xác định tư cách đương sự trong vụ án hành chính – lý luận và thực tiển

Khái niệm đương sự trong vụ án hành chính Theo quy định tại khoản 5 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2010 và theoNghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP Ngày 20-7-2011 của Hội đồng Thẩm phánTòa

MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU………1

1 Lý do chọn đề tài………1

2 Mục tiêu nghiên cứu………2

3 Phạm vi nghiên cứu……… 2

4 Phương pháp nghiên cứu………2

5 Bố cục đề tài………2

CHƯƠNG 1: NHỮNG KHÁI QUÁT CHUNG VỀ XÁC ĐỊNH TƯ CÁCH ĐƯƠNG SỰ TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH…….………3

1.1 Sự hình thành và phát triển của phát luật về Tố tụng hành chính ở nước ta 3

1.2 Khái niệm vụ án hành chính và đương sự trong vụ án hành chính 5

1.2.1 Khái niệm vụ án hành chính 5

1.2.2 Khái niệm đương sự trong vụ án hành chính 6

1.2.2.1 Người khởi kiện……… 7

1.2.2.2 Người bị kiện……… 8

1.2.2.3 Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan………… 9

1.2.3 Người đại diện trong vụ án hành chính 10

1.3 Năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi hành chính 12

1.3.1 Năng lực pháp luật tố tụng hành chính của đương sự…… 12

1.3.2 Năng lực hành vi hành chính của đương sự 12

1.4 Quyền và nghĩa vụ của đương sự………13

1.4.1Quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện 14

1.4.2 Quyền và nghĩa vụ của Người bị kiện………… 14

1.4.3 Quyền và nghĩa vụ người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan…14

CHƯƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LÝ TRONG VIỆC XÁC ĐỊNH TƯ CÁCH ĐƯƠNG SỰ TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH…… 15 2.1 Vai trò của Tòa án nhân dân trong giải quyết vụ án hành chính………… 17 2.2 Xác định đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính……… 18

2.2.1 Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính……… 19 2.2.2 Hành vi hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Có thể nhận thấy, các quy định của Luật TTHC đã có những tiến bộ đáng kể

so với các quy định tại các điều luật tương ứng trong Pháp lệnh, nổi bật nhất làvấn đề Luật TTHC đã quy định theo hướng mở rộng thẩm quyền giải quyết vụ ánhành chính cho Tòa án nhân dân và đơn giản hóa điều kiện khởi kiện vụ án hànhchính Cùng với việc mở rộng thẩm quyền giải quyết bằng một vụ án hành chínhcho Tòa án nhân dân, để tạo điều kiện thuận lợi cho người dân thực hiện quyềnkhởi kiện vụ án hành chính của mình khi có quyết định hành chính, hành vi hànhchính xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình Tuy nhiên, trong quátrình áp dụng các quy định của pháp luật của các cơ quan tiến hành tố tụng đểgiải quyết vụ án hành chính vẫn còn có những tồn tại, bất cập, và không thốngnhất, ảnh hưởng đến chất lượng giải quyết vụ án hành chính nói chung, trong đó

có vấn đề xác định tư cách đương sự trong vụ án hành chính được xem là vấn đềthiết thực trong quá trình giải quyết vụ án hành chính hiện nay

Mặt khác, việc pháp điển các quy định về thủ tục tố tụng nói chung và quyđịnh về xác định tư cách đương sự trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010 làhết sức cần thiết Đây là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao, điều chỉnhmột cách đầy đủ, toàn diện các quan hệ tố tụng trong giải vụ án hành chính, đápứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, quản lý

xã hội, quản lý nhà nước bằng pháp luật, đáp ứng được yêu cầu của cải cách tưpháp và hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta và tăng cường bảo vệ các quyền, lợiích hợp pháp của công dân Bên cạnh đó nhằm tìm hiểu sâu thêm về những vấn

đề của Luật tố tụng hành chính cũng như vấn đề xác định tư cách đương sự trong

vụ án hành chính rõ hơn

Vì vậy việc nghiên cứu nguyên tắc xác định đương sự trong vụ án hànhchính không chỉ có ý nghĩa về lý luận mà còn trong thực tiễn xét xử Thế nên tôi

quyết định chọn đề tài: “ Xác định tư cách đương sự trong vụ án hành chính thực tiễn và kiến nghị” để làm đề tài nghiên cứu cho luận văn tốt nghiệp.

-2 Mục đích nghiên cứu

Đề tài hướng đến mục đích làm sáng tỏ tư cách đương sự trong vụ án hànhchính, cũng như những quy định khác có liên quan Đồng thời hệ thống hoá đượcnhững kiến thức cần thiết để vận dụng phân tích, chứng minh những vấn đề màngành Luật đang áp dụng để giải quyết những vấn đề thực tiễn Nâng cao đượcvai trò của ngành Luật trong hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay

3 Phạm vi nghiên cứu

Đề tài là một lĩnh vực nghiên cứu của chuyên ngành luật học, nhưng do hạnchế về thời gian và tài liệu nghiên cứu, nên người viết chỉ tập trung nghiên cứuvấn đề đương sự trong vụ án hành chính - lý luận và thực tiển Đặc biệt chỉ tậptrung làm rõ khái niệm đương sự được pháp luật tố tụng hành chính quy định baogồm: Người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quantrong vụ án hành chính và thực tiển áp dụng pháp luật trong giải quyết vụ án hànhchính của Tòa án Những bất cập tồn tại giải pháp và kiến nghị nhằm nâng caohiệu quả giải quyết án hành chính

4 Phương pháp nghiên cứu

Để hoàn thành luận văn này tác giả vận dụng cơ sở lý luận của thực tiễn Ápdụng so sánh những bộ luật hành chính áp dụng những bộ luật mới ban hành đểnghiên cứu Bên cạch đó còn thu thập những thông tin, những tài liệu, chứngminh để nghiên cứu được tư cách đương sự trong vụ án hành chính - lý luận vàthực tiển

Chương 3: Thực tiễn và kiến nghị về việc xác định tư cách đương sự trong

vụ án hành chính

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ XÁC ĐỊNH TƯ CÁCH ĐƯƠNG SỰ TRONG

VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 1.1 Sự hình thành và phát triển của pháp luật về Tố tụng hành chính ở nước ta.

