phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, kiện toàn tổ chức bộ máy, xây dựng đội ngũ cán bộ, sửa đổi lề lối tác phong làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước

Một là: về đổi mới phương thức lãnh đạo, Nghị quyết yêu cầu: "Làm rõ hơn chức

năng, nhiệm vụ, mối quan hệ và lối làm việc giữa các

cơ quan đảng, cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế và các đoàn thể quần chúng" [20, tr 11] Đồng thời, "Các cấp ủy đảng không làm thay cơ quan nhà nước trong công việc quản lý, điều hành, tổ chức thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội; phát huy vai trò của các cơ quan dân cử" [20, tr 11] Phải sắp xếp lại các ban đảng và cơ quan chức năng của chính quyền, tránh chồng chéo trùng lắp Các ban của đảng chỉ cần ít cán bộ nhưng giỏi và chuyên sâu Sử dụng tốt vai trò làm tham mưu của các viện nghiên cứu, các trường đại học, các

chuyên gia giỏi, chuyên gia đầu ngành thông qua hình thức hội đồng tư vấn theo từng chuyên đề Tổ chức mạng lưới cộng tác viên và tạo điều kiện để sử dụng được tài năng của những chuyên gia giỏi [20, tr 12] Hội nghị Trung ương tám (B) khóa VI nêu cụ thể hơn về trách nhiệm của các cơ quan dân cử trong giám sát cơ quan hành chính nhà nước Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân cần thực hiện tốt chế độ trách nhiệm trước cử tri, tăng cường tiếp xúc với cử tri, lắng nghe ý kiến của cử tri để phản ánh và kiến nghị với

cơ quan nhà nước, góp phần xây dựng pháp luật, chính sách của Nhà nước; thúc đẩy các

cơ quan có trách nhiệm giải quyết những yêu cầu chính đáng của cử tri "Thực hiện nghiêm túc bãi miễn những đại biểu nhân dân và thi hành kỷ luật đối với những cán bộ chính quyền có khuyết điểm nặng, không được nhân dân tín nhiệm" [22, tr 16]

Đến đây, ba vấn đề mới trong lãnh đạo nền hành chính được nêu lên Đó là: giảm

bớt sự can thiệp của tổ chức đảng đối với cơ quan hành chính nhà nước; sử dụng chuyên

gia, các nhà khoa học tư vấn cho các công tác của Đảng nhằm tăng thêm các luận cứ

khoa học của mỗi chủ trương, chính sách; phát huy vai trò các cơ quan dân cử trong giám

sát, bãi miễn công chức các cơ quan hành chính nhà nước mà trước đó đã bị lãng quên

Hai là: về cải cách tổ chức bộ máy, Nghị quyết nêu rõ định hướng phải kiện toàn

Hội đồng Bộ trưởng, sắp xếp lại các bộ, kiện toàn ủy ban nhân dân các cấp theo hướng gọn nhẹ, bỏ bớt các đầu mối không cần thiết, giảm mạnh biên chế hành chính, phân biệt

rõ chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với chức năng sản xuất kinh doanh; giảm bớt các sở, phòng, ban ở tỉnh, huyện Đồng thời tiếp tục nghiên cứu, sắp xếp lại bộ máy ở cấp

xã, phường và các cơ sở khác Như vậy, tinh thần đổi mới ở đây là tinh giản bộ máy hành

chính nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu quả, được tiến hành từ Hội đồng bộ trưởng đến cấp xã, phường

Ba là: về công tác cán bộ, Nghị quyết xác định mục tiêu cơ bản là: "Xây dựng

đội ngũ cán bộ có đủ phẩm chất và năng lực thực hiện sự nghiệp đổi mới" [20, tr 14] với

6 nội dung đổi mới quan trọng:

- Nâng cao trình độ, phẩm chất và năng lực của cán bộ, phù hợp với yêu cầu đổi mới, đặc biệt là phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, năng lực trí tuệ và năng lực tổ chức

thực tiễn

- Từng bước trẻ hóa đội ngũ cán bộ, bảo đảm tính liên tục, tính kế thừa trong cơ quan lãnh đạo của mỗi cấp "Khắc phục tư tưởng đẳng cấp, tôn ti theo kiểu phong kiến, cục bộ địa phương đang còn khá nặng nề và là trở ngại cho việc đổi mới cán bộ [20, tr 15]

- Xúc tiến xây dựng quy hoạch cán bộ với yêu cầu cơ bản là phải xác định và nắm vững tiêu chuẩn mỗi loại cán bộ; bắt tay vào việc lựa chọn cán bộ dự bị, khẩn trương đào tạo, bồi dưỡng cán bộ dự bị; thực hiện chủ trương luân chuyển cán bộ

- Điều chỉnh bố trí lại cán bộ một cách hợp lý ở tất cả các cấp Trung ương, tỉnh/thành, huyện và cơ sở "Đưa ra khỏi chức vụ lãnh đạo những cán bộ bảo thủ, trì trệ, không thông suốt và không chuyển biến theo quan điểm mới Chấm dứt tình trạng bố trí cán bộ theo kiểu không làm được việc do kém năng lực hoặc bị kỷ luật ở nơi này chuyển sang nhận nhiệm vụ ở nơi khác" [20, tr 19]

- Cải tiến một số chế độ chính sách đối với cán bộ theo hướng thực hiện nguyên tắc phân phối theo lao động, trọng dụng tài năng, khuyến khích những người làm việc có hiệu quả

- Đổi mới công tác quản lý cán bộ với những trách nhiệm của cấp ủy đảng, cơ quan nhà nước và các đảng đoàn của các cơ quan đoàn thể quần chúng, cả trách nhiệm tập thể và trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan

- Kiện toàn cơ quan tổ chức các cấp, các ngành và cơ sở, đổi mới đội ngũ những người làm công tác cán bộ

Các nội dung nêu trên đều phản ánh tư tưởng đổi mới công tác cán bộ mà Đại

hội VI đã khởi xướng, nhằm khắc phục trì trệ, yếu kém kéo dài của đội ngũ cán bộ, trong

đó đặc biệt là: quan niệm đánh giá cán bộ phải bằng hiệu quả công việc; dân chủ và trẻ

hóa đội ngũ, khắc phục các biểu hiện khép kín và gia trưởng trong bố trí, sắp xếp cán bộ; tiến hành quy hoạch và luân chuyển cán bộ; sửa đổi chính sách theo hướng tạo động lực cho cán bộ phấn đấu, khắc phục chủ nghĩa bình quân

sở, tiếp dân, giải quyết kịp thời tại chỗ những công việc cụ thể, giảm bớt những cuộc họp không cần thiết, thiếu chuẩn bị, ít hiệu quả [20, tr 13]

Nghị quyết Trung ương tám (B) khóa VI (3-1990) trong khi chủ trương "Đổi mới công tác quần chúng của Đảng, tăng cường mối quan hệ giữa Đảng và nhân dân" đã xác định rõ 4 quan điểm chỉ đạo mà ở đó nổi bật là "Tăng cường công tác quần chúng của bộ máy nhà nước" [22, tr 15] Các cơ quan hành chính nhà nước là nơi thường xuyên tiếp xúc với nhân dân; chính sách và luật pháp, lề lối và tác phong của cán bộ cơ quan hành chính nhà nước đụng chạm trực tiếp đến tâm tư, tình cảm, nguyện vọng của nhân dân, vì

vậy, xác định chức trách dân vận của chính quyền cần được đặc biệt coi trọng Nghị

quyết đã chỉ rõ những nhiệm vụ cụ thể của Nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng trong tăng cường quan hệ mật thiết với nhân dân, đó là: xây dựng hệ thống chính sách, pháp luật thể chế hóa đầy đủ quyền và nghĩa vụ của dân; quy định trách nhiệm của cán bộ, nhân viên chính quyền trong phục vụ dân; giải quyết kịp thời khiếu nại

tố cáo của nhân dân; thực hiện phối hợp tốt giữa chính quyền và Mặt trận và các đoàn thể nhân dân để tiếp thu, lắng nghe ý kiến từ nhân dân; tăng cường tiếp xúc cử tri để tiếp thu

