Thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM

hoạt động ĐTM có ý nghĩa bảo vệ môi trường hữu hiệu như vậy nhưng các chủ thể có trách nhiệm chủ dự án, cơ quan thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM… có thực hiện nghiêm túc, đúng quy trình

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN CAO THÔNG

THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT

VIỆC THỰC HIỆN BÁO CÁO ĐTM

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

MỤC LỤC

Lời cam đoan 1

Mục lục 2

Danh mục các chữ viết tắt 5

MỞ ĐẦU 6

Chương 1 TỔNG QUAN VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM 10

1.1 Những vấn đề lý luận về báo cáo ĐTM và thẩm định báo cáo ĐTM 10

1.1.1 Khái niệm báo cáo ĐTM 10

1.1.1.1 Sơ lược về quá trình hình thành và phát triển của ĐTM 10

1.1.1.2 Định nghĩa Đánh giá tác động môi trường 13

1.1.1.3 Đặc điểm của Đánh giá tác động môi trường 15

1.1.1.4 Bản chất pháp lý của đánh giá tác động môi trường 17

1.1.1.5 Mục đích, yêu cầu và ý nghĩa của ĐTM 18

1.1.1.6 Yêu cầu và ý nghĩa của Báo cáo ĐTM 22

1.1.2 Thẩm định và phê duyệt Báo cáo ĐTM 24

1.1.2.1 Khái niệm thẩm định 24

1.2.2.2 Chủ thể có quyền thẩm định báo cáo ĐTM 25

1.2.2.3 Phê duyệt báo cáo ĐTM 27

1.2 Những vấn đề lý luận về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM 27

1.2.1 Khái niệm về kiểm tra, giám sát 27

1.2.1.1 Khái niệm về Kiểm tra 27

1.2.1.2 Khái niệm về Giám sát 29

1.2.2 Cơ chế kiểm tra, giám sát 31

1.2.3 Mục đích và ý nghĩa của hoạt động kiểm tra, giám sát 33

1.3 Mối quan hệ giữa các chủ thể trong quá trình thẩm định, kiểm tra và giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM 34

1.3.1 Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường 34

1.3.2 Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan, tổ chức tư vấn về môi trường

và soạn thảo báo cáo ĐTM 35

1.3.3 Mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và cơ quan, tổ chức dịch vụ tư vấn về môi trường (tổ chức lập báo cáo ĐTM và tổ chức dịch vụ thẩm định) 36

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 39

2.1 Pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM 39

2.1.1 Pháp luật về báo cáo ĐTM 39

2.1.1.1 Các đối tượng phải lập báo cáo ĐTM 39

2.1.1.2 Nội dung cơ bản của Báo cáo ĐTM 43

2.1.2 Thẩm định Báo cáo ĐTM 45

2.1.2.1 Chủ thể có quyền thẩm định Báo cáo ĐTM 45

2.1.2.2 Đối tượng được thẩm định 46

2.1.2.3 Hồ sơ đề nghị thẩm định Báo cáo ĐTM 47

2.1.2.4 Hình thức thẩm định Báo cáo ĐTM 47

2.1.2.5 Quy trình thẩm định Báo cáo ĐTM 55

2.1.2.6 Thời hạn thẩm định báo cáo ĐTM 59

2.1.3 Phê duyệt Báo cáo ĐTM 60

2.1.3.1 Chủ thể có thẩm quyền phê duyệt 60

2.1.3.2 Hình thức phê duyệt: 61

2.1.3.3 Hậu quả pháp lý của quyết định phê duyệt 61

2.2 Pháp luật về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM 63

2.2.1 Những nội dung cơ bản trong việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM 63

2.2.1.1 Trách nhiệm thực hiện của chủ dự án 63

2.2.1.2 Trách nhiệm của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM, 66

2.2.2 Pháp luật về kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM 67

2.2.2.1 Hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM 67

2.2.2.2 Hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường các cấp (và các cơ quan chuyên môn về BVMT) 71

2.2.2.4 Hoạt động giám sát của cộng đồng 75

2.2.2.5 Mối quan hệ phối hợp giữa các chủ thể có trách nhiệm và quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM 79

Chương 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 84

3.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thẩm định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM 84

3.2 Những giải pháp cụ thể 90

3.2.1 Về thẩm định báo cáo ĐTM 90

3.2.1.1 Về Hội đồng thẩm định 90

3.2.1.2 Nên chăng thành lập một hệ thống cơ quan riêng biệt, độc lập để thực hiện công tác thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM 91

3.2.1.3 Quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM đối với quyết định của mình 93

3.2.1.4 Vấn đề phân cấp, uỷ quyền của các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM và kiểm tra việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM 94

3.2.2 Về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM 95

3.2.2.1 Quy định cụ thể, tập trung về quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan phê duyệt, cơ quan quản lý nhà nước về BVMT và các cơ quan, tổ chức liên quan 95

3.2.2.2 Quy định quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan Cảnh sát môi trường trong pháp luật BVMT 96

3.2.2.3 Quy định cụ thể, chi tiết địa vị pháp lý của cộng đồng trong việc giám sát thực hiện nội dung Báo cáo ĐTM 97

3.2.2.4 Sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới hệ thống các chế tài xử lý vi phạm pháp luật BVMT đầy đủ, có hệ thống, mang tính nghiêm khắc, răn đe và phòng ngừa 98

KẾT LUẬN 100

TÀI LIỆU THAM KHẢO 103

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

1 BVMT: Bảo vệ môi trường

2 CSMT: Cảnh sát môi trường

3 ĐCM: Đánh giá môi trường chiến lược

4 ĐTM: Đánh giá tác động môi trường

5 HĐTĐ: Hội đồng thẩm định

6 ONMT: Ô nhiễm môi trường

7 STMT: Suy thoái môi trường

8 TCDVTĐ: Tổ chức dịch vụ thẩm định

9 TNMT: Tài nguyên môi trường

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Sau một thời gian gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO), nền kinh

tế Việt Nam ngày một khởi sắc, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao Một dấu hiệu dễ nhận thấy và có thể minh chứng cho sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế đất nước là việc xuất hiện nhiều hơn các khu công nghiệp, nhiều nhà máy, khu đô thị mới với các toà cao ốc chọc trời… Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế cũng kéo theo nhiều vấn đề về xã hội và môi trường mà ai cũng dễ nhận thấy, đặc biệt

là vấn đề môi trường Đó là tình trạng ô nhiễm và suy thoái môi trường diễn ra ngày một nhiều hơn gây ảnh hưởng đến đời sống của nhân dân, trật tự và an toàn

xã hội Cái giá phải trả cho sự phát triển kinh tế là các dòng sông trong lành biến thành dòng sông “chết”, không khí ô nhiễm nặng với khói bụi mù mịt ở đô thị, hạn hán và lũ lụt hành hoành ở vùng nông thôn, nguồn tài nguyên thiên nhiên ngày một cạn kiệt…

Một yêu cầu đặt ra là hoạt động phát triển (hoạt động kinh tế) phải được thực hiện với nguyên tắc phát triển bền vững Hoạt động phát triển không vì mục tiêu kinh tế, cái lợi trước mắt mà gây ra hậu quả xấu về môi trường và tồn tại lâu dài cho các thế hệ mai sau Trong thời gian vừa qua, chúng ta đã chứng kiến một

số chủ thể kinh doanh vì lợi ích kinh tế của mình mà bỏ qua các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường gây ra hậu quả rất nghiêm trọng đối với môi trường tự nhiên khó có thể khắc phục Vụ việc Công ty Vedan Việt Nam xã thải xuống sông Thị Vải suốt thời gian hơn mười bốn năm gây ô nhiễm nghiêm trọng cùng với một

số vụ việc khác là minh chứng thuyết phục cho vấn đề này.[29]

Hoạt động phát triển là không thể dừng lại, do đó, đòi hỏi Nhà nước và toàn

xã hội phải có chính sách, biện pháp để bảo vệ môi trường sống Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đối với hoạt động phát triển là một trong những công cụ hữu hiệu để bảo vệ môi trường đã được các quốc gia trên thế giới sử dụng và không còn là vấn đề xa lạ đối với nước ta hiện nay Nhưng một vấn đề đặt ra là,

hoạt động ĐTM có ý nghĩa bảo vệ môi trường hữu hiệu như vậy nhưng các chủ thể có trách nhiệm (chủ dự án, cơ quan thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM…) có thực hiện nghiêm túc, đúng quy trình hay không, hoặc có thể, chủ thể hoạt động phát triển lập báo cáo ĐTM (kết quả của hoạt động ĐTM) theo đúng nội dung và thủ tục, cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM thực hiện đúng chức năng của mình nhưng việc thực hiện những nội dung và cam kết trong báo cáo ĐTM đã được phê duyệt đến đâu, được bao nhiêu phần và ở mức độ nào mới là điều đáng quan tâm Và đặc biệt hơn nữa, cơ chế kiểm tra và giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM như thế nào mới quan trọng, để đảm bảo hoạt động ĐTM thực

sự đúng ý nghĩa của nó

Tác giả chọn vấn đề này để nghiên cứu vì những lý do sau:

Trước hết, với tư cách là một công dân của đất nước, qua tình trạng vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường gây hậu quả rất nghiêm trọng của các chủ thể kinh doanh được đăng tải rầm rộ trên các phương tiện thông tin đại chúng mà hầu hết ai cũng biết, đã gợi cho tác giả một số suy ngẫm về vấn đề bảo vệ môi trường

ở nước ta hiện nay Điều đó thôi thúc tác giả đi sâu tìm hiểu, nghiên cứu vấn đề này

Với mong muốn được nghiên cứu một cách có hệ thống và đầy đủ những quy định của pháp luật Việt Nam liên quan đến vấn đề thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM Nội dung nghiên cứu chủ yếu là các vấn đề liên quan đến báo cáo ĐTM; thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM của cơ quan có thẩm quyền; cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM đã được phê duyệt và các yêu cầu của quyết định phê duyệt…

Thông qua việc tìm hiểu, nghiên cứu thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM và hậu thẩm định báo cáo ĐTM của nước ta cũng như hiểu các quy định và việc thực hiện trên thực tế qua các giai đoạn Để từ đó,

có những cái nhìn đúng bản chất về tình trạng chất lượng hoạt động ĐTM, thẩm định báo cáo ĐTM, việc kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM và

các chủ thể kinh doanh trong thời gian vừa qua Từ đó, giúp tìm ra giải pháp hữu hiệu để khắc phục những nhược điểm, phát huy các ưu điểm trong hoạt động ĐTM

