Những tác động của quá trình đô thị hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý sử dụng đất đai tại thành phố Đà Nẵng

Nội dung đổi mới quan trọng được thể hiện trong Luật là : đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý, giao quyền sử dụng cho các chủ cụ thể, xác định chế độ quản lý nhà n

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM XUÂN THU

NHỮNG TÁC ĐỘNG CỦA QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA ĐẾN THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH PHỐ

ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2014

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

PHẠM XUÂN THU

NHỮNG TÁC ĐỘNG CỦA QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ

HÓA ĐẾN THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT

VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH PHỐ

ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành : Luật kinh tế

Mã số : 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGÔ HUY CƯƠNG

HÀ NỘI - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia

Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Phạm Xuân Thu

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU , CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC HÌNH VẼ

LỜI MỞ ĐẦU 7

Chương 1 : TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI 12

1.1 Chế độ đất đai ở Việt Nam hiện nay 12

1.1.1 Quyền sở hữu đất đai 12

1.1.2 Quyền sử dụng đất đai 22

1.1.3 Các nguyên tắc quản lý và sử dụng đất đai 27

1.2 Pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý và sử dụng đất đai 30

1.2.1 Khái niệm pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý và sử dụng đất 30

1.2.2 Phương pháp điều chỉnh của pháp luật đất đai 33

1.2.3 Những nội dung chủ yếu của pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai 35

1.3 Khái quát chung về việc thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai 38

1.3.1 Mô hình chủ yếu về thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai 39

1.3.2 Biện pháp thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai 40

Chương 2 : NHỮNG ĐẶC THÙ CỦA QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ HÓA TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG 45

2.1 Vị trí địa lý và dân cư 45

2.2 Truyền thống và văn hóa 52

2.3 Thực trạng và chiến lược phát triển đô thị 57

2.3.1 Thực trạng phát triển đô thị và các khu dân cư nông thôn 57

2.3.2 Thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng 58

2.3.3 Chiến lược phát triển đô thị 61

Chương 3 :NHỮNG YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ẢNH HƯỞNG TỚI MÔ HÌNH THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI TẠI ĐÀ NẴNG, VÀ NHỮNG KIẾN NGHỊ 66

3.1 Những yếu tố ảnh hưởng tới mô hình thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai tại Đà Nẵng 66

3.2 Những kiến nghị 73

3.2.1 Kiến nghị về việc xây dựng pháp luật 73

3.2.2 Kiến nghị về kiện toàn hệ thống bộ máy và mô hình tổ chức 75

3.2.3 Kiến nghị các giải pháp thi hành pháp luật 76

KẾT LUẬN 78

TÀI LIỆU THAM KHẢO 81

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU , CHỮ VIẾT TẮT

BTNMT : Bộ Tài nguyên và Môi trường

UBND : Uỷ ban nhân dân

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Bảng 2.1: Quy mô dân số và mật đô dân số thành phố Đà Nẵng và các quận, huyện 49

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Việt Nam đang bước vào giai đoạn quan trọng của quá trình đô thị hóa tương ứng với quá trình phát triển kinh tế hiện tại, chính phủ Việt Nam đã đặc biệt chú trọng vào việc phát triển hệ thống hạ tầng đô thị, nhằm mang lại nhiều tiện ích, phục vụ cho đời sống của người dân, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội Hiện tại dân số đô thị chiếm 34% dân số toàn quốc, với tốc độ tăng trưởng 3,4% mỗi năm

Đô thị hóa song hành với quá trình công nghiệp hóa ở nước ta đang từng ngày làm đổi thay diện mạo đất nước, Tại Việt Nam, Đô thị hóa mang lại sự tăng trưởng này trong vòng chưa đầy 30 năm, nhưng nó cũng mang lại nhiều nhức nhối, khó khăn không kém như ô nhiểm môi trường, tắc nghẽn giao thông, thu hẹp diện tích đất canh tác trong nông nghiệp, các nguy cơ đe dọa đến môi trường, tình trạng sạt lỡ đất, ngập nước…

Từ năm 1945 khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà cho đến nay, trải qua nhiều giai đoạn lịch sử, Nhà nước ta luôn quan tâm thích đáng đến vấn đề đất đai và đã ban hành, đổi mới Luật Đất đai: Luật Đất đai

1988, Luật Đất đai năm 1993; Luật sửa đổi và bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1993 năm 1998, năm 2001; Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2003 chính

thức có hiệu lực ngày 01/7/2004 đã từng bước đưa pháp luật đất đai phù hợp

với thực tế quản lý và sử dụng đất Các văn bản, Thông tư, Nghị định đi kèm đã giúp rất nhiều cho việc nắm chắc, quản lý chặt chẽ quỹ đất đai của quốc gia cũng như phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế đất nước trong thời kỳ đổi mới

Công tác quản lý Nhà nước về đất đai với 13 nội dung được ghi nhận tại điều 6 của Luật Đất đai năm 2003, đây là cơ sở pháp lý để Nhà nước nắm chắc, quản lý chặt chẽ nguồn tài nguyên của quốc gia cũng như để người sử dụng đất yên tâm sử dụng và khai thác tiềm năng từ đất mang lại

Thành phố Đà Nẵng bao gồm 06 quận nội thành, 02 huyện là : Huyện Hòa Vang và huyện đảo Hoàng Sa, có 45 phường và 11 xã, diện tích tự nhiên

là : 1.255,53 km2 Mật độ dân số của thành phố là 971 người/km2 tại thời điểm cuối năm 2011 ( không tính huyện đảo Hoàng Sa), đứng ở vị trí 9 trong các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Như vậy.Đà Nẵng đang ở mức cao

về mặt tập trung đô thị hóa

Nghị quyết số 33- NQ/TW ngày 16/10/2003 của Bộ Chính trị về xây dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đã nêu rõ: ” Xây dựng thành phố Đà Nẵng trở thành một trong những đô thị lớn của cả nước, là trung tâm kinh tế- xã hội lớn của miền Trung với vai trò là trung tâm công nghiệp, thương mại du lịch và dịch vụ; là thành phố cảng biển, đầu mối giao thông quan trọng về trung chuyển vận tải trong nước

và quốc tế; trung tâm bưu chính- viễn thông và tài chính- ngân hàng; một trong những trung tâm văn hóa- thể thao, giáo dục- đào tạo và khoa học công nghệ của miền Trung; là địa bàn giữ vị trí chiến lược quan trọng về quốc phòng, an ninh của khu vực miền Trung và cả nước“ Với định hướng ấy, ranh giới đô thị được mở rộng theo hướng “ kéo dài dòng sông, kéo dài bờ biển“ hướng đến các vùng nông thôn và đồi núi, khai thác hợp lý các tiềm năng thiên nhiên, huy động cả cộng đồng xã hội Đà Nẵng được ví như một công trường khổng lồ, sôi động Vì vậy, sau hơn 10 năm, Đà Nẵng đã đạt được những thành quả tích cực trên lĩnh vực quy hoạch và phát triển đô thị