Ở Việt Nam, ngay từ khi Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước ViệtNam dân chủ cộng hòa được thành lập thì chính quyền cách mạng đã quan tâmtới công tác giải quyết các khiếu nại tố cáo của nhân dân, trong đó có các khiếukiện hành chính Điều này đã được thể hiện trong tinh thần của các bản Hiếnpháp đầu tiên của nước ta là Hiến pháp năm 1946, Điều 29 Hiến pháp năm 1959.Ngay từ tháng 11-1945, Ban thanh tra đặc biệt đã được thành lập với hai chứcnăng cơ bản: thứ nhất là giám sát việc thi hành pháp luật và chính sách của Nhànước ở các cấp hành chính; thứ hai là giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân1.Sắc luật số 04/SLT ban hành năm 1957 về bầu cử Hội đồng nhân dân và Uỷ banhành chính các cấp đã trao cho Toà án nhân dân thẩm quyền giải quyết khiếukiện về danh sách cử tri nếu người khiếu kiện không đồng ý với việc giải quyếtcủa cơ quan lập danh sách cử tri (Điều 15) Tuy nhiên trong giai đoạn này, phápluật Việt Nam chỉ thừa nhận các khiếu nại hành chính mà không thừa nhận khiếukiện hành chính phát sinh giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan côngquyền và các khiếu nại này được giải quyết theo thủ tục hành chính chứ khôngđược giải quyết theo con đường tố tụng tại Tòa án

Từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nhu cầu của thực tiễn đòihỏi phải thiết lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập để giải quyết cáctranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII (23/01/1995) đã quyết định vềviệc thành lập Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân Ngày28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳhọp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật tổ chức Toà

án nhân dân, trong đó giao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử những vụ ánhành chính Và hệ thống Toà hành chính đã được thành lập bên cạnh các Toàchuyên trách khác Như vậy, một thiết chế tài phán mới - thiết chế bảo vệ hữu

1 Trường Đại học luật Hà Nội, Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt Nam, NXB CAND, Hà Nội, 2008 Trang

28

hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối quan hệ giữa Nhà nước và côngdân đã chính thức được thành lập Đây có thể coi là sự chuyển biến căn bản về

tư tưởng lập pháp trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính ở nước ta, làdấu mốc đánh dấu sự ra đời của ngành luật hành chính ở Việt Nam

Với một hệ thống cơ quan tài phán hành chính mới ra đời đó là hệ thống Tòahành chính nằm trong Tòa án nhân dân, cần phải có một hệ thống chính sách tươngứng để nó có thể vận hành và đi vào hoạt động một cách hữu hiệu Do đó sau khiToà hành chính được thành lập với tư cách là một Toà chuyên trách của Toà án nhândân, ngày 21/5/1996, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tụcgiải quyết các vụ án hành chính (có hiệu lực từ ngày 01-7-1996) làm cơ sở cho hoạtđộng xét xử các vụ án hành chính Trong quá trình thực thi, Pháp lệnh Thủ tục giảiquyết các vụ án hành chính, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã được sửa đổi, bổ sunghai lần vào năm 1998 và năm 2006

Việc Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành đãtạo ra một cơ chế mới để giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệquyền, lợi ích hợp pháp của công dân khỏi sự vi phạm từ phía các cơ quan côngquyền, đồng thời góp phần củng cố hoạt động đúng đắn của các cơ quan hànhchính Nhà nước và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực quản lýNhà nước2 Tuy nhiên, kể từ khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hànhchính đi vào cuộc sống đến nay, thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính chothấy các quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc

lộ những bất cập nhất định, có những quy định mâu thuẫn với các văn bản quyphạm pháp luật khác (Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, Tố cáo ), một số quy địnhchưa rõ ràng và chưa đầy đủ, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyếtcác khiếu kiện hành chính của Toà án, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện,vấn đề chứng minh và chứng cứ Bên cạnh đó, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các

vụ án hành chính còn có một hạn chế lớn đó là chưa có quy định về việc thi hànhbản án, quyết định hành chính, trong khi đó đây một khâu rất quan trọng, có ýnghĩa đảm bảo tính hiệu lực của các phán quyết của Toà án trên thực tế, cũng nhưđảm bảo thiết thực quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức

Những hạn chế, bất cập nêu trên đã làm ảnh hưởng đến quá trình giải quyếtcác vụ án hành chính tại Tòa án thời gian qua, khiến cho việc giải quyết này vẫncòn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, lòng tin của người dân vào cơ chế giải

2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và 2006)

quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tố tụng tại Tòa án vẫn còn chưa cao.

Từ đó nhu cầu hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính được đặt ra ngày càngbức thiết… Từ những yêu cầu đó, việc pháp điển hoá các quy định về thủ tục giảiquyết các vụ án hành chính thành Luật Tố tụng hành chính với hiệu lực và tínhchất pháp lý cao là cần thiết, nhằm đáp ứng nhu cầu thực tiễn cũng như đảm bảotính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam Trên cơ sở đó, Luật Tố tụnghành chính năm 2010 (TTHC) ra đời, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7năm 2011 có ý nghĩa hết sức quan trọng trong quá trình giải quyết vụ án hànhchính Sau khi được ban hành, Luật TTHC đã khắc phục được những thiếu sót,hạn chế của Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổsung năm 1998 và năm 2006 - sau đây gọi tắt là Pháp lệnh), góp phần đảm bảotốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể khi tham gia vào quan hệ tố tụnghành chính

Như vậy, có thể nói kể từ khi được ban hành, các quy định của pháp luật tốtụng hành chính đã phần nào khẳng định vai trò của mình trong việc giải quyếttranh chấp hành chính, đóng góp vào công cuộc cải cách nền hành chính, cải cách

tư pháp, buộc các cơ quan hành chính nhà nước phải tự nâng cao năng lực, hoànthiện thủ tục và phương thức quản lý xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho công dânthực hiện đầy đủ quyền dân chủ của mình

1.2 Khái niệm vụ án hành chính và đương sự trong vụ án hành chính

1.2.1 Khái niệm vụ án hành chính

Khi không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quannhà nước thì cá nhân, tổ chức có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước xem xét lại, nếukhông thỏa mãn thì có quyền yêu cầu Tòa án giải quyết theo thủ tục tố tụng hànhchính Từ đây phát sinh tranh chấp giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan nhà nướctrước Tòa án – một loại tranh chấp hành chính đặc biệt – được gọi là vụ án hànhchính

Thực tế có nhiều khái niệm khác nhau về vụ án hành chính Theo Từ điển

Tiếng Việt thì “vụ là việc, sự việc hay không, rắc rối cần giải quyết, án là tranh chấp quyền lợi cần được xét xử trước Tòa án” Như vậy về mặt thuật ngữ “vụ án” là việc phát sinh trên cơ sở tranh chấp về quyền lợi thuộc nhiệm vụ xét xử của Tòa án Có quan điểm cho rằng: “Vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp phát sinh do cá nhân, cơ quan, tổ chức nhà nước, cán bộ, công chức khởi kiện yêu cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính…” Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật

học định nghĩa: “vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tòa hành chính do cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức khởi kiện ra Tòa án yêu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình” 3

Tuy nhiên các khái niệm trên là chưa đầy đủ và đúng với bản chất của tốtụng hành chính Bởi vì nếu chỉ có hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổchức cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi quyết địnhhành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) thì chưa đủ để phát sinh vụ ánhành chính (VAHC) mà cần có sự thụ lý đơn khởi kiện của Tòa án Tòa án chỉthụ lý đơn khởi kiện khi đáp ứng các điều kiện nhất định theo quy định pháp luật.Khái niệm vụ án hành chính theo tập bài giảng Luật tố tụng hành chính,Trường Đại học luật Thành phố Hồ Chí Minh khá đầy đủ và thể hiện được bản

chất của vụ án hành chính “Vụ án hành chính là vụ án phát sinh khi cá nhân, tổ chức khởi kiện yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và được Tòa án thụ lý theo quy định của pháp luật” 4 Vụ án hành chính phát sinh khi có đủ hai điều kiện: thứ nhất, có việc

khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chúc Vụ án hành chính phát sinh trên cơ sở Tòa

án giải quyết tranh chấp hành chính giữa các chủ thể quản lý nhà nước với cá nhân,

cơ quan, tổ chức Thế nhưng, cũng là một phương thức giải quyết tranh chấp hànhchính nhưng khi thực hiện việc khiếu nại hành chính không thể làm phát sinh vụ ánhành chính Do đó điều kiện đầu tiên để làm phát sinh vụ án hành chính, đó là việckhởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức Nếu không có hành vi khởi kiện sẽ không

có vụ án hành chính Thứ hai, đơn khởi kiện phải được Tòa án thụ lý giải quyết.Hành vi khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức là điều kiện cần, để vụ án hànhchính phát sinh, còn việc thụ lý vụ án của Tòa án là điều kiện đủ

Có thể thấy vụ án hành chính khác với các vụ án dân sự, kinh tế, lao động ởnhững đặc điểm quan trọng như sau5:

Đối tượng tranh chấp trong vụ án hành chính là tính hợp pháp của quyếtđịnh hành chính, hành vi hành chính Quyền tài sản hay quyền nhân thân khôngphải là đối tượng trực tiếp của tranh chấp hành chính

3 Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, “Giáo trình Tố tụng hành chính Việt Nam”, Nxb Hồng đức

-Hội Luật gia Việt Nam, 2012.