Thế nên, tác giả chọn vấn đề “Thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra,

giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học của

mình

2 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Đê tài sẽ tập trung nghiên cứu các vấn đề pháp lý cũng như cơ sở lý luận của vấn đề ĐTM, hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM của pháp luật Việt Nam hiện nay Trong các nội dung này, tác giả sẽ đưa ra các nhận xét, đánh giá việc thực hiện các hoạt động này trên thực tiễn của nước ta trong thời gian qua Từ đó, tìm ra nguyên nhân cơ bản của thực trạng các vấn đề trên và nêu lên những kiến nghị có thể áp dụng cho Việt Nam trong việc khắc phục tình trạng trên cũng như có những gợi ý nhỏ cho các nhà làm luật góp phần hoàn thiện pháp luật về vấn đề này

3 Tình hình nghiên cứu ở Việt nam và ý nghĩa lý luận của đề tài

Có thể nói, ở nước ta hiện nay, ngoài một số bài báo có đề cập hoặc nghiên cứu một số khía cạnh nhỏ của vấn đề thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM hoặc nghiên cứu với phạm vi rộng hơn

là hoạt động ĐTM nói chung (Luận án Tiến sĩ của Lê Sơn Hải về đề tài “Những vấn đề pháp lý của việc đánh giá tác động môi trường của các dự án đầu tư”, năm 2006) thì chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách sâu sắc, có hệ thống và đầy đủ Vấn đề này gần đây mới thực sự nổi cộm do tình trạng vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường nghiêm trọng qua kết quả của các đợt thanh kiểm tra tình hình thực thi các cam kết, nội dung báo cáo ĐTM, trách nhiệm bảo vệ môi trường của các chủ thể kinh doanh mà các báo, đài đã đề cập

Việc nghiên cứu một cách có hệ thống vấn đề này mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc Nó có ý nghĩa cho việc xây dựng đầy đủ, hợp lý và khoa học

hơn những quy phạm pháp luật về lĩnh vực này làm cơ sở pháp lý cho việc áp dụng trên thực tế Những kiến nghị của đề tài hy vọng sẽ đem lại những kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về ĐTM

4 Phương pháp nghiên cứu

Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh các quy định pháp luật về vấn đề này trong từng giai đoạn, khảo sát thực tiễn, xây dựng mô hình… dựa trên nền tảng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử

5 Các nội dung cơ bản của luận văn

Luận văn được kết cấu thành ba chương:

Chương 1: Tổng quan về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát

việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM

Chương 2: Thực trạng pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm

tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về

thẩm định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ở nước

ta hiện nay

Chương 1 TỔNG QUAN VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM

1.1 Những vấn đề lý luận về báo cáo ĐTM và thẩm định báo cáo ĐTM

1.1.1 Khái niệm báo cáo ĐTM

1.1.1.1 Sơ lược về quá trình hình thành và phát triển của ĐTM

Cuộc sống của con người không thể tách rời với môi trường xung quanh Mỗi một hoạt động của cá nhân, xã hội đều tác động đến môi trường sống Hiện nay, xã hội loài người đang sống trong thời kỳ công nghiệp nên các hoạt động sản xuất tác động đến môi trường ngày một tăng, tăng nhu cầu khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên Do đó, con người ngày càng tác động nhiều hơn đến môi trường Những hoạt động này có thể chủ ý hoặc vô ý của chủ thể hành động nhưng nó ảnh hưởng đến môi trường dưới hai dạng hậu quả: tiêu cực hoặc tích cực Muốn tồn tại và phát triển bền vững, đòi hỏi từng cá nhân nói riêng, các quốc gia nói chung phải chủ động xem xét để tìm ra cũng như dự liệu được những tác động nào là tích cực để phát huy và những tác động nào là tiêu cực để hạn chế Thực tế, các quốc gia đã nhận thấy được vấn đề bảo vệ môi trường và sự tồn vong của con người Chính vì vậy, việc đánh giá, xem xét các hoạt động phát triển có tác động đến môi trường như thế nào để dự báo và có phương án giảm thiểu các tác động tiêu cực đến môi trường đã được các quốc gia trên thế giới quan tâm Và cũng từ đó, khái niệm “Environmental Impact Assessment” (EIA) mà theo thuật ngữ pháp lý Việt Nam là “Đánh giá tác động môi trường” (ĐTM) được đưa ra làm tên gọi cho hoạt động nói trên

Trên phương diện pháp lý, đây là một khái niệm khá mới so với các khái niệm pháp lý truyền thống khác Thế nhưng, do tính cấp thiết của vấn đề, nên trong một thời gian ngắn nó đã sớm phổ biến trong hệ thống pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới Nếu xét về tính chất công việc thì đánh giá tác động môi trường hình như đã có từ rất lâu, song từ phương diện học thuật thì ĐTM còn khá mới mẻ

Vào thập kỷ 60 và 70 của thế kỷ XX, nhân dân tại các nước phát triển đã bắt đầu quan tâm sâu sắc tới chất lượng môi trường sống Chính những nguy cơ về thảm họa môi trường nên ĐTM đã trở thành một vấn đề chính trị rất quan trọng tại nhiều quốc gia thời bấy giờ Có thể nói, Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên đưa ra khái niệm EIA, được quy định trong Chính sách môi trường quốc gia của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ (National Environment Policy Act – NEPA) năm 1970 Sau Hoa Kỳ, ĐTM được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới như: Nhật Bản, Singapo (1972), Canada (1973), Đức (1975), Trung Quốc (1979), Malaixia (1979), Thái Lan (1987), [41] Về phương thức thực hiện, ban đầu chỉ là những báo cáo chi tiết mang tính chất mô tả, dự đoán về môi trường, dần dần đã hình thành và phát triển các phương pháp đánh giá định tính hay định lượng có sử dụng kinh nhiệm của các chuyên gia cũng như kiến thức của nhiều ngành khoa học khác Đến năm

1985, hầu hết các nước phát triển có quy định về mặt pháp lý hoặc ít nhất cũng hoàn thành báo cáo ĐTM ĐTM ngày càng được quan tâm, nhất là sau khi Chương trình môi trường của Liên hợp quốc (UNEP) được xây dựng Ngoài các quốc gia, các tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm và có nhiều đóng góp tới hoạt động ĐTM Điển hình là Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), cơ quan tài chính của Mỹ (USAID), Các ngân hàng lớn đều có những quy định và hướng dẫn cụ thể đối với hoạt động đánh giá tác động môi trường của các dự án đầu tư phát triển có sử dụng vốn của mình

Ở Việt Nam, vào thời điểm ĐTM được hình thành và thực hiện trong cộng đồng quốc tế, chúng ta đang dồn sức người, sức của cho cuộc chiến tranh bảo vệ

tổ quốc, sau đó là công cuộc khôi phục đất nước Tuy nhiên, nhận thấy được tầm quan trọng của vấn đề này, nên đầu thập niên 80 của thế kỷ XX, Đảng và Nhà nước ta đã tạo điều kiện cho các cơ quan, cá nhân tiếp cận lĩnh vực mới mẻ này

Từ năm 1983, chương trình nghiên cứu cấp Nhà nước về tài nguyên thiên nhiên và môi trường bắt đầu đi vào nghiên cứu phương pháp luận về ĐTM và việc vận dụng phương pháp luận ĐTM đã có trên thế giới vào điều kiện kinh tế của

hạn hẹp nên chương trình cũng chưa thực sự đạt được kết quả tốt Sau năm 1990, một đội ngũ các chuyên gia về môi trường do Giáo sư Lê Thạc Cán chủ trì đã thực hiện chương trình nghiên cứu môi trường mang mã số KT 02, trong đó có một đề tài trực tiếp nghiên cứu ĐTM (KT 02 – 16) Vào thời điểm đó, một số báo cáo ĐTM mẫu đã được lập như: Báo cáo ĐTM Nhà máy giấy Bãi Bằng, Báo cáo ĐTM Chương trình thủy lợi Thạch Nham [13]

Về mặt pháp lý, năm 1985, lần đầu tiên ĐTM được quy định trong một văn bản riêng Nghị quyết 246/HĐBT của Hội đồng bộ trưởng ngày 20/09/1985 đã yêu cầu phải thực hiện ĐTM đối với các dự án phát triển Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau mà quy định này chưa được các ngành và các địa phương thực hiện Ngày 25/02/1993, trong Chỉ thị số 37/TTg của Thủ tướng Chính phủ về công tác cần làm ngay để bảo vệ môi trường đã yêu cầu thực hiện thủ tục ĐTM đối với các

dự án phát triển Một số dự án như: Thủy điện Trị An đã thực hiện yêu cầu này Đến năm 1993, Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường ngày 27/03/1993 Luật đã quy định một số nội dung về ĐTM Tiếp sau đó, một loạt các văn bản pháp quy được ban hành như: Nghị định

số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 1993; Thông tư số 1420/MTg ngày 26/11/1994 của Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường hướng dẫn đánh giá tác động môi trường đối với các cơ

sở đang hoạt động; Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT ngày 29/04/1998 của

Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường hướng dẫn lập và thẩm định Báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư; Đến năm 2005, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 ngày 29/11/2005 Đây là một bước tiến mới trong việc quy định đánh giá tác động môi trường trong Luật Bảo vệ môi trường Theo quy định mới, Đánh giá tác động môi trường (đánh giá môi trường) được tách làm hai hoạt động: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Vấn đề này được quy định thành một chế định riêng tại Chương III của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005

Từ khi ra đời cho đến nay, ĐTM đã phát huy tác dụng của nó đối với công cuộc bảo vệ môi trường; đồng thời ĐTM trở thành một công cụ hữu hiệu giúp Nhà nước trong việc thực hiện chức năng quản lý về môi trường

1.1.1.2 Định nghĩa Đánh giá tác động môi trường

Mục đích của việc đánh giá tác động môi trường giúp chúng ta tiên lượng,

dự đoán được những tác động môi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực của hoạt động phát triển tới môi trường và xã hội Hiện nay, tại nhiều nước trên thế giới, ĐTM là mang tính bắt buộc và được tiến hành trước khi ra quyết định về dự án Việc đánh giá có liên quan đến mục tiêu kinh tế của dự án nhằm đưa ra những quyết định đúng đắn ĐTM nhằm đảm bảo rằng các hoạt động phát triển đều có cơ sở môi trường bền vững ĐTM có thể được xem xét ở nhiều phương diện khác nhau Xét dưới góc độ quản lý, nó được coi là một biện pháp (công cụ) quản lý nhà nước về môi trường Xét dưới góc độ khoa học, nó là những nghiên cứu về mối liên hệ, những tác động biện chứng giữa các hoạt động phát triển và các khía cạnh môi trường