Tuy nhiên mặt trái của đô thị hóa cũng bắt đầu xuất hiện, môi trường

đã có dấu hiệu bị ô nhiễm, các hoạt động như thu hồi đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, lấy đất để xây dựng các công trình phúc lợi, công cộng khiến diện tích đất canh tác ngày càng bị thu hẹp, trong khi dân số tăng nhanh khiến nhu cầu về đất ở cũng như đất sản xuất ngày càng lớn, rừng ngày càng

bị khai thác, những hành vi lấn chiếm hủy hoại đất vẫn chưa được ngăn chặn kịp thời… Đồng thời, liên quan đến một số quyền lợi của người dân, cũng như việc thực thi thi hành pháp luật về việc quản lý và sử dụng đất đai, đáp ứng cho yêu cầu của việc đô thị hóa Từ đó đòi hỏi phải có những biện pháp, chính sách về quản lý, sử dụng đất đai phù hợp nhằm sớm ngăn chặn, khắc phục những tác động có ảnh hưởng xấu đến sản xuất nông nghiệp và quá trình

đô thị hóa ở địa phương, đẩy nhanh việc sử dụng đất đai có hiệu quả Đó

chính là lý do tôi chọn nghiên cứu đề tài: “Những tác động của quá trình đô

thị hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý sử dụng đất đai tại thành phố Đà Nẵng”

+ Xác định sự ảnh hưởng của đô thị hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật

về quản lý sử dụng đất đai tại thành phố Đà Nẵng;

+ Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất tại thành phố Đà Nẵng

Luận văn chỉ nghiên cứu tổng quan pháp luật thực định về đất đai, không nghiên cứu các vấn đề lý luận về pháp luật đất đai và không mở rộng tới việc nghiên cứu mô hình thi hành pháp luật về đất đai Đối tượng nghiên cứu chủ yếu của đề tài luận văn chỉ liên quan tới pháp luật về sử dụng đất đai tại các thành phố

3 Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn

Ý nghĩa khoa học chủ yếu của Luận văn bao gồm:

- Cung cấp tổng quát cơ sở lý luận về tác động của đô thị hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất

- Cung cấp nguồn thông tin làm cơ sở dữ liệu cho các nghiên cứu tiếp theo

Ý nghĩa thực tiễn của Luận văn bao gồm:

- Làm cơ sở cho qui hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị, trong quá trình đô thị hóa

- Là cơ sở để lựa chọn các loại hình sử dụng đất hiệu quả cao về kinh tế, đồng thời đảm bảo phát triển bền vững về môi trường và xã hội

- Là một tài liệu hữu ích giúp cơ quan chuyên môn trong quá trình thực thi việc thi hành pháp luật về quản lý sử dụng đất

có hiệu quả hơn

4 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng chủ yếu các phương pháp nghiên cứu như: Phương pháp phân tích qui phạm; phương pháp thông kê, tổng hợp; phương pháp xã hội học; phương pháp mô tả qui phạm, mô tả sự việc; phương pháp mô hình hóa và điển hình hóa

Các phương pháp này được sử dụng kết hợp trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử

5 Bố cục của Luận văn

Ngoài phần lời mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, nội dung chính của Luận văn được chia thành 03 chương như sau:

Chương 1: Tổng quan về quản lý sử dụng đất đai;

Chương 2: Những đặc thù của quá trình đô thị hóa tại thành phố Đà

Nẵng

Chương 3: Những yếu tố tác động ảnh hưởng tới mô hình thi hành pháp

luật về quản lý và sử dụng đất đai tại Đà Nẵng dưới và những kiến nghị

CHƯƠNG 1 : TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ ,

SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI

1.1.1 Quyền sở hữu đất đai

Chế độ sở hữu đất đai là cơ sở của mọi quan hệ về đất đai, quyền sở hữu đất đai là do người sở hữu đất đai nắm giữ, đây là quyền lợi đặc biệt không có người thứ hai và được pháp luật nhà nước bảo hộ Chế độ sở hữu đất đai có thể chia thành hai loại lớn là chế độ công hữu đất đai và chế độ tư hữu đất đai Có một số nước, chế độ công hữu và chế độ tư hữu cùng tồn tại

Quyền sở hữu đất đai có thể chia nhỏ ra thành các quyền năng : quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền thu lợi, quyền định đoạt Những quyền năng này thường là thống nhất, quy về một chủ thể, nhưng trong tình huống đặc biệt cũng có thể bị phân ly

Quyền sở hữu đất đai được Nhà nước xác nhận bảo hộ, đều phải thông qua một văn kiện pháp luật nhất định về thực hiện, đó là chứng thư về quyền

sở hữu đất đai Khi chuyển dịch sở hữu đất đai - Bản khế ước bên mua và bên bán ký kết với nhau (gọi là khế ước đất đai), sau khi thông qua đăng ký và chứng nhận của nhà nước cũng được xem là bằng chứng pháp lý của quyền sở hữu đất đai

Ở Việt Nam, từ khi tiến hành đổi mới đã có những văn bản pháp luật

cơ bản sau về đất đai :

Luật Đất đai năm 1987

Luật Đất đai được Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 29-12-1987 là một trong những luật đầu tiên nhằm cụ thể hóa đường lối đổi mới của Đại hội VI của Đảng Nội dung đổi mới quan trọng được thể hiện trong Luật là : đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý, giao quyền sử dụng cho các chủ cụ thể, xác định chế độ quản lý nhà nước về đất đai

Luật Đất đai năm 1993

Hiến pháp năm 1992 đã thể chế hoá những chính sách, chủ trương lớn của Đại hội VII của Đảng Trên cơ sở Hiến pháp, Nhà nước ban hành Luật Đất đai năm 1993 thay thế Luật Đất đai năm 1987 nhằm tiếp tục hoàn thiện hành lang pháp lý, điều chỉnh các quan hệ kinh tế, tiếp xúc xóa bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, đáp ứng những yêu cầu cụ thể trong phát triển kinh tế

- xã hội

Có một số nội dung đổi mới quan trọng Một là, Nhà nước xác định giá

các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi

thu hồi đất Hai là, Nhà nước giao đất trực tiếp cho hộ gia đình, cá nhân để sử

dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản,

làm muối Ba là, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền

chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất

Bốn là, quy định cụ thể về phân công, phân cấp giữa hệ thống cơ quan quản lý

nhà nước về đất đai với hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước ở các lĩnh vực khác với tư cách là " người sử dụng đất " Mở rộng thẩm quyền về đất đai cho

cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, chú trọng vai trò của chính quyền cấp

cơ sở và tổ chức quần chúng để hòa giải các tranh chấp đất đai trong nội bộ nông dân, đồng thời chuyển sang tòa án giải quyết các tranh chấp về quyền sử

dụng đất Năm là, đổi mới chế độ sử dụng các loại đất, khuyến khích mọi

thành phần kinh tế đầu tư để mở rộng thâm canh đất nông; có chính sách ưu đãi sử dụng đất đối với vùng sâu, vùng xa, nơi còn nhiều đất trống, đồi núi trọc; bảo vệ môi trường

Luật đất đai năm 2003 đến nay

Hệ thống pháp luật liên quan đến quyền sử dụng đất và bất động sản nói chung, về kinh doanh bất động sản nói riêng, được đánh giá là tuy đã có, nhưng tản mạn, chưa đầy đủ, không thống nhất, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế

Thực tế thời gian qua, để có được nguồn vốn vận hành vào nền kinh tế

và thị trường bất động sản, một số chính sách và quyết sách quan trọng đã được ban hành Chẳng hạn, đã thống nhất việc cấp " sổ đỏ " và " sổ hồng ", kết thúc sự tồn tại hai giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà trong 15 năm qua Đồng thời, có Nghị định số 69/2009/NĐ-CP, ngày 13-8-2009 về sửa đổi bổ sung một số nội dung liên quan đến đền bù giải phóng mặt bằng Theo đó, có rất nhiều sửa đổi, bổ sung theo hướng tăng quyền cho người dân thuộc diện có đất thu hồi Nghị định này đã được đánh giá là tạo thêm nhiều quyền cho người dân có đất thu hồi Tuy nhiên, còn rất nhiều vấn

đề liên quan đến Nghị định này nhưng đều được đặt trong bối cảnh sửa đổi tổng thể Luật Đất đai năm 2003 và Hiến pháp năm 1992

* Những kết quả đạt được và một số vấn đề tồn tại

Những kết quả đạt được

Thứ nhất, pháp luật đất đai đã góp phần làm tăng giá trị đất, tiếp vốn

cho người nông dân Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp tạo điều kiện cho hộ nông dân yên tâm sản xuất, đầu tư thâm canh, tạo

ra nhiều sản phẩm cho gia đình và xã hội, thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo pháp luật quy định

Thứ hai, các chính sách đất đai cho phép tịch thu ruộng đất để sản xuất

hàng hóa Đây là điều rất cần thiết vì tình trạng ruộng đất ở nước ta quá manh mún và hạn mức đất có hạn sẽ là cản trở lớn đối với sự phát triển kinh tế hộ Việc áp dụng chế độ hạn mức sử dụng đất cùng với việc thực hiện trên thực tế các quyền của người sử dụng đất trong thời gian qua thực sự đã có tác động tích cực tới đời sống kinh tế nông thôn

Thứ ba, thể chế đất đai đã có những tiến bộ đáng kể, đã đạt được nhiều

thành tựu trong việc giải quyết các vấn đề liên quan đến sở hữu Cùng với sự phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam, thể chế về chế độ

đa sở hữu đã được xác lập thông qua các quy định trong Hiến pháp, pháp luật ( trong Bộ Luật dân sự, hệ thống pháp luật chuyên ngành về đất đai, về tài nguyên và môi trường, doanh nghiệp, nhà ở, ), có những nội dung điều chỉnh rộng lớn, bao gồm các quy định về tài sản với tư cách là đối tượng của quyền

sở hữu, các nguyên tắc thực hiện quyền sở hữu, những hình thức sở hữu, quy định về đăng ký quyền sở hữu, các cơ chế bảo vệ quyền sở hữu, nội dung quyền sở hữu và các loại vật quyền khác

Một số vấn đề còn tồn tại

Một là, cơ chế thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn lỏng

lẻo Hiến pháp năm 1980, 1992, 2001 cũng như các Luật Đất đai năm 1987,

1993 và các Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 1998, 2001, Luật Đất đai

năm 2003 đều nhất quán khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý Tuy nhiên, trong thực tế quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn nhiều hạn chế, thiếu nội dung cụ thể; cơ chế thực hiện còn lỏng lẻo Quy định Nhà nước thống nhất quản lý đất đai, với tư cách là người chủ

sở hữu hay đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa rõ ràng; trong khi quyền của người sử dụng đất dường như là người chủ sở hữu Quy định người

sử dụng đất có nhiều quyền, trong đó có những quyền có tính chất định đoạt như quyền chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp; nhưng chủ sở hữu toàn dân lại không được quy định rõ ràng các quyền này Ngoài ra, chưa có quy định khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho lợi ích công cộng, phải đền bù cho người sử dụng đất như đền bù cho tài sản thuộc sở hữu cá nhân, theo nguyên tắc thỏa thuận, sát với giá thị trường

Hai là, còn tồn tại các “ khoảng trống” thể chế liên quan đến quyền sở

hữu đất đai, nhất là vốn và tài sản đầu tư tại các doanh nghiệp nhà nước Nhận thức về sở hữu nhà nước, sở hữu toàn dân đối với đất đai còn chưa đầy đủ, chưa thống nhất Đặc biệt, bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất đai- yếu tố sản xuất quan trọng nhất hiện nay còn là vấn đề gây nhiều tranh cãi Về pháp

lý, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, thực hiện quyền đại diện

sở hữu của mình thông qua việc giao đất cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức sử dụng đất ổn định, lâu dài Như vậy, các chủ thể này không phải là chủ sở hữu đối với đất được giao mà chỉ là người có quyền sử dụng đất Tuy vậy, trên thực tế, ngoài các quyền bình thường, như chiếm hữu, sử dụng, người sử dụng đất còn có các quyền khác mang tính định đoạt, như cho thuê, thừa kế, chuyển nhượng, góp vốn Rõ ràng là, về bản chất, quyền sử dụng đất đã trở thành một loại vật quyền Trong khi đó, thực tế này lại chưa được thể chế hoá bằng pháp luật hiện hành

Ba là, tiêu chí để xác định và phân biệt các hình thức sở hữu còn chưa

hợp lý Bộ Luật dân sự đã xác định 6 hình thức sở hữu ở Việt Nam hiện nay là : Sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu chung, sở hữu của các tổ chức chính trị- xã hội, sở hữu của các tổ chức xã hội, xã hội- nghề nghiệp Cách phân loại này lấy tính chất của các tổ chức làm tiêu chí và vì vậy, không thể được coi là phù hợp, bởi trong tương lai rất có thể còn nhiều loại hình tổ chức khác phát sinh Bên cạnh đó, quyền sở hữu tư nhân cũng còn

bị hạn chế Các doanh nghiệp dân doanh chưa thực sự được hưởng sự đối xử bình đẳng trên nhiều lĩnh vực như tiếp cận nguồn vốn, thuế, sử dụng đất đai, mậu dịch đối ngoại Vẫn còn không ít ngành, nghề mà doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân không được quyền kinh doanh, trong khi đó các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước lại được hưởng quyền ưu tiên thái quá

Bốn là, còn nhiều hạn chế và thách thức liên quan tới thị trường bất

động sản Hiện nay, nhiều vấn đề liên quan đến quyền sử dụng đất và quyền

sở hữu tài sản trên đất vẫn đang tồn tại Điều này không chỉ gây khó khăn cho quá trình vận hành của thị trường bất động sản, mà còn làm cho thị trường bất động sản trở thành một trong những lĩnh vực “ nóng” nhất trong đời sống xã hội, gây nhiều bức xúc cho người dân và doanh nghiệp Cho đến nay, vẫn chưa xác định đủ rõ các cơ chế chính thức để đưa đất đai trở thành vốn phát triển, để quyền sử dụng đất đai có thể trở thành hàng hoá Quy hoạch và quản

lý quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng còn nhiều bất cập Vấn đề tài chính đất đai và bất động sản, định giá và đấu giá đất đai, bất động sản trên đất vẫn còn nhiều khe hở Các quy định về hạn điền đang là vật cản lớn đối với kinh tế trang trại ở nông thôn Công tác kiểm tra, giám sát hoạt động của thị trường bất động sản còn rất yếu kém

