Nghiên cứu thực trạng và giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai trên địa bàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hoà Bình

3.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện3.2.1 Hình thức và thời điểm tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại 3.2.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong đăng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

NGUYỄN THỊ KHUY

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HOÀ BÌNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

HÀ NỘI - 2015

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

NGUYỄN THỊ KHUY

NGHIÊN CỨU THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THAM VẤN CỘNG ĐỒNG TRONG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HOÀ BÌNH

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan rằng, đây là công trình nghiên cứu của tôi Các số liệu vàkết quả nghiên cứu trong luận án này là trung thực và chưa từng dùng để bảo vệ lấybất kỳ học vị nào

Tôi xin cam đoan mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã được cảm ơn

và các thông tin trích dẫn trong luận án đều được chỉ rõ nguồn gốc

Tác giả luận án

Nguyễn Thị Khuy

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận án, tôi đã nhận được sự quantâm, giúp đỡ của nhiều tập thể, cá nhân Nhân dịp này tôi xin gửi lời cảm ơn đếntập thể các thầy cô giáo Khoa Quản lý đất đai, Bộ môn Quản lý đất đai, Bộ mônQuy hoạch đất đai, Ban Quản lý đào tạo, Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã tậntình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu hoàn thành luận án này

Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới TS Nguyễn Đình Bồng và

TS Đỗ Thị Tám đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu

và thực hiện luận án

Tôi cũng xin gửi lòng biết ơn chân thành tới lãnh đạo và các cán bộ UBND;Phòng Tài nguyên và Môi trường; Trung tâm Phát triển Quỹ đất; Phòng Nôngnghiệp và Phát triển nông thôn; Phòng Văn hóa thông tin huyện và tại các xã, thịtrấn; cán bộ và nhân dân các xã thuộc huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình đã giúp đỡ

và tạo điều kiện cho tôi trong quá trình điều tra khảo sát thực địa, tổ chức các cuộchọp thu thập ý kiến tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở địa phương

Cuối cùng tôi xin bày tỏ lòng biết ơn tới các tập thể và cơ quan, ban ngành,bạn bè, gia đình và người thân đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình thu thậptài liệu nghiên cứu

Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn tất cả sự đóng góp quý báu của cáctập thể, cá nhân đã động viên khích lệ và giúp đỡ tôi hoàn thành luận án này

Tác giả luận án

Nguyễn Thị Khuy

1.1 Cơ sở lý luận về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 5

1.1.2 Cơ sở lý luận về cộng đồng và tham vấn cộng đồng 6

1.2 Kinh nghiệm về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 181.2.1 Tham vấn cộng đồng trong xây dựng văn bản pháp luật quản lý đất

1.2.2 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai đô thị ở Canada 191.2.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Cộng hòa Liên bang Đức 201.2.4 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai đô thị ở Nhật Bản 211.2.5 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Singapore 221.2.6 Kinh nghiệm phát triển mô hình quản lý nguồn tài nguyên dựa vào

1.2.7 Một số công trình nghiên cứu về tham vấn cộng đồng trong quản lý

1.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Việt Nam 291.3.1 Chính sách tham vấn cộng đồng trong xây dựng quy chế dân chủ ở cơ sở 291.3.2 Cơ sở pháp lý về tham vấn cộng đồng ở Việt Nam 321.3.3 Tình hình thực hiện tham vấn cộng đồng trong công tác quản lý đất đai 351.3.4 Tham vấn cộng đồng đối với các dự án do các tổ chức quốc tế thực

1.3.5 Một số công trình nghiên cứu về tham vấn cộng đồng trong quản lý

1.3.6 Nhận xét chung về tham vấn cộng đồng ở Việt Nam 50

2.1.1 Đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội huyện Lương Sơn 532.1.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện

2.1.3 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 532.1.4 Giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai 54

2.2.1 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp 54

2.2.3 Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu sơ cấp 552.2.4 Phương pháp phân tích số liệu và đánh giá tham vấn 56

3.1 Đặc điểm điều kiện tự nhiên, kinh tế và xã hội huyện Lương Sơn 60

3.1.3 Tình hình quản lý sử dụng đất tại huyện Lương Sơn 67

3.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện

3.2.1 Hình thức và thời điểm tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại

3.2.2 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng

3.2.3 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng

3.2.4 Thực trạng tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định

cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Lương Sơn 873.3 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện Lương Sơn 933.3.1 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận

3.3.2 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất

đến năm 2020, kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu (2011 – 2015 ) tại

3.3.3 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

3.3.4 Đánh giá chung tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai tại huyện

Danh mục các công trình đã công bố có liên quan đến luận án 150

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BTHT&TĐC Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

CHXHCNVN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

CNH-HĐH Công nghiệp hóa hiện đại hóa

CN-TTCN Công nghiệp - Tiểu thủ công nghiệp

GCN Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu

nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, gọi tắt làgiấy chứng nhận

NLTS Nông nghiệp - Lâm nghiệp - Thủy sản

NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn

DANH MỤC CÁC BẢNG

1.1 Kết quả rà soát chính sách liên quan đến hệ thống nông lâm kết hợp 422.1 Khung phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai

3.1 Hiện trạng sử dụng đất năm 2013 huyện Lương Sơn 673.2 Kết quả cấp giấy chứng nhận tại huyện Lương Sơn đến năm 2013 763.3 Kết quả thực hiện tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy

3.4 Kết quả thực hiện các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất giai đoạn

3.5 Kết quả tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

3.6 Kết quả thực hiện tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Lương Sơn 903.7 Tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy

3.8 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận

3.9 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận

3.10 Tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử

3.11 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

3.12 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

3.13 Tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái

3.14 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

3.15 Đánh giá tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

3.16 Phân tích SWOT về tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy

DANH MỤC CÁC HÌNH

1.3 Sơ đồ mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất 34

1.5 Trình tự, thủ tục thực hiện tham vấn cộng đồng do Oxfam đề xuất 473.1 Cơ cấu kinh tế huyện Lương Sơn giai đoạn 2008 -2013 633.2 Trình tự đăng ký và cấp giấy chứng nhận cho đối tượng sử dụng đất 753.3 Trình tự các bước lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 843.4 Trình tự thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu

3.5 Kết quả tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận

3.6 Kết quả tham vấn cộng đồng trong đăng ký và cấp giấy chứng nhận

3.7 Kết quả tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

3.8 Kết quả tham vấn cộng đồng trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

3.9 Kết quả tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

3.10 Kết quả tham vấn cộng đồng trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thànhphần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn để phân bố các khu dân cư, xâydựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh (Quốc hội NướcCHXHCNVN, 2013a) Đất đai là thành quả lao động đấu tranh của nhiều thế hệ tạolập nên và nó luôn là vấn đề xuyên suốt mọi thời đại

Hệ thống quản lý đất đai (HTQLĐĐ) chặt chẽ và chính sách đất đai phù hợp

sẽ có tác động tích cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) của đất nước.Trong nền kinh tế thị trường, pháp luật đất đai có những đóng góp nhất định vào cácthành tựu về phát triển KTXH, ổn định tình hình chính trị và trị an của đất nước.Dấu ấn sâu đậm nhất mà pháp luật đất đai thể hiện trong đời sống KTXH đó là cácquy định về quyền của người sử dụng đất và việc xác lập địa vị pháp lý của hộ giađình với tư cách là đơn vị kinh tế tự chủ

Sau 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003, có thể đánh giá công tác quản

lý đất đai đã có nhiều tiến bộ so với trước, việc chấp hành pháp luật đất đai cóchuyển biến rõ rệt như: số vụ vi phạm trong quản lý và sử dụng đất đã giảm nhiều;

đã khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, giao đất không đúngđối tượng; cơ chế bao cấp về giá đất, cơ chế “xin - cho” đất đai đang từng bướcđược khắc phục; thực tế tài nguyên đất đai được sử dụng có hiệu quả hơn Điều đócho thấy pháp luật đất đai đã phát huy tác dụng rõ rệt trong việc hạn chế đầu cơ đấtđai, bước đầu thiết lập trật tự quản lý đất đai; thu hẹp những tồn tại về vận dụngpháp luật đối với chính sách quản lý đất đai giữa các địa phương kéo dài trongnhiều năm gần đây Về cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai đã được thực hiện

có hiệu quả; thủ tục hành chính về đất đai đã minh bạch, công khai; cơ chế “mộtcửa” được thiết lập ở nhiều địa phương

Tuy nhiên, tình hình quản lý và sử dụng đất đai ở các cấp vẫn còn một số tồntại: hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (KHSDĐ) chưa đáp ứng được yêucầu thực tiễn Việc lập quy hoạch, KHSDĐ của nhiều địa phương còn mang tínhhình thức, chất lượng và tính khả thi của các quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) chưa

cao, nhiều trường hợp không sát thực tế, tính khả thi thấp Tình trạng quy hoạch

“treo”, dự án “treo” gây bức xúc trong dư luận xã hội, ảnh hưởng xấu đến ổn địnhsản xuất, đời sống của nhân dân ở nhiều nơi, làm chậm tiến độ triển khai nhiều dự

án đầu tư và gây lãng phí đất đai Hiện tượng vi phạm pháp luật về đất đai cònnhiều, nhất là trong việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (BTHT&TĐC) khi Nhànước thu hồi đất