Trên thế giới có rất nhiều cách định nghĩa về ĐTM Mỗi quốc gia, mỗi tổ chức có một cách định nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chùng, những định nghĩa đó

có nội dung cơ bản là giống nhau và chứa đựng các yếu tố đặc trưng của hoạt động đánh giá tác động môi trường (như đối tượng đánh giá, phạm vi đánh giá, mục tiêu của việc đánh giá)

Trên phương diện là khái niệm pháp lý, ĐTM là tổng thể các quan hệ pháp luật hình thành giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các tổ chức cá nhân thực hiện các hoạt động phát triển trong việc khảo sát và đánh giá tác động của các hoạt động phát triển đó đối với các yếu tố của môi trường

Có thể nói, trên thế giới Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên đưa ra khái niệm đánh giá tác động môi trường (Environmental Impact Assessment – EIA) Định nghĩa

về ĐTM được nêu trong đạo luật của Hoa Kỳ về chính sách môi trường quốc gia

(UNEP): “Đánh giá tác động môi trường là một quá trình nghiên cứu nhằm dự báo hậu quả môi trường của một dự án phát triển quan trọng Đánh giá tác động môi trường được xem xét việc thực hiện đề án sẽ gây ra những vấn đề gì đối với đời sống con người tại khu vực dự án, tới kết quả của chính dự án và của các hoạt động khác tại vùng đó Sau dự báo đánh giá tác động môi trường phải xác định các biện pháp làm giảm thiểu đến mức thấp nhất các tác động tiêu cực, làm cho dự án

thích hợp với môi trường của nó” (ROAP, UNEP, 1988) Năm 1991, Uỷ ban Liên

hiệp quốc về các vấn đề kinh tế Châu Âu đã đưa ra một định nghĩa ngắn gọn và súc tích “Ðánh giá tác động môi trường là đánh giá tác động của một hoạt động có

kế hoạch đối với môi trường.” [23] Cũng theo tổ chức kinh tế - xã hội Châu Á

Thái Bình Dương (ESCAP) thì: “Đánh giá tác động môi trường bao gồm ba thành

phần: xác định, dự báo và đánh giá tác động môi trường của một dự án, của một chính sách đến môi trường” [41]

Tại Việt Nam, ĐTM là một khái niệm mới xuất hiện Theo Giáo sư Lê Thạc Cán – một trong những nhà khoa học đầu ngành về nghiên cứu ĐTM ở nước

ta – đã đưa ra định nghĩa ĐTM như sau: “ĐTM của một hoạt động phát triển kinh

tế xã hội là xác định, phân tích, dự đoán những tác động lợi hại trước mắt và lâu dài của việc thực hiện hoạt động đó với tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường sống của con người Trên cơ sở đó đề xuất các biện pháp phòng tránh, khắc phục hoặc làm giảm nhẹ các tác động tiêu cực của dự án đối với môi trường” [13, tr.15]

Định nghĩa ĐTM của Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 đã cân nhắc đến những đặc tính pháp lý cơ bản của những khái niệm tương ứng được sử dụng rộng

rãi trên thế giới “Đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá

dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cơ sở sản xuất kinh doanh, công trình kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và các công trình khác để rồi để xuất các giải pháp thích hợp về bảo

vệ môi trường” [30, khoản 11 Điều 2] Do nhu cầu của thực tiễn áp dụng pháp luật

cũng như để phù hợp với thông lệ pháp luật môi trường trên thế giới, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã tách đánh giá tác động môi trường thành hai hoạt động độc lập là: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi

trường (ĐTM) Thế nên, đã xuất hiện thêm khái niệm ĐMC Ðánh giá môi trường chiến lược là một hình thức đánh giá tác động môi trường nhưng được mở rộng cho các chính sách, kế hoạch và chương trình Khoản 20 Điều 3 Luật BVMT năm

2005 có đưa ra định nghĩa như sau: “Đánh giá tác động môi trường là việc phân

tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó” Định nghĩa về ĐTM của

Luật BVMT năm 2005 được đưa ra mang nội hàm với dự án đầu tư cụ thể còn định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 1993 mang nội hàm của hoạt động phát triển (Hoạt động phát triển có thể là một dự án, một chương trình, một kế hoạch, một chính sách) Do vậy, giữa chúng có sự khác nhau về đối tượng và phạm vi đánh giá Định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 2005 được đưa ra tương đối ngắn gọn nhưng đã bao hàm được những đặc tính pháp lý cơ bản của ĐTM

Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về ĐTM, song có một điểm chung giữa các cách tiếp cận nêu trên là các khái niệm đều chứa đựng những yếu tố đặc trưng của hoạt động ĐTM

* Khái niệm báo cáo ĐTM

Chúng ta cần phân biệt đánh giá tác động môi trường và bản Báo cáo ĐTM Đánh giá tác động môi trường là khái niệm để chỉ một hoạt động, một quá trình phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó Còn báo cáo ĐTM là một bản báo cáo dưới hình thức bằng văn bản giấy hoặc phần mềm, là kết quả của hoạt động ĐTM, chứa đựng các thông tin, kết quả của hoạt động ĐTM Báo cáo ĐTM được lập theo những yêu cầu về nội dung và hình thức nhất định

1.1.1.3 Đặc điểm của Đánh giá tác động môi trường

Qua các định nghĩa nêu trên cho thấy ĐTM có những đặc trưng chủ yếu dễ nhận thấy như sau:

+ Đối tượng đánh giá là các yếu tố môi trường và các yếu tố kinh tế - xã hội;

+ Mục tiêu là dự báo và giảm thiểu những tác động tiêu cực của hoạt động phát triển (dự án) tới môi trường

Về đối tượng đánh giá: Khi tiến hành đánh giá tác động môi trường, các chủ

thể có nghĩa vụ thực hiện ĐTM phải xác định được các yếu tố liên quan đến hoạt động phát triển (dự án) Cụ thể như: yếu tố môi trường, yếu tố kinh tế - xã hội Để xây dựng và thực hiện dự án, chủ thể tiến hành (chủ đầu tư hoặc chủ thể được ủy quyền) phải xem xét địa điểm đặt dự án, xem xét điều kiện về tài nguyên thiên nhiên, khí hậu và thổ nhưỡng nơi đặt dự án như thế nào? Đến vấn đề nguyên nhiên liệu, nguồn nhân lực, cơ sở hạ tầng, thị trường tiêu thụ nơi đặt dự án ra sao? Điều này giúp chủ dự án có một cái nhìn vừa tổng thể, vừa chi tiết về các điều kiện kinh tế - xã hội và môi trường nơi dự định đặt dự án để từ đó có giải pháp hợp lý cho việc tiến hành triển khai dự án đó trên thực tế

Về phạm vi đánh giá: Phạm vi đánh giá tác động môi trường là hoạt động

phát triển Hoạt động phát triển có thể là một dự án, một chương trình, một kế hoạch, một chính sách Trước đây, theo Luật BVMT năm 1993, ĐTM được áp dụng bao gồm các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển Hiện nay, Luật BVMT năm 2005 đã tách đánh giá tác động môi trường thành ĐMC và ĐTM Phạm vi ĐTM là các dự án đầu tư cụ thể thuộc mọi lĩnh vực có khả năng gây ảnh hưởng xấu đến môi trường theo danh mục mà pháp luật định

Về mục tiêu của ĐTM: mục tiêu của đánh giá tác động môi trường là nhằm

dự báo, dự đoán được những tác động môi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy

ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực Với những đặc điểm về kinh tế - xã hội, tài nguyên môi trường đã xem xét cùng với nội dung hoạt động phát triển (lĩnh vực đầu tư, đặc điểm quy trình công nghệ, quy mô dự án ), chủ thể thực hiện ĐTM sẽ thấy được dự án của mình có những tác động như thế nào đến môi trường xung quanh Từ đó, chủ thể thực hiện ĐTM dự liệu được đâu

là những tác động tích cực để phát huy, đâu là những tác động tiêu cực để hạn chế Khi nhận thấy được các tác động tiêu cực có thể ảnh hưởng xấu đến môi trường,

chủ thể có nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường phải phân tích, đánh giá các giải pháp để đưa ra được phương án tối ưu cho việc giảm thiểu những tác đông tiêu cực này, đảm bảo lợi ích của chủ dự án và lợi ích của toàn xã hội

1.1.1.4 Bản chất pháp lý của Đánh giá tác động môi trường

Đánh giá tác động môi trường là một chế định pháp lý trong pháp luật bảo

vệ môi trường Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều đưa ĐTM trở thành một bộ phận cơ bản không thể thiếu trong pháp luật về môi trường Một số quốc gia còn quy định ĐTM thành một đạo luật riêng (Hoa Kỳ, Italia, ) Ở Việt Nam, ĐTM

được quy định trong một chế định riêng của Luật bảo vệ môi trường

Bảo vệ môi trường là yêu cầu cấp thiết của mỗi quốc gia và quốc tế Đánh giá tác động môi trường là một trong những cụ để bảo vệ môi trường rất hiệu quả Chính vì lẽ đó, các quốc gia trên thế giới quy định ĐTM là nghĩa vụ pháp lý bắt buộc đối với các chủ thể thực hiện hoạt động phát triển (chủ dự án) Nghĩa vụ bảo

vệ môi trường được quy định trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

Việt Nam: “Cơ quan Nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội,

mọi các nhân phải thực hiện các quy định Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường”[32, điều 29] Quy định này là căn cứ quan

trọng được cụ thể hóa trong pháp luật bảo vệ các nguồn tài nguyên và môi trường nói chung, quy định về ĐTM nói riêng Điều 18, Điều 17 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định rõ nghĩa vụ ĐTM của chủ thể hoạt động phát triển (chủ dự án) Khi ĐTM trở thành một chế định pháp lý thì nó là một hệ thống các quy tắc xử sự

mà chủ thể có nghĩa vụ cần phải thực hiện khi tiến hành một hoạt động pháp triển

có khả năng tác động đến môi trường

Như vậy, bản chất pháp lý của ĐTM được thể hiện ở chổ, nó là một nghĩa

vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu quản lý nhà nước về môi trường, từ nghĩa vụ hiến định của tất cả các cá nhân, tổ chức trong việc bảo vệ môi trường Bản chất này