Năm là, chưa có cơ chế thoả đáng về vấn đề đền bù, giải toả Do sự

không thoả đáng trong quan hệ sở hữu về đất đai nên tất cả các bên liên quan đến vấn đề đền bù, giải toả hiện đang còn nhiều khúc mắc Về phía người dân

họ luôn cho là chưa được đền bù thoả đáng Bởi, giá đền bù giải phóng mặt bằng luôn được coi là chưa thoả đáng; những hỗ trợ ngoài tiền đền bù, như tạo công ăn việc làm, hỗ trợ các dịch vụ xã hội, như chợ, trường học không phù hợp; và có một hệ luỵ bất thành văn là những hộ càng chây ỳ, càng nhận đền bù sau càng được giá đền bù cao Trong khi đó, các nhà đầu tư lại mất rất nhiều công sức và kinh phí, cơ hội cho đền bù, giải toả Vì, để có thể tiến hành được đền bù, giải toả, doanh nghiệp phải mất rất nhiều thời gian, công sức để xin phép các cấp chính quyền, hội họp với các hộ dân và các bên liên quan; giá đền bù luôn có xu thế tăng, năm sau cao hơn năm trước; ngoài ra, có những vấn đề phát sinh không lường trước được trong quá trình đền bù, giải phóng mặt bằng Đây là một trong những khó khăn rất không đáng có cho doanh nghiệp, nhưng trong rất nhiều trường hợp để công trình tiến hành được thuận lợi, doanh nghiệp vẫn phải hỗ trợ bổ sung Còn Nhà nước cũng gặp nhiều khó khăn trong việc đền bù, giải phóng mặt bằng Trước hết, đó là tình trạng khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp liên quan đến các vấn đề xung quanh chuyện đền bù, giải phóng mặt bằng Thêm nữa, hiện tượng tranh chấp không chỉ giữa doanh nghiệp và người dân mà còn là tranh chấp giữa các doanh nghiệp với nhau Và, Nhà nước còn phải đối mặt với những hiện tượng rủi ro đạo đức vì có không ít cán bộ đã mắc phải tiêu cực liên quan đến vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng

Qua gần 10 năm thi hành, Luật Đất đai 2003 đã đạt được nhiều kết quả tích cực, góp phần khai thác và phát huy có hiệu quả nguồn lực phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng của đất nước, bảo đảm các quyền của người dân và ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm pháp

luật về đất đai Để tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai nhằm giải quyết những vướng mắc bất cập, trong công tác quản lý, sử dụng đất, tại Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) đã thông qua Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại

Trên cơ sở kết quả tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003 và những quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW, Chính phủ đã giao BTNMT chủ trì, phối hợp với các Bộ, Ngành, cơ quan Trung ương và địa phương xây dựng dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) gồm 14 chương và 206 điều có nhiều điểm tiến bộ rất tích cực trong bối cảnh hiện nay, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước Dự thảo lần này quy định rõ ràng và cụ thể hơn quyền, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách

là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, thống nhất quản lý nhà nước với tư cách là đại diện chử sở hữu toàn dân đối với đất đai, thống nhất quản lý nhà nước đối với đất đai và các quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất Theo

đó, dự thảo luật đất đai sửa đổi đã quy định cụ thể các quyền của Nhà nước,

cơ quan nhà nước thực hiện đại diện chủ sở hữu về đất đai, cơ quan có trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai và trách nhiệm của Nhà nước đối với người sử dụng đất Đồng thời, dự thảo tiếp tục hoàn thiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất theo hướng tùy theo đối tượng sử dụng đất, hình thức

sử dụng đất mà người sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ khác nhau và phải tuân thủ các điều kiện theo quy định khi thực hiện các quyền của người

sử dụng đất

Trong quá trình lấy ý kiến góp ý vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp và Dự thảo sửa đổi Luật Đất đai, đại đa số nhân dân tán thành chế độ sở hữu toàn

dân về đất đai Mặc dù có ý kiến cho rằng, phải đa hình thức sở hữu đất đai, trong đó có sở hữu tư nhân về đất đai, tuy nhiên đây là ý kiến thiểu số, không đại diện cho nguyện vọng của đông đảo nhân dân

Ngày 28-11-2013, Quốc hội nước ta đã thông qua Hiến pháp mới Điều

53 Hiến pháp đã khẳng định rõ: “ Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” Trên cơ sở Hiến pháp, ngày 29-11-2013, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai Điều 4, Luật Đất đai quy định : “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”

Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và được giao nhiệm vụ thống nhất quản lý Việc quy định Nhà nước ở nước ta là đại diện chủ sở hữu đất đai và thống nhất quản lý xuất phát từ bản chất của Nhà nước là nhà nước xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân do dân và vì dân, mọi tài sản, tư liệu sản xuất do Nhà nước đại diện cho dân là chủ sở hữu đều được sử dụng vào mục đích phục vụ lợi ích chung của toàn thể nhân dân Đồng thời, thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai không làm hạn chế đến quyền của tổ chức, cá nhân sử dụng đất Vì Luật Đất đai ( Điều 166,167) quy định người sử dụng đất có các quyền chung và các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa

* Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai như sau:

- Quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

- Quyết định mục đích sử dụng đất;

- Quy định về hạn mức giao đất, hạn mức nhận quyền sử dụng đất và thời hạn sử dụng đất;

- Quyết định thu hồi đất;

- Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất;

- Định giá đất;

- Quyết định các chính sách tài chính về đất;

- Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Quy định đất đai là sở hữu toàn dân là cần thiết vì đất đai gắn liền với quá trình đấu tranh dựng nước và giữ nước của ông cha ta Quy định này cũng

là sự khẳng định và ghi nhận thành quả cách mạng về đất đai của dân tộc ta Trên thực tế, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai hiện hành đã bảo đảm cho người sử dụng đất đai, có các quyền cần thiết như : quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn, được bồi thường, được lựa chọn hình thức sử dụng đất, quyền sử dụng đất lâu dài, quyền cải tạo, bồi bổ đất đai để khai thác có hiệu quả cho cuộc sống

Xét về quan điểm khoa học pháp lý về sở hữu đất đai có thể thấy, không có một hình thức sở hữu nào trên thế giới về đất đai có ưu điểm tuyệt đối hoặc nhược điểm tuyệt đối Ngay ở tại các nước lựa chọn hình thức đa sở hữu, trong đó có sở hữu tư nhân thì vẫn có vai trò của Nhà nước trong việc

quản lý, điều tiết đối với sở hữu đất đai Từ thực tiễn phong phú của Cách mạng Việt Nam, Đảng ta đã khẳng định một trong những bài học kinh nghiệm lớn là nắm vững ngọn cờ độc lập dân tộc và chủ nghĩa xã hội, độc lập dân tộc

là điều kiện tiên quyết để thực hiện chủ nghĩa xã hội và chủ nghĩa xã hội là cơ

sở bảo đảm vững chắc cho độc lập dân tộc, chế định đất đai thuộc sở hữu toàn dân là phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam, là nguồn lực quan trọng để phục vụ quốc phòng, an ninh, bảo vệ

Tổ quốc, phục vụ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, hướng tới mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh

Như vậy, ở nước ta hiện nay chế định sở hữu toàn dân về đất đai là phù hợp với thể chế chính trị cả về lý luận khoa học cũng như thực tiễn