Nguyên nhân của tình trạng nêu trên là trong quá trình hoạch định, xây dựng vàtriển khai các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai chưa sát với thực tiễn, chưa đáp ứngđược yêu cầu tổng thể chung về phát triển KTXH Mặt khác, một số quy định trong quátrình xây dựng và triển khai thi hành pháp luật đất đai chưa được thực hiện đầy đủ nhưviệc lập và điều chỉnh QHSDĐ; giao đất thu hồi đất; bồi thường cho người sử dụng khithu hồi đất… Đặc biệt, việc tham vấn ý kiến của nhân dân, cộng đồng trong quá trìnhxây dựng và triển khai QHSDĐ chưa được thực hiện hoặc việc thực hiện chỉ là hìnhthức, ít hiệu quả (Nguyễn Thị Vòng và Trần Thị Giang Hương, 2009; Nguyễn XuânThành và cs., 2009; Hoàng Thái Đại và cs., 2013; Nguyễn Quang Học và cs., 2011; ĐỗThị Tám và cs., 2014a; Đỗ Thị Tám và cs., 2014b) Nhiều nơi khi triển khai công tác bồithường, giải phóng mặt bằng không có sự tham gia và giám sát của người dân đã làm choviệc thực thi pháp luật thiếu sự ủng hộ từ cộng đồng (Nguyễn Chí Mỳ và Hoàng Xuân

Nghĩa, 2009) Mặc dù, Hiến pháp năm 1992 đã quy định “Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa

phương, kiến nghị với cơ quan Nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước trưng cầu ý dân”

(Quốc hội Nước CHXHCNVN, 1992)

Tại Chỉ thị số 30/CT-TW năm 1998 về xây dựng và thực hiện quy chế dân

chủ ở cơ sở do Bộ Chính trị ban hành đã xác định“Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" là nguyên tắc mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa (XHCN), phát huy quyền

làm chủ của nhân dân (Bộ Chính trị, 1998) Như vậy, để hệ thống pháp luật về đấtđai đi vào cuộc sống và được đông đảo quần chúng nhân dân, nhất là người sử dụngđất đồng tình ủng hộ thì việc thực hiện tham vấn cộng đồng (TVCĐ) trong quá trìnhhoạch định, xây dựng hệ thống pháp luật về đất đai và việc TVCĐ trong quá trìnhthực thi pháp luật là hết sức cần thiết Đây vừa là yêu cầu vừa là nền tảng để luậtpháp nói chung và pháp luật đất đai nói riêng nâng cao chất lượng và hiệu quả

Huyện Lương Sơn là cửa ngõ của tỉnh Hoà Bình và miền Τây Bắc Việt Nam,nằm cách thủ đô Hà Nội khoảng 43 km liền kề với khu công nghệ cao Hoà Lạc, khu

đô thị Phú Cát, Miếu Môn, Đại học Quốc gia, Làng văn hoá các dân tộc Trên địabàn huyện Lương Sơn có những danh lam, thắng cảnh, di chỉ khảo cổ học hàng năm

có thể thu hút một lượng đáng kể khách du lịch như hang Trầm, hang Rổng, hangTằm, mái đá Diềm, núi Vua Bà Bên cạch đó, ngành công nghiệp và tiểu thủ côngnghiệp ở Lương Sơn phát triển khá mạnh, khu công nghiệp Lương Sơn, Bắc LươngSơn, Nam Lương Sơn đang thu hút các nhà đầu tư và đây cũng là vùng động lựcphát triển của tỉnh Hòa Bình (UBND huyện Lương Sơn, 2013d) Những năm gầnđây, cơ cấu sử dụng đất của huyện có chuyển biến rõ rệt từ nông nghiệp sang cácmục đích phi nông nghiệp Vì vậy, nghiên cứu thực trạng TVCĐ trong quản lý đấtđai là rất cần thiết nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất

2 Mục tiêu nghiên cứu

- Đánh giá thực trạng tham vấn cộng đồng trong quá trình xây dựng và triểnkhai một số nội dung quản lý Nhà nước về đất đai đất đai nhằm tìm ra những tồn tạicủa việc xây dựng và thực thi chính sách đất đai tại huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình

- Đề xuất giải pháp tăng cường tham vấn cộng đồng trong quá trình xây dựng

và triển khai chính sách đất đai phù hợp với thực tiễn công tác quản lý đất đai trên địabàn huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình

3 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu chính của đề tài là: tham vấn cộng đồng trong một sốnội dung quản lý Nhà nước về đất đai:

+ Đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở vàtài sản khác gắn liền với đất (gọi tắt là giấy chứng nhận - GCN);

+ Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

+ Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

- Các đối tượng tham vấn: các tổ chức; cộng đồng dân cư và cơ sở tôn giáo;

hộ gia đình, cá nhân (bao gồm hộ gia đình, cá nhân sản xuất đất nông nghiệp (viếttắt là hộ nông nghiệp); hộ gia đình, cá nhân sản xuất phi nông nghiệp (viết tắt là hộphi nông nghiệp))

- Phạm vi không gian: nghiên cứu được thực hiện trong phạm vi địa giới

hành chính của huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình

- Phạm vi thời gian: các vấn đề liên quan đến đối tượng và địa bàn nghiêncứu trong giai đoạn triển khai thực hiện Luật Đất đai năm 2003 (từ năm 2004 đếnnăm 2013) và có xem xét bổ sung quá trình xây dựng Luật Đất đai năm 2013

5 Những đóng góp mới của đề tài

- Xác định được sự cần thiết, hệ thống hóa cơ sở lý luận, căn cứ pháp lý vàthực tiễn về tham vấn cộng đồng trong công tác quản lý đất đai Đó là cơ sở quan trọng

để tăng cường hiệu quả thực thi chính sách đất đai, góp phần giảm thiểu những tácđộng tiêu cực của chính sách

- Xác định những tồn tại và đề xuất giải pháp tăng cường tham vấn cộngđồng trong một số nội dung quản lý Nhà nước về đất đai: đăng ký và cấp GCN; quyhoạch, KHSDĐ; BTHT&TĐC khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện LươngSơn, tỉnh Hòa Bình, góp phần tăng cường năng lực quản lý đất đai, đáp ứng yêu cầuphát triển KTXH bền vững

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN TÀI LIỆU

1.1 Cơ sở lý luận về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai

1.1.1 Lý luận về quản lý đất đai

1.1.1.1 Một số khái niệm cơ bản liên quan đến quản lý đất đai

“Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấuthành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó: bao gồm khí hậu bềmặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, nước mặt (hồ, sông, nước ngầm, tập đoàn thực vật

và động vật) trạng thái định cư của con người, những kết quả do hoạt động của conngười trong quá khứ và hiện tại để lại” (Đoàn Công Quỳ và cs., 2006)

Đất đai đóng vai trò rất quan trọng trong đời sống của loài người Không cóđất thì không có sản xuất cũng như không có sự tồn tại của con người (Đường Hồng

Dật, 1994) Trong tác phẩm Dư Địa chí của Phan Huy Chú có viết “Của báu của

một nước không gì quý bằng đất đai; nhân dân và của cải đều do đấy mà sinh ra”.Theo Petty (1962) “Lao động là cha, đất đai là mẹ sinh sản ra mọi của cải vật chấttrên thế giới này” (dẫn theo Vũ Ngọc Tuyên, 1994)

Quản lý hành chính về đất đai: liên quan đến việc xây dựng cơ chế quản

lý quyền đối với đất đai và sử dụng đất, quá trình sử dụng đất và giá trị của đất đaithuộc thẩm quyền của Chính phủ để thúc đẩy quản lý đất đai hiệu quả, bền vững vàbảo đảm quyền về tài sản (Tommy, 2011)

Quản lý sử dụng đất đai: bao gồm các quy trình để sử dụng tài nguyên đất có

hiệu quả Đây chủ yếu là trách nhiệm của chủ sở hữu đất Chính phủ cũng có mụctiêu tăng cường quản lý đất đai hiệu quả như là một phần của mục tiêu thúc đẩy pháttriển KTXH bền vững (Tommy, 2011)

Quản trị đất đai: thể hiện trách nhiệm của Chính phủ trong quản lý đất đai

thông qua việc tập trung vào các ý chính và tầm quan trọng của việc quản lý hiệuquả Quản trị đất đai có thể hiểu được là cách Chính phủ điều hành cơ chế quản lýđất đai (Tommy, 2011)

Quản lý Nhà nước về đất đai: được sử dụng tại các nước khác nhau với

nhiều nghĩa khác nhau Quản lý Nhà nước về đất đai có thể đồng nghĩa với quản

lý hành chính đất đai, tập trung vào cách thức Chính phủ xây dựng và thực hiệnchính sách đất đai và quản lý đất đai cho tất cả các loại đất không phân biệt quyền

sử dụng đất Cụ thể hơn, đây là quá trình Nhà nước quản lý đất đai thuộc sở hữucủa Nhà nước và giao đất cho các mục đích sử dụng khác nhau (Tommy, 2011)

Trong nghiên cứu này, tác giả sử dụng khái niệm quản lý hành chính

về đất đai với nghĩa quản lý Nhà nước về đất đai tập trung vào cách thức Chínhphủ xây dựng và thực hiện các chính sách đất đai và quản lý đất đai cho tất cả cácloại đất như đã nêu trên

1.1.1.2 Hệ thống quản lý đất đai

Liên hiệp quốc đã xác định: HTQLĐĐ bao gồm hệ thống về hành lang pháp

lý, hệ thống về tổ chức và hệ thống thực hiện để đảm bảo một hệ thống thống nhấtcho công tác quản lý đất đai có hiệu quả và bảo hộ về quyền sở hữu đất, giá trị đất,

sử dụng đất và các tài liệu khác liên quan đến đất (United Nation, 1996)

Nhà nước phải đóng vai trò chính trong việc hình thành chính sách đất đai vàcác nguyên tắc của HTQLĐĐ bao gồm pháp luật đất đai và pháp luật liên quan đếnđất đai, trong công việc này, Nhà nước phải xác định một số nội dung chủ yếu như:

sự phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước, tập trung và phân cấp; vị trí của cơ quanđăng ký đất đai; vai trò của lĩnh vực công và tư nhân; quản lý các tài liệu địa chính;quản lý các tổ chức địa chính; quản lý nguồn nhân lực; nghiên cứu; giáo dục và đàotạo; trợ giúp về chuyên gia tư vấn và kỹ thuật; hợp tác quốc tế (United Nation, 1996)