được thể hiện ở những yêu cầu sau:

+ Bất cứ tổ chức, cá nhân nào nếu thực hiện dự án gây ảnh hưởng đến môi trường đều phải thực hiện việc phân tích, đánh giá các tác động tới môi trường và

phải đề xuất các biện pháp thích hợp để bảo vệ môi trường

+ Nghĩa vụ thực hiện ĐTM không phải là một nghĩa vụ chung chung mà gắn liền với mỗi chủ thể cụ thể Đó là chủ thể có dự án có nguy cơ gây tác động đến

môi trường

+ Đánh giá tác động môi trường không phải là một nghĩa vụ mang tính hình thức mà là một nghĩa vụ mang tính chất nội dung Điều này có nghĩa ĐTM không chỉ là một điều kiện về thủ tục cho việc phê duyệt dự án mà điều quan trọng là các yếu tố tác động về môi trường cần phải được xem xét, cân nhắc một cách đấy đủ như các yếu tố vật chất khác của dự án.[41]

1.1.1.5 Mục đích, yêu cầu và ý nghĩa của ĐTM

- Mục đích và yêu cầu của đánh giá tác động môi trường

Mục đích trực tiếp, trước mắt của ĐTM là tìm ra những biện pháp tối ưu để hạn chế và giảm thiểu những tác động tiêu cực từ các hoạt động phát triển đến môi trường; cung cấp thông tin cho việc ra quyết định để hoạt động phát triển phù hợp với môi trường Nhưng xét về mặt bản chất và suy cho cùng thì mục đích bao

trùm, cơ bản của ĐTM chính là phát triển bền vững Có thể nói, ĐTM là công cụ

hữu hiệu để thực hiện mục đích này

Quá trình thực hiện ĐTM phải đảm bảo gắn sự phát triển kinh tế - xã hội với việc bảo vệ môi trường Phát triển không thể không tác động đến môi trường Khi sự phát triển với tốc độ càng lớn thì nhu cầu cần tới môi trường càng tăng, lúc

đó, nếu khai thác môi trường vượt quá khả năng cung cấp của nó thì môi trường sẽ không được bảo vệ, còn nếu bảo vệ môi trường thì phải chấp nhận việc hạn chế khai thác, sử dụng môi trường; và khi đó, lợi ích trước mắt sẽ bị ảnh hưởng ít nhiều Phải chăng ở đây có sự mâu thuẩn? Thực chất giữa môi trường và sự phát triển có mối quan hệ biện chứng không thể tách rời, bổ sung hỗ trợ cho nhau cùng tồn tại và phát triển Có chăng, sự mâu thuẫn là do con người đã tiến hành những

hoạt động làm phá vỡ sự cân bằng, thống nhất giữa chúng Chính ĐTM là một trong những phương thức hữu hiệu để chủ thể thực hiện các hoạt động phát triển nhìn thấy được sự cân bằng, thống nhất và hành động trong sự cân bằng, thống nhất đó Có như vậy, môi trường mới được bảo vệ, hoạt động phát triển mới có cơ hội phát triển ổn định, bền vững Đây là cơ sở phương pháp luận để Việt Nam cũng như các quốc gia trên thế giới quy định ĐTM là một nghĩa vụ pháp lý bắt buộc đối với các chủ thể khi thực hiện hoạt động phát triển

Để ĐTM đạt được mục đích phát triển bền vững, quá trình ĐTM phải đáp ứng những yêu cầu sau (cũng chính là các nguyên tắc của hoạt động ĐTM):

+ ĐTM phải được đặt trong một thể thống nhất của yêu cầu phát triển và không được đối lập với sự phát triển;

+ ĐTM phải thực sự là công cụ giúp cho việc lựa chọn quyết định;

+ ĐTM phải đảm bảo là một hoạt động mang tính chất liên ngành;

+ ĐTM nhất thiết phải được tiến hành trên cơ sở các quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường;

+ Toàn bộ nội dung của hoạt động ĐTM phải được thực hiện một cách khách quan, khoa học Tất cả các thông số, các giải pháp đưa ra phải đảm bảo tính hiện thực và khả thi.[41, tr.146]

+ Cơ quan thưc hiện ĐTM phải có đủ điều kiện chuyên môn và cơ sở vật chất Như vậy, ĐTM là sự thể hiện cụ thể nhất quan điểm phát triển bền vững, phát triển trên cơ sở duy trì và cải thiện môi trường

- Ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường

+ Hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển

Nhiều chuyên gia phát triển coi việc đánh giá tác động môi trường là một chướng ngại vật mà họ phải vượt qua trước khi xúc tiến các hoạt động khác Quy trình ĐTM còn có thể bị coi là một hoạt động tốn kém thời gian và tiền bạc Tuy

khuôn mẫu để song song xem xét các vấn đề môi trường và các vấn đề về thiết kế

và vị trí Việc đánh giá tác động môi trường góp phần hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển, ví dụ như: nó chỉ ra những bộ phận nào của dự án cần phải được cải tiến để giảm thiểu hoặc loại bỏ những tác động có hại đối với môi trường Việc sớm xem xét những tác động môi trường ngay từ giai đoạn lập kế hoạch phát triển sẽ giúp cho hoạt động phát triển đó trở nên an toàn cho môi trường; giúp cải thiện mối quan hệ giữa các chủ thể phát triển, các cơ quan quản lý quy hoạch và cộng đồng địa phương Người tiêu dùng hiện nay ngày càng đòi hỏi các sản phẩm phải không gây thiệt hại cho môi trường Do đó, thị trường cho các công nghệ sạch cũng ngày càng phát triển Hoạt động ĐTM có thể cung cấp cho các chủ thể phát triển những dấu hiệu về những tranh chấp có thể xảy ra Do vậy, những chủ thể phát triển (chủ dự án) khôn ngoan có thể sử dụng quy trình ĐTM như một giải pháp “Hiệu quả môi trường” nhằm loại bỏ những tác động tiêu cực đối với môi trường, xoa dịu sự phản đối của công luận và tránh được kiện cáo tốn kém

+ Hỗ trợ việc đưa ra quyết sách, công cụ quản lý các hoạt động phát triển

Ðánh giá tác động môi trường là một quy trình với nhiều mục đích quan trọng

Ðó là một hoạt động hỗ trợ cho việc đưa ra quyết sách Ví dụ như, đối với những nhà quản lý địa phương hoạt động ĐTM giúp xem xét một cách có hệ thống những khía cạnh môi trường của một hoạt động phát triển trước khi đưa ra quyết định cuối cùng và trong đó một số trường hợp, nó giúp tìm ra những giải pháp thay thế Người chịu trách nhiệm đưa ra quyết sách có thể cân nhắc báo cáo ĐTM cùng với nhiều tài liệu khác liên quan đến hoạt động phát triển đó So với các biện pháp khác, ví dụ như biện pháp phân tích chi phí - lợi ích, biện pháp ĐTM thường

có phạm vi rộng hơn Việc đánh giá tác động môi trường không thay thế được cho bước quyết định nhưng nó giúp phân định một số yếu tố liên quan đến hoạt động phát triển và những yếu tố này có thể đưa đến một quyết định hợp lý hơn Quy trình ĐTM có thể là cơ sở cho việc đàm phán, thương lượng giữa các chủ thể phát triển với các tổ chức dân sự hữu quan và các nhà quản lý quy hoạch [23] Ðiều này giúp cân bằng giữa lợi ích môi trường và lợi ích phát triển Ý nghĩa này thể hiện rõ

nét, cụ thể nhất thông qua quá trình thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM Nhận được báo cáo ĐTM, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành thẩm định về mặt pháp lý cũng như nội dung khoa học của báo cáo, từ đó đưa ra quyết định phê duyệt hay không phê duyệt báo cáo ĐTM, tiếp đến, cho phép hay không cho phép

dự án được thực hiện trên thực tế Trước kia, khi xem xét để đưa ra quyết định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường chỉ chú trọng đến các vấn đề kinh tế - kỹ thuật của hoạt động phát triển còn các yếu tố về môi trường thường bị bỏ qua hoặc không được coi trọng đúng mức ĐTM giúp cơ quan xét duyệt dự án đưa ra các quyết định đúng đắn

+ Từ khía cạnh là một công cụ bảo vệ môi trường, phục vụ cho phát triển bền vững

Đánh giá tác động môi trường là một trong những công cụ, cơ chế bảo vệ môi trường hữu hiệu So với các cơ chế bảo vệ môi trường khác, cơ chế này tập trung vào ngăn ngừa ô nhiễm ĐTM góp phần loại trừ hoặc hạn chế các tác động xấu của hoạt động phát triển tới môi trường Chẳng hạn, trong hoạt động khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên, ĐTM gắn liền với việc lựa chọn công nghệ hợp

lý, phương án tối ưu (các giải pháp kỹ thuật), góp phần sử dụng tiết kiệm, hợp lý,

có hiệu quả nguồn tài nguyên thiên nhiên, giảm bớt tình trạng suy thoái, ô nhiễm môi trường Như vậy, ĐTM là một trong những biện pháp góp phần hạn chế, đẩy lùi nguyên nhân gây ra suy thoái, ô nhiễm môi trường Đặc biệt, ĐTM góp phần giảm thiểu những tác động tiêu cực đến môi trường thông qua việc dự báo trước những tác động tiêu cực và đưa ra các biện pháp xử lý hữu hiệu

Mục đích của ĐTM là phát triển bền vững và phát triển bền vững cũng là ý nghĩa của nó Ðằng sau tất cả những mục đích đó là vai trò trung tâm của hoạt động ĐTM trên phương diện là một trong những công cụ giúp đạt đến phát triển bền vững tức là sự phát triển không bắt trái đất phải trả giá Những hoạt động có hại cho môi trường hiện này cần phải được quản lý càng chặt chẽ càng tốt Trong một số trường hợp, các hoạt động đó tuy đã bị đình chỉ nhưng những hậu quả môi

tác động tiêu cực đó được giải quyết sớm ngay từ giai đoạn quy hoạch vì “phòng bệnh bao giờ cũng tốt hơn là chữa bệnh”.[23]