1.1.2 Quyền sử dụng đất đai

Sở hữu là một trong ba quyền cơ bản nhất của con người, bên cạnh quyền sống và quyền tự do mưu cầu hạnh phúc Đây là lý do tại sao việc xác lập quyền sở hữu đối với đất đai có ý nghĩa vô cùng quan trọng, được xem là quyền cơ bản của con người đó là quyền sở hữu tài sản của mình Ngày nay trên thế giới có hai hình thức sở hữu đất đai là đa hình thức sở hữu và chỉ một hình thức sở hữu ( sở hữu đơn ) Đa dạng hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở hữu Nhà nước, sở hữu cộng đồng ( sở hữu chung) và sở hữu tư nhân Tại hầu hết các quốc gia trên thế giới như Mỹ, Đức, Pháp, Ý, Nhật Nhà nước thừa nhận, lựa chọn đa hình thức sở hữu trong quản lý đất đai và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân về đất đai như thừa nhận một cái tự nhiên, tồn tại trước khi Nhà nước ra đời Theo TS Nguyễn Ngọc Vinh thì dạng hình thức đơn sở hữu có nghĩa rằng theo pháp định chỉ tồn tại duy nhất một hình thức sở hữu về đất

đai, sở hữu đó có thể là sở hữu nhà nước hoặc sở hữu toàn dân được hiểu là

sở hữu chung [22] quyền năng của một chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu, định đoạt và quyền sử dụng đất đai Các tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử dụng đất và quyền sử dụng đất tách rời quyền sở hữu

Khác với nhiều nước trên thế giới, Việt Nam không thừa nhận sở hữu

tư nhân về đất đai Ở Việt Nam, toàn bộ vốn đất đai trong cả nước đều thuộc

sở hữu toàn dân mà Nhà nước- với vai trò là chủ sở hữu và chủ thể quản lý thống nhất toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước, có đầy đủ các quyền năng của một chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu, định đoạt và quyền sử dụng đất đai Các tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử dụng đất và quyền sử dụng đất tách rời quyền sở hữu

Việc quy định các quyền này một mặt biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, mặt khác còn biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là người nắm quyền lực chính trị trong tay, trực tiếp ban hành pháp luật nên các quyền và nghĩa vụ đó đã được quy phạm hóa ở mức độ cụ thể, chặt chẽ và được coi là cơ sở pháp lý để người sử dụng đất tuân thủ nhằm sử dụng vốn đất đai của Nhà nước một cách hợp pháp, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế cao

Hiện nay, khái niệm quyền sử dụng đất chưa được ghi nhận và quy định trong Luật Đât đai nên đã có nhiều cách tiếp cận và quan điểm về khái niệm quyền sử dụng đất được đưa ra Trên cơ sở khái niệm quyền sở hữu được quy định tại Điều 173 Bộ luật Dân sự thì quyền sử dụng tài sản là một trong ba quyền năng thuộc nội dung quyền sở hữu của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật Quyền sử dụng được quy định cụ thể tại Điều 192 Bộ Luật

Dân sự như sau : "Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa

lợi, lợi tức từ tài sản"

Trên cơ sở tinh thần của Bộ luật Dân sự, nhằm xác định rõ nguồn gốc

sử dụng đất và quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, tại từ điển Luật học của Viện Khoa học pháp lý- Bộ Tư pháp đã đưa ra khái niệm về quyền sử

dụng đất: " Là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa

lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho Từ những chủ thể khác có quyền sử dụng đất " [5,tr 665]

Từ cách tiếp cận khác theo hướng chỉ ra quyền sử dụng đất là quyền

phái sinh, TS Lê Xuân Bá cho rằng : " Quyền sử dụng đất là một bộ phận cấu

thành của quyền sở hữu đất Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời gian thuê đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối tượng ( người) sử dụng đất, theo hình thức thuê hoặc giao đất " [2]

Từ các hướng tiếp cận và quan điểm như trên, nhìn chung đều xem xét quyền sử dụng đất dưới hai góc độ kinh tế và pháp lý Về góc độ kinh tế, quyền sử dụng đất là quyền phái sinh được khai thác các lợi ích từ đất của các chủ thể sử dụng đất Về góc độ pháp lý, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất

mà giao một phần đất đai của mình cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng, đồng thời quy định cho họ các quyền và phải gánh vác những nghĩa vụ nhất định trong quá trình sử dụng đất của Nhà nước Việc quy định các quyền này một mặt biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là người nắm quyền lực chính trị trong tay, trực tiếp ban hành pháp luật nên các quyền và nghĩa vụ

đó đã được quy phạm hóa ở mức độ cụ thể, chặt chẽ và được coi là cơ sở pháp

lý để người sử dụng đất tuân thủ

Từ cơ sở pháp lý đó, quyền sử dụng đất có tính chất như sau: Chế độ

sử dụng đất hình thành và phát triển trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu đặc biệt của Nhà nước Tức là chế độ sở hữu qui định nên chế độ sử dụng, Nhà nước vừa là chủ sở hữu duy nhất vừa là người ban hành pháp luật nên Nhà nước xây dựng toàn bộ các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ pháp Luật Đất đai nói chung, quan hệ sử dụng đất nói riêng ( từ điều kiện tham gia quan hệ đến cách thức thực hiện các quyền năng ) Ngoài ra, chế độ sử dụng đất đai có tính đặc biệt : Vì đất đai là tài sản đặc biệt nên các quyền và nghĩa

vụ của người sử dụng đất không giống các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng các tài nguyên khác mà Bộ luật Dân sự quy định Tính đặc biệt của chế

độ sử dụng đất được quyết định bởi tính đặc biệt của đất đai Quyền sử dụng không phải là quyền sở hữu cho nên không có tính chất vĩnh viễn, quyền sử dụng vì thế bị giới hạn về thời gian theo hợp đồng giữa bên sở hữu và bên sử dụng Ngoài ra, theo quan điểm của TS Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Xuân Trọng, quyền sử dụng đất đai là loại quyền không trọn vẹn, không đầy

đủ : " Một là, người sử dụng đất không có đầy đủ các quyền năng như Nhà

nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; Hai là, không phải bất cứ người nào có quyền sử dụng đất hợp pháp cũng có quyền chuyển đổi, tặng cho, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất;" ( Bàn về quyền và nghĩa vụ của

người sử dụng đất- TS Nguyễn Quang Tuyến, Đại học Luật và Nguyễn Xuân Trọng, Vụ chính sách pháp chế, Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường)[16]

Ở Việt Nam hiện nay, nhằm giải quyết các vấn đề có liên quan đến quyền sở hữu đất đai có nhiều nhóm quan điểm, trường phái tiếp cận khác nhau nhưng có thể chia thành hai nhóm quan điểm chính như sau:

Nhóm quan điểm thứ nhất : Cần giữ nguyên các quy định hiện hành, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Ngoài ra cần mở rộng tối đa quyền cho người sử dụng đất Nhiều học giả cho rằng chế

độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta nhìn chung chỉ mang tính thuật ngữ, quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác xa với quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai ở các nước và chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta không gây bất kỳ ảnh hưởng nào tới cơ chế thị trường Cùng quan điểm như trên PGS TS Trần Thị Minh Châu cho rằng