4Tập bài giảng Luật tố tụng hành chính, Trường đại học luật Thành phố Hồ Chí Minh, Năm học 2008-2009.

Trang 12

5Tập bài giảng Luật tố tụng hành chính, Trường đại học luật Thành phố Hồ Chí Minh, Năm học 2008-2009.

Trang13

Người bị kiện trong vụ án hành chính luôn luôn là cơ quan nhà nước hoặcngười có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước mà chủ yếu là cơ quan hành chínhnhà nước; còn người khởi kiện luôn luôn là cá nhân, tổ chức bị tác động bởiquyết định hành chính, hành vi hành chính Cũng từ đặc điểm này mà các bêntrong vụ án hành chính được gọi là người khởi kiện, người bị kiện và người cóquyền lợi nghĩa vụ liên quan chứ không còn gọi là nguyên đơn, bị đơn như các vụ

án phi hình sự khác

1.2.2 Khái niệm đương sự trong vụ án hành chính

Theo quy định tại khoản 5 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2010 và theoNghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP Ngày 20-7-2011 của Hội đồng Thẩm phánTòa án nhân dân Tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụnghành chính (sau đây gọi tắt là Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP) thì đương sựtrong vụ án hành chính bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyềnlợi và nghĩa vụ liên quan

1.2.2.1 Người khởi kiện

Theo quy định tại khoản 6 Điều 3 Luật tố tụng hành chính 2010 thì “Người khởi kiện là cá nhân, cơ quan tổ chức khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý việc cạnh tranh, việc lập danh sách

cử tri”.

Theo quy định trên thì có thể thấy người khởi kiện là cá nhân, cơ quan, tổchức khởi kiện vụ án hành chính về các quyết định hành chính, hành vi hànhchính,… mà họ cho rằng các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó khôngđúng, không phù hợp, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ nên họnộp đơn khởi kiện tại Tòa án yêu cầu Tòa án có thẩm quyền giải quyết và những

người đó được gọi là “người khởi kiện” trong vụ án hành chính.

Ví dụ: Trong vụ án bà Mai Thị C kiện Ủy ban nhân dân tỉnh Lâm Đồng(Quyết định số 03/2003/HĐTP – HC ngày 27 tháng 8 năm 2003, về việc cấp giấyphép xây dựng cửa hàng xăng dầu giữa bà Mai Thị C và Ủy ban nhân dân tỉnhLâm Đồng), Quyết định số 3346/QĐ – UB ngày 30 tháng 11 năm 2000 của Chủtịch Ủy ban nhân dân tỉnh Lâm Đồng về việc giải quyết khiếu nại của một sốcông dân có liên quan là quyết định ban hành không đúng với thẩm quyền Trongtrường hợp này, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Lâm Đồng không có thẩm quyềngiải quyết khiếu nại mà công việc này thuộc về Trưởng Phòng cảnh sát phòng

cháy, chữa cháy Công an tỉnh Lâm Đồng và Giám đốc Công an tỉnh Lâm Đồng.Vậy người khởi kiện trong trường hợp này là bà Mai Thị C6.

Với người khởi kiện là cá nhân: Trường hợp đương sự là người từ đủ 18tuổi trở lên có đầy đủ năng lực hành vi tố tụng hành chính (trừ người mất nănglực hành vi dân sự hoặc pháp luật có quy định khác) có quyền tự mình thực hiệnhoặc ủy quyền cho bất kỳ ai đại diện tham gia tố tụng theo quy định tại Điều 48,Điều 54 Luật TTHC, trừ những người không được làm đại diện theo khoản 6, 7Điều 54 Luật TTHC

Trường hợp đương sự là người chưa thành niên, người người mất năng lựchành vi dân sự thì quyền, nghĩa vụ trong tố tụng hành chính của họ được thựchiện thông qua người đại diện theo pháp luật theo tại khoản 4 Điều 48 LuậtTTHC Người đại diện theo pháp luật là cha, mẹ đối với con chưa thành niên,người giám hộ đối với người được giám hộ theo điểm a, b khoản 2 Điều 54 LuậtTTHC

Người khởi kiện là cơ quan, tổ chức: Thì việc thực hiện quyền, nghĩa vụtrong tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật tại khoản 5Điều 48 và điểm c, d, đ khoản 2 Điều 54 Luật TTHC Người đại điện theo phápluật của cơ quan tổ chức là người đứng đầu cơ quan, tổ chức hay người đượcngười đứng đầu cơ quan, tổ chức ủy quyền cấp phó của mình hoặc bất cứ ngườinào nhân danh mình tham gia tố tụng (trừ trường hợp bị pháp luật ngăn cấm).Người khởi kiện và người nộp đơn khởi kiện là hai khái niệm khác nhau.Người khởi kiện có thể không phải là người nộp đơn khởi kiện

1.2.2.2 Người bị khởi kiện

Theo khoản 7 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2010 thì “Người bị kiện

là cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, lập danh sách cử tri bị khởi kiện”.

Theo quy định trên thì người bị kiện là cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức cóquyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc bịkhiếu kiện Thực tế hiện nay việc xác định cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyết địnhhành chính, hành vi hành chính là người bị kiện có nhiều ý kiến khác nhau Hơnnữa trong một vụ án hành chính cụ thể việc xác định một cách chính xác người bị

6 Học viện tư pháp, kỹ năng giải quyết các vụ án hành chính, NXB Tư pháp, năm 2010.

kiện là cá nhân hay cơ quan, tổ chức không phải là điều dễ dàng Người bị kiện là

cá nhân hay tập thể không chỉ có ý nghĩa đảm bảo pháp chế mà còn có ý nghĩa rấtlớn đối với việc thi hành bản án hành chính cũng như việc đề cao trách nhiệm của

cá nhân trong hoạt động công vụ Điều này góp phần xoá bỏ tư tưởng đùn đẩytrách nhiệm cho tập thể, cũng như việc phân chia trách nhiệm theo nguyên tắc bìnhquân chủ nghĩa Vì vậy việc nghiên cứu nguyên tắc xác định người bị kiện trong

vụ án hành chính không chỉ có ý nghĩa về lý luận mà còn trong thực tiễn xét xử

Về nguyên tắc, việc xác định người bị kiện ở vụ án hành chính trong trường hợpnào là cá nhân, trường hợp nào là cơ quan, tổ chức là một vấn đề vướng mắc

vì Luật tố tụng hành chính hiện hành không quy định cụ thể về vấn đề này Cónhiều ý kiến khác nhau xung quanh vấn đề xác định người bị kiện trong vụ ánhành chính7