1.1.1.6 Yêu cầu và ý nghĩa của Báo cáo ĐTM

Kết quả của quá trình đánh giá tác động môi trường được thể hiện rõ nét trong bản Báo cáo đánh giá tác động môi trường Báo cáo ĐTM chứa đựng tổng thể các thông tin về dự án, các tác động tới môi trường của dự án, các biện pháp giảm thiểu Qua báo cáo ĐTM, các chủ thể có liên quan có thể nhận định được khả năng thực hiện trên thực tế của dự án

- Yêu cầu đối với Báo cáo ĐTM

Báo cáo ĐTM là văn bản “trả bài” của chủ dự án đối với yêu cầu ĐTM theo quy định của pháp luật khi thực hiện dự án Bản báo cáo ĐTM phải tuân thủ những yêu cầu luật định Những yêu cầu đối với ĐTM cũng là yêu cầu chung của báo cáo ĐTM Ngoài những yêu cầu chung, báo cáo ĐTM còn có những yêu cầu

cụ thể về mặt nội dung cũng như hình thức

+ Trước hết về mặt nội dung, báo cáo ĐTM phải mô tả được mục tiêu, ý nghĩa

kinh tế - xã hội, đặc điểm kỹ thuật - công nghệ và tiến độ thực hiện dự án Đồng thời, báo cáo ĐTM phải phân tích được hiện trạng môi trường tại địa bàn thực hiện dự án, dự báo được xu thế diễn biến của từng thành phần môi trường trong những trường hợp không thực hiên dự án; dự báo được những diễn biến môi trường tương ứng với các dự án khác nhau để so sánh những “được, mất” về môi trường

Báo cáo ĐTM phải chỉ rõ được tất cả các tác động môi trường chủ yếu trên

cơ sở so sánh lợi ích và chi phí của dự án; đồng thời đưa ra các biện pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực không thể tránh được Báo cáo phải so sánh lợi ích thu được và chi phí bỏ ra cho từng biện pháp của dự án Từ đó có kiến nghị và lựa chọn được phương án tối ưu để thực hiện dự án cùng các phương pháp xử lý thích hợp về môi trường, định hướng sao cho dự án khi thực hiện sẽ phù hợp với điều kiện môi trường khu vực

+ Về mặt hình thức, báo cáo ĐTM phải đúng cơ cấu, bố cục và có đủ các

phần mà pháp luật đã quy định Báo cáo ĐTM phải rõ ràng, dễ hiểu, dùng ngôn

ngữ, thuật ngữ phổ thông, chặt chẽ về mặt pháp lý

- Ý nghĩa của báo cáo ĐTM

Cũng như yêu cầu của báo cáo ĐTM, ngoài những ý nghĩa chung của ĐTM, báo cáo ĐTM có những ý nghĩa pháp lý rất quan trọng Bởi lẽ, báo cáo ĐTM là sự biểu hiện cụ thể nhất kết quả, nội dung của hoạt động đánh giá tác động môi trường, là tài liệu chính thống và có thể nói là duy nhất có giá trị khoa học, pháp lý

về hoạt động đánh giá tác động môi trường Báo cáo ĐTM là một văn bản tạo cơ

sở pháp lý cho mọi quyết định và hành động

Báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt là một trong những cơ sở để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định triển khai thực hiện dự án Báo cáo ĐTM được phê duyệt đồng nghĩa với việc chủ dự án sẽ được cấp giấy phép đầu tư, giấy phép xây dựng

Báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt là cơ sở để xác định trách nhiệm của các chủ thể có công trình, dự án đối với những hậu quả gây ra cho môi trường sau này Trong báo cáo ĐTM, chủ dự án đã phân tích, xem xét những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường và đã cam kết đưa ra những biện pháp xử lý để bảo vệ môi trường Báo cáo ĐTM được phê duyệt là cơ sở để cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền kiểm tra, giám sát xem chủ dự án có thực hiện đúng cam kết hay không và thực hiện ở mức độ nào? Trong trường hợp, nếu khi dự án được tiến hành xây dựng và hoạt động nhưng chủ dự án không tuân thủ các cam kết trong báo cáo ĐTM cũng như các yêu cầu của cơ quan phê duyệt trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM hoặc gây hậu quả tiêu cực cho môi trường thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ căn cứ vào báo cáo ĐTM đã được phê duyệt để xác định trách nhiệm pháp lý, hình thức xử lý đối với chủ dự án

Tiếp đến, báo cáo ĐTM được thẩm định, phê duyệt còn là căn cứ để xác định trách nhiệm (ràng buộc trách nhiệm pháp lý) đối với cơ quan nhà nước về

những hậu quả xấu do dự án đã được phê duyệt gây ra với môi trường Đặc biệt là

cơ quan trực tiếp thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM của dự án đó Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm trước những quyết định của mình khi thông qua, phê duyệt báo cáo ĐTM là phải đảm bảo được tính hợp pháp, chính xác, khoa học và khách quan của báo cáo ĐTM Thí dụ, trường hợp một báo cáo ĐTM không đưa ra được biện pháp xử lý về chất thải hợp lý mà cơ quan có thẩm quyền vẫn thông qua và phê duyệt; sau này khi dự án được thực hiện trên thực tế

đã gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng thì báo cáo ĐTM là cơ sở để xác định trách nhiệm của cơ quan thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM đó và các chủ thể có liên quan

1.1.2 Thẩm định và phê duyệt Báo cáo ĐTM

1.1.2.1.Khái niệm thẩm định

Thẩm định là một thuật ngữ thông dụng, dưới góc độ chữ Hán Việt, thẩm định được kết hợp từ chữ “Thẩm” và chữ “Định” Chữ “Thẩm” ở đây được hiểu là kiểm tra, xem xét, đánh giá; chữ “Định” có nghĩa là quyết định Hợp nghĩa của hai chữ là kiểm tra, xem xét để ra quyết định Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng,

NXB Đà Nẵng thì “Thẩm định” là “xem xét nhằm đánh giá để xác định, quyết

định” [44, tr.750] Như vậy, có thể hiểu rằng, thẩm định là việc chủ thể có chức

năng xem xét, đánh giá một sự vật, hiện tượng nào đó để xác định nhằm đưa ra

quyết định liên quan đến sự vật, hiện tượng đó

Qua việc phân tích khái niệm “thẩm định”, có thể nhận thấy một số đặc điểm

sau:

(i) Chủ thể thẩm định phải là chủ thể có khả năng, năng lực và điều kiện nhất

định Chủ thể thẩm định có thể là một cá thể hoặc một tập thể (thông thường gọi là Hội đồng) tùy theo đặc điểm, tính chất của từng sự vật, hiện tượng được thẩm

định;

(ii) Đối tượng của thẩm định là sự vật, hiện tượng trong thế giới khách quan

Sự vật, hiện tượng có thể là vật chất hoặc ý thức, hữu hình hoặc vô hình;

(iii) Nội dung của việc thẩm định là xem xét, đánh giá để đưa ra kết luận, quyết định Việc đưa ra đánh giá, quyết định luôn có mục đích liên quan đến sự vật, hiện

tượng được thẩm định

Theo quan điểm của tác giả, thẩm định báo cáo ĐTM là một hoạt động trong lĩnh vực quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của cơ quan có thẩm quyền (Cơ quan nhà nước hoặc được chủ thể được cơ quan nhà nước ủy quyền) kiểm tra, xem xét về hình thức cũng như nội dung của báo cáo ĐTM, về tính pháp lý cũng như tính khách quan, khoa học của báo cáo ĐTM để từ đó đưa ra nhận xét, đánh giá về báo cáo ĐTM được thẩm định nhằm hỗ trợ cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định liên quan đến giá trị hiệu lực của báo cáo ĐTM đó

Mục đích của việc thẩm định nhằm xem xét, thẩm tra và đánh giá một cách khách quan, khoa học về mặt pháp lý cũng như nội dung khoa học, về mặt nội dung cũng như hình thức của báo cáo ĐTM Với ý nghĩa là tư vấn cho cơ quan phê duyệt ra quyết định về vấn đề giá trị của bản báo cáo ĐTM đó và từ đó có quyết định liên quan đến các bước tiếp theo của dự án Thông thường, kết quả của hoạt động thẩm định là căn cứ quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt hay không phê duyệt báo cáo ĐTM được thẩm định nếu không muốn nói rằng, nó mang tính quyết định bởi lẽ hầu như các cơ quan (cá nhân) có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt thường không đủ điều kiện, khả năng để xem xét

1.2.2.2 Chủ thể có quyền thẩm định báo cáo ĐTM

Thẩm định báo cáo ĐTM là hoạt động của lĩnh vực quản lý nhà nước (quản

lý nhà nước về bảo vệ môi trường) nên thông thường do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt hồ sơ dự án thực hiện việc thẩm định – và thường là cơ quan có quyền quyết định phê duyệt dự án đầu tư Chủ thể thực hiện việc thẩm định có thể là cá nhân hoặc một tập thể (hội đồng) Hội đồng thẩm định phải do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt báo cáo ĐTM ra quyết định thành lập theo một cơ chế nhất định ĐTM là một lĩnh vực phức tạp, mang tính khoa học

cần thiết phải được thẩm định dưới hình thức hội đồng (một tập thể gồm nhiều cá nhân có trình độ, kinh nghiệm liên quan đến lĩnh vực thẩm định)

Cũng vì là lĩnh vực tạp, yêu cầu kiến thức đa ngành, đa lĩnh vực nên hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM đòi hỏi phải quy định số lượng tối thiểu cán bộ, nhà khoa học chuyên ngành các lĩnh vực liên quan trong thành phần hội đồng thẩm định để đảm bảo báo cáo ĐTM sẽ được xem xét một cách khách quan, khoa học, chính xác về mặt pháp lý cũng như kỹ thuật

Hội đồng thẩm định (HĐTĐ) hoạt động tập thể, quyết định theo đa số nên phải có cơ chế làm việc rõ ràng, khoa học nhằm phát huy được giá trị tri thức tập thể trong việc đưa ra phán quyết Cụ thể như thành phần tham gia hội đồng, hình thức và cơ chế biểu quyết trong cuộc họp, điều kiện sửa đổi, bổ sung hoặc không thông qua báo cáo ĐTM…