: " Nếu duy trì sở hữu tư nhân về đất đai thì Nhà nước vẫn cần có quyền quy

hoạch để tổ chức không gian sống hợp lý và có thể đánh thuế triệt tiêu thu nhập từ địa tô của chủ đất Trong cơ chế sở hữu toàn dân, Nhà nước cũng giao quyền sử dụng tự chủ theo quy hoạch cho công dân và chỉ giữ lại quyền

tổ chức không gian và quyền thu địa tô để sử dụng chung Như vậy, cả hai chế độ sở hữu, do phải điều chỉnh để đáp ứng thực tiễn, đã tụ hội về một điểm chung, trong đó, Nhà nước và công dân cùng nhau phân chia quyền kiểm soát

sử dụng đất hợp lý" [7]

Là nhóm quan điểm mới của các nhà quản lý, khoa học, nhóm quan điểm thứ hai đi theo tư duy: sở hữu toàn dân về đất đai là không phù hợp, cần phải thừa nhận quyền sở hữu tư nhân đất đai Qua thực tế nghiên cứu pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật đất đai cho thấy sở hữu toàn dân về đất đai

là không phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội hiện nay Theo GS TSKH Đặng Hùng Võ thì công hữu đất đai không còn phù hợp với thời kỳ quá độ và

theo ông " Công nhận sở hữu đất đai thuộc nhiều thành phần kinh tế theo quy

định của pháp luật là việc cần làm ngay Đây là việc tạo được động lực cho đầu tư, giảm tham nhũng trong quản lý đất đai, tăng hiệu quả sử dụng đất và tạo điều kiện tốt cho hội nhập kinh tế quốc tế" [23]

Nhằm sử dụng vốn đất đai một cách hợp pháp, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế cao và để người sử dụng đất đạt được các quyền, lợi ích thực sự một cách chắc chắn, đảm bảo, thiết nghĩ mặc dù vấn đề sở hữu toàn dân mà Nhà nước là người đại diện hay sở hữu tư nhân đất đai là vấn đề quan trọng và cần được quan tâm, nhưng trên hết cần phải quan tâm đặc biệt tới quyền của người sử dụng đất sao cho các quyền này cần được mở rộng, tiệm cận với quyền sở hữu đất đai, người sử dụng đất sẽ được tự do khai thác và định đoạt đất đai, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các hoạt động giao dịch trên thị trường

Từ những lập luận theo phương diện chủ quan và khách quan, chúng ta

đi đến khái quát như sau: Quyền sử dụng đất là quyền năng của người sử

dụng đất trong việc khai thác các thuộc tính có ích của đất nhằm đem lại lợi ích vật chất nhất định và là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai bao gồm toàn bộ các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng đất và quy định việc bảo vệ các quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất sử dụng

1.1.3 Các nguyên tắc quản lý và sử dụng đất đai

* Đất đai thuộc sở hữu của toàn dân

Điều 17 Hiến pháp năm 1992 quy định: “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà

nước thống nhất quản lý” Điều 5 Luật Đất đai 2003 đã cụ thể hóa thành: “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”

Tính đặc biệt của sở hữu Nhà nước đối với đất đai thể hiện ở những điểm sau:

- Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, nó không phải là hàng hóa thông thường mà là một tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản xuất và đời sống

- Nhà nước là người duy nhất có đầy đủ quyền năng của một chủ sở hữu

- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do đó sẽ không có khái niệm “Đất vô chủ”, không còn tranh chấp về quyền sở hữu đối với đất đai và khái niệm

“cấp đất” được chuyển thành khái niệm “giao đất”

* Nguyên tắc Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật

Sự thống nhất của Nhà nước đối với đất đai được thể hiện ở 4 mặt sau:

- Đất đai được xem là một chính thể của đối tượng quản lý

- Sự thống nhất về nội dung quản lý đất đai, coi đất là một tài sản đặc biệt, điều này quyết định những việc làm cụ thể của Nhà nước khi thực hiện chức năng quản lý của mình

- Sự thống nhất về cơ chế quản lý, nhất là thống nhất trong việc phân công, phân cấp thực hiện các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai trên phạm

vi cả nước, từng vùng và trong những tình huống quản lý cụ thể, thống nhất này đảm bảo cho việc quản lý Nhà nước về đất đai được nhất quán và không trùng sót

- Thống nhất về cơ quan quản lý đất đai

* Nguyên tắc sử dụng đất hợp lý

Để đảm bảo nguyên tắc này phải tuân theo những điều kiện sau:

- Sử dụng đất trước hết phải theo quy hoạch và kế hoạch chung

- Đất đai phải sử dụng đúng mục đích mà cơ quan có thẩm quyền đã quyết định

- Tận dụng mọi đất đai vào sản xuất nông nghiệp, khai thác đất đai có hiệu quả, khuyến khích mọi tổ chức, cá nhân nhận đất trống, độ núi trọc để sử dụng vào mục đích nông nghiệp

- Tăng cường hiệu suất sử dụng đất, thâm canh tăng vụ, bố trí lại cây con hợp lý trong sản xuất, phân công lại lao động, dân cư,…

* Nguyên tắc ưu tiên bảo vệ quỹ đất nông nghiệp

Trong tình hình hiện nay với tốc độ đô thị hóa ngày càng cao diễn ra trên địa bàn cả nước đang ngày càng làm cho quỹ đất nông nghiệp bị thu hẹp dần Trước tình hình đó, Nhà nước ta đã ra nhiều văn bản để hạn chế tình hình nói trên

- Nhà nước có chính sách bảo vệ đất trồng lúa nước, hạn chế chuyển đất chuyên trồng lúa nước sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp

- Người sử dụng đất chuyên trồng lúa có trách nhiệm cải tạo, bồi bổ, làm tăng độ màu mỡ của đất

* Nguyên tắc thường xuyên cải tạo và bồi bổ đất đai

- Nhà nước khuyến khích các hành vi cải tạo, bồi bổ, đầu tư công của, làm tăng khả năng sinh lợi của đất

- Các chủ thể sử dụng đất có nghĩa vụ bắt buộc phải cải tạo, bồi bổ, làm tăng độ màu mỡ của đất, hạn chế khả năng đất bị rửa trôi, bạc màu do thiên tai gây ra ở mức thấp nhất

- Nghiêm cấm các hành vi hủy hoại đất đai, làm đất bạc màu,…

1.2 Pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý và sử dụng đất đai

1.2.1 Khái niệm pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý và sử dụng đất

Khi hệ thống hóa toàn bộ những văn bản pháp luật mà Nhà nước ban hành trong quản lý và sử dụng đất từ khi có Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay, người ta thường dùng hai thuật ngữ phổ biến để gọi ngành Luật điều chỉnh các quan hệ đất đai trong xã hội ta là " Luật ruộng đất" và " Luật Đất đai"

Về mặt ngôn ngữ thuần túy với đầy đủ khía cạnh dân gian thì hai thuật ngữ trên tạm coi là đồng nghĩa Nhưng trên phương tiện Luật học thì cách hiểu như vậy là không chính xác khiến cho có sự đánh đồng thuật ngữ của một ngành Luật với một chế định cụ thể của nó Luật Đất đai quy định về chế

độ quản lý và sử dụng, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất Mặt khác, đất đai là một thuật ngữ thông dụng có trong từ điển Tiếng Việt biểu hiện một khái niệm rộng rãi về đất bao gồm tất cả các loại đất

Chính vì vậy mà Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đều đã dùng thuật ngữ này để chỉ tất cả các loại đất thuộc lãnh thổ nước ta Sử dụng " Luật Đất đai" là phù hợp với văn tự đã dùng trong Hiến pháp