Nhìn chung các nhà khoa học pháp lý đều có chung quan điểm là căn cứ vàođối tượng khởi kiện để xác định người bị kiện Song ngay cả khi dựa vào đốitượng khởi kiện để xác định người bị kiện thì việc xác định người bị kiện cũngkhông đồng nhất Chẳng hạn trong vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện làquyết định hành chính thì người bị kiện là người có quyết định hành chính.Người có quyết định hành chính bị kiện được hiểu ở ba tư cách: Người có thẩmquyền theo qui định của pháp luật ban hành quyết định hành chính; Người trựctiếp ban hành quyết định hành chính (còn được hiểu là người trực tiếp ký quyếtđịnh hành chính); Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo quiđịnh của luật khiếu nại, tố cáo khi quyết định hành chính đó bị khiếu nại Với bacách hiểu này đã khiến cho việc xác định tư cách thành phần tham gia tố tụng đặcbiệt là người bị kiện, gặp nhiều khó khăn, thực tế có trường hợp người trực tiếpban hành quyết định hành chính bị kiện đồng thời là người có thẩm quyền theoquy định của pháp luật ban hành quyết định hành chính đó và cũng đồng thời làngười có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo qui định của luật khiếunại, tố cáo Song, cũng có trường hợp người có thẩm quyền ban hành quyết địnhhành chính không đồng thời là người trực tiếp ký ban hành quyết định hành chính

và cũng không đồng thời là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầutheo qui định của Luật khiếu nại, tố cáo Do vậy, việc xác định người bị kiện ởcác vụ án hành chính cụ thể không thống nhất với nhau Trong những vụ án hànhchính có đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính thì người bị kiện là người có

7Toà án nhân dân tối cao trường cán bộ toà án – Trao đổi nghiệp vụ năm 2012

hành vi hành chính Người có hành vi hành chính bị kiện cũng được hiểu ở ba tưcách: Người có thẩm quyền chỉ đạo thực hiện hành vi hành chính; Người trực tiếpthực hiện hành vi hành chính hoặc là người có thẩm quyết giải quyết khiếu nạilần đầu theo trong trường hợp hành vi hành chính đó bị khiếu nại Đương nhiênviệc xác định tư cách người bị kiện cũng không đồng nhất, mà sự không đồngnhất này sẽ ảnh hưởng rất lớn đến kết quả của hoạt động áp dụng pháp luật.

1.2.2.3 Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan

Theo quy định tại khoản 8 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2010 thì

“Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức tuy không khởi kiện, không bị kiện, nhưng việc giải quyết vụ án hành chính có liên quan đến quyền lợi, nghĩa vụ của họ nên họ tự mình hoặc đương sự khác đề nghị và được Toà án chấp nhận hoặc được Toà án đưa vào tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan” Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan

là người tham gia vào vụ án hành chính đã phát sinh giữa người khởi kiện vàngười bị kiện để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình Người có quyền lợi,nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể phụ thuộc vào người khởi kiện,người bị kiện hoặc có yêu cầu độc lập Tùy vào vị trí tố tụng khác nhau mà người

có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có quyền và nghĩa vụ khác nhau

Ví dụ: Ông A khởi kiện quyết định cưỡng chế phá dỡ công trình xây dựngcủa chủ tịch quận X đồng thời có yêu cầu bồi thường thiệt hại Trong vụ án nàyngười có quyền lợi nghĩa vụ liên quan là cơ quan Ủy ban nhân dân quận X, bởitrách nhiệm bồi thường luôn thuộc về cơ quan Ủy ban nhân dân quận X nơi quản

lý trực trực tiếp chủ tịch Ủy ban nhân dân quận X8

1.2.3 Người đại diện trong vụ án hành chính

Theo quy định tại Điều 54 Luật tố tụng hành chính thì người đại diện trong tốtụng hành chính bao gồm người đại diện theo pháp luật và người đại diện theo ủyquyền

Người đại diện theo pháp luật trong tố tụng hành chính có thể là một trongnhững người sau đây, trừ trường hợp người đó bị hạn chế quyền đại diện theoquy định của pháp luật: Cha, mẹ đối với con chưa thành niên; Người giám hộ đốivới người được giám hộ; Người đứng đầu cơ quan, tổ chức do được bổ nhiệmhoặc bầu theo quy định của pháp luật; Chủ hộ gia đình đối với hộ gia đình; Tổ

8 Học viện tư pháp, kỹ năng giải quyết các vụ án hành chính, NXB Tư pháp, năm 2010.

trưởng tổ hợp tác đối với tổ hợp tác; Những người khác theo quy định của phápluật.

Tuy nhiên, khi xác định người đại diện theo pháp luật của người chưa thànhniên, người được giám hộ thì tùy từng trường hợp người đại diện cần phải xuấttrình các giấy tờ cần thiết để chứng mính tư cách đại diện và mối quan hệ liênquan Đối với người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự thì người đại diện theopháp luật phải là người được Tòa án chỉ định mới có quyền đại diện Đối với ngườimất năng lực hành vi dân sự thì phải có quyết định của Tòa án tuyên bố họ bị mấtnăng lực hành vi dân sự và người đại diện của họ chính là người giám hộ theo quyđịnh tại điều 62 Bộ luật dân sự và gọi là người giám hộ đương nhiên của người mất

năng lực hành vi dân sự: “Trong trường hợp vợ mất năng lực hành vi dân sự thì chồng là người giám hộ; nếu chồng là người mất năng lực hành vi dân sự thì vợ là người giám hộ.Trong trường hợp cha và mẹ đều mất năng lực hành vi dân sự hoặc một người mất năng lực hành vi dân sự, còn người kia không có đủ điều kiện làm người giám hộ thì người con cả là người giám hộ; nếu người con cả không có đủ điều kiện làm người giám hộ thì người con tiếp theo là người giám hộ.Trong trường hợp người thành niên mất năng lực hành vi dân sự chưa có vợ, chồng, con hoặc vợ, chồng, con đều không có đủ điều kiện làm người giám hộ thì cha, mẹ là người giám hộ”.

Người đại diện theo ủy quyền trong tố tụng hành chính phải là người từ đủ

18 tuổi trở lên, không bị mất năng lực hành vi dân sự, được đương sự hoặc ngườiđại diện theo pháp luật của đương sự ủy quyền bằng văn bản

Người đại diện theo pháp luật, người đại diện theo ủy quyền trong tố tụnghành chính chấm dứt việc đại diện theo quy định của Bộ luật dân sự Người đạidiện theo pháp luật trong tố tụng hành chính thực hiện các quyền, nghĩa vụ tốtụng hành chính của đương sự mà mình là đại diện Người đại diện theo ủy quyềntrong tố tụng hành chính thực hiện toàn bộ các quyền, nghĩa vụ tố tụng hànhchính của người ủy quyền Người được ủy quyền không được ủy quyền lại chongười thứ ba

Tuy nhiên, Luật cũng hạn chế quyền đại diện của đương sự theo quy định

tại khoản 6 và 7 Điều 54 Luật tố tụng hành chính như sau: “Nếu họ là đương sự trong cùng một vụ án với người được đại diện mà quyền và lợi ích hợp pháp của

họ đối lập với quyền và lợi ích hợp pháp của người được đại diện; Nếu họ đang

là người đại diện trong tố tụng hành chính cho một đương sự khác mà quyền và

lợi ích hợp pháp của đương sự đó đối lập với quyền và lợi ích hợp pháp của người được đại diện trong cùng một vụ án.