Chủ thể thực hiện việc thẩm định chủ yếu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc tổ chức khác có đủ chức năng, điều kiện được cơ quan nhà nước ủy quyền, lựa chọn thực hiện việc thẩm định Với mục đích xã hội hóa công tác bảo

vệ môi trường nói chung, đánh giá tác động môi trường nói riêng, đồng thời chia

sẽ gánh nặng trách nhiệm cho hệ thống cơ quan nhà nước nên đối với một số trường hợp báo cáo ĐTM có thể chuyển (ủy quyền) cho tổ chức dịch vụ thẩm định

có đủ điều kiện, tiêu chuẩn thực hiện việc thẩm định Nhưng phải có các quy định

cụ thể, rõ ràng về hình thức thẩm định, cơ chế lựa chọn tổ chức dịch vụ thẩm định, đồng thời quy định chặt chẽ các điều kiện để tổ chức dịch vụ thẩm định được hoạt động

Khi thẩm định báo cáo ĐTM, cơ quan thẩm định phải xem xét, đánh giá nội dung báo cáo ĐTM có phân tích được hiện trạng môi trường tại địa bàn thực hiện

dự án, dự báo được xu thế diễn biến của từng thành phần môi trường trong những trường hợp không thực hiên dự án hay không? Hoạt động của dự án tác động đến môi trường như thế nào? Chủ dự án có đưa ra được các giải pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực đến môi trường hay không? Các cam kết của chủ dự án…Hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM phải dựa trên các nguyên tắc cơ bản như: (i) phải

xem xét một cách toàn diện mối liên hệ giữa yêu cầu phát triển kinh tế (lợi ích kinh tế) mà các dự án đem lại với lợi ích môi trường cần phải bảo vệ; (ii) phải xem xét, giải quyết hài hòa lợi ích cá nhân, lợi ích cục bộ của từng đơn vị, tổ chức, lợi ích của địa phương với lợi ích chung của toàn xã hội; (iii) phải xem xét lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài…[41, tr.152]

1.2.2.3 Phê duyệt báo cáo ĐTM

Căn cứ vào kết quả thẩm định của HĐTĐ (bản nhận xét, đánh giá về báo cáo ĐTM), Cơ quan có quyền phê duyệt - thông thường là cơ quan quyết định chấp thuận dự án đầu tư - ra quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM

Nội dung của quyết định của cơ quan phê duyệt là chấp thuận nội dung của bản báo cáo ĐTM hoặc không chấp thuận hoặc chấp thuận nhưng kèm theo các yêu cầu (điều kiện) nhất định Việc đưa ra quyết định của chủ thể có quyền phê duyệt được thực hiện dưới hình thức bằn văn bản (có tên gọi là Quyết định)

Hậu quả pháp lý của việc ra quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là cơ sở để thực hiện các hoạt động liên quan tiếp theo Nếu báo cáo ĐTM được phê duyệt sẽ là căn cứ pháp lý quan trọng để cơ quan nhà nước thực hiện các thủ tục hành chính tiếp theo và chủ dự án cũng tiếp tục thực hiện các bước tiếp theo trong dự án Cụ thể, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ cấp phép đầu tư, giấy phép xây dựng đối với dự án; chủ dự án tiến hành xây dựng cơ sở hạ tầng của dự án… Báo cáo ĐTM được phê duyệt và quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM cũng sẽ là căn cứ để xác định trách nhiệm của các chủ thể liên quan (cơ quan nhà nước phê duyệt dự án, chủ dự án…) trong quá trình xây dựng dự án cũng như khi dự án đi vào hoạt động

1.2 Những vấn đề lý luận về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo

cáo ĐTM

1.2.1 Khái niệm về kiểm tra, giám sát

1.2.1.1 Khái niệm về Kiểm tra

Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”[45, tr.882], để chỉ hoạt động của chủ thể tác động vào đối tượng kiểm tra (có thể trực thuộc hoặc không trực thuộc) Tuy nhiên, khái niệm kiểm tra (control) có thể được hiểu theo hai nghĩa: Theo nghĩa rộng, để chỉ hoạt động của các tổ chức xã hội, các đoàn thể

và của công dân kiểm tra hoạt động bộ máy của nhà nước Theo nghĩa này, tính quyền lực nhà nước trong kiểm tra bị hạn chế vì các chủ thể thực hiện kiểm tra không có quyền áp dụng trực tiếp những biện pháp cưỡng chế nhà nước Theo nghĩa hẹp hơn, kiểm tra là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định trước (kiểm tra mang tính nội bộ của người đứng đầu cơ quan, kiểm tra phương tiện giao thông…) Theo nghĩa này, chủ thể kiểm tra có thể áp dụng một chế tài pháp lý nhất định như áp dụng các hình thức kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc buộc phải thực hiện một số biện pháp ngăn chặn hành chính

* Kiểm tra trong quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường

Kiểm tra trong quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường được hiểu theo nghĩa hẹp như đã nêu ở trên Hoạt động kiểm tra trong quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường là chức năng của cơ quan quản lý nhà nước Kiểm tra việc thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường nói chung, việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng của các chủ thể có nghĩa vụ là trách nhiệm cũng như quyền hạn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định trong văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan này và trong pháp luật BVMT Các chủ thể thực hiện hoạt động phát triển có ảnh hưởng đến môi trường có nghĩa vụ phải thực hiện các biện pháp để bảo vệ môi trường, hạn chế các tác động tiêu cực đến môi trường, đề phòng sự cố môi trường Thường thì, khi thực hiện các biện pháp để bảo vệ môi trường, các chủ thể có nghĩa vụ phải chịu những phí tổn về thời gian, tiền bạc, công sức… ảnh hưởng đến lợi ích trực tiếp – lợi nhuận từ hoạt động phát triển – của chủ hoạt động phát triển (chủ dự án) Bên cạnh đó, nhìn chung, ý thức bảo vệ môi trường cũng như sự tự giác tuân thủ pháp luật của các chủ thể hoạt

động phát triển là không cao Vậy nên, hoạt động kiểm tra của chủ thể có thẩm quyền đối với việc bảo vệ môi trường trong quá trình thực hiện hoạt động phát triển của các chủ hoạt động phát triển là không thể thiếu Thực hiện nội dung báo cáo ĐTM và các yêu cầu trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM là những nghĩa

vụ trong nhiều nghĩa vụ về bảo vệ môi trường của chủ dự án Báo cáo ĐTM do chủ dự án lập (hoặc tổ chức dịch vụ tư vấn lập – nhưng vẫn thuộc trách nhiệm của chủ dự án) và trình thẩm định, được phê duyệt thì cũng đồng nghĩa với việc chủ

dự án đã tự xác lập trách nhiệm của mình đối với các nội dung trong bản báo cáo ĐTM được phê duyệt

Như đã được đề cập ở các phần trên, báo cáo ĐTM được phê duyệt và quyết định phê duyệt là cơ sở để xác định trách nhiệm của chủ hoạt động phát triển (chủ dự án) đối với hoạt động của mình Chủ dự án có trách nhiệm thực hiện đúng, đủ các nội dung đưa ra trong báo cáo ĐTM (các biện pháp giảm thiểu, các cam kết về bảo vệ môi trường…) cũng như các yêu cầu của cơ quan phê duyệt trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM Để xem xét các chủ dự án có thực hiện đúng, đầy đủ trách nhiệm của mình hay không thì yêu cầu phải có hoạt động kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền Từ đó, có biện pháp xử lý, ngăn chặn hành vi vi phạm của chủ thể có nghĩa vụ thực hiện nội dung báo cáo ĐTM Có như vậy, báo cáo ĐTM mới thực sự phát huy được ý nghĩa của mình, môi trường mới được bảo

vệ

1.2.1.2 Khái niệm về Giám sát

Giám sát, tiếng Anh là “supervision” hoặc “overseer” để chỉ một hoạt động xem xét có tính bao quát của chủ thể bên ngoài hệ thống đối với khách thể thuộc

hệ thống khác (trong những trường hợp cụ thể có thể là không trực thuộc), tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc [46] Trong bộ máy nhà nước ta, giám sát thường thể hiện chức năng của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với hoạt động của bộ máy nhà nước hoặc của Toà án nhân dân, các tổ chức xã hội và công dân đối với

hoạt động quản lý nhằm bảo đảm sự tuân thủ pháp luật, kỷ luật trong quản lý nhà nước

Bên cạnh đó còn một loại hình giám sát nữa là giám sát của các tổ chức xã hội Với tư cách là một thành tố của hệ thống chính trị, hoạt động giám sát của các

tổ chức xã hội là một bộ phận không thể thiếu được nhằm củng cố kỷ luật, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước [32, Điều 9-10] Tuy nhiên, hoạt động này không mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể giám sát không có quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế nhà nước Kết quả giám sát của các tổ chức xã hội chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, tức là áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội vào hoạt động của đối tượng bị giám sát (sự lên án, phê bình từ phía xã hội), từ đó đối tượng bị giám sát tự chấn chỉnh, rút kinh nghiệm trong quá trình hoạt động của mình Khi cần thiết, các tổ chức xã hội có quyền áp dụng kỷ luật theo điều lệ của các tổ chức đối với các thành viên của mình, nhưng đây không phải là trách nhiệm kỷ luật trong quản lý mà là kỷ luật theo điều lệ tổ chức

xã hội.[24]

Mở rộng hình thức giám sát của các tổ chức xã hội là sự giám sát của công dân, một loại hình dân chủ cao của xã hội phát triển Thông qua các hình thức làm chủ trực tiếp và gián tiếp của mình, công dân thực hiện sự giám sát chặt chẽ từ phía xã hội đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước và các chủ thể liên quan khác

* Giám sát trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Bảo vệ môi trường là trách nhiệm không chỉ mỗi các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường mà là trách nhiệm của toàn xã hội Tất cả các cá nhân,

tổ chức đều có trách nhiệm BVMT Đây là một nghĩa vụ hiến định trong pháp luật các quốc gia trên thế giới nói chung ở Việt Nam nói riêng Ngoài việc trực tiếp thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường khi thực hiện các hoạt động gây tác động đến môi trường, các cá nhân, tổ chức còn có trách nhiệm (và cũng là quyền) theo dõi, giám sát các chủ thể khác trong việc thực hiện các hoạt động phát triển

có tác động đến môi trường Các chủ thể này giám sát xem các chủ dự án đầu tư

có thực hiện đúng các giải pháp báo vệ môi trường, các cam kết về môi trường trong báo cáo ĐTM đã được phê duyệt, các yêu cầu của cơ quan phê duyệt trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM Hoạt động giám sát trong lĩnh vực bảo vệ môi trường thường là sự giám sát của các cá nhân, tổ chức trong xã hội đối với các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và các chủ thể hoạt động phát triển (chủ dự án) Các chủ thể thực hiện quyền giám sát cụ thể như: cá nhân, tổ chức xã hội dân sự (hiệp hội, các doanh nghiệp…), tổ chức chính trị - xã hội,… Ở đây, với