ý kiến từ dân [22, tr 15-17] Thực ra, tư tưởng về chính quyền làm dân vận đã được Hồ Chí Minh thể hiện rõ trong bài "Dân vận" viết ngày 15-10-1949, mà một thời kỳ dài trước đây bị lãng quên và Nghị quyết Trung ương tám (B) khóa VI đã trở lại với tư

tưởng đó trên tinh thần đổi mới

Những trình bày trên cho thấy, các Hội nghị Trung ương khóa VI đã có nhiều nỗ lực cụ thể hóa đường lối đổi mới đã được nêu ra tại Đại hội VI về cải cách nền hành chính nhà nước, đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước Tuy vậy, do giới hạn bởi các nhân tố chủ quan và khách quan, đặc biệt là sự vận

động của thực tiễn đất nước ở vào một thời đoạn chuyển đổi từ nền kinh tế hiện vật (có trao đổi) sang nền kinh tế hàng hóa, từ kinh tế hai thành phần sang kinh tế nhiều thành phần và thời cuộc lại thay đổi lớn lao, tác động dữ dội, nhất là sự sụp đổ của chế độ xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu, nên chưa có sự chín muồi về mặt thực tiễn cho các giải pháp cải cách nền hành chính nhà nước Chưa tạo ra được khuôn khổ thể chế cho cải cách mạnh mẽ tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước, thậm chí Hiến pháp năm 1980 chưa được sửa đổi, nhiều văn bản pháp luật bảo hộ cho cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp vẫn chưa được hủy bỏ hoặc điều chỉnh Chưa có sự phân tách công chức hành chính với các loại công chức, viên chức với những đặc trưng khác nhau, mà vẫn chỉ xây dựng "đội ngũ cán bộ" chung chung Quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan lập pháp, tư pháp trong quá trình cải cách nền hành chính nhà nước vẫn chưa có quan điểm rõ ràng, chủ yếu điều chỉnh trong khuôn khổ của Hiến pháp năm 1980 Một số

chủ trương có tính chất đổi mới nhưng lại thiếu biện pháp kỹ thuật thực hiện nên chưa đi

vào cuộc sống, đặc biệt là chủ trương luân chuyển cán bộ, quy hoạch cán bộ, sửa đổi chế

độ tiền lương theo hướng tạo động lực cho cán bộ phấn đấu, gắn hoạt động của cán bộ với trách nhiệm được giao Dù còn không ít hạn chế, nhưng những tư tưởng đổi mới của Đại hội VI và các Hội nghị Trung ương khóa VI đã từng bước đi vào cuộc sống, cải cách bước đầu nền hành chính nhà nước trong một giai đoạn giao thời chuyển đổi cơ chế quản

Một là: Ban hành các thể chế giao quyền tự chủ cho các xí nghiệp quốc doanh và

hộ nông dân, xác lập các chủ thể của kinh tế thị trường

Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng hàng đầu trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, bởi không có thể chế kinh tế mới thì chẳng những không tạo ra khuôn khổ pháp lý cho đổi mới các đơn vị kinh tế cơ sở, mà còn tạo cơ sở cho sự níu kéo cơ chế

cũ và làm cho hoạt động sản xuất - kinh doanh diễn ra tự phát, thiếu sự hướng dẫn của Nhà nước Chính vì vậy, sau khi có Nghị quyết Trung ương ba khóa VI, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Quyết định 217/HĐBT (14-11-1987) về giao quyền tự chủ cho các xí nghiệp quốc doanh; Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết 10 (5-4-1988) về giao quyền tự chủ cho các hộ sản xuất nông nghiệp Tiếp đó, ngày 22-3-1988, Hội đồng Chính phủ có Nghị định số 50-HĐBT về việc ban hành điều lệ xí nghiệp quốc doanh; ngày 2-6-1988 có Nghị định số 98-HĐBT về quyền làm chủ tập thể tại xí nghiệp Tất nhiên, nền kinh tế nhiều thành phần trong giai đoạn đầu chuyển đổi cơ chế đã bộc lộ rất nhiều bức xúc, nhất là tình trạng tranh mua tranh bán, lừa đảo, sản xuất bất chấp quy luật cung- cầu Vì vậy, ngày 1-9-1990, Chính phủ ban hành Quyết định 315 về chấn chỉnh và tổ chức lại sản xuất kinh doanh trong khu vực kinh tế quốc doanh Sự ra đời của các thể chế kinh tế nêu trên