Theo Nguyễn Đình Bồng và cs (2005), cấu trúc của HTQLĐĐ bao gồm 2thành phần chính đó là: (i) Nền tảng quản lý đất đai gồm: pháp luật đất đai;QHSDĐ; thanh tra đất đai; (ii) Cơ sở hạ tầng quản lý đất đai còn gọi là hệ thống địachính gồm: hồ sơ địa chính; đăng ký đất đai; định giá đất và hệ thống tin đất đai

1.1.2 Cơ sở lý luận về cộng đồng và tham vấn cộng đồng

1.1.2.1 Một số khái niệm cơ bản

a) Cộng đồng

Theo Walia (2008) “cộng đồng” được hiểu và diễn giải khác nhau từ nhữngngười khác nhau Tuy nhiên nói một cách phổ quát “cộng đồng” là đời sống KTXH

trên một khu vực địa lý, có các tâm lợi ích và hoạt động chung và được nhận dạng bởi

sự gắn kết xã hội Nhìn gần hơn, cộng đồng được hình dung thông qua những nhóm

xã hội cùng chia sẻ một môi trường, trong một phạm vi địa lý Nơi họ cùng nhau nỗlực, chung niềm tin, chung nguồn tài nguyên, cùng có nhu cầu và chịu cùng rủi rocũng như hàng loạt những điều kiện chung khác đang tác động đến cuộc sống của họ

Theo Viện Ngôn ngữ học (2002) “Cộng đồng gồm toàn thể những người cùngsống, có những điểm giống nhau, gắn bó thành một khối trong sinh hoạt xã hội,như: cộng đồng ngôn ngữ, cộng đồng làng xã, cộng đồng người Việt Nam ở nướcngoài” Cộng đồng tộc người là cộng đồng người mang những đặc trưng về tên gọi,ngôn ngữ, văn hóa giống nhau, có thể gồm một hay nhiều tộc người thân thuộc

Theo Hội đồng Quốc gia chỉ đạo biên soạn Từ điển Bách Khoa Việt Nam tập

1 (1995): “Cộng đồng xã hội - CĐXH là một tập đoàn người rộng lớn có những dấuhiệu, đặc điểm xã hội chung về thành phần giai cấp, nghề nghiệp, địa điểm sinh tụ

và cư trú Như vậy, CĐXH bao gồm một loạt yếu tố xã hội chung mang tính phổbiến tổng quát, đó là những đặc trưng chung về kinh tế, về địa lý, về ngôn ngữ, vềvăn hóa, về tín ngưỡng, về tâm lý, về lối sống Những yếu tố này trong tính tổng thểcủa nó tạo nên tính ổn định và bền vững của một CĐXH; khẳng định tính thốngnhất của một CĐXH trên một quy mô lớn, cũng đồng thời phải thừa nhận tính đadạng và nhiều màu sắc của các CĐXH trên quy mô nhỏ hơn

Cộng đồng là một nhóm người sống trong một môi trường có những điểmtương đối giống nhau, có những mối quan hệ nhất định với nhau (Korten, 1987)

Theo Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 (Quốc hội Nước CHXHCNVN,2004), khái niệm về “cộng đồng” được dùng trong lĩnh vực quản lý tài nguyên rừng

có thể khái quát thành 2 loại quan điểm chính: Thứ nhất, “cộng đồng” là tập hợp

những người sống gắn bó với nhau thành một xã hội nhỏ có những điểm tươngđồng về văn hóa, KTXH truyền thống, phong tục tập quán, có các quan hệ trong sảnxuất và đời sống gắn bó với nhau thường có ranh giới không gian trong một thôn

bản Theo quan điểm này, “cộng đồng” chính là “cộng đồng dân cư thôn bản” Thứ hai, “cộng đồng” được dùng trong quản lý rừng chính là nói lên các nhóm người có

mối quan hệ gắn bó với nhau trong sản xuất và đời sống Như vậy, theo quan điểm

này, “cộng đồng” không phải chỉ là cộng đồng dân cư toàn thôn mà còn bao gồm cảcộng đồng sắc tộc trong thôn; cộng đồng các dòng họ hoặc các nhóm hộ trong thôn.

Theo Tô Duy Hợp và Lương Hồng Quang (2000), cộng đồng là một thực thể

xã hội có cơ cấu tổ chức (chặt chẽ hoặc không chặt chẽ), là một nhóm người cùngchia sẻ và chịu ràng buộc bởi các đặc điểm và lợi ích chung được thiết lập thôngqua tương tác và trao đổi giữa các thành viên Các đặc điểm đó có thể là: đặc điểm

về KTXH (cộng đồng làng xã, khu dân cư đô thị); huyết thống (cộng đồng của cácthành viên thuộc một họ tộc); mối quan tâm và quan điểm (nhóm sở thích trong một

dự án phát triển; môi trường, nhân văn (cộng đồng đồng bào dân tộc Vân Kiều tạihuyện Hướng Hóa) và các đặc điểm khác như tổ chức, vùng địa lý hoặc các khíacạnh về tâm lý, v.v…

Trong luận án này, thuật ngữ “cộng đồng” sử dụng được hiểu: cộng đồng baogồm những người cùng sống trên một khu vực địa lý có những đặc điểm xã hộichung về văn hóa, KTXH, truyền thống, phong tục tập quán và có mối quan hệ gắn

bó với nhau trong sản xuất và đời sống

b) Tham vấn

Theo Viện Ngôn ngữ học (2002), tham vấn là cách mà đối tượng chủ thểthường dùng hỏi hoặc tham khảo ý kiến của các khách thể về vấn đề mà chủ thể dựkiến sẽ đưa ra hoặc ban hành Trong luận án này, tác giả sử dụng khái niệm đã được

Từ điển Tiếng Việt xác định trên là: “Tham vấn ” với nghĩa “hỏi hoặc phát biểu ýkiến để tham khảo”

c) Tham vấn cộng đồng

Tham vấn cộng đồng là việc một cộng đồng được tham khảo (hỏi hoặc phát biểu

ý kiến) về những mối quan tâm của họ về một chủ trương, chính sách hay kế hoạch, dự

án nào đó Đây là cơ hội cho mọi người có thể bày tỏ ý kiến của họ, bằng cách này

họ có thể ảnh hưởng đến việc ra quyết định (Hiệp hội các Đô thị Việt Nam, 2010)

Trong luận án này, thuật ngữ “tham vấn cộng đồng” sử dụng được hiểu làviệc thực hiện tham khảo ý kiến về những chủ trương, chính sách, dự án dự kiến sẽđược ban hành của các cơ quan, tổ chức được giao chủ trì; thông báo các nội dungliên quan đối với đối tượng là “cộng đồng”

1.1.2.2 Ý nghĩa của tham vấn cộng đồng

Tham vấn cộng đồng giúp nâng cao nhận thức của cộng đồng, đề cao vai trò

cộng đồng khuyến khích các sáng kiến cộng đồng và việc tự khởi xướng các hoạtđộng cộng đồng trong đời sống, xã hội (Hiệp hội các Đô thị Việt Nam, 2010)

Tham vấn cộng đồng sẽ đem lại một môi trường sống trong lành, bình đẳng,bác ái cho mọi người Củng cố thêm tình đoàn kết giữa con người với con người,con người với xã hội trong phạm vi vùng lãnh thổ

Tham vấn cộng đồng giúp tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước đối với cácchính sách công (Peter, 1999) Cải thiện chất lượng của các quyết định; tạo nên sựđồng thuận; tạo sự thuận lợi trong quá trình thực hiện; trách nhiệm đối mặt vớinhững trường hợp xấu nhất; duy trì sự tín nhiệm và tính hợp pháp; giảm thiểu chiphí nguồn tài chính, nhân lực, thời gian

1.1.2.3 Đối tượng, nguyên tắc, nội dung và phương pháp tham vấn cộng đồng a) Đối tượng tham vấn cộng đồng

Đối tượng TVCĐ là những người, những tổ chức bao gồm những người raquyết định cũng như những người chịu tác động bởi các quyết định liên quan đến chínhsách, kế hoạch hoặc một dự án cụ thể nào đó (Đỗ Hậu, 2008) gồm: Cộng đồng dân cưsinh sống trên địa bàn; doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế; các tổ chứcchính trị, xã hội, nghề nghiệp; các nhà khoa học; các cơ sở nghiên cứu, đào tạo, giáodục, tư vấn

b) Nguyên tắc tham vấn cộng đồng

Lý thuyết và thực tiễn về quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng đã xuất hiện

từ thập niên 1980 Theo Ostrom (1990) đề xuất 8 nguyên tắc cơ bản cho hoạt độngquản lý tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng và ứng dụng nó vào việc thể chếhóa quản lý tài nguyên sở hữu chung, bao gồm cả tài nguyên thiên nhiên và tàinguyên nhân tạo Kể từ đó, trong nhận thức chung về quản lý tài nguyên thiên nhiêndựa vào cộng đồng ngày càng được làm phong phú thêm bởi nhiều học giả cũngnhư các nhà hoạt động thực tiễn đến từ nhiều trường đại học, từ chính các địaphương đang sở hữu và quản lý tài nguyên thiên nhiên dựa vào cộng đồng Nhữngnguyên tắc này có thể áp dụng vào nhiều mô hình quản lý dựa vào cộng đồng khác

nhau Ostrom (1990) đề xuất 8 nguyên tắc cơ bản như sau:

(i) Phân định rõ ràng ranh giới Trong hầu hết các trường hợp thực tiễn về

quản lý dựa vào cộng đồng, điểm đầu tiên là phân định ranh giới khu vực, địa dưnằm trong diện quản lý Điều này cần thiết cụ thể hóa phạm vi dự án quản lý màcộng đồng sở tại dự kiến thực thi