đề tài này, giám sát chủ yếu được xem xét dưới khía cạnh là sự giám sát đối với các chủ dự án trong việc thực hiện các nội dung trong báo cáo ĐTM của chủ dự

án

1.2.2 Cơ chế kiểm tra, giám sát

Việc kiểm tra, giám sát được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền Các chủ thể có quyền kiểm tra, giám sát là các cá nhân, cơ quan, tổ chức được pháp luật quy định trực tiếp hoặc gián tiếp có quyền và trách nhiệm thực hiện việc kiểm tra, giám sát những hoạt động của đối tượng được pháp luật xác định Các chủ thể thực hiện quyền kiểm tra, giám sát trong phạm vi quyền và trách nhiệm của mình

* Kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM của chủ dự án là

trách nhiệm chủ yếu của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vê môi trường Các cơ quan này được thành lập ra với chức năng quản lý việc sử dụng các thành phần môi trường với mục đích đảm bảo các thành phần môi trường được sử dụng hợp

lý, có kế hoạch và bảo vệ môi trường Việc thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM do

cơ quan có thẩm quyền thực hiện và thường là cơ quan quản lý nhà nước về bảo

vệ môi trường Vì vậy, kiểm tra việc bảo vệ môi trường nói chung và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM là một phần chức năng cụ thể của các cơ quan này

Bên cạnh đó, các công dân, tổ chức dân sự cũng có quyền giám sát, theo dõi quá trình thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường được đưa ra trong nội dung báo cáo ĐTM được phê duyệt cũng như các yêu cầu của cơ quan nhà nước

Chủ thể thực hiện việc kiểm tra thông thường là cơ quan nhà nước có thẩm quyền như: cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường các cấp; cơ quan cảnh sát môi trường

Chủ thể thực hiện việc giám sát thông thường là: công dân, các tổ chức chính trị xã hội (Các tổ chức thuộc Ủy ban Mặt trận tổ quốc), tổ chức kinh tế (các doanh nghiệp – cơ chế giám sát chéo), tổ chức xã hội – nghề nghiệp, các cơ quan khác (báo, đài)

* Đối tượng bị kiểm tra, giám sát là các cá nhân, tổ chức thực hiện các hoạt động phát triển tác động đến môi trường mà pháp luật quy định trách nhiệm và nghĩa vụ của họ trong việc bảo vệ môi trường khi thực hiện hoạt động phát triển

đó Trong phạm vi đề tài, chủ thể bị kiểm tra, giám sát là chủ dự án có trách nhiệm thực hiện nội dung báo cáo ĐTM Chủ thể có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát đối với sự tuân thủ của chủ dự án trong việc thực hiện các biện pháp bảo

vệ môi trường, cam kết bảo vệ môi trường trong báo cáo ĐTM và các yêu cầu của

cơ quan phê duyệt trong quyết định phê duyệt nhằm xác định xem chủ dự án có thực hiện đúng, đủ các nội dung thuộc trách nhiệm thực hiện của mình không? Từ

đó có những biện pháp thích hợp để ngăn chặn, xử lý hành vi vi phạm nhằm bảo

vệ môi trường

* Hoạt động kiểm tra, giám sát được thực hiện theo trình tự, thủ tục cụ thể

do luật định Hoạt động kiểm tra, giám sát có thể mang tính chất thường xuyên, theo kế hoạch hoặc đột xuất Đối với hoạt động giám sát của chủ thể có quyền thường mang tính chất liên tục, thường xuyên Sự giám sát của cộng đồng đối với việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng, trách nhiệm bảo vệ môi trường nói chung của chủ hoạt động phát triển là mang tính chất thường xuyên

* Hoạt động kiểm tra, giám sát nhằm xem xét và đánh giá được mức độ tuân thủ của đối tượng bị kiểm tra, giám sát khi các đối tượng này thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của mình từ đó có biện pháp xử lý tùy theo từng trường hợp Khi chủ dự án không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đủ các nội dung trong báo cáo ĐTM thì chủ thể thực hiện việc kiểm tra, giám sát áp dụng các biện

pháp ngăn chặn thích hợp, đưa ra các hình thức xử lý đối tượng vi phạm theo quy định của pháp luật Quyền và trách nhiệm của các chủ thể thực hiện việc kiểm tra, giám sát là khác nhau Vì vậy, khi phát hiện thấy sự vi phạm của đối tượng bị kiểm tra, giám sát, các chủ thể thực hiện việc kiểm tra có quyền đưa ra các hình thức xử lý theo quy định của pháp luật trong phạm vi thẩm quyền của mình (áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước) còn các chủ thể thực hiện việc giám sát thường không có quyền áp dụng trực tiếp các biện pháp cưỡng chế nhà nước Kết quả giám sát của các chủ thể này thường chỉ dừng lại ở mức “kiến nghị, đề nghị”, khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật

1.2.3 Mục đích và ý nghĩa của hoạt động kiểm tra, giám sát

Trong thời gian gần đây, hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nghĩa vụ bảo vệ môi trường nói chung, thực hiện nôi dung báo cáo ĐTM nói riêng

đã mang lại ý nghĩa, hiệu quả đáng ghi nhận Đặc biệt là hoạt động giám sát của công đồng dân cư nơi thực hiện dự án Hầu hết các hành vi vi phạm về bảo vệ môi trường của các chủ thể bị phát giác bởi cộng đồng dân cư nơi dự án hoạt động Hơn nữa, kể từ khi lực lượng cảnh sát môi trường được thành lập, cơ quan này đã phát hiện và xử lý nhiều trường hợp vi phạm nghiêm trọng pháp luật bảo vệ môi trường trong một thời gian dài và đã gây ra những hậu quả nặng nề cho môi trường Hoạt động kiểm tra, giám sát có những mục đích và ý nghĩa sau:

- Hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nhằm xem xét đối tượng bị kiểm tra, giám sát (chủ dự án) có thực hiện đúng trách nhiệm

và nghĩa vụ của mình không? Trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ dự án ở đây là việc thực hiện các nội dung trong báo cáo ĐTM như: thực hiện các biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực đến môi trường của dự án, thực hiện các cam kết về BVMT

- Việc kiểm tra, giám sát nhằm đảm bảo rằng đối tượng bị kiểm tra, giám sát thực hiện đúng trách nhiệm, nghĩa vụ của mình Hoạt động kiểm tra, giám sát cũng là một biện pháp ngăn ngừa, hạn chế sự vi phạm của các chủ thể có nghĩa vụ

Một khi, việc kiểm tra, giám sát được thực hiện thường xuyên thì các chủ thể có nghĩa vụ sẽ không giám lơ là trách nhiệm của mình

- Hoạt động kiểm tra, giám sát nhằm phát hiện các vi phạm của chủ thể có nghĩa vụ khi thực hiện nội dung báo cáo ĐTM Đó là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền đưa ra các biện pháp ngăn chặn, xử lý các chủ hoạt động phát triển khi vi phạm nghĩa vụ thực hiện các biện pháp, nội dung về bảo vệ môi trường

Xét một cách tổng thể và suy cho cùng thì mục đích và ý nghĩa của hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM là nhằm bảo vệ môi trường, vì mục tiêu phát triển bền vững

1.3 Mối quan hệ giữa các chủ thể trong quá trình thẩm định, kiểm tra và

giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM

Trong quá trình thực hiện dự án nói chung, quá trình thẩm định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM nói riêng, phát sinh nhiều mối quan hệ giữa các chủ thể trong các hoạt động đó Để hoạt động quản lý nhà nước

về bảo vệ môi trường có hiệu quả, phải xác định được đâu là mối quan hệ chủ yếu, đâu là mối quan hệ thứ yếu, địa vị pháp lý của các bên chủ thể trong các mối quan

hệ đó như thế nào Đặc biệt, pháp luật phải quy định rõ quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ một cách rõ ràng, khoa học, tránh trường hợp chồng chéo về thẩm quyền cũng như về trách nhiệm dẫn đến tính trạng kém hiệu quả của hoạt động BVMT nói chung, hoạt động ĐTM nói riêng Có như vậy, các biện pháp, công cụ được đưa ra nhằm quản lý và bảo vệ môi trường mới thực

sự phát huy được hiệu năng của nó Về quá trình thẩm định báo cáo ĐTM và việc kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM có thể nhận thấy một số quan

hệ chủ yếu sau:

1.3.1 Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước về bảo

vệ môi trường

Có thể nói, mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước

về bảo vệ môi trường là mối quan hệ trung tâm, cơ bản của quá trình thẩm định và

kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM Chủ dự án là chủ thể trực tiếp thực hiện các hoạt động liên quan đến dự án, từ hoạt động xây dựng dự

án trên hồ sơ (nghiên cứu khả thi, lập báo cáo ĐTM, các thủ tục như xin cấp phép đầu tư, cấp phép xây dựng ) đến hoạt động xây dựng và vận hành dự án trên thực

tế Khi thực hiện dự án đầu tư, một chủ thể mà chủ dự án không bao giờ “tránh mặt” được là cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường Muốn được cấp phép đầu tư, một “giấy phép” bắt buộc chủ đầu tư phải có là Quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM (đối với những dự án phải lập báo cáo ĐTM)

Xét về bản chất, mối quan hệ giữa chủ dự án và cơ quan quản lý nhà nước

về bảo vệ môi trường là mối quan hệ hành chính Trong mối quan hệ này, một bên

là cơ quan nhà nước có thẩm quyền đại diện cho Nhà nước, được Nhà nước trao quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và một bên là chủ dự án (có thể là cá nhân hoặc tổ chức) – một chủ thể dân sự trong xã hội – thực hiện hoạt động phát triển

Trong giai đoạn thẩm định báo cáo ĐTM, quan hệ sẽ được xác định giữa cơ quan thẩm định (Hội đồng thẩm định), cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM với chủ

dự án Trong giai đoạn kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM mối quan hệ sẽ định xác định giữa cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM, cơ quan quản

lý nhà nước về bảo vệ môi trường cấp có thẩm quyền (bao gồm cả cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM) kiểm tra, giám sát với chủ dự án

Quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong từng giai đoạn ĐTM được quy định trong các văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan này cũng như các văn bản pháp luật

về môi trường và các văn bản liên quan Quyền và nghĩa vụ của chủ dự án trong mối quan hệ này trong từng giai đoạn ĐTM được quy định tại các quy định của pháp luật mội trường và các văn bản pháp luật liên quan

1.3.2 Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan, tổ chức tư vấn về môi trường và soạn thảo báo cáo ĐTM

Đây là mối quan hệ có thể được thiết lập hoặc không được thiết lập trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM Mối quan hệ sẽ được xác lập nếu chủ dự án không tự mình lập báo cáo ĐTM mà thuê tổ chức dịch vụ tư vấn lập báo cáo ĐTM Ngược lại, nếu chủ dự án có thể tự mình lập báo cáo ĐTM thì mối quan hệ này không tồn tại trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM

Bản chất mối quan hệ này mang tính chất dân sự – thương mại Hai chủ thể trong mối quan hệ đều là chủ thể dân sự Tổ chức dịch vụ tư vấn về môi trường là một đơn vị có đủ điều kiện và chức năng thực hiện các dịch vụ tư vấn về môi trường theo quy định của pháp luật, lấy lĩnh vực ĐTM làm ngành nghề kinh doanh của mình và vì mục tiêu lợi nhuận Chủ dự án thuê tổ chức dịch vụ tư vấn về môi trường thực hiện hoạt động ĐTM, lập báo cáo ĐTM dưới hình thức hợp đồng dịch

vụ tư vấn (trong hợp đồng này có điều khoản về thù lao dịch vụ) Và như vậy, quyền và nghĩa vụ của các bên trong mối quan hệ này được xác định trước hết trong bản hợp đồng dịch vụ về môi trường, tiếp đến là các quy định tại các văn bản pháp luật về môi trường, pháp luật kinh doanh – thương mại, pháp luật dân sự

Trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM, mối quan hệ giữa hai chủ thể này được xác định bởi các nội dung như: sửa đổi bổ sung nội dung báo cáo ĐTM, tham gia cùng chủ dự án trong việc giải trình các nội dung trong báo cáo ĐTM trước Hội đồng thẩm định

1.3.3 Mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và cơ quan, tổ chức dịch vụ tư vấn về môi trường (tổ chức lập báo cáo ĐTM và tổ chức dịch vụ thẩm định)

- Mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và tổ chức lập báo cáo ĐTM hầu như xuất hiện rất ít và không trực tiếp, thông thường chỉ là gián tiếp Mối quan hệ giữa tổ chức dịch vụ tư vấn lập báo cáo ĐTM với cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường được thiết lập thông qua việc chủ dự

án ủy quyền cho tổ chức dịch vụ tư vấn thực hiện việc trình bày và bảo vệ nội

dung báo cáo ĐTM, bảo vệ ý kiến của mình trước Hội đồng thẩm định (cơ quan phê duyệt) báo cáo ĐTM;

- Về mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và

tổ chức dịch vụ thẩm định (TCDVTĐ), suy cho cùng, đây là mối quan hệ mang tính chất kinh doanh - thương mại Tổ chức dịch vụ thẩm định được thành lập và hoạt động theo các điều kiện mà pháp luật quy định Hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM của TCDVTĐ là hoạt động mang tính chất “bán” dịch vụ Khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện việc phê duyệt báo cáo ĐTM cần tuyển chọn một tổ chức dịch vụ thẩm định để thẩm định báo cáo ĐTM với những điều kiện, yêu cầu

do cơ quan này - cơ quan tuyển chọn dịch vụ thẩm định - đặt ra, nếu TCDVTĐ nào đáp ứng đủ điều kiện sẽ được lựa chọn làm tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM Mối quan hệ này được xác lập dưới hình thức hợp đồng dịch vụ thẩm định

và TCDVTĐ được cơ quan tuyển chọn dịch vụ thẩm định trả thù lao theo hợp đồng

Ngoài ra còn có mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án, giữ cộng đồng dân cư và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường

Kết luận Chương 1

Đánh giá tác động môi trường là công cụ bảo vệ môi trường mang tính chất phòng ngừa Hoạt động ĐTM được thực hiện trước khi dự án (hoạt động phát triển) được triển khai nhằm mục đích dự báo được những tác động những tác động môi trường có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ ) với những tác động tiêu cực Với phương châm “phòng bệnh hơn chữa bệnh”, ĐTM thực sự là một công cụ có hiệu quả trong việc bảo vệ môi trường mà cụ thể là phòng ngừa sự cố môi trường,

ô nhiễm, suy thoái môi trường Để hoạt động ĐTM thực sự có ý nghĩa, bên cạnh hoạt động đánh giá tác động môi trường phải đảm bảo chất lượng về mặt khoa học, kỹ thuật thì việc thẩm định báo cáo ĐTM và đặc biệt là hoạt động kiểm tra,

quan trọng, quyết định mức độ hiệu năng của công cụ ĐTM đối với hoạt động bảo

vệ môi trường trên thực tế

Các nội dung lý luận cơ bản về báo cáo ĐTM, thẩm định báo cáo ĐTM và việc kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM được đề cập ở trên là cơ

sở để chúng ta nghiên cứu, tìm hiểu thực trạng pháp luật về vấn đề này ở Việt Nam cũng như việc thực thi các quy định pháp luật của nó trong thực tiễn Những vấn đề cơ bản của pháp luật Việt Nam về này sẽ được đề cập cụ thể trong chương

tiếp theo

Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM

VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 Pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM

2.1.1 Pháp luật về báo cáo ĐTM

2.1.1.1 Các đối tượng phải lập báo cáo ĐTM

Lập báo cáo ĐTM là trách nhiệm thuộc về chủ dự án đầu tư Việc lập báo cáo ĐTM trước khi thực hiện dự án đã trở thành nghĩa vụ bắt buộc đối với các chủ đầu tư, chủ dự án ở Việt Nam từ khi Luật BVMT năm 1993 ra đời Nghĩa vụ này

đã được quy định cụ thể, chi tiết trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bảo

vệ môi trường năm 1993 như Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994, Thông tư số 490/BKHCN&MT của Bộ Khoa học công nghệ và môi trường ngày 29/04/1998

về hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư So với các quy định tại các văn bản vừa nêu thì Luật BVMT năm 2005 được thông qua ngày 29/11/2005 có hiệu lực từ ngày 01/07/2006 đã có quy định một số điểm mới

về đối tượng phải lập báo cáo ĐTM Đó là, Luật BVMT năm 2005 đã thu hẹp đối tượng phải lập báo cáo ĐTM, nói đúng hơn là thu hẹp các loại dự án phải lập báo cáo ĐTM Theo đó, trách nhiệm lập báo cáo ĐTM chỉ áp dụng đối với các dự án đầu tư cụ thể Trong khi đó, theo Luật BVMT năm 1993 và cụ thể tại Thông tư số 490/BKHCN&MT thì tất cả các chủ dự án đầu tư đều phải lập báo cáo ĐTM theo những yêu cầu khác nhau tùy theo mức độ tác động đến môi trường của dự án đó lớn hay nhỏ Cụ thể, dự án được chia làm 2 loại (loại I và loại II) Dự án loại I bao gồm các dự án có tiềm năng gây ô nhiễm môi trường trên diện rộng, dễ gây ra sự

cố môi trường, khó khống chế và khó xác định tiêu chuẩn môi trường phải lập báo cáo ĐTM theo hai bước (“Bản giải trình ĐTM sơ bộ” và “Báo cáo ĐTM chi tiết”) Các dự án loại II và các dự án thuộc loại I nhưng đầu tư vào Khu công nghiệp, Khu chế xuất thì chỉ phải lập “Bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường” Bên cạnh

đó, đối tượng phải lập báo cáo ĐTM (chi tiết) không chỉ là các chủ dự án mà còn đối với các chủ cơ sở đang hoạt động [1] Như vậy, theo pháp luật BVMT trước

đây, đối tượng phải lập báo cáo ĐTM theo không chỉ là các chủ dự án mà cả các chủ cơ sở đang hoạt động

Bên cạnh đó, theo Luật BVMT năm 2005, đánh giá tác động môi trường được tách làm hai loại hình cơ bản là đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và đánh giá tác động môi trường (ĐTM) Việc tách đánh giá tác động môi trường thành hai loại hình là phù hợp với tình hình khác quan và xu thế chung của thế giới Các chủ dự án có nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường (chủ dự án đầu tư

cụ thể) phải lập báo cáo ĐTM, các chủ thể có nghĩa vụ đánh giá môi trường chiến lược (là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cơ chủ thể được cơ quan nhà nước uỷ quyền khi làm chủ dự án về chiến lược, quy hoạch, kế hoạch) phải lập báo cáo ĐMC

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 không còn quy định trách nhiệm lập báo cáo ĐTM đối với các cơ sở đang hoạt động bởi một số lý do Trước hết, xét trên thực tế thì đến thời điểm đầu những năm hai nghìn, các cơ sở đang hoạt động hầu như đã thực hiện việc đánh giá tác động môi trường, lập báo cáo ĐTM (nếu không thì cũng đã chấm dứt hoạt động), còn các cơ sở thành lập mới (dự án) thì đương nhiên phải tiến hành lập báo cáo ĐTM theo quy định đối với dự án đầu tư Tiếp

đến, xét về bản chất, ĐTM là một công cụ khoa học mang tính dự báo trong quản

lý và bảo vệ môi trường Nói một cách khái quát, ĐTM là một công cụ giúp chúng

ta tiên lượng, dự đoán được những tác động môi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực Nhưng vì

đã coi ĐTM là phạm trù của đánh giá nên trong suốt thời kỳ thực hiện Luật BVMT năm 1993, ĐTM đã được coi như là một công cụ “vạn năng” áp dụng để quản lý, bảo vệ môi trường đối với tất cả các khâu (công đoạn) của toàn bộ tiến trình phát triển kinh tế – xã hội của đất nước: từ khâu xây dựng và phê duyệt các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, dự án đầu tư (gọi chung là các dự án) đến khâu quản lý các cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đã đi vào hoạt động trong thực tế (gọi chung là cơ sở đang hoạt động) Hơn thế nữa, ĐTM còn được