Quan hệ đất đai xuất hiện trên cơ sở quan hệ sở hữu đất đai, cho nên lịch sử quan hệ đất đai về thực chất là lịch sử quan hệ sở hữu đất đai.Trong chế độ cộng sản nguyên thủy, khi Nhà nước và pháp luật chưa hình thành thì đất đai là nơi cư trú, sinh sống cộng đồng, đất chưa phải là phương tiện bóc lột Khi chế độ cộng sản nguyên thủy tan rã, chế độ chiếm hữu nô lệ, chế độ phong kiến, chế độ tư bản hình thành và phát triển trong lịch sử đã quy định trong pháp luật của mình đất đai thuộc sở hữu của tư nhân Như vậy đất đai được mua bán, lưu chuyển như một hàng hóa thông thường và là đối tượng trong vòng lưu thông dân sự Đất có giá trị thương mại, được tính thành tiền

và trở thành một phương tiện để người này bóc lột người khác, đất đai từ chỗ

sở hữu tư nhân được xã hội hóa dần dần từ thấp đến cao, tiến tới xã hội hoàn toàn

Ở Việt Nam, do những hoàn cảnh lịch sử nhất định, Nhà nước ta từ chỗ cho phép tồn tại sở hữu tư nhân về đất đai đã dần dần thu hút thành phần này thành sở hữu tập thể Từ chỗ công nhận trong Hiến pháp năm 1959 ba hình thức sở hữu đất đai là sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân Đến Hiến pháp năm 1980 đã chỉ để tồn tại hình thức sở hữu chung nhất đó là

sở hữu Nhà nước về đất đai

Tiếp tục duy trì và bảo vệ chế độ sở hữu Nhà nước đối với đất đai, Hiến pháp năm 1992 một lần nữa khẳng định lại quan điểm này " Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời đều thuộc sở hữu toàn dân " ( Điều 17) Điều này cũng được khẳng định tại Điều 1 Luật Đất đai 1993 : " Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý " và Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 : " Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu"

Từ đây, Nhà nước ta đại diện cho toàn dân thực hiện vai trò của chủ sở hữu đất đai, có đầy đủ các quyền năng chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đất đai Các tổ chức và cá nhân với tư cách là hàng triệu hộ gia đình, hàng vạn tổ chức trong và ngoài nước thực hiện nhiệm vụ của người chủ cụ thể trong việc sử dụng đất Mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất là quan hệ giữa chủ sở hữu, người quản lý và người chủ sử dụng cụ thể, người thực hiện các ý

đồ về quy hoạch và kế hoạch của Nhà nước Các mối quan hệ đó là hình thành, làm thay đổi hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai mà chủ sở hữu là Nhà nước không hề thay đổi

Như vậy, từ đây chúng ta có thể nhận ra rằng, khi nói đến Luật đất đai tức là nói đến hệ thống những quy phạm pháp luật xã hội chủ nghĩa điều chỉnh các quan hệ trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai Các quan hệ này nằm trong hệ thống các quan hệ pháp luật kinh tế Người ta chia các quan hệ kinh tế này thành các nhóm quan hệ khác nhau là : Các quan hệ trong quá trình sử dụng vốn, tài chính, tiền tệ, các quan hệ trong quá trình sản xuất kinh doanh, các quan hệ trong quá trình sử dụng lao động và các quan hệ này là sự tồn tại của các ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật kinh tế là : Luật tài chính, Luật Kinh tế, Luật Lao động và Luật Đất đai

Như vậy : Luật Đất đai là một ngành luật độc lập có đối tượng điều chỉnh riêng là các quan hệ đất đai Đó là những quan hệ trong quá trình chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai Luật Đất đai là công cụ pháp lý quan trọng

để Nhà nước quản lý đất đai có hiệu quả, là cơ sở có hiệu quả, có cơ sở để Nhà nước thiết lập mối quan hệ của mình với các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất

Phạm vi đối tượng điều chỉnh của một ngành luật là căn cứ cơ bản để phân biệt giữa các ngành Luật với nhau, đồng thời đánh giá tính hiệu quả của

việc điều chỉnh Luật trên thực tế Đối tượng điều chỉnh của một ngành Luật nói chung là nhóm các quan hệ xã hội xùng loại được các quy phạm pháp luật của ngành Luật đó điều chỉnh

Đối tượng điều chỉnh của ngành Luật Đất đai là nhóm các quan hệ đất đai phát sinh một cách trực tiếp trong quá trình chiếm hữu, sử dụng và định đoạt số phận pháp lý của đất được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh

và có hiệu lực trên thực tế

Quan hệ đất đai là một quan hệ tài sản, nhưng không nằm trong sự điều chỉnh của các quy phạm pháp luật dân sự Bởi đất đai là tặng vật của thiên nhiên, không phải là hàng hóa thông thường, không được lưu thông như các hàng hóa thông thường Đất đai được thừa nhận là hàng hóa đặc biệt nhằm định hướng cho các quan hệ này vận động phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Quan hệ đất đai là một quan hệ kinh tế nhưng không nằm trong sự điều chỉnh của các quy phạm pháp luật kinh tế Vì rằng, mục đích của việc quản lý

và sử dụng đất đai trước tiên là phục vụ lợi ích của toàn xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh để thu lợi nhuận tối đa

Vì thế, ngành Luật Đất đai có đối tượng điều chỉnh riêng về các quan

hệ được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật đất đai là các quan hệ đặc thù không thể do bất cứ quy phạm pháp luật của ngành Luật khác điều chỉnh

1.2.2 Phương pháp điều chỉnh của pháp luật đất đai

Mỗi ngành luật bao giờ cũng có nhóm quan hệ xã hội chuyên biệt thuộc phạm vi điều chỉnh của nó Vì thế, các xử sự hoặc tác động của Nhà

nước vào các nhóm quan hệ xã hội thuộc phạm vi từng ngành luật là cách thức mà Nhà nước dùng pháp luật tác động vào các xử sự của các chử thể tham gia vào quan hệ pháp luật Vì vậy, phương pháp điều chỉnh của nghành Luật Đất đai là cách thức mag Nhà nước dùng pháp luật tác động vào cách xử

sự của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai

Luật Đất đai có 2 phương pháp điều chỉnh :

* Phương pháp mệnh lệnh

Để hình thành quan hệ pháp luật đất đai, Nhà nước cho phép các tổ chức và cá nhân sử dụng đất đai Mọi trường hợp sử dụng đất đai đều phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép thông qua quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất hoặc phải được cho phép chuyển quyền sử dụng đất khi đã là đầy đủ các thủ tục về chuyển quyền Ngược lại, khi cần thiết phân phối lại đất phù hợp với quy hoạch và nhu cầu sử dụng hoặc để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích công cộng, Nhà nước thường thu hồi lại đất đai của các tổ chức và cá nhân Như vậy, người sử dụng đất sẽ chấm dứt quan hệ đất đai thông qua một quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền Những mối qua hệ nêu trên thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất trong việc thực hiện chế độ quản lý và

sử dụng đất đai Ở đây, Nhà nước và người sử dụng đất không có sự bình đẳng về địa lý pháp lý, Nhà nước với tư cách là người quản lý đất đai có trách nhiệm yêu cầu người sử dụng đất phải tuân theo các quyết định mang tính chất mệnh lệnh của mình