(ii) Sự tương thích giữa những quy định về chiếm dụng và cung cấp với những điều kiện cụ thể tại địa phương Nguyên tắc này gồm 2 điều kiện: (1) Quy

định về chiếm dụng và cung cấp cần tương thích với điều kiện cụ thể của từng địaphương; (2) Cần có quy định cụ thể về chiếm dụng và cung cấp trong điều kiện bấtbình thường Chúng ta liên tưởng đến sự phân bổ nguồn tài nguyên, của cải khi xảy

ra sự bất cập giữa cung và cầu nguồn lực

(iii) Dàn xếp lựa chọn theo tập thể Về nguyên tắc này, Ostrom (1990) cho

rằng phần lớn các cá nhân chịu tác động bởi các quy định vận hành cần phải đượctham gia từ việc ra quyết định đến vận hành, giám sát hay thay đổi các quy định đó.Nguyên tắc này đảm bảo tính dân chủ và công bằng đối với hầu hết công dân thụhưởng cũng như có trách nhiệm vận hành

(iv) Giám sát Để đạt hiệu quả cao của các dự án quản lý dựa vào cộng

đồng, giám sát có vai trò rất quan trọng để đảm bảo: (1) Có sự góp mặt thườngxuyên của nhóm giám sát; (2) Thành phần của nhóm giám sát cần bao gồm chínhnhững người là thành viên của cộng đồng hoặc nếu không thì cũng phải là người cótrách nhiệm cao nhất trong cộng đồng đó

(v) Chế tài xử phạt theo cấp độ Chế tài đưa ra đối với những người tham gia

hành vi vượt quá mức quy định của cộng đồng Chế tài xử phạt tăng dần theo mức

độ vi phạm quy định trong từng trường hợp Hình thức xử phạt theo cấp độ cũnggiúp cho duy trì sự cân bằng giữa vi phạm và xử phạt, đồng thời đảm bảo nguyêntắc giữa quy định về chiếm dụng và cung cấp

(vi) Cơ chế giải quyết xung đột Xung đột rất có thể xảy ra khi nguồn tài

nguyên bị khai thác, sử dụng quá đà và việc hưởng lợi từ quản lý dựa vào cộngđồng bị cạn kiệt Do đó, hình thành cơ chế giải quyết xung đột nhằm đảm bảo chohành động tập thể thành công là yêu cầu không thể thiếu

(vii) Công nhận tối thiểu về các quyền Cơ quan Chính phủ và các cấp nên

trao quyền cho thành viên sử dụng tài nguyên địa phương nhằm giúp họ tạo lập cácthể chế riêng của mình Việc các tổ chức Nhà nước áp đặt quy định lên quản lý cộngđồng đối với tài nguyên chung như vậy rất có thể mang lại thất bại

(viii) Các doanh nghiệp, đơn vị tham gia vào quá trình quản lý cần được kết nối với nhau theo kiểu tầng nấc Nguyên tắc này khẳng định trong những hệ thống

thành công, “các hoạt động như chiếm hữu cung cấp, giám sát, thi hành, giải quyếttranh chấp và quản trị cần được kết nối với nhau” Nguyên tắc này có sự gắn kết vớinguyên tắc phân định rõ ràng về ranh giới người sử dụng và tài nguyên Cần ghinhận sự hợp tác, sự kết nối tầng nấc này có thể được thực hiện giữa các nhóm người

sử dụng với nhau, hoặc giữa họ với các tổ chức xã hội và chính quyền địa phương,song không phải là các mối liên kết đồng quản lý giữa các nhóm người sử dụng tàinguyên và các cơ quan chính quyền cấp cao hơn Về cơ bản, đây là mối liên kếttheo chiều ngang, còn mối liên hệ giữa các cấp chính quyền là mối liên kết dọc

Như vậy, có thể nhận thấy có một quan điểm quan trọng trong quản lý dựavào cộng đồng là vai trò của chính quyền sở tại Sự tham dự của chính quyền địaphương, phối hợp công tác giữa ban quản trị cộng đồng với chính quyền sở tại đượccoi là yếu tố then chốt đảm bảo quản trị bền vững dựa vào cộng đồng

c) Nội dung tham vấn cộng đồng

Nội dung TVCĐ bao gồm các việc liên quan đến tham khảo (hỏi hoặc phátbiểu ý kiến) cộng đồng về các chủ trương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chươngtrình, dự án liên quan đến cộng đồng (Hiệp hội các Đô thị Việt Nam, 2010)

- Gửi phiếu điều tra để thu thập ý kiến của cộng đồng đối với các chủ trương,chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng sẽ được

ban hành hoặc đang triển khai thực hiện.

- Gửi các văn bản dự thảo để lấy ý kiến của cộng đồng các chủ trương, chínhsách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng sẽ đượcban hành

- Lập các hộp thư để thu thập ý kiến của cộng đồng đối với các chủ trương,chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng sẽđược ban hành hoặc đang triển khai thực hiện

- Mời đại diện cộng đồng tham gia giám sát quá trình tổ chức thực hiện các chủtrương, chính sách, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án liên quan đến cộng đồng

1.1.2.4 Các cấp độ và hình thức tham vấn cộng đồng

a) Các cấp độ tham vấn cộng đồng

Theo quan điểm hiện đại, mức độ tham vấn của người dân trong các hoạt độngquản lý được phát triển theo từng cấp độ, phụ thuộc vào quan hệ đối tác giữa Chínhphủ và người dân Từ đó, cấp độ tham vấn cộng đồng thể hiện vai trò kiểm soát củaChính phủ giảm dần và mức độ hợp tác cũng như quyền làm chủ của cộng đồng tănglên Quản lý dựa vào cộng đồng được chia thành 5 cấp độ (Dower, 2004):

(i) Cấp độ thông báo: Nhà nước ra quyết định, thông báo và hướng dẫn cộng

đồng tham gia quản lý

(ii) Cấp độ tham vấn: cộng đồng cung cấp thông tin, Nhà nước tham khảo ý

kiến của cộng đồng để đưa ra quyết định, thông báo và hướng dẫn cộng đồng thamgia quản lý Quản lý đất đai dựa vào cộng đồng là một quá trình có sự tham gia củangười dân trong hệ thống chính sách quản lý Mức độ TVCĐ rất đa dạng và phụthuộc vào nhiều yếu tố như bối cảnh của địa phương; quy mô của cộng đồng, luậtpháp của Nhà nước; thể chế; năng lực; công nghệ được sử dụng Qua nghiên cứucho thấy TVCĐ mang lại lợi ích cho xã hội, đồng thời giảm thiểu được các xung độttrong quản lý đất đai Nếu cộng đồng được tham vấn đầy đủ, được tham gia vào quátrình xây dựng và thực thi chính sách; dự án thì các chương trình dự án sẽ hiệu quả

và đem lại lợi ích cao hơn trong quản lý

(iii) Cấp độ cùng thực hiện: cộng đồng có cơ hội và được phép tham gia thảo

luận, góp ý kiến để đưa ra quyết định và được tham gia quản lý

(iv) Cấp độ đối tác: Nhà nước và cộng đồng cùng quản lý.

(v) Cấp độ trủ trì: Cộng đồng được Nhà nước trao quyền quản lý, Nhà nước

chỉ thực hiện việc kiểm soát

Hình 1.1: Sơ đồ thang đo cấp độ tham vấn cộng đồng

Nguồn: Dower (2004)

b) Các hình thức tham vấn cộng đồng

Sự tham vấn của cộng đồng trong quản lý có vai trò quan trọng và được thể hiệndưới các hình thức cụ thể như sau (Dower, 2004):

i) Cung cấp thông tin: người dân có thể tham gia cung cấp thông tin cho các nhà

quản lý về thực tế các vấn đề KTXH và môi trường ở địa phương

ii)Tham gia lãnh đạo: những người lãnh đạo của cộng đồng có thể thu hút sự

tham gia của cộng đồng bằng cách nói lên những mong muốn của người dân, tổ chứccác hoạt động, huy động mọi người tham gia vào các công việc cụ thể

iii) Cung cấp các nguồn nhân lực: cộng đồng có thể tham gia vào các hoạt

động như cung cấp nhân lực, vật chất, các nguồn tài chính và công tác tổ chức chocác dự án phát triển tại địa phương, thậm chí cộng đồng có thể thực hiện một sốnhiệm vụ của dự án để giảm bớt chi phí

iv) Quản lý và bảo dưỡng: sau khi các dự án kết thúc, cộng đồng có thể tham

gia quản lý bằng cách chịu trách nhiệm hoàn toàn về hoạt động quản lý và bảodưỡng định kì

v) Kiểm tra và đánh giá: trong suốt quá trình triển khai dự án, cộng đồng có

thể xem xét và đánh giá những gì đang tiến hành, nhờ đó có thể phát hiện nhữngvấn đề nảy sinh và khắc phục kịp thời.

Trong thực tế, ở Việt Nam các nghiên cứu thường chấp nhận mô hình 4 mức độTVCĐ, phù hợp với khẩu hiệu “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” tại Chỉ thị

số 30/1998 CT-TW ngày 18/2/1998 về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ

sở do Bộ Chính trị ban hành Theo đó, phương thức quản lý dựa vào cộng đồng đượcphân chia thành:

Cấp độ thông báo: Nhà nước ra quyết định, thông báo và hướng dẫn cộng đồng

tham gia quản lý

Cấp độ tham vấn: cộng đồng được cung cấp thông tin, Nhà nước tham khảo ý

kiến của cộng đồng trong việc ra quyết định, thông báo và hướng dẫn cộng đồng thamgia quản lý

Cấp độ hợp tác: Nhà nước và cộng đồng có vai trò ngang nhau trong việc đưa

ra quyết định cuối cùng về kế hoạch quản lý tài nguyên

Cấp độ tự quản lý: cộng đồng được Nhà nước trao toàn quyền quản lý tài

nguyên, Nhà nước chỉ thực hiện kiểm soát

Hình 1.2: Mô hình 4 mức độ tham vấn cộng đồng

Nguồn: Đinh Thị Thục Viên (2015)

Mặc dù, mỗi mô hình có cách phân chia sự TVCĐ thành các mức độ khácnhau tùy thuộc theo đối tượng và phạm vi nghiên cứu, có thể chia thành 5 hoặc gộpthành 4 mức độ tham vấn Nhưng xét về bản chất bên trong, các mô hình này cũng

Thông báo

Tham vấn

Hợp tác

Tự quản lý

có những điểm tương đồng nhất định, đó là phân chia sự TVCĐ thành 4 mức độ khátách bạch là thông báo, tham vấn, hợp tác và tự quản lý.