đã có tác dụng thu gọn số doanh nghiệp nhưng lại nâng cao hơn hiệu quả hoạt động (đến

1990 còn 12.300 doanh nghiệp), phát huy quyền tự chủ của xí nghiệp quốc doanh, khơi dậy động lực sáng tạo của người lao động

Trong quá trình thực hiện đường lối Đại hội VI, lưu thông phân phối vẫn là mặt trận nóng bỏng, vì vậy, Chính phủ và các bộ ngành đã tập trung chấn chỉnh khu vực "thị trường có tổ chức" và quản lý "thị trường tự do" Ngày 20-12-1988, Hội đồng Chính phủ

đã ban hành Nghị định 183-HĐBT về giải quyết một số vấn đề nhằm đổi mới hoạt động

sản xuất kinh doanh khu vực kinh tế quốc doanh Tuy vậy, trong bối cảnh "cơ chế hai

giá" vẫn được duy trì và sự tồn tại của "hai loại thị trường" không phù hợp quy luật khách quan, nên lưu thông phân phối vẫn khó khăn Nghị quyết Trung ương sáu khóa VI với chủ trương thủ tiêu cơ chế hai giá, thiết lập cơ chế một giá, đã tạo ra một chỉnh thể thống nhất thị trường trong cả nước và gắn với thị trường thế giới

số 16 Về đổi mới cơ chế và chính sách quản lý đối với các cơ sở kinh tế ngoài quốc

doanh phi nông nghiệp Tháng 12-1990, Nhà nước đã ban hành Luật Doanh nghiệp tư nhân, công nhận sự tồn tại và phát triển lâu dài của doanh nghiệp tư nhân và các loại

công ty (công ty trách nhiệm hữu hạn và công ty cổ phần); thừa nhận sự bình đẳng trước pháp luật của các doanh nghiệp tư nhân với các doanh nghiệp khác Luật cũng quy định những điều kiện lập doanh nghiệp, những vấn đề về tổ chức hoạt động kinh doanh, phương thức sáp nhập, giải thể hoặc phá sản doanh nghiệp Các chính sách nêu trên đã có tác dụng tạo khuôn khổ về thể chế cho khu vực kinh tế tư nhân phát triển vào những năm 1989-

1991 Chỉ tính riêng ở Hà Nội, năm 1988 thành lập thêm 15 công ty, xí nghiệp tư nhân, 2.634 hộ thủ công nghiệp cá thể ở Thành phố Hồ Chí Minh chỉ trong 6 tháng cuối năm 1988

có thêm 22 công ty, xí nghiệp tư doanh được cấp giấy phép kinh doanh ở An Giang, qua hai năm 1987-1988 có thêm 9.200 cơ sở thủ công nghiệp, giải quyết công ăn việc làm cho 6,5 vạn lao động [38, tr 37] Trên lĩnh vực lưu thông phân phối, thành phần kinh tế tư nhân cũng ngày càng được tham gia tích cực, góp phần vào việc lưu chuyển hàng hóa, tạo điều kiện cho thương nghiệp tư nhân phát triển mạnh mẽ, huy động vốn và nguồn lực từ tư nhân đầu tư cho kinh doanh Nếu như năm 1986, mức bán lẻ hàng hóa xã hội của tư nhân mới có 138 tỷ đồng thì đến năm 1990 đã tăng lên 12.723,3 tỷ đồng, năm 1991 là 23.740,4

tỷ đồng [38, tr 38] Sự ra đời của Luật Đầu tư nước ngoài (31-12-1987) đã tạo khuôn

khổ luật pháp để thu hút nguồn lực từ bên ngoài phục vụ sự nghiệp đổi mới, từng bước định hình thành phần kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài ở nước ta