Các Trường hợp thể hiện rõ việc áp dụng phương pháp mệnh lệnh

- Quyết định giao đất, cho thuê đất của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

- Quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

- Quyết định về cho phép chuyển quyền sử dụng đất

- Quyết định xử phạt hành chính hoặc thi hành kỷ luật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với người có hành vi vi phạm pháp luật Đất đai

Như vậy, các quyết định nói trên của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bắt buộc người sử dụng đất phải triệt để tuân theo Rõ ràng, chúng ta có thể thấy rằng, người sử dụng đất đai không thể là một bên có thể thỏa thuận được

với Nhà nước trong mối quan hệ để thực hiện việc quản lý và sử dụng đất

* Phương pháp bình đẳng

Phương pháp này thể hiện mối quan hệ bình đẳng giữa các chủ thể sử dụng đất khi tham gia vào quan hệ đất đai Họ có thể thỏa thuận với nhau trong khuôn khổ pháp luật của Nhà nước để thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp đất đai Nhà nước chỉ quy định về thời hạn sử dụng, mục đích sử dụng và thử tục hành chính cần phải làm, còn người sử dụng sẽ thỏa thuận cụ thể về các quyền và nghĩa vụ với nhau trong quá trình khai thác, sử dụng đất đai

Ngoài ra, Nhà nước có chính sách cho thuê đất đai với mọi đối tượng

có nhu cầu sử dụng, đồng thời trong một số trường hợp nhất định Nhà nước

cho phép hộ gia đình, cá nhân được quyền thuê đất

1.2.3 Những nội dung chủ yếu của pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai

* Quyền và nghĩa vụ của Nhà nước

Quyền của Nhà nước

Nhà nước là chủ sở hữu toàn bộ đất đai trong cả nước, là người quyết định tối cao trong công tác quản lý và sử dụng đất Vì vậy, Nhà nước có nhiều quyền đặc trưng của chủ sở hữu, bao gồm:

- Quyền chiếm hữu đất đai: Là quyền giữ và kiểm soát đất đai theo ý chí của Nhà nước

- Quyền sử dụng đất đai: Là quyền khai thác lợi ích vật chất của đất đai, cho phép Nhà nước thu lợi phát sinh từ đất đai

- Quyền định đoạt đất đai: Là quyền quyết định số phận pháp lý của đất đai

- Quyền quản lý đất đai: Là quyền định ra các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ đất đai phù hợp với cơ chế thị trường

Nghĩa vụ của Nhà nước

Điều 6 Luật Đất đai 2003 xác định 13 nội dung trong quản lý đất đai của Nhà nước và cũng chính là nghĩa vụ mà Nhà nước cần phải thực hiện Cụ thể Nhà nước phải:

- Nắm chắc toàn bộ quỹ đất quốc gia thông qua các kỹ thuật nghiệp vụ

mà cơ quan quản lý đất đai thực hiện là : Khảo sát, đo đạc, đánh giá đất đai, đăng ký sử dụng và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

- Xác lập, xây dựng quy hoạch, kế hoạch để phân phối một cách hợp lý quỹ đất đai thống nhất vì lợi ích Nhà nước và lợi ích xã hội

- Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản, quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quản lý việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, quản lý việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, quản lý việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

- Thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng đất đai, bảo hộ quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất, giải quyết các bất đồng, mâu thuẩn trong quan hệ đất đai

* Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Quyền của người sử dụng đất

- Các quyền chung của người sử dụng đất được quy định tại Điều 105 Luật Đất đai

- Bên cạnh những quyền chung đó, người sử dụng đất còn được quyền lựa chọn các hình thức sử dụng đất mà mình mong muốn như: hình thức được giao đất hoặc thuê đất

- Ngoài ra, khi trở thành chủ sử dụng đất người sử dụng đất còn được quyền giao dịch quyền sử dụng đất như:

+ Chuyển đổi quyền sử dụng đất;

+ Chuyển nhượng quyền sử dụng đất;

+ Cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất;

+ Tặng cho quyền sử dụng đất;

+ Thừa kế quyền sử dụng đất;

+ Thế chấp, bảo lãnh quyền sử dụng đất;

+ Góp vốn bằng quyền sử dụng đất

Nghĩa vụ của người sử dụng đất

Người sử dụng đất khi sử dụng đất phải đảm bảo thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của một chủ sử dụng đất như:

- Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định

về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật;

- Đăng ký quyền sử dụng đất, làm đầy đủ thủ tục khi chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật;

- Thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật;

- Tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan;

- Tuân theo các quy định của pháp luật về việc tìm thấy vật trong lòng đất;

- Giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất hoặc khi hết thời hạn sử dụng đất

1.3 Khái quát chung về việc thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai

1.3.1 Mô hình chủ yếu về thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai

Để thực hiện chức năng quản lý, Nhà nước phải ban hành các quy định, chế độ, chính sách, pháp luật Việc ban hành các quy định, chế độ, các văn bản pháp luật là một trong các bước của quy trình quản lý Nhà nước Đối với đất đai, Nhà nước phải ban hành các văn bản với nội dung phải thể hiện được quyền của Nhà nước- đại diện chủ sở hữu đối với đất đai; quy định chế độ quản lý, sử dụng, bảo vệ đối với từng loại đất, nhằm khai thác mọi khả năng của đất, đồng thời bảo đảm việc sử dụng đất ổn định, tiết kiệm, có hiệu quả cao, bền vững, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, đồng thời Nhà nước cũng quy định các biện pháp xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai bằng các biện pháp như : Kỷ luật, hành chính, hình sự

Chính phủ thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước, UBND các cấp thực hiện việc quản lý và sử dụng đất đai trong địa phương mình theo thẩm quyền được quy định; Thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương chịu trách nhiệm trước Chính phủ, thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai ở địa phương chịu trách nhiệm trước UBND cùng cấp trong việc quản lý Nhà nước về đất đai

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc chính phủ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm bảo đảm việc sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả đất do Nhà nước giao cho tổ chức thuộc Bộ, ngành mình

Ngoài ra, Luật Đất đai còn quy định: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các

tổ chức thành viên của Mặt trận và công dân có quyền hạn và trách nhiệm giám sát việc quản lý và sử dụng đất đai

Luật Đất đai (sửa đổi) có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm

2014, để các quy định đổi mới của Luật sớm đi vào cuộc sống Chính phủ cần chỉ đạo các Bộ, ngành khẩn trương triển khai xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành và tổ chức thực hiện nhằm xây dựng hành lang pháp lý đồng bộ cho công tác quản lý, sử dụng đất đai; đồng thời, chỉ đạo các địa phương, các ban ngành, đoàn thể tăng cường công tác tuyên truyền trên các phương tiện thông tin đại chúng về những quy định trong Luật Đất đai (sửa đổi) để người dân nắm vững, thực hiện

1.3.2 Biện pháp thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai

Để thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất, Nhà nước cần thực hiện một số biện pháp liên quan đến việc quản lý và sử dụng đất đai như :

- Xác định địa giới hành chính; lập, quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính;

- Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất, lập Bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch;

- Quản lý quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất;

- Quản lý giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;

- Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

- Thống kê, kiểm kê đất đai;