1.1.2.6 Trình tự tham vấn cộng đồng

Trình tự tham vấn cộng đồng gồm 6 bước (Lê Trọng Bình, 2009):

Bước 1 Xác định các mục tiêu của công tác TVCĐ: nhằm tìm hiểu thái độhay hành động của chính quyền địa phương và cộng đồng thông qua những phản hồi

về bản phác thảo kế hoạch, hay tạo cơ hội cho cộng đồng lựa chọn một dự án pháttriển nào đó, dẫn đến sự đồng thuận và cùng thực hiện

Bước 2 Chọn lựa phương pháp TVCĐ: xem xét các phương pháp và chọn lựaphương pháp thích hợp nhất với mục tiêu và tiếp cận đúng đối tượng

Bước 3 Xác định thành phần, địa bàn TVCĐ: nhóm dân cư nào sẽ tham vấn ởđịa bàn nào, đặc điểm của những người tham vấn, như nông dân, phụ nữ, tuổi tác…

Bước 4 Chuẩn bị kế hoạch TVCĐ: kế hoạch phải cụ thể hóa mục tiêu,phương pháp, đối tượng, thời gian, địa điểm, phương tiện, kinh phí, cán bộ, phâncông trách nhiệm tổ chức thực hiện TVCĐ

Bước 5 Thực hiện TVCĐ: tổ chức thực hiện TVCĐ theo kế hoạch đã đượcxác định

Bước 6 Tiếp thu ý kiến TVCĐ: thu thập, thống kê, tổng hợp, phân tích cácthông tin TVCĐ, báo cáo tổng hợp kết quả TVCĐ

1.1.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai

chính quyền là chính sách công cộng Theo Peter (1999): “Chính sách công là toàn

bộ hoạt động của chính quyền, dù thực hiện trực tiếp hay gián tiếp tác động đến mọi

người”: i) Mọi hoạt động của chính quyền đều tác động đến dân, đến cộng đồng, một

chính quyền hoạt động phục vụ cá nhân không phải là chính quyền của dân hay công

cộng; ii) Hoạt động của chính quyền có cái nằm trong chuỗi, có cái đơn lẻ, nhưng cái

đơn lẻ cũng phải gắn với một số hoạt động nào đó một cách có ý đồ.

Đất là tài nguyên thiên nhiên, ban tặng cho loài người, đất đai xuất hiện, tồntại ngoài ý chí và nhận thức của con người, là sản phẩm của tự nhiên, có trước laođộng, là điều kiện tự nhiên của lao động; đất đai là lãnh thổ quốc gia; đất đai là tàisản quý hiếm, có giới hạn và không thể tái tạo; đất đai là tư liệu sản xuất không thểthay thế trong sản xuất nông lâm, ngư nghiệp; đất đai là di sản của các thế hệ loàingười (Nhan Ái Tĩnh, 1999)

Theo C.Mác and Ph.Ăngghen (1994) “Toàn thể một xã hội, một nước và thậmchí tất thảy các xã hội cùng sống trong một thời đại hợp lại, cũng đều không phải là kẻ sởhữu đất đai Họ chỉ là người có đất đai, họ chỉ được phép sử dụng đất đai và phải truyềnlại cho các thế hệ tương lai sau khi làm cho đất đai tốt hơn như những người cha hiền”

Tư bản, giống như năng lượng, cũng là một giá trị đang nằm ngủ Đưa nóvào cuộc sống đòi hỏi vượt qua việc nhìn các tài sản như chúng đang hoạt động, cóthể suy nghĩ một cách năng động chúng đang sản xuất Nó đòi hỏi một quá trình để

cố định tiềm năng kinh tế của một tài sản thành một dạng có thể dùng để khởi động

sự sản xuất thêm (Samuelson, 2001) Theo Soto (2006): quyền sở hữu, không đơnthuần là giấy tờ mà là một công cụ làm trung gian, cái thâu tóm và lưu trữ hầu hết cácthứ cần thiết để làm cho một nền kinh tế vận hành Cần phải khơi dậy của cải từ đấtbằng cách tạo cho mỗi thửa đất một “cuốn hộ chiếu”

Phân tích thị trường đất đai trên quan điểm quản lý đất đai: theo quan điểmnày có thể tiếp cận thị trường đất đai từ việc xây dựng kết cấu hạ tầng để hỗ trợkhông chỉ thị trường đất đai mà còn các thị trường khác trên cơ sở: xác lập cácquyền về đất đai; quy hoạch, KHSDĐ; giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất; đăng kýđất đai cấp GCN

Gala and Razzaz (2001) cho rằng: dưới góc độ kinh tế, thị trường đất đai chitiết được mô tả dưới các dạng hàng hóa khác nhau: đất nông nghiệp, đất côngnghiệp, đất thương mại, dịch vụ…

Việc xây dựng, phân tích chính sách đất đai toàn cầu cho phép phản ánh tầmquan trọng của thị trường cho thuê và sử dụng đất cấp xã, cộng đồng đã khuyến

khích xây dựng cách tiếp cận khác nhau từ dưới (cơ sở) lên, tránh tình trạng “Một

cỡ vừa cho tất cả mọi người” (Ngân hàng Thế giới, 2003)

Các điều kiện chủ yếu để đất đai trở thành hàng hóa: theo Viện Nghiên cứuQuản lý kinh tế Trung ương (2006), đất đai với đích thị trường đều phải bắt đầu từkhả năng có thể xác định ranh giới và khả năng quản lý ranh giới; các quy định củapháp luật về đất đai

Quyền đối với đất đai và việc áp dụng nó là cần thiết, tuy nhiên chưa đủ để cóthể chuyển các cơ hội mà quyền đất đai đã tạo thành các mặt hàng có thể bán được

Khi công tác quản lý đất đai và các quyền đối với đất đai được thực hiện, thịtrường sẽ tạo ra những sản phẩm mang tính tổng hợp: GCN về đất đai và tài sản trênđất, sản phẩm liên quan đến thế chấp, sản phẩm liên quan đến xây dựng, sở hữu vàchuyển nhượng (Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương, 2005)

Dù theo cơ chế kinh tế thị trường hay thị trường định hướng XHCN, Chínhphủ cần xây dựng cơ chế quản lý đất đai, bất động sản sao cho giảm các hạn chế đốivới việc tiếp cận sử dụng đất và tăng khả năng linh hoạt của Chính phủ trong việcquản lý vĩ mô Cơ chế cần xác định rõ các đối tượng Nhà nước cần quản lý (bất độngsản công, bất động sản chung, bất động sản tư) và những đối tượng không cần quản

lý (tiếp cận mở) để cho phép thị trường tạo ra hàng hóa liên quan đến đất đai, sở hữu

và các cơ hội khác (Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương, 2006)

1.1.3.2 Tham vấn cộng đồng trong lĩnh vực quản lý đất đai

Nhà nước đóng vai trò chính trong việc hình thành chính sách đất đai và cácnguyên tắc của HTQLĐĐ bao gồm pháp luật đất đai và pháp luật liên quan đến đấtđai Trong công việc này, Nhà nước phải xác định một số nội dung chủ yếu như sau:

sự phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước, tập trung và phân cấp; vị trí của cơ quanđăng ký đất đai; vai trò của lĩnh vực công và tư nhân; quản lý các tài liệu địa chính;quản lý các tổ chức địa chính; quản lý nguồn nhân lực; nghiên cứu; giáo dục và đàotạo; trợ giúp về chuyên gia tư vấn và kỹ thuật (United Nations, 1996)

Tham vấn cộng đồng trong quản lý Nhà nước về đất đai được thể hiện trongcác nội dung (Oxfam Việt Nam, 2013):

- Tham vấn cộng đồng trong việc xây dựng và hoàn thiện chính sách pháp

luật đất đai sát với thực tiễn; phù hợp với lợi ích của Nhà nước, cộng đồng.