Ba là: Xây dựng các thể chế có liên quan đến yêu cầu quản lý mọi mặt đời sống

xã hội, tạo khuôn khổ pháp lý cho sự tiến triển của công cuộc đổi mới, đồng thời rà soát, hủy bỏ các thể chế không phù hợp, cản trở quá trình đổi mới

Đổi mới toàn diện mọi lĩnh vực đời sống xã hội đều cần phải có thể chế đồng

bộ, nhất là những khía cạnh liên quan chặt chẽ đến đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, ví như: quản lý tài chính, giá cả, lưu thông, phân phối; điều chỉnh tổ chức bộ máy các cấp, các ngành; sửa đổi chế độ, chính sách đối với cán bộ; phát triển các mặt đời sống văn hóa, giáo dục, y tế; điều chỉnh chiến lược quốc phòng - an ninh trong điều kiện chủ nghĩa

xã hội sụp đổ dây chuyền, kẻ thù chống phá cách mạng Việt Nam quyết liệt Đi đôi với ban hành văn bản mới là rà soát lại các văn bản cũ và tiến hành hủy bỏ, sửa đổi những văn bản không còn phù hợp Chỉ tính trong mấy tháng đầu năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng đã bãi bỏ 120 văn bản; 23 bộ ngành đã rà soát 1.734 văn bản trong đó sửa đổi,

bổ sung 897 văn bản không còn phù hợp; 32 tỉnh, thành phố đã rà soát 26.939 văn bản

do địa phương ban hành, sửa đổi 1.114 văn bản và bãi bỏ 9.266 văn bản không còn phù hợp với thực tế [39, tr 10]

Khẳng định những kết quả tích cực nêu trên, thì cũng phải khách quan thấy rằng,

sự lãnh đạo của Đảng trong đổi mới thể chế hành chính nhà nước còn không ít hạn chế, thiếu sót Khâu thể chế hóa nghị quyết, chỉ thị của Đảng thành luật pháp của Nhà nước vẫn chưa được coi trọng, vẫn còn tình trạng lấn sân về chức năng Không ít nghị quyết,

chỉ thị do các cơ quan lãnh đạo Đảng sau khi ban hành đã đi thẳng vào cuộc sống, mang

tính chất như một văn bản pháp luật của Nhà nước, không cần đến khâu thể chế hóa, mà

Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị, các chính sách kinh tế của Nghị quyết Trung ương sáu khóa VI là những minh chứng tiêu biểu Trách nhiệm xây dựng thể chế hành chính phục vụ nhu cầu quản lý mới giữa Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành; giữa Trung ương

và địa phương chưa rõ ràng Vì thế, thể chế ban hành chưa đồng bộ, còn thiếu những thể chế cần thiết cho quản lý nền kinh tế nhiều thành phần đang trong giai đoạn vận động, biến đổi nhanh chóng Đây cũng là nguyên nhân cơ bản làm nảy sinh nhiều tiêu cực, có những vụ việc gây hậu quả nghiêm trọng, mà vụ án tổ hợp sản xuất kinh doanh mỹ phẩm Thanh Hương do Nguyễn Văn Mười Hai đứng đầu và đổ bể của hệ thống tín dụng tư nhân những năm 1990-1991 là những điển hình Điều đó tự nó cũng nói lên rằng, công cuộc đổi mới càng đi vào chiều sâu càng đòi hỏi Đảng phải quan tâm lãnh đạo cải cách thể chế hành chính, không ngừng nâng cao năng lực và chất lượng lập quy của nền hành chính nhà nước

1.3.2 Điều chỉnh tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước

Thực hiện các chủ trương lớn của Đại hội VI và các Hội nghị Trung ương khóa

VI, nhiều khía cạnh tổ chức bộ máy của nền hành chính nhà nước đã được điều chỉnh, tập trung vào mấy vấn đề sau:

Một là: Điều chỉnh tổ chức bộ máy hành chính ở cấp Trung ương nhằm thích ứng với yêu cầu đảm bảo tinh gọn, hiệu quả và tách chức năng quản lý nhà nước về kinh tế khỏi chức năng quản lý sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp

Theo hướng đảm bảo tinh gọn và hiệu quả quản lý, nhiều bộ chuyên ngành hẹp

trước đây được sáp nhập thành các bộ hoạt động đa ngành/đa lĩnh vực để tăng cường khả

năng thống nhất cao hơn trong quản lý hành chính nhà nước Chẳng hạn, thành lập Bộ Xây dựng trên cơ sở sáp nhập Bộ Xây dựng và ủy ban Xây dựng cơ bản nhà nước; sáp nhập Tổng cục điện tử và Kỹ thuật tin học vào Bộ Cơ khí và Luyện kim; thành lập Bộ Văn hóa - Thông tin - Thể thao và Du lịch trên cơ sở sáp nhập Bộ Văn hóa và Bộ Thông tin; thành lập Bộ Thương nghiệp trên cơ sở các Bộ Kinh tế đối ngoại, Bộ Nội thương và

ủy ban Khoa học và Kỹ thuật Nhà nước thành ủy ban Khoa học Nhà nước Chức năng sản xuất kinh doanh được chuyển giao cho doanh nghiệp bằng thành lập Tổng Công ty Cao su, Tổng Công ty Dầu khí, Tổng Công Bưu chính - Viễn thông

Tính đến cuối năm 1989, kết quả điều chỉnh tổ chức bộ máy hành chính đã có tác dụng giảm được 12 Bộ, ủy ban Nhà nước; giảm được các cơ quan giúp việc Bộ trưởng và

ủy ban nhân dân các cấp xét ra hiệu quả thấp; xóa bỏ cấp phòng trong Vụ, trong Sở chuyển sang làm việc theo chế độ chuyên viên như Bộ Năng lượng giảm được 62%, Bộ

Nông nghiệp và Công nghiệp thực phẩm giảm được 60%, Bộ Công nghiệp nhẹ giảm được 55%, ủy ban Kế hoạch Nhà nước giảm 55%, Bộ Xây dựng giảm 52,4% [2, tr 2] Đến 1990, việc sắp xếp lại tổ chức đã tinh gọn được một bước bộ máy quản lý nhà nước

"từ hơn 60 cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng ở các Bộ thuộc diện sắp xếp đã giảm tới 1/2- 2/3 tổ chức so với trước" [3, tr 2] Các tổ chức sau khi được sắp xếp đã bước đầu phân biệt chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý sản xuất kinh doanh, giảm bớt sự chồng chéo giữa các cơ quan, bớt các công việc sự vụ, hoạt động có nề nếp hơn,

có điều kiện tập trung vào chức năng quản lý Còn các doanh nghiệp nhà nước thoát khỏi

su trói buộc, được chủ động về các phương án sản xuất kinh doanh, sắp xếp lại tổ chức, chịu trách nhiệm trước Nhà nước về bảo toàn và phát triển vốn, chăm lo đời sống của

người lao động, từng bước trở thành những chủ thể thực sự của nền kinh tế thị trường

định hướng xã hội chủ nghĩa

Hai là: Điều chỉnh địa giới hành chính và đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương

Trong quá trình lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước, đồng thời với xác định lại các mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan khác của bộ máy nhà nước, giữa cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức kinh tế là đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Vì vậy, để đảm bảo tính đồng bộ, đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương là một bộ phận hữu cơ của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước, mà trước hết là điều chỉnh địa giới hành chính Sau đợt sáp nhập tỉnh và huyện năm 1976, từ 72 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương,

"tính đến cuối năm 1989 cả nước có 443 huyện, 20 quận, 12 thành phố thuộc tỉnh, 59 thị

xã, 8.859 xã, 780 phường, 387 thị trấn thuộc 44 tỉnh, thành phố và đặc khu trực thuộc Trung ương" [2, tr 2] Song, việc hình thành những tỉnh có địa giới hành chính quá rộng, trong điều kiện giao thông và phương tiện đi lại khó khăn, dẫn đến nhiều cản trở đối với

sự phát triển, đặc biệt là các tỉnh quá lớn như Hà Nam Ninh, Hà Sơn Bình, Bình Trị Thiên, Phú Khánh, Nghĩa Bình, Sông Bé Hơn thế nữa, một địa giới hành chính hình thành trong quá trình lịch sử tự nó đã đi vào tiềm thức mỗi người dân ở địa phương như

một giá trị văn hóa, việc nhập lại thành tỉnh lớn chẳng những không thích ứng với năng

lực, trình độ và điều kiện quản lý, mà còn đụng chạm đến cả những vấn đề thuộc về văn hóa địa phương Đây là một nguyên nhân dẫn tới những mâu thuẫn, bất đồng giữa các tiểu vùng trong từng tỉnh (vốn là những tỉnh cũ), nhất là trong phân bổ cơ cấu đầu tư, cơ cấu cán bộ, tranh chấp đất đai do trước đó điều chỉnh địa giới hành chính tùy tiện Hơn nữa, chuyển sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần với tính năng động của nó đòi hỏi gắn với phân cấp quyền hạn cho chính quyền các địa phương là phải xác định lại phạm vi địa giới phù hợp Vì vậy, trong những năm 80 đã phải tiến hành chia tỉnh Cao Lạng thành Cao Bằng và Lạng Sơn, Đồng Nai thành Đồng Nai và Đặc khu Vũng Tàu - Côn Đảo Tháng 6-1989, Quốc hội khóa VIII quyết định tiếp tục chia ba tỉnh Phú Khánh, Nghĩa Bình và Bình Trị Thiên thành 7 tỉnh mới là: Khánh Hòa, Phú Yên, Bình Định, Quảng Ngãi, Thừa Thiên - Huế, Quảng Trị và Quảng Bình, đưa tổng số lên 44 đơn vị hành chính cấp tỉnh Một số huyện và xã ở các tỉnh cũng được điều chỉnh địa giới hành chính Đến "cuối tháng 12-1992 cả nước có 53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, 19 quận; 13 thành phố thuộc tỉnh; 63 thị xã, 461 huyện; 429 thị trấn; 766 phường; 8.707 xã" [5,

tr 5]

Đồng thời với điều chỉnh địa giới hành chính, tổ chức bộ máy cơ quan hành

chính nhà nước địa phương cũng được kiện toàn lại theo hướng tinh gọn hơn Các tỉnh,

thành và đặc khu đều tiến hành kiện toàn tổ chức, giảm được nhiều đầu mối Mỗi tỉnh trước đây có từ 30-40 sở và hàng trăm phòng thuộc sở, đã giảm xuống còn 22-25 sở và rất ít số phòng Mỗi huyện trước đây thường có 25 phòng, ban, đã giảm xuống chỉ còn 15 phòng, ban

Để tăng cường chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân, trước hết là nâng cao

năng lực giám sát cơ quan hành chính cùng cấp, ngày 17-11-1987, Hội đồng Nhà nước

thông qua "Quy chế về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp" Nhờ đó, chất lượng giám sát cơ quan hành chính của hội đồng nhân dân được nâng cao hơn trước, tập trung vào những vấn đề bức xúc, đặc biệt các vụ việc nổi cộm trong quản lý Đợt bầu

cử Hội đồng nhân dân các cấp ngày 19-11-1989 thể hiện được nguyên tắc tôn trọng dân chủ, trên cơ sở đó Hội đồng nhân dân đã bầu ra ủy ban nhân dân các cấp theo tinh thần đổi mới Trong quá trình kiện toàn ủy ban nhân dân các cấp sau bầu cử hội đồng nhân