Cán bộ, công chức trong các ngành Tòa án, Kiểm sát, Thanh tra, Thi hành

án, công chức, sĩ quan, hạ sĩ quan trong ngành Công an không được làm người đại diện trong tố tụng hành chính, trừ trường hợp họ tham gia tố tụng với tư cách

là người đại diện cho cơ quan của họ hoặc với tư cách là người đại diện theo pháp luật”.

Do đó, khi phát hiện những người đại diện thuộc một trong các trường hợpquy định tại khoản 6 và khoản 7 Luật tố tụng hành chính thì Thẩm phán tiến hành

tố tụng tại vụ án không đưa họ vào tham gia tố tụng với tư cách người đạidiện cho đương sự nhằm tránh sai sót trong việc xác định tư cách đương sự trong

và lợi ích hợp pháp của mình”.

Năng lực pháp luật tố tụng hành chính xuất hiện ở công dân từ khi người đósinh ra và mất đi khi người đó chết Ðối với cơ quan, tổ chức thì năng lực phápluật tố tụng hành chính phát sinh từ thời điểm thành lập và chấm dứt khi khôngcòn tồn tại Pháp luật quy định tất cả mọi người đều có năng lực pháp luật tố tụnghành chính ngang nhau, đây là điểm khác so với năng lực hành vi hành chính

1.3.2 Năng lực hành vi tố tụng hành chính

Khoản 2 Điều 48 Luật tố tụng hành chính năm 2010 quy định “Năng lực hành vi tố tụng hành chính là khả năng tự mình thực hiện quyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính hoặc ủy quyền cho người người đại diện tham gia tố tụng hành chính”.

Theo quy định trên thì năng lực pháp luật tố tụng hành chính là khả năng tựmình hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia tố tụng hành chính thực hiệnquyền và nghĩa vụ tố tụng hành chính

Trường hợp đương sự là người từ đủ 18 tuổi trở lên có đầy đủ năng lực hành

vi tố tụng hành chính, trừ người mất năng lực hành vi dân sự hoặc pháp luật có

quy định khác Trường hợp đương sự là người chưa thành niên, người có nhượcđiểm về thể chất hoặc tâm thần thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự trong tốtụng thông qua người đại diện; nếu không có ai đại diện cho họ, thì Tòa án cửmột người thân thích của họ hoặc yêu cầu một cơ quan, tổ chức cử một thànhviên làm người đại diện cho họ Trường hợp đương sự là cơ quan, tổ chức thựchiện quyền, nghĩa vụ tố tụng hành chính thông qua người đại diện theo pháp luật.Người được coi là đầy đủ năng lực hành vi tố tụng hành chính phải là người

đủ 18 tuổi trở lên, trừ những người mất năng lực hành vi dân sự (tức là người dobệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành

vi của mình, bị Tòa án tuyên bố mất năng lực hành vi dân sự trên cơ sở kết luậncủa tổ chức giám định) hoặc những trường hợp pháp luật có quy định khác

1.4 Quyền và nghĩa vụ của đương sự trong tố tụng hành chính

Theo quy định tại điều 49 Luật tố tụng hành chính năm 2010, thì đương sựtrong vụ án hành chính có các quyền, nghĩa vụ sau đây:

“1 Cung cấp tài liệu, chứng cứ để chứng minh và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

2 Được biết, đọc, ghi chép, sao chụp và xem các tài liệu, chứng cứ do đương sự khác cung cấp hoặc do Tòa án thu thập.

3 Yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức đang lưu giữ, quản lý chứng cứ cung cấp chứng cứ đó cho mình để giao nộp cho Tòa án.

4 Đề nghị Tòa án xác minh, thu thập chứng cứ của vụ án mà tự mình không thể thực hiện được; đề nghị Tòa án triệu tập người làm chứng, trưng cầu giám định, định giá tài sản, thẩm định tài sản.

5 Yêu cầu Tòa án áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời.

6 Tham gia phiên tòa.

7 Đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án.

8 Ủy quyền bằng văn bản cho luật sư hoặc người khác đại diện cho mình tham gia tố tụng.

9 Yêu cầu thay đổi người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng.

10 Đề nghị Tòa án đưa người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan tham gia tố tụng.

11 Đối thoại trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án.

12 Nhận thông báo hợp lệ để thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình.

13 Tự bảo vệ hoặc nhờ người khác bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho mình.

14 Tranh luận tại phiên tòa.

15 Kháng cáo, khiếu nại bản án, quyết định của Tòa án.

16 Đề nghị người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật.

17 Được cấp trích lục bản án, bản án, quyết định của Tòa án.

18 Cung cấp đầy đủ, kịp thời các tài liệu, chứng cứ có liên quan theo yêu cầu của Tòa án.

19 Phải có mặt theo giấy triệu tập của Tòa án và chấp hành các quyết định của Tòa án trong thời gian giải quyết vụ án.

20 Tôn trọng Tòa án, chấp hành nghiêm chỉnh nội quy phiên tòa.

21 Nộp tiền tạm ứng án phí, tiền tạm ứng lệ phí, án phí, lệ phí theo quy định của pháp luật.

22 Chấp hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật.

23 Các quyền, nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật” 9

Ngoài các quyền và nghĩa vụ của đương sự được quy định chung ở Điều 49Luật tố tụng hành chính 2010 thì đương sự còn có các quyền và nghĩa vụ riêng

1.4.1 Quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện

Theo quy định tại Điều 50 Luật tố tụng hành chính 2010 thì quyền và nghĩa

vụ của người khởi kiện được quy định như sau:

1 Các quyền, nghĩa vụ của đương sự quy định tại Điều 49 của Luật tố tụnghành chính năm 2010

2 Rút một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện; thay đổi, bổ sung nộidung yêu cầu khởi kiện, nếu thời hiệu khởi kiện vẫn còn

Đối với quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện, người khởi kiện có cácquyền và nghĩa vụ chung tại Điều 49 và các quyền cụ thể khác gồm:

Người khởi kiện có thể rút một phần yêu cầu khởi kiện hoặc rút toàn bộ yêucầu khởi kiện (trong trường hợp này Tòa án đình chỉ vụ án hành chính, án phíxung vào quỹ nhà nước); có quyền thay đổi bổ sung nội dung, yêu cầu khởi kiệntrong suốt quá trình từ khi khởi kiện cho đến khi xét xử sơ thẩm, phúc thẩm vụ ánhành chính

1.4.2 Quyền, nghĩa vụ của người bị kiện

9Luật tố tụng hành chính 2010

Theo quy định tại Điều 51 Luật tố tụng hành chính 2010 thì quyền và nghĩa

vụ của người bị kiện được quy định như sau:

1 Các quyền, nghĩa vụ của đương sự quy định tại Điều 49 của Luật này

2 Được Toà án thông báo về việc bị kiện

3 Sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộcthôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh,danh sách cử tri bị khởi kiện; dừng, khắc phục hành vi hành chính bị khởi kiện.Khi tham gia tố tụng hành chính ngoài những quyền và nghĩa vụ chung củađương sự, người bị kiện còn có quyền và nghĩa vụ sau: Được Tòa án thông báo

về việc bị kiện; có quyền xem xét những yêu cầu của người khởi kiện để chấpnhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu bằng cách sửa đổi, hủy bỏ quyết định hànhchính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyếtđịnh xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện; dừng, khắc phụchành vi hành chính bị khởi kiện

1.4.3 Quyền, nghĩa vụ của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan

Theo quy định tại Điều 52 Luật tố tụng hành chính 2010 thì quyền và nghĩa

vụ của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan được quy định như sau:

1 Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có thể có yêu cầu độc lập, thamgia tố tụng với bên khởi kiện hoặc với bên bị kiện

2 Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập thì có cácquyền, nghĩa vụ của người khởi kiện quy định tại Điều 50 của Luật này

3 Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan nếu tham gia tố tụng với bênkhởi kiện hoặc chỉ có quyền lợi thì có các quyền, nghĩa vụ quy định tại Điều 49của Luật này

4 Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan nếu tham gia tố tụng với bên bịkiện hoặc chỉ có nghĩa vụ thì có các quyền, nghĩa vụ quy định tại khoản 1 vàkhoản 2 Điều 51 của Luật này

Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính là người tuykhông khởi kiện, không bị kiện nhưng việc giải quyết VAHC có liên quan đếnquyền lợi, nghĩa vụ của họ

Nếu người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập, thì họ cóquyền và nghĩa vụ như người khởi kiện

Nếu người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan tham gia tố tụng với bên khởikiện hoặc chỉ có quyền lợi thì có các quyền, nghĩa vụ chung cho các đương sự

Nếu người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan tham gia tố tụng với bên bị kiệnhoặc chỉ có nghĩa vụ thì có các quyền quy định tại khoản 1, khoản 2 tại Điều 51.Tóm lại, việc xác định quyền và nghĩa vụ của đương sự trong vụ án hànhchính là vấn đề hết sức quan trọng trong việc xác định tư cách đương sự trong vụ

án hành chính Bởi lẽ, khi các đương sự thực hiện các quyền được luật tố tụnghành chính quy định trong quá trình giải quyết vụ án có thể dẫn đến việc thay đổiđịa vị pháp lý của người tham gia tố tụng hoặc làm thay đổi cơ bản nội dung vụ

án so với yêu cầu khởi kiện

CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT TRONG VIỆC XÁC ĐỊNH TƯ CÁCH ĐƯƠNG

SỰ TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 2.1 Vai trò của Tòa án nhân dân trong giải quyết vụ án hành chính

Ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bộ máy nhà nước được tổchức theo nguyên tắc tập trung quyền lực có sự phân công và phối hợp chặt chẽgiữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tưpháp Thực hiện quyền tư pháp mà chủ yếu là quyền xét xử là một trong nhữngchức năng rất quan trọng của Nhà nước Việt Nam và được giao cho Toà án nhândân Do vậy, Toà án nhân dân có vị trí rất quan trọng trong bộ máy nhà nước.Toà án có vị trí trung tâm trong các cơ quan tư pháp Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02-6-2005 của Bộ Chính trị “Về Chiến lược Cải cách tư pháp đếnnăm 2020” đã khẳng định: “Tổ chức các cơ quan tư pháp và các chế định bổ trợ

tư pháp hợp lý, khoa học và hiện đại về cơ cấu tổ chức và điều kiện, phương tiệnlàm việc; trong đó xác định Toà án có vị trí trung tâm và xét xử là hoạt độngtrọng tâm”10

Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân

sự và các Toà án khác do luật định là các cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xãhội chủ nghĩa Việt Nam Toà án nhân dân có vai trò quan trọng trong việc giữvững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo môi trường ổn định cho sự pháttriển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Toà án nhân dân làchỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người, đồng thời làcông cụ hữu hiệu bảo vệ pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa, đấu tranh cóhiệu quả với các loại tội phạm và vi phạm

Cũng như mỗi cơ quan nhà nước đều có thẩm quyền hoạt động trong mộtlĩnh vực nhất định để thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà luật đã quy định Các cơquan này tuyệt đối không được phép hoạt động ra ngoài thẩm quyền của mình.Phạm vi hoạt động và quyền năng pháp lý của các cơ quan nhà nước do pháp luậtquy định được hiểu là thẩm quyền của các cơ quan nhà nước đó Tòa án là một bộphận cấu thành bộ máy nhà nước Trong hệ thống cơ quan tư pháp của Việt Namthì Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp chủ yếu, với chức năng, thẩm

10 Luật tổ chức Tòa án nhân dân 2002

quyền xét xử các vụ án hình sự, dân sự, hành chính và các vụ việc khác mà phápluật quy định để bảo vệ pháp luật và sự công bằng xã hội.

2.2 Xác định đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính

Luật Tố tụng hành chính năm 2010, có hiệu lực từ ngày 01/7/2011, nhưnghiện nay vẫn còn nhiều người chưa hiểu đúng đối tượng khởi kiện trong vụ ánhành chính

Để xác định tư cách đương sự trong vụ án hành chính, trước hết Tòa án cầnxác định được đối tượng khởi kiện vụ án hành chính Cụ thể, quyết định hànhchính hoặc hành vi hành chính đó có phải là đối tương khởi kiện vụ án hànhchính hay không Bởi lẻ chỉ có những quyết định hành chính, hành vi hành chínhđược quy định tại Điều 28 Luật tố tụng hành chính mới là đối tượng khởi kiện vụ

án hành chính; Cụ thể: Tại khoản 1 điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQ.HĐTP Ngày29/07/2011 Của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tôi cao quy định:

“Khiếu kiện quyết định hành chinh, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chinh, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định (Nghị định số 49/2012/NĐ-CP ngày 04/6/2012) và các quyết định hành chinh, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.”

“Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.”

“Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.”

“Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.”

Thực tế cho thấy, việc xác định đúng đối tượng khởi kiện trong vụ án hànhchính không phải là chuyện dễ dàng đối với người dân, kể cả công chức nhànước Vấn đề này, một mặt do hoạt động quản lý hành chính nhà nước hết sức đadạng, phức tạp, nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều chủ thể được nhà nước giao quyềnquản lý, cho nên các chủ thể này được quyền ban hành quyết định hànhchính(QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) để quản lý nhà nước đối với ngành,lĩnh vực và đơn vị cho nên rất đa dạng các loại quyết định hành chính, hành vihành chính; mặt khác, do nhận thức về quyết định hành chính, hành vi hành chínhxưa nay lại có nhiều cách hiểu khác nhau và chưa có sự thống nhất, do đó việcxác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính cũng gặp nhiều khó khăn

Để hiểu và xác định đúng đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính là vấn

đề có ý nghĩa rất lớn, không chỉ trong việc giải quyết đúng đắn vụ án hành chính

mà còn giúp bảo vệ tốt nhất quyền, lợi ích chính đáng của mình trong mối quan

hệ giữa công dân với các cơ quan nhà nước

2.2.1 Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Quyết định hành chính là đối tượng khiếu kiện phổ biến có vai trò đặc biệtquan trọng trong hoạt động xét xử của Tòa hành chính từ trước đến nay Vì việcban hành quyết định hành chính là hình thức hoạt động chủ yếu của các chủ thềquản lý nhà nước

Để hiểu thế nào là một quyết định hành chính được xem là đối tượng khởikiện vụ án hành chính Theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành

chính đưa ra khái niệm: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà mước, cơ quan, tố chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn để cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một sô đối tượng cụ thể”.