- Tham vấn cộng đồng trong việc lập và tổ chức thực hiện quy hoạch,KHSDĐ sát với thực tế, nâng cao chất lượng dự báo; tính khả thi

- Tham vấn cộng đồng về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, BTHT&TĐC

- Tham vấn cộng đồng về đăng ký đất đai, cấp GCN thúc đẩy quá trình cảicách hành chính trong lĩnh vực đất đai, giúp cho hệ thống hoạt động công khai, minhbạch, hiệu quả

- Tham vấn cộng đồng trong công tác thanh tra, kiểm tra, hòa giải, giải quyếtkhiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai

1.2 Kinh nghiệm về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai

1.2.1 Tham vấn cộng đồng trong xây dựng văn bản pháp luật quản lý đất đai ở Pháp

1.2.1.1 Tham vấn cộng đồng trong việc xây dựng văn bản pháp luật ở Cộng hòa Pháp

a) Đánh giá tác động là một công cụ trợ giúp việc ra quyết định

Hiến pháp Cộng hòa Pháp, ngày 04 tháng 10 năm Điều 24 quy định “ Nghị viện bỏ phiếu thông qua luật Nghị viện kiểm soát hoạt động của Chính phủ, đánh

giá các chính sách công” Luật Tổ chức ngày 15 tháng 4 năm 2009 quy định: kể từ

ngày 01 tháng 9 năm 2009 các dự thảo luật khi đệ trình lên Nghị viện phải đượckèm theo đánh giá tác động Hội đồng Nhà nước chỉ xem xét nội dung dự thảo luậtnếu Văn phòng Thủ tướng hoặc Tổng Thư ký của Chính phủ kết luận rằng đánh giátác động đã đầy đủ (Plantelin, 2010) "Đánh giá tác động là một công cụ đánh giá vàtrợ giúp việc ra quyết định Đánh giá tác động phải được tiến hành ngay từ giai đoạncân nhắc về việc xây dựng dự án cải cách Sau đó, đánh giá phải đi vào chi tiết căn

cứ vào tiến trình soạn thảo dự án luật đó” (Plantelin, 2010)

b) Tham vấn cộng đồng là nội dung bắt buộc trong việc thực hiện đánh giá tác động

Tham vấn cộng đồng: bắt buộc phải lấy ý kiến cộng đồng trong một sốtrường hợp, các vấn đề được hỏi và kết quả trả lời phải được nêu cụ thể Một số ýkiến có tính chất không bắt buộc tranh luận công khai và lấy ý kiến công luận(Plantelin, 2010)

c) Phạm vi áp dụng

Theo quy định của Luật Tổ chức ngày 15 tháng 4 năm 2009, các dự án luật

sau đây khi trình lên Hội đồng Nhà nước và Nghị viện, bắt buộc phải kèm theo cácđánh giá tác động (bao gồm cả giải trình và chỉnh sửa phù hợp): các dự án luậtthông thường; dự án luật tổ chức; Nghị viện ủy quyền cho Chính phủ được banhành các pháp lệnh trong một số trường hợp cụ thể (ủy quyền ban hành văn bảnluật); các điều khoản “không chỉ thuộc phạm vi điều chỉnh” của các dự án luật về tàichính hay dự án luật về cấp vốn cho bảo hiểm xã hội; dự án luật thông qua hoặc phêchuẩn một hiệp định hay hiệp ước quốc tế; các văn bản khác, tuy không bắt buộcphải làm đánh giá tác động nhưng để có thể thông tin tốt hơn cho Nghị viện, Chínhphủ có thể tùy ý tiến hành các nghiên cứu này (Plantelin, 2010).

1.2.1.2 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai, xây dựng ở Pháp

Theo quy định của Chính phủ Pháp, một số hoạt động khi thực hiện về quyhoạch phải có TVCĐ, đặc biệt là công trình công cộng bắt buộc phải có TVCĐ theonguyên tắc MOS - với phương châm nhân dân và chính quyền địa phương cùng làm,cùng tham vấn về các nội dung (Hiệp hội các Đô thị Việt Nam, 2010):

- Về mặt văn hóa xã hội: phát triển văn hóa các cộng đồng xã hội và dân tộc

(phụ nữ, thanh niên, thiếu nhi,… tham gia các hoạt động), các cơ sở tôn giáo đượcthành lập do cư dân quản lý (người xây dựng cung cấp địa điểm)

- Về kinh tế: phát triển các hoạt động để tạo việc làm trong khu vực: các tiệm giặt

là, cửa hàng rau quả, quần áo, cửa hàng bán thịt, tiệm cà phê được mở ở tầng trệt các tòanhà tất cả do dân tự quản lý vừa tạo điều kiện thuận lợi cho các hộ dân trong việc muabán hàng ngày, vừa tạo công ăn việc làm cho những người dân trong khu vực

- Điều tra xã hội học: tìm hiểu xem những dân cư mới trong bối cảnh văn

hóa của khu vực bị lôi cuốn vào mối cân bằng xã hội như thế nào?

- Biện pháp định cư: (định cư mới, tái định cư) không chỉ bó hẹp vào vấn đề

nhà ở, mà còn xem xét đến các vấn đề văn hóa, xã hội, kinh tế

- Việc đối thoại: sự tham gia của nhân dân là nền tảng cho các dự án xã hội.

1.2.2 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai đô thị ở Canada

1.2.2.1 Tham vấn cộng đồng dự án “City plan” tại Thành phố Vancouver

Theo Hiệp hội các Đô thị Việt Nam năm 1992, chính quyền thành phốVancouver đã thực hiện TVCĐ bằng cách trưng cầu ý kiến nhân dân để tìm phương

hướng quy hoạch thành phố Từ năm 1992 đến năm 1995, trên 20.000 người đãđược tham vấn vào dự án City plan, về các vấn đề: lập những trung tâm chính trongthành phố, xây dựng những khu nhà mới, tạo thêm việc làm, dịch vụ phúc lợi xã hộiđịa phương, giao thông và cây xanh thành phố.

Các ý kiến của người dân đã được tập hợp và in xuất bản trong hai cuốnsách: “Hồ sơ ý kiến” và “Ý kiến minh họa” Thành phố cũng đã tổ chức “Triển lãmsáng kiến”, tạo cơ hội cho nhân dân trao đổi đóng góp ý kiến của mình Tiếp đến làviệc lựa chọn, lập quy hoạch có cộng đồng tham gia Những ý kiến tham gia đónggóp của người dân đã được chính quyền thành phố tham khảo để xây dựng kế hoạchphát triển trong những năm tiếp theo (Hiệp hội các Đô thị Việt Nam, 2010)

1.2.2.2 Cộng đồng tham gia quy hoạch xây dựng khu dân cư tại thành phố Montreal

Cộng đồng những người chủ sở hữu đất (cùng bỏ vốn mua khu đất) mời nhómkiến trúc sư thuộc Văn phòng tư nhân thiết kế quy hoạch Thông qua điều tra xã hộihọc, các kiến trúc sư đã chia ra năm nhóm trong cộng đồng có khả năng bỏ vốn xâynhà và có các nhu cầu không gian khác nhau (diện tích, số phòng, độ to nhỏ, khuphụ,…) từ thấp tới cao (Tạ Quỳnh Hoa, 2007)

Nhờ sự tham gia của cộng đồng, phương án quy hoạch thống nhất hài hòa đãlàm cho những người trung lưu cũng được sống trong các khu sang trọng kiểu biệtthự (thường chỉ người giàu mới đủ khả năng xây dựng) Họ thống nhất phải bố trímột phần đất đã mua chung để làm đường đi và cho ô tô vào được từng nhà

Cộng đồng dân cư còn phải dành phần đất của mình để làm sân vườn quanhnhà, lề đường có tính công cộng, khi thi công Nhà nước sẽ bỏ vốn một phần Câyxanh, thảm cỏ của chung nhưng 1/2 chiều rộng từ mép đường trở vào tường nhà làcác hộ dân phải tự nuôi dưỡng chăm sóc cây cỏ, còn 1/2 giáp mép đường là tiền củaNhà nước bỏ ra (khi quy hoạch chi tiết phải có hội đồng thẩm định của địa phươngduyệt (Aprodicio,1998)

1.2.3 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Cộng hòa Liên bang Đức

Trong quá trình nghiên cứu và cải tạo khu phố cổ, chính quyền thành phố đãchú ý và coi trọng sự tham gia của nhiều thành phần như (Ủy ban Châu Âu và ViệnKonrad – Adenauer, 2010):

- Công tác tổ chức luôn luôn đảm bảo nguyên tắc tập hợp sự tham gia củanhiều ngành, nhiều chuyên gia từ khâu lập kế hoạch đến khâu thực hiện việc cải tạo.

- Hội đồng thành phố chịu trách nhiệm chỉ đạo chung và trực tiếp xem xét,quyết định những vấn đề cơ bản như: thông qua đồ án quy hoạch tổng thể; khả năngđầu tư nguồn tài chính; kế hoạch xây dựng; nguyên tắc trang trí và những biện phápquan trọng

- Văn phòng Hội đồng thành phố: xem xét ra quyết định các biện pháp quantrọng và các bước tiến hành cải tạo

- Ủy ban Kế hoạch và Xây dựng chịu trách nhiệm chỉ đạo về chuyên môn:chuẩn bị các văn bản để Hội đồng thành phố ra quyết định; tham gia thảo luận tất cảcác vấn đề có liên quan tới sự cải tạo khu phố cổ; điều phối sự tham gia của các Ủyban có liên quan khi cần thiết

- “Ban công tác cải tạo khu phố cổ” (trực thuộc Sở Xây dựng) chịu tráchnhiệm quản lý, giám sát mọi công tác chuẩn bị và thực hiện cải tạo (nghiên cứu quyhoạch, giám định, điều phối, bảo đảm tuân thủ luật khuyến khích xây dựng, luật đôthị, chuẩn bị biện pháp xây dựng, khai thác và cung cấp tài chính, công tác thôngtin, tuyên truyền,…)

- Đơn vị thực hiện dự án là “Neue Heimat Bremen” được lựa chọn qua đấuthầu có nhiệm vụ lập kế hoạch cải tạo, di dân, lo chỗ ở tạm thời, giải tỏa mặt bằng,nghiên cứu các phương án nâng cấp, cải tạo và hiện đại hóa

Trong quá trình nghiên cứu, xây dựng cải tạo khu phố cổ, chính quyền thànhphố đã thực sự quan tâm tới người dân sống trong khu phố cổ, đặc biệt là tầng lớpnghèo, bảo đảm nguyên tắc tự nguyện, thông tin kịp thời và tạo điều kiện cho ngườidân tham gia vào quá trình nghiên cứu, cải tạo khu phố cổ

1.2.4 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai đô thị ở Nhật Bản

Tuyên bố Tokyo về “công tác quản lý đô thị lớn”(4/1993) đã xác định (Đỗ Hậu, 2008):

- Đô thị là trung tâm hoạt động kinh tế, văn hóa xã hội đa dạng của nhân dân

- Phát triển hợp tác chặt chẽ giữa những người dân, các tổ chức phi Chính phủ

và các khu vực kinh tế, có thể giải quyết các vấn đề phức tạp xảy ra

- Sự cải tiến quản lý đô thị đòi hỏi sự hợp tác của tất cả các thành phần chủyếu: người dân, những nhà hoạch định chính sách, người quản lý, chuyên gia trongquản lý đô thị, chính quyền Trung ương và địa phương, các tổ chức phi Chính phủ,các nhóm kinh tế cá thể.

- Sự hợp tác chặt chẽ giữa khu vực tư nhân với Nhà nước là cần thiết để đápứng có hiệu quả các dịch vụ xã hội toàn diện, phát triển cơ cấu hạ tầng và cácchương trình lành mạnh môi trường…

Bản tuyên bố này đã được sự thống nhất của người dân thành phố Tokyo vàchính quyền thành phố Vì vậy, công tác quản lý đô thị đạt được nhiều kết quả tốt

1.2.5 Tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai ở Singapore

Chính sách của Singapore nhằm cung cấp nhà ở cho mọi gia đình và tạo điềukiện cho họ làm chủ sở hữu căn nhà đó Chính phủ Singapore thực hiện mục tiêunày thông qua cơ quan phát triển nhà ở Hoạt động của cơ quan phát triển nhà ởbao gồm quy hoạch phát triển đô thị mới, nâng cấp nhà cũ, khuyến khích sở hữunhà ở của dân, nâng cao trách nhiệm cuộc sống cộng đồng, cung cấp nhà ở chấtlượng cao và các tiện nghi công cộng liên quan, đề ra các tiêu chuẩn và công nghệxây dựng và quản lý địa ốc Cơ quan này được vay tiền Chính phủ để phát triển nhà

ở và cho dân vay lại để mua nhà trả góp (Đỗ Hậu, 2008)

Chìa khóa để giải quyết vấn đề này “Quỹ tiết kiệm Trung ương”, theo quyđịnh của pháp luật Singapore tất cả các công dân làm việc phải trích vào quỹ này20% tiền lương tháng của mình Các nhà kinh doanh các chủ xí nghiệp hàng thángphải nộp vào quỹ một số tiền nhất định Do vậy, số tiền quỹ rất lớn bằng 40% tổngquỹ lương cả nước Phần tiền lương trích vào quỹ không bị đánh thuế thu nhập, nóvẫn thuộc sở hữu người gửi và xem như tiết kiệm hàng năm, được công nhận phầntrăm lãi theo quy chế và chỉ được rút ra khi về hưu hoặc đi khám bệnh Quỹ này hỗtrợ cho người dân có gửi tiền tiết kiệm vay tiền để mua nhà, thu tiền trả góp hàngtháng của người dân trả cho Nhà nước (Đỗ Hậu, 2008)

Các khu dân cư được quy hoạch do Nhà nước và tư nhân cùng xây dựng,Nhà nước bán trả góp, còn tư nhân bán từng phần từ lúc mới khởi công Hầu hết,các cư xá cao ốc đều để trống tầng trệt làm nơi sinh hoạt công cộng Các khoảng

trống không sinh hoạt ở tầng trệt là một nhân tố quan trọng trong việc phát triển mốiliên hệ xã hội, chúng tạo nên sự thông thoáng và tạo nên cơ hội để tiếp nhận thông tin

và mối liên hệ xã hội trong cộng đồng (Đỗ Hậu, 2008)

1.2.6 Kinh nghiệm phát triển mô hình quản lý nguồn tài nguyên dựa vào cộng đồng ở Botswana

1.2.6.1 Bối cảnh ra đời

Mô hình quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng ở Botswana, chia làm 3 giai đoạn:i) Trong thời kỳ thuộc địa, việc quản lý động vật hoang dã và đất đai thuộc vềNhà nước đô hộ Việc tiếp cận và sử dụng các nguồn tài nguyên của cộng đồng đượcthực hiện dưới quyền kiểm soát chính quyền và Nhà nước (Huyhey et al., 2000)

ii) Ở thời kỳ sau thuộc địa, chính quyền địa phương tiếp tục duy trì các chínhsách bảo tồn tương tự như thời thuộc địa Trong giai đoạn này, cộng đồng vẫn đượccho là mối đe dọa chính trong công tác bảo vệ động vật hoang dã, do đó vẫn tồn tạitình trạng xung đột và mẫu thuẫn giữa Chính phủ, các cơ quan bảo tồn và cộngđồng do thiếu sự tin tưởng, hoài nghi lẫn nhau Chính quyền ban bố chính sách tiếpcận gọi là “ lập hàng rào bảo vệ và áp dụng chính sách xử phạt nặng nề” để quản lýnguồn tài nguyên thiên nhiên (Huyhey et al., 2000)

iii) Giai đoạn 1970 và 1980, do áp lực của tư duy quốc tế trong bảo vệ môitrường, sự đồng thuận ngày càng tăng giữa các nhà bảo tồn và các tổ chức bảo tồnquốc tế, mô hình quản lý nguồn tài nguyên dựa vào cộng đồng bắt đầu xuất hiện(Fabricius, 2004) Tầm quan trọng của việc quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên ởcấp độ cộng đồng đã được công nhận từ đó (Huyhey et al., 2000) Mục tiêu chínhcủa mô hình này tiến hành trao quyền cho các cộng đồng chịu trách nhiệm trongcông tác quản lý tài nguyên thiên nhiên bền vững, bằng cách tăng cường năng lựcquản lý, nâng cao ý thức tập thể, cũng như đáp ứng nhu cầu và sinh kế của ngườidân địa phương (Michener, 1998)

Trong chính sách quản lý nguồn tài nguyên thiên nhiên và động vật hoang dã củaBotswana, mục tiêu của sáng kiến quản lý động vật hoang dã dựa vào cộng đồng là:

- Phát triển ngành du lịch săn bắn nhưng vẫn có thể bảo tồn được nguồn tàinguyên thiên nhiên (cụ thể động thực vật hoang dã)

- Giảm nghèo ở nông thôn và duy trì đời sống kinh tế (Dressler et al., 2010)

- Từng bước nâng cao năng lực quản lý cộng đồng thông qua việc hợp tác vớicác công ty du lịch săn bắn (Rihoy, 1995)

1.2.6.2 Mức độ tham gia của người dân ở địa phương

Điều quan trọng nhất trong quy trình thực hiện sáng kiến quản lý động vậthoang dã dựa vào cộng đồng, chính là việc thực sự “tham gia” của người dân địaphương trong các dự án Tuy nhiên, quá trình thực hiện chính sách quản lý động vậthoang dã dựa vào cộng đồng Botswana vẫn còn rất hạn chế trong việc khuyến khích

sự tham gia của cộng đồng (Taylor,1998)

Một điểm quan trọng khác cần lưu ý là, việc thiết lập môi trường của cáccuộc họp thực ra đã không mang tính chất khuyến khích sự tham gia của các nhómngười nghèo và phụ nữ Trong cuộc họp, những người đàn ông thường ngồi trênnhững chiếc ghế dài ở phía trước, trong khi phụ nữ ngồi dưới sàn nhà phía sau Dokhông có đủ tự tin cùng với các khoảng cách trong phòng họp, phụ nữ hầu nhưkhông có ý kiến hoặc đóng góp gì trong suốt quá trình cuộc họp diễn ra (Cassidy,2001) Kết quả là, các cuộc họp được tổ chức theo yêu cầu của các quan chức vàmang đậm tính hình thức hơn đi vào thực chất (Mompati and Prinsen, 2000)

Một lý do khác của việc không nhiệt tình tham gia của cộng đồng trong các hoạtđộng quản lý được đề cập bởi Huyhey et al., (2000) là hầu hết các cộng đồng ở Châu Phicòn rất nghèo, họ chỉ quan tâm đến những nhu cầu cơ bản hàng ngày, vì thế rất khó đểthuyết phục họ tham gia vào chiến lược bảo vệ nguồn động vật hoang dã mang tính dàihạn Thêm vào đó, người dân địa phương với các điều kiện kinh tế khó khăn cùng vớitrình độ học vấn thấp thường không có đủ năng lực và sự tự tin để tham gia cáccuộc đàm phán với chính quyền và doanh nghiệp du lịch (Castro and Nielsen, 2001)

Bên cạnh đó, nhiều nghiên cứu còn phát hiện ra rằng việc cộng đồng không tintưởng và thờ ơ vào sáng kiến quản lý động vật hoang dã dựa vào cộng đồng của Chínhphủ xuất phát từ những trải nghiệm trong quá khứ, trong đó sự can thiệp của Chính phủvào những thập kỷ trước đã khiến cho nguồn động vật và thảm thực vật trong nhữngkhu vực này bị suy giảm liên tục (Twyman, 1998) Đây cũng là một trong những lý dochính cho việc thiếu sự tham gia nhiệt tình từ một bộ phận lớn của cộng đồng

1.2.6.3 Các vấn đề liên quan đến mâu thẫu, xung đột về quyền sử dụng đất và tiếp cận nguồn tài nguyên

Từ khi các khu quản lý và bảo tồn động vật hoang dã được thiết lập, đã cóảnh hưởng đáng kể cho người dân đang sinh sống xung quanh đó (Twyman, 2000)

Cư dân bị mất quyền quản lý đất đai trong khu vực của họ, đặc biệt bị hạn chếquyền tiếp cận nguồn tài nguyên thiên nhiên trong khu bảo tồn Bất cứ khi nàonguồn “tài nguyên dùng chung” đã trở thành tư nhân hóa, nó sẽ loại trừ quyền sửdụng nguồn tài nguyên của một nhóm người nhất định (Shackelton, 2000) Mặc dù

có sự tồn tại của mô hình quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng, vẫn có những lolắng rằng sinh kế của những người dân địa phương sẽ bị ảnh hưởng nếu quyền tiếpcận các nguồn tài nguyên này tiếp tục bị suy giảm mà không có sự chuẩn bị cho họmột phương án sinh kế thay thế thích hợp (Twyman, 2000) Do vậy, các bất ổn vàxung đột liên quan đến sự bất bình đẳng và quyền sử dụng tài nguyên giữa cácChính phủ, các cơ quan bảo tồn và cộng đồng vẫn còn tồn tại

Mặc dù được coi là đối tác liên doanh với các công ty du lịch, người dân địaphương vẫn đang trong tình trạng bị động, kiểm soát Họ phụ thuộc nhiều vào sự hỗtrợ của Chính phủ và của các doanh nghiệp tư nhân trong hoạt động du lịch, đặc biệt

là thị trường khách du lịch Tất cả những điều này dẫn đến sự không tin tưởng vàhoài nghi lẫn nhau giữa các chính quyền địa phương, doanh nghiệp du lịch và cộngđồng Ngoài ra cũng có nhiều mâu thuẫn về sự thiếu minh bạch trong việc phân chialợi ích giữa các doanh nghiệp du lịch săn bắn, chính quyền địa phương và cộngđồng (Jones, 1999) Điều này đã tạo ra một mối quan hệ xung đột giữa họ và ngườidân địa phương

Như vậy, vấn đề chính ở đây là sự mất mát của người dân địa phương trongquyền sử dụng các khu đất truyền thống, dẫn đến mối đe dọa đối với tính bản sắc vàsinh kế của chính họ Do vậy, việc làm rõ các quyền về sử dụng đất và tiếp cận tàinguyên của người dân địa phương vẫn là một yếu tố quyết định quan trọng cho sựthành công của mô hình quản lý tài nguyên dựa vào cộng đồng

1.2.7 Một số công trình nghiên cứu về tham vấn cộng đồng trong quản lý đất đai

ở nước ngoài

1.2.7.1 Các công trình nghiên cứu lý luận tham vấn cộng đồng trong quản lý đất

đai và các lĩnh vực liên quan

a) Các công trình nghiên cứu lý luận về cơ chế chính sách liên quan đếnquyền của cộng đồng trong việc tiếp cận đối với đất đai

Samuelson (2001), trong tác phẩm Kinh tế học đã cho rằng tư bản, giống nhưnăng lượng, cũng là một giá trị đang nằm ngủ Đưa nó vào cuộc sống đòi hỏi mộtquá trình để cố định tiềm năng kinh tế của một tài sản thành một dạng có thể dùng

để khởi động sản xuất

Soto (2006), trong cuốn Bí mật của tư bản đã chỉ ra: quyền sở hữu, không đơnthuần là giấy tờ mà là một công cụ làm trung gian, cái thâu tóm và lưu trữ hầu hết cácthứ cần thiết để làm cho một nền kinh tế vận hành Cần phải khơi dậy của cải từ đấtbằng cách tạo cho mỗi thửa đất một “cuốn hộ chiếu”

Peter (1999), trong Công trình nghiên cứu về chính sách công của nước Mỹ

đã đưa ra các khái niệm về chính sách công từ đó dẫn đến nhận thức quan trọng là

“Chính sách công là những gì mà chính quyền thi hành đến dân” (dẫn theo Lê VinhDanh, 2001)

Plantelin (2010), đã giới thiệu kinh nghiệm của Pháp trong việc thiết lập cơchế TVCĐ trong hoạch định chính sách Tham vấn cộng đồng là nội dung bắt buộctrong việc thực hiện đánh giá tác động, bắt buộc phải lấy ý kiến cộng đồng trongmột số trường hợp, các vấn đề được hỏi và kết quả trả lời phải được nêu cụ thể Một

số ý kiến có tính chất không bắt buộc (tranh luận công khai, lấy ý kiến công luận)

1.2.7.2 Các công trình nghiên cứu, dự án thử nghiệm về tham vấn cộng đồng trong lĩnh vực quản lý đất đai, xây dựng đô thị

Tại Canada: TVCĐ dự án “City plan” tại Thành phố Vancouver (1992),Cộng đồng tham gia quy hoạch xây dựng khu dân cư tại thành phố Montreal(Aprodicio, 1998)

Tại Pháp: TVCĐ đặc biệt là đối với các công trình công cộng bắt buộc phải cótheo nguyên tắc MOS - với phương châm nhân dân và chính quyền địa phương

cùng làm, cùng tham vấn về các nội dung trong dự án.

Nhật bản có Tuyên bố Tokyo về Quản lý Đô thị lớn (1993) bản tuyên bố này

đã được sự thống nhất của người dân thành phố Tokyo và chính quyền thành phố

Vì vậy, công tác quản lý đô thị đạt được nhiều kết quả tốt

Các tổ chức quốc tế đặc biệt quan tâm đến vai trò của cộng đồng trong các

dự án phát triển: chương trình phát triển ở Tondo 1970 (Ngân hàng Thế giới,2003) Các dự án cải tạo khu ổ chuột ở tại 5 thành phố của Ấn độ: Huderabad,Vihakhapatnam,Vijayawada, Indore và Calcutta Các dự án cải tạo khu nhà ổchuột SIPs đẩy mạnh sự tham gia của cộng đồng như là một vấn đề mấu chốtkhuyến khích tính tự chủ mà thường thông qua việc lập ra các Ủy ban cộng đồngdân cư để quản lý tài sản và các chương trình kế hoạch của cộng đồng

1.2.8 Quản lý đất đai có tham vấn cộng đồng theo hướng dẫn của các tổ chức quốc tế

1.2.8.1 Ngân hàng Thế giới với Chương trình phát triển ở Tondo

Đầu những năm 1970, Tondo được Ngân hàng Thế giới chọn để thực hiệnmột dự án gồm 2 chương trình (Ngân hàng Thế giới, 2003):

- Chương trình nâng cấp hạ tầng kỹ thuật đô thị và xã hội cho cộng đồng:giải quyết vấn đề cung cấp nước, cải thiện hệ thống vệ sinh, nước thải, việc làm,giáo dục và các dịch vụ khác cho dân cư tại nơi họ sinh sống

- Chương trình tái định cư: di chuyển một số gia đình ở Tondo tới một khunông nghiệp khai hoang là Dagat - dagantan cách nơi ở cũ khoảng 4 km

Các hoạt động chính đã được triển khai (Ngân hàng Thế giới, 2003) như:

- Tạo điều kiện để cộng đồng được tham gia các hoạt động tham vấn củaHội đồng những người lãnh đạo cộng đồng; Ủy ban cộng đồng; Nhóm lao động tìnhnguyện; Hội phụ nữ; Câu lạc bộ thanh niên và nhóm đánh giá của cộng đồng

- Tổ chức cộng đồng tham gia vào các hoạt động nghiên cứu như: xây dựng

đồ án quy hoạch, phương án BTHT&TĐC; tiến hành khảo sát nhanh về TVCĐnhằm tìm ra những thông tin cần thiết phục vụ cho việc nghiên cứu

- Thành lập Hội đồng những người lãnh đạo cộng đồng: hội đồng triệu tậpcác cuộc họp cộng đồng khi có những vấn đề quan trọng cần bàn bạc

- Nhóm người lao động tình nguyện: lao động tình nguyện được trả một phần

công; lao động bán chuyên nghiệp được sử dụng trong việc xây dựng và nâng cấp nhàở; tham gia vào các chương trình đào tạo kỹ thuật xây dựng.

- Các Ủy ban cộng đồng dân cư: tổ chức phát triển cộng đồng thành lập “Ủyban cộng đồng dân cư” với cơ cấu tổ chức nhỏ nhằm chọn ra những người đứng đầukhu phố hoặc khu chung cư

- Hội Phụ nữ: đây là các thành viên tích cực nhất của cộng đồng trong hoạtđộng đổi công, trợ giúp và các hoạt động quy hoạch cộng đồng

- Các câu lạc bộ thanh niên: sau khi thành lập sẽ trở thành một bộ phận tíchcực trong phát triển cộng đồng

- Các nhóm đánh giá của cộng đồng: đây là nhóm những người già có uy tín,người lãnh đạo trong cộng đồng để quản lý đánh giá các hoạt động của dự án Khi cócác vấn đề xảy ra, họ sẽ hướng sự chú ý của ban dự án vào các vấn đề đó (Hiệp hội các

đô thị Việt Nam, 2010)

1.2.8.2 Chương trình phát triển Liên hiệp quốc với các dự án cải tạo khu ổ chuột ở Ấn Độ

Các dự án cải tạo khu ổ chuột (SIPs) là các dự án phát triển đô thị tổng hợpđược triển khai kết hợp với những cải thiện về mặt vật chất như: cấp nước vệ sinh,thoát nước, thu gom rác thải, cung cấp điện, y tế và các chương trình phát triển cộngđồng: giáo dục trẻ em trước tuổi đến trường, giáo dục không chuyên, xóa mù chữcho người lớn và phát triển kinh tế (Đỗ Hậu, 2008)

Chương trình phát triển Liên hiệp quốc (UNDP) cung cấp tài chính cho SIPs ở

5 thành phố của Ấn độ: Huderabad, Vihakhapatnam, Vijayawada, Indore và Calcutta.Các dự án cải tạo khu nhà ổ chuột SIPs đẩy mạnh sự tham gia của cộng đồng như làmột vấn đề mấu chốt khuyến khích tính tự chủ mà thường thông qua việc lập ra các Ủyban cộng đồng dân cư để quản lý tài sản và các chương trình kế hoạch của cộng đồng(Đỗ Hậu, 2008)

Từ năm 1993, người ta đã tiến hành một loạt các loại hình đào tạo PALMcho các nhân viên về chương trình phát triển cộng đồng y tế và công nghệ Mụcđích là giới thiệu nhân viên dự án khái niệm về cách học phạm vi các biện pháp sẵn

có của PALM như: tạo điều kiện cho cộng đồng nhận thức được các vấn đề, kiểmsoát các nguồn lực trong cộng đồng (Đỗ Hậu, 2008)