Khái niệm trên cho thấy điều kiện để được chấp nhận là một quyết địnhhành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án phải thỏa mãn các đặc điểmsau:

Thứ nhất, chủ thể ban hành quyết định hành chính là cơ quan hành chính

nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong các cơquan, tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ cụ thể trong hoạt động quản lý hành chínhnhà nước Đặc điểm này xuất phát từ thực tế, việc thực hiện nhiệm vụ cụ thểtrong quản lý hành chính không chỉ do cơ quan hành chính nhà nước mà ngay cả

cơ quan tư pháp, cơ quan lập pháp, hoặc các tổ chức khác được Nhà nước traoquyền cũng có thẩm quyền hành chính Đặc điểm này làm thay đổi về một sốnhận thức cho rằng chỉ có cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan duy nhất banhành quyết định hành chính

Thứ hai, hình thức cơ bản của quản lý hành chính nhà nước là ban hành

văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa các Luật, Nghị quyết, Pháp lệnhcủa các cơ quan dân cử và các văn bản pháp luật khác để thực hiện chức năngchấp hành và điều hành các quan hệ trong đời sống xã hội

Một hình thức khác vừa cơ bản, vừa được thực hiện thường xuyên và thểhiện rõ nhất chức năng quản lý hành chính là việc cơ quan hành chính nhà nước,

cơ quan, tố chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tố chức đó ban

hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật, tức là văn bản cá biệt dưới dạng cácquyết định hành chính Các quyết định này trực tiếp tác động đến quyền, lợi íchcủa các đối tượng có liên quan, đến các cá nhân công dân.

Nội dung quyết định hành chính luôn tồn tại những quy định có tính ràngbuộc pháp lý làm xuất hiện, thay đổi hoặc hủy bỏ các quyền và nghĩa vụ của chủthể trong một quan hệ pháp luật hành chính cụ thể Đó là những mệnh lệnh hànhchính như cho phép, ngăn cấm hoặc buộc thực hiện Vì vậy, quyết định hànhchính được ban hành trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích của công dânthì nó sẽ bị phản ứng và làm phát sinh các khiếu kiện hành chính Đây là đặcđiếm có ý nghĩa quan trọng thể hiện tính chất pháp lý của một tranh chấp hành

chính có thể xuất hiện nhu cầu bảo vệ trước Toà án Đặc điểm này sẽ giúp phân

biệt giữa quyết định hành chính với một quyết định thực tế xuất hiện trong quátrình tổ chức thực hiện chức năng quản lý hành chính như: công văn hướng dẫn,chỉ dẫn, quyết định kiểm tra, thanh tra hoặc với các quyết định được ban hành

để thực hiện các chính sách, các biện pháp cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày01/7/1991

Đồng thời, đặc điểm trên cho phép xác định một quyết định xuất hiện mới,sau thủ tục khiếu nại, hoặc trong quá trình tố tụng khi nào thì trở thành một quyếtđịnh hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính Theo quy định Luậtkhiếu nại hiện hành, thì cơ chế tiếp nhận khiếu nại và người có thẩm quyền giảiquyết khiếu nại đều là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặcngười có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó Vì vậy, quyết định được banhành để giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC mặc dù là quyết định tàiphán nhưng vẫn thường được hiểu theo nghĩa là quyết định để giải quyết, xử lýnhững việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình trong hoạt động quản lý hànhchính của cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyềntrong cơ quan, tổ chức đó Như vậy, thì một quyết định xuất hiện mới sau thủ tụckhiếu nại hoặc trong quá trình tố tụng chỉ nhắc lại nội dung của một quyết địnhhành chính trước đó không xuất hiện những biện pháp hành chính mới, khôngđược coi là quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Và do vậy, nếu trong quyết định giải quyết khiếu nại hoặc trong quyết địnhhành chính, được ban hành trong quá trình tố tụng có xuất hiện những biện pháphành chính mới, thì quyết định đó được xác định là quyết định hành chính thuộcđối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Ví dụ: Quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung là thay đổi nội dung của

quyết định hành chính ban đầu là một quyết định hành chính thuộc đối tượngkhởi kiện vụ án hành chính, nếu Toà án không xem xét để huỷ bỏ quyết định giảiquyết khiếu nại đó thì nội dung của quyết định này và có thể quyết định hànhchính ban đầu vẫn còn hiệu lực.

Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao đã hướng dẫn quy định tạikhoản 1 Điều 28 Luật tố tụng hành chính tại khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số02/2011 /NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 như sau:

“Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyêt vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, cống văn do cơ quan hành chỉnh nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan,

tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan,tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó bao gồm:

a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;

b) Quyết, định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết, định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này”.

Thế nhưng, quyết định giải quyết khiếu nại theo nghĩa là quyết định hànhchính được ban hành sau khi có khiếu nại hoặc kết quả của việc giải quyết khiếunại mà không có nội dung sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyếtđịnh hành chính, hành vi hành chính thì không xác định là đối tượng khởi kiện vụ

đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với mộthoặc một số đối tượng cụ thể.

Thứ ba, quyết định được ban hành trong khuôn khổ thực hiện quyền lực

hành chính, thể hiện ý chí đơn phương trong mối quan hệ quyền lực giữa nhànước với công dân và được áp dụng đối với một hoặc một số trường hợp cụ thể,cho một cá nhân, tổ chức hoặc một nhóm người nhất định (thường được gọi làquyết định hành chính cá biệt) Đặc điểm này giúp phân biệt quyết định hànhchính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính với các loại quyết định hànhchính mang tính chủ đạo, quyết định hành chính mang tính quy phạm hay cácquyết định hành chính trong nội bộ công sở mang tính chỉ đạo, điều hành

Thứ tư, theo định nghĩa của khái niệm quyết định hành chính tại Điều 3

Luật tố tụng hành chính thì nội dung là một quy định, chứ không phụ thuộc vàohình thức có tính chuẩn mực là một “quyết định” Đặc điểm này không phủ nhậnhình thức văn bản có ảnh hưởng tới nội dung của nó, vì theo quy định của phápluật hình thức văn bản luôn chứa đựng nội dung phù hợp, một biểu hiện về bảnchất pháp lý của nó Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn xuất hiện quyết định hànhchính được ban hành dưới nhiều hình thức văn bản khác nhau như: công văn,thông báo, kết luận thì đặc điếm này của khái niệm sẽ có ý nghĩa quan trọngcho việc xác định đâu là quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ ánhành chính, để bảo vệ quyền khiếu kiện của công dân

Từ phân tích trên có thể rút ra kết luận: Khi xác định quyết định hành chính

là đối tượng khiếu kiện của Toà án phải dựa vào các đặc điểm, trong đó chủ yếuphải căn cứ vào đặc điểm về nội dung và mục đích của nó Các đặc điểm củakhái niệm không chỉ giúp cho người khiếu kiện nhận diện dễ dàng hơn về đốitượng khiếu kiện mà còn giúp cho Toà án xác định đúng về thẩm quyền giảiquyết, cũng như căn cứ để đưa ra phán quyết của mình

2.2.2 Hành vi hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Việc thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các chủ thể cóthẩm quyền không chỉ được phản ánh trong việc ban hành các quyết định hànhchính mà còn được thể hiện ở các hành vi cụ thể của những chủ thể này trongthực tiển quản lý hành chính nhà nước Như vậy, hành vi hành chính được xem làđối tượng khởi kiện của vụ án hành chính được khái niệm cụ thể tại khoản 2,

Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2010 như sau: “ Hành vi hành chính là hành

vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ,

công vụ theo quy định của pháp luật” Từ khái niệm này, có thể thấy hành vi

hành chính cũng giống như các quyết địn hành chính, hành vi hành chính đượcthực hiện bởi cá chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật bao gồm cơquan hành chính, cơ quan nhà nước tổ chức khác và những người có thẩm quyềntrong cơ quan, tổ chức này Tuy nhiên, nếu như xác định chủ thể có thẩm quyềnban hành các quyết định hành chính để giải quyết các công việc cụ thể phát sinhtrong quản lý hành chính nhà nước tương đối dễ dàng thì việc xác định chủ thểcủa hành vi hành chính trong quản lý hành chính là tương đối phức tạp Cần phânbiệt một số trường hợp dưới đây:

Theo khoản 2, Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao quy định: “ Việc thực hiệnnhiệm vụ, công vụ cụ thể đó là hành vi hành chính của người có thẩm quyềnkhông phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hay phân công ủy quyền, ủynhiệm cho người khác thực hiện” thì để xác định cho rõ đâu là HVHC của cơquan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác; đâu là hành vi của người cóthẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác; và đâu làhành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ, cần phải căn cứ vào quy định củapháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó đểphân biệt; cụ thể như sau:

Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ

cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng dongười trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác đó thực hiệntheo sự phân công hoặc uỷ quyền, uỷ nhiệm thì hành vi đó là hành vi hành chínhcủa cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác mà không phải là hành

vi hành chính của người đã thực hiện hành vi hành chính đó;

Ví dụ: Theo quy định tại Điều 126 của Luật đất đai thì hồ sơ chuyển đổi

quyền sử dụng đất nộp tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn Ông NguyễnVăn A đã nộp hồ sơ xin chuyển đổi quyền sử dụng đất tại Ủy ban nhân dân xã Xtheo đúng quy định, nhưng bà Trần Thị C là cán bộ nhận hồ sơ của Ủy ban nhândân xã X đã trả lại hồ sơ cho ông A và không nêu lý do của việc trả lại hồ sơ đó.Trong trường hợp này, việc trả lại hồ sơ cho ông A là hành vi hành chính của Ủyban nhân dân xã X mà không phải là hành vi hành chính của bà Trần Thị C

Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ

cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan,

tổ chức khác thì việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể đó là hành vi hành chính

của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hayphân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người khác thực hiện;

Ví dụ: Theo quy định của pháp luật thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H là

người có thẩm quyền tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạmhành chính trong lĩnh vực đất đai đối với ông D, nhưng đã ủy nhiệm cho Phó Chủtịch Ủy ban nhân dân xã H trực tiếp tổ chức việc cưỡng chế Trong trường hợpnày, việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông

D là hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H mà không phải làhành vi hành chính của Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H

Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ

cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng hết thờihạn theo quy định của pháp luật mà cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổchức khác không thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì hành vi không thực hiện nhiệm

vụ, công vụ đó là hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan,

tổ chức khác, không phụ thuộc vào việc nhiệm vụ, công vụ đó được phân công,

uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người cụ thể nào trong cơ quan hành chính nhà nước, cơquan, tổ chức khác đó thực hiện;

Ví dụ: Theo quy định tại Điều 7 của Nghị định số 88/2006/NĐ-CP ngày

29-8-2006 của Chính phủ về đăng ký kinh doanh thì Phòng đăng ký kinh doanhthuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh A có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng

ký kinh doanh cho các doanh nghiệp được thành lập trong địa giới hành chínhtỉnh Doanh nghiệp N đã nộp đầy đủ hồ sơ đăng ký kinh doanh hợp lệ, nhưng quáthời hạn mà pháp luật quy định, Phòng đăng ký kinh doanh không cấp Giấychứng nhận đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp N Trong trường hợp này, việckhông cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp N là hành vihành chính của Phòng đăng ký kinh doanh thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh A.Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụthể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổchức khác, nhưng hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà người có thẩm quyềntrong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác không thực hiện nhiệm

vụ, công vụ thì hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó là hành vi hành chínhcủa người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ đã phân công, uỷ quyền, uỷnhiệm cho người khác thực hiện

Ví dụ: Theo quy định tại Điều 30 của Luật cư trú thì trong thời hạn 03 ngày

làm việc, kể từ ngày nhận đủ giấy tờ theo quy định, Trưởng Công an xã, phường,

thị trấn phải cấp sổ tạm trú cho hộ gia đình hoặc cá nhân đề nghị Bà X đã nộp đủgiấy tờ theo quy định đề nghị Trưởng Công an xã N cấp sổ tạm trú, nhưng quáthời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ giấy tờ mà Trưởng Công an xã Nkhông cấp sổ tạm trú cho bà X Trong trường hợp này, việc không cấp sổ tạm trúcho bà X là hành vi hành chính của Trưởng Công an xã N.

2.3 Xác định người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính

Thống nhất với các quy định của Luật TTHC về việc xác định đương sựtrong vụ án hành chính, Nghị quyết số 02/2011/NQ - HĐTP ngày 29 tháng 7 năm

2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao "hướng dẫn thi hành một

số quy định của Luật Tố tụng hành chính” cũng hướng dẫn thực hiện một số nộidung trong việc xác định người khởi kiện và người bị kiện trong vụ án hànhchính Như vậy, trong các quy định của Luật TTHC cũng như các văn bản liênquan, đều quy định thống nhất trong việc xác định tư cách đương sự trong tố tụnghành chính bao gồm: người khởi kiện, người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa

vụ liên quan dù chủ thể đó là cá nhân, cơ quan, hay tổ chức

2.3.1 Xác định người khởi kiện trong vụ án hành chính

Theo quy định tại khoản 6 điều 3 Luật tố tụng hành chính thì: Người khởi kiện là cá nhân, cơ quan tổ chức khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, việc lập danh sách cử tri.

Như vậy, việc xác định người khởi kiện trong vụ án hành chính tương đối rõràng Bởi theo quy định tại điều 5 Luật tố tụng hành chính thì cá nhân, cơ quan,

tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợiích hợp pháp của mình theo quy định của pháp luật

Theo quy định của điều luật thì khi quyền và lợi ích hợp pháp của mình bịxâm phạm thì cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ cácquyền và lợi ích hợp pháp đó và Tòa án có trách nhiệm thụ lý hồ sơ ( Nếu đủ điềukiện quy định) Đây là quyền cơ bản của cá nhân, cơ quan, tổ chức được nhà nướcbảo vệ Ngoài ra, trong trường hợp nhất định được pháp luật quy định thì cá nhân,

cơ quan, tổ chức cũng có quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp phápcủa người khác bị xâm phạm

Do đó, khi cá nhân, cơ quan, tổ chức xét thấy một quyết định hành chínhhoặc hành vi hành chính do cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành