Quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình Luận văn ThS. Kinh doanh

Dựa vào nội dung chương 1, 2, chương 3 sẽ đi vào khai thác, phân tích và đánh giá thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn vừa qua thông qua 11 nội dung

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-o0o -

NGUYỄN MẠNH HẢI

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH HÕA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

HÀ NỘI - 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-o0o -

NGUYỄN MẠNH HẢI

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH HÕA BÌNH

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

CAM KẾT

Tôi xin cam đoan luận văn thạc sĩ “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH HÒA BÌNH” là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu khoa học độc lập

Tôi xin cam đoan các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc

rõ ràng, được trích dẫn và có tính kế thừa, phát triển từ các tài liệu, tạp chí, các công trình nghiên cứu đã được công bố, các trang web, …

Tôi xin cam đoan các giải pháp nêu trong luận văn được rút ra từ cơ sở

lý luận và quá trình nghiên cứu thực tiễn

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn thạc sỹ “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH HÒA BÌNH”, tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ về mặt tài chính cũng như những hướng dẫn chu đáo từ các đơn vị và cá nhân trong suốt cả quá trình thành lập ý tưởng cho đến lúc có bản thảo cuối cùng

Xin gửi lời cám ơn chân thành nhất tới:

Thầy Bùi Đại Dũng, Giảng viên hướng dẫn trực tiếp để tôi có những bước hiểu và cách thức tốt để làm luận văn

Ban lãnh đạo và toàn thể giảng viên Khoa Kinh tế chính trị – Trường đại học Kinh tế – Đại học Quốc gia Hà Nội, đã truyền đạt đầy đủ những kiến thức

cơ bản về môn học, những kiến thức nền tảng và chuyên sâu để tôi có cơ sở tốt để hoàn thành luận văn Xin chân thành cám ơn các cô chú, cán bộ làm công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, cụ thể là 30 khách thể nghiên cứu làm việc tại văn phòng UBND tỉnh và các Sở, Ban trực thuộc UBND tỉnh Hòa Bình bao gồm: Sở Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Xây dựng (Quy hoạch và Kiến trúc) đã giúp

đỡ tôi hoàn thành luận văn này

Đề tài sẽ không tránh khỏi những thiếu sót về trình độ, kiến thức cũng như hình thức trình bày, rất mong nhận được sự góp ý, hỗ trợ từ phía quý thầy

cô

Em xin chân thành cám ơn!

TÓM TẮT

Xuất phát từ nhận thức về tầm quan trọng của quản lý đầu tư công và nhìn nhận thực tế khách quan trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong những năm qua, tác giả đã xây dựng đề tài luận văn thạc sĩ “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH HÒA BÌNH” với bốn chương chính

Chương 1 của luận văn sẽ đi vào hệ thống hóa các vấn đề cơ sở lý luận liên quan đến quản lý đầu tư công Chương 2 tập trung mô tả và phân tích các phương pháp nghiên cứu sẽ sử dụng trong đề tài Dựa vào nội dung chương 1,

2, chương 3 sẽ đi vào khai thác, phân tích và đánh giá thực trạng quản lý đầu

tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn vừa qua thông qua 11 nội dung chính:

(1) Thiết lập cơ chế chính sách và các quy định pháp luật,

(2) Hoạch định đầu tư,

(3) Công tác quy hoạch,

(4) Công tác thẩm định và phê duyệt dự án, duyệt tổng dự toán,

(5) Công tác đấu thầu và chỉ định thầu,

(6) Quản lý vốn đầu tư,

(7) Công tác chuẩn bị đầu tư,

(8) Công tác quản lý thực hiện đầu tư,

(9) Công tác kiểm tra giám sát quá trình thực hiện đầu tư,

(10) Công tác nghiệm thu và thanh quyết toán công trình,

(11) Công tác đánh giá hiệu quả sử dụng công trình

Theo đó, dựa vào những đánh giá chung về thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, chương 4 của luận văn xây dựng 12 nhóm giải pháp tương ứng với 11 nội dung trên và giải pháp cuối cùng về nâng cao chất lượng nhân sự nhằm nâng cao chất lượng đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình đến năm 2020

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

3 CNH, HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

6 QĐ - TTG Quyết định – Thủ tướng

DANH MỤC BẢNG SỐ LIỆU

Bảng 3.1 Tăng trưởng kinh tế theo ngành kinh tế giai đoạn 2011 – 2014 của tỉnh Hòa Bình 61Bảng 3.2 Kết quả thực hiện đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2011 –

2014 64Bảng 3.3 Đánh giá của khách thể nghiên cứu về chất lượng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình 71

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 1.1 Quan điểm lý thuyết về đầu tư công 9

Hình 1.2 Các nội dung quản lý đầu tư công 11

Hình 1.3 Vai trò của đầu tư công 18

Hình 1.4 Hệ thống các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công( 24

Nguồn: Tác giả tổng hợp) 24

Hình 2.1 Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu được sử dụng trong đề tài 51

Hình 2.2 Các chỉ tiêu thường được dùng để đánh giá hiệu quả đầu tư dự án 54 Hình 3.1 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế tỉnh Hòa Bình từ năm 2003 đến nay 63

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lí do chọn đề tài

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự

án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình,

dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Đầu tư công được coi là hoạt động không thể thiếu trong tiến trình phát triển kinh tế, xã hội của một quốc gia Vì vậy, việc quản lý các hoạt động đầu tư công lại càng hiệu quả hơn, giúp cho các dự án đầu tư công đem lại hiệu quả cao nhất

Quản lý đầu tư công được hiểu như là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư

cụ thể Các hoạt động quản lý đầu tư công giúp đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động, dự án đầu tư công, từ đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế một cách nhanh và hiệu quả nhất

Hòa Bình là tỉnh miền núi vùng Tây Bắc, dân số trên 80 vạn người, và người dân tộc thiểu số chiếm trên 72% với nhiều dân tộc khác nhau cùng sinh sống Cơ sở hạ tầng nền kinh tế còn thiếu thốn, đòi hỏi phải có nhiều hơn nữa các dự án đầu tư công để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh, giúp nâng cao đời sống người dân, từ đó thực hiện hiệu quả các mục tiêu phát triển của tỉnh

Thực tiễn tại tỉnh Hòa Bình cho thấy, hiện nay, trên địa bàn tỉnh có rất nhiều các dự án, hoạt động đầu tư công nhằm xây dựng kết cấu hạ tầng, phục

vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh Theo kết quả thống kê từ Cổng thông tin điện tử tỉnh Hòa Bình, xét riêng về năm 2013, đầu đến giữa năm 2014, số lượng dự án đầu tư xây dựng cơ bản đạt con số gần 70 dự án

bao gồm các dự án chuyển tiếp và các dự án mới, dự án cấp bách tập trung ở nhiều lĩnh vực khác nhau như nông nghiệp, công nghiệp, thương mại, dịch vụ, giáo dục, đào tạo, quản lý nhà nước… Theo dự kiến, có gần 20 dự án đầu tư công xác định hoàn thành sau năm 2013 và nhiều dự án mới sẽ được triển khai trong giai đoạn 2014 – 2020

Về cơ bản, bước đầu, hoạt động quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình đã đạt được những kết quả đáng mừng, giúp hoạt động, dự án đầu

tư công trên địa bàn diễn ra hiệu quả hơn, giúp tỉnh đạt được những mục tiêu tăng trưởng và phát triển một cách nhanh hơn Mặc dù vậy, bên cạnh đó, hoạt động quản lý đầu tư công trên địa bàn Hòa Bình vẫn còn tồn tại những hạn chế xuay quanh các vấn đề về định hướng quản lý, hiệu quả các hoạt động thẩm định, lựa chọn ngân sách, thực thi triển khai quản lý và đánh giá kết quả thực hiện của các hoạt động quản lý các dự án đầu tư công trên địa bàn tình Nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động đầu tư công, quản lý đầu

tư công, cũng như nhìn nhận thực tiễn khách quan tại địa bàn tỉnh Hòa Bình, mong muốn đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu

tư công trên địa bàn, tác giả lựa chọn đề tài “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH HÒA BÌNH” làm đề tài báo cáo tốt nghiệp thạc sĩ

Câu hỏi nghiên cứu của đề tài là: Công tác quản ý đầu tư công tại tỉnh

Hòa Bình đang thực hiện như thế nào và giải pháp nào để hoàn thiện quản lý

đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình?

2 Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu

* Mục tiêu tổng quát

Dựa trên những phân tích, đánh giá về hoạt động quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, đề tài xây dựng hệ thống các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh, từ đó góp phần thực hiện

mục tiêu tăng trưởng, phát triển kinh tế, xã hội tỉnh Hòa Bình một cách nhanh chóng và hiệu quả hơn

* Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu trên tác giả đề ra các nhiệm vụ sau:

- Nghiên cứu các vấn đề cơ bản về quản lý đầu tư công

- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn từ năm 2003 đến nay, tập trung vào giai đoạn 2011 – 2014

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn tới

3 Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu

* Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là: Hoạt động quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình

- Về không gian

Địa bàn tỉnh Hòa Bình

4 Những đóng góp của đề tài

4.1 Về mặt lý luận

Hệ thống hóa các vấn đề cơ sở lý luận về đầu tư công, quản lý đầu tư công

4.2 Về mặt thực tiễn

- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn từ năm 2003 đến nay, tập trung vào giai đoạn 2011 – 2014

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn tới

5 Kết cấu đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận, các danh mục và mục lục, đề tài được bố cục thành bốn chương chính:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và Cơ sở lý luận về quản lý

đầu tư công

Chương 2: Phương pháp và thiết kế nghiên cứu

Chương 3: Thực trạng quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn

2011 – 2014

Chương 4: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu tư

công tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn tới

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

1.1.1 Các nghiên cứu trước đây

Liên quan đến vấn đề đầu tư công và vai trò của Nhà nước đối với đầu tư công, đã có khá nhiều cấp, ngành và các đơn vị nghiên cứu cũng như các phương tiện thông tin đại chúng quan tâm, phân tích đánh giá Cụ thể, đó là:

Sách “Quản lý Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội

chủ nghĩa ở Việt Nam” của GS.TSKH Lương Xuân Quỳ, nhà xuất bản Lý

luận chính trị năm 2006 Cuốn sách đưa ra cái nhìn tổng thể về vai trò quản

lý của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nói chung;

Sách “Quản lý tài chính công” của PGS.TS Trần Đình Ty, nhà xuất bản

lao động năm 2003, cung cấp một cách có hệ thống cơ sở lý luận về tài chính công và quản lý tài chính công;

Sách “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp của

tác giả Dương Bình Minh, nhà xuất bản Tài chính năm 2005;

Báo cáo “Việt Nam quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo”

của Ngân hàng thế giới năm 2005

Ngoài ra cũng có thể kể đến một số nghiên cứu khác như:

Thông tin chuyên đề “Nâng cao hiệu quả đầu tư công và đầu tư của các

doanh nghiệp Nhà nước” của Viện Nghiên cứu và Quản lý kinh tế Trung

ương (CIEM) - tập trung phân tích thực trạng hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước và những sai sót trong công tác đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà nước;

Luận văn thạc sỹ “Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố Hồ Chí

Minh: Vấn đề và giải đáp” của tác giả Nguyễn Hoàng Anh - Đại học Kinh tế

thành phố Hồ Chí Minh Luận văn tập trung phân tích việc quản lý đầu

tư công tại thành phố Hồ Chí Minh- những điểm được và chưa được trong thời gian qua;

Bài báo “Chống lạm phát, nâng cao hiệu quả đầu tư công” của ThS

Nguyễn Thị Mỹ Dung, Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh – chủ yếu phân tích đầu tư công tại các Doanh nghiệp nhà nước trên khía cạnh chống lạm phát Phân tích chưa sâu và chưa nêu lên được những cái được của công tác đầu tư công;

Bài báo “Một số vấn đề về đầu tư công” của TSKH Nguyễn Quang Thái

- chủ yếu phân tích về những yếu kém và hạn chế của công tác đầu tư công tại các doanh nghiệp Nhà nước;

Luận văn tiến sỹ “Hoàn thiện phương pháp đánh giá hiệu quả của các

dự án đầu tư công cộng ở Việt Nam” của tác giả Phan Tất Thứ - Đại học Kinh

tế quốc dân Hà Nội năm 2005: Đưa ra một số phươnz pháp đánh giá hiệu quả các dự án đầu tư công cộng ở Việt Nam

1.1.2 Nhận xét chung về các nghiên cứu trước đây

Có thể thấy, hầu hết các nghiên cứu đã có đều chỉ nghiên cứu đầu tư công như một bộ phận trong tổng thể các hoạt động của Chính phủ hoặc chỉ

đề cập đến vấn đề đầu tư công tại một địa phương hoặc là chỉ phân tích ở một khía cạnh của công tác quản lý đầu tư như vấn đề chống lạm phát hoặc một đối tượng của quản lý đầu tư công Nhìn chung, chưa có một nghiên cứu nào mang tính bao quát, nêu được cơ sở lý luận, tình hình đầu tư công nói chung

và công tác quản lý đầu tư công nói riêng ở Việt Nam đã được ở điểm nào, chưa được ở điểm nào, nguyên nhân, bản chất của công tác này, chưa có những tiếp cận theo hướng kinh tế chính trị

1.2 Cơ sở lý luận về quản lý đầu tƣ công

1.2.1 Khái niệm về đầu tư công

Khái niệm đầu tư công được xây dựng theo các tính chất của quan hệ sở hữu vốn, khu vực đầu tư, hiệu quả đầu tư và đối tượng đầu tư

Cách thứ nhất: Theo đối tượng sở hữu vốn, hoạt động đầu tư sử dụng

vốn thuộc sở hữu nhà nước được gọi là đầu tư công, thuộc sở hữu tư nhân gọi

là đầu tư tư nhân Đây cũng chính là cách tiếp cận đầu tư công của Luật đầu

tư công (6/2014) thì “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các

chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” [5]

Như vậy, định nghĩa này tiếp cận đầu tư công theo góc độ chủ thể quản

lý Nhà nước, nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm cùa nhà nước đối với hoạt động đầu tư công

Cách thứ hai: Theo khu vực đầu tư, nền kinh tế bao gồm hai khu vực là

Công cộng và tư nhân Hoạt động đầu tư thuộc khu vực công cộng gọi là đầu

tư công cộng, hoạt động đầu tư thuộc khu vực tư nhân gọi là đầu tư tư nhân

Cách thứ ba: Nhìn từ góc độ hiệu quả của đầu tư, kinh tế học vĩ mô cho

rằng: đầu tư làm gia tăng tư bản xã hội gọi là đầu tư công cộng hay còn gọi là đầu tư công Cách tiếp cận trên nhìn từ góc độ quy mô tác động, hiệu quả của đầu tư

Cách thứ tư: Xét theo đối tượng thụ hưởng đầu tư và đầu ra của đầu tư,

các hoạt động sản xuất ra hàng hóa công cộng gọi là đầu tư công, các hoạt động sản xuất ra hàng hóa tư nhân gọi là đầu tư tư nhân Tiếp cận theo góc độ này, kinh tế công cộng cho rằng: đặc trưng chủ yếu của hàng hóa, dịch vụ công là hàng hóa, dịch vụ đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội, cộng đồng, việc tiến hành hoạt động cung cấp hàng hóa ấy có thể do nhà nước trực tiếp

đảm nhận, trao quyền cung cấp hàng hóa công cho các cá nhân hoặc Nhà nước tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công Theo cách tiếp cận này, hoạt động đầu tư công là hoạt động đầu tư cung cấp hàng hóa công,

có thể do chủ thể Nhà nước hoặc tư nhân đàm nhiệm dưới sự quản lý, hỗ trợ

và định hướng của Nhà nước nhằm mục đích phục vụ lợi ích chung của xã hội, cộng đồng

Có thể thấy rằng, dù tiếp cận ở góc độ khác nhau thì đầu tư công đều hướng đến mục tiêu chung là đầu tư phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội, của cộng đồng Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo, quản lý, điều tiết và giám sát các hoạt động đầu tư này Trong đề tài này, khái niệm đầu tư công được nhìn nhận theo phương thức thứ tư

Như vậy, đầu tư công có thể hiểu như sau: đầu tư công là những hoạt động đầu tư nhằm phục vụ nhu cầu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện

1.2.2 Các lý thuyết về đầu tư công

Hệ thống lý thuyết về đầu tư công bao gồm:

Hình 1.1 Quan điểm lý thuyết về đầu tư công

( Nguồn: Tác giả tổng hợp)

Theo đó, các quan điểm lý thuyết về đầu tư công bao gồm:

1.2.2.1 Quan điểm của trường phái tân cổ điển

Quan điểm của trường phái này cho rằng nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế trong quá trình phân bổ nguồn lực như vốn và lao động mà

sự vận động của thị trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò này Trường phái này khẳng định là một trong các ưu điểm kinh tế thị trường đó là sự phân bổ nguồn lực một cách tự động hay qua bàn tay vô hình của thị trường Đầu tư là một hình thức phân bổ nguồn lực trong các hình thức đó - phân bố vốn trong nền kinh tế

Theo lý thuyết này, các đơn vị sản xuất trong nền kinh tế trong quá trình tìm đến điểm tối đa hoá lợi nhuận sẽ tìm kiếm cơ hội đầu tư tốt nhất cho chính mình, và như vậy nhà nước không cần can thiệp để tạo ra một cơ cấu đầu tư hợp lý cho doanh nghiệp vì bản thân doanh nghiệp biết rõ hơn ai hết là cần

Quan điểm lý thuyết về đầu tư công

Quan điểm của

trường phái tân

cổ điển

Quan điểm ủng

hộ sự can thiệp của nhà nước

Quan điểm về

sự phát triển cân đối hay không cân đối Thuyết tăng

trưởng cân đối

Thuyết tăng trưởng không cân đối

phải làm gì để đạt lợi ích tốt nhất cho chính doanh nghiệp Cộng tất cả các đơn vị sản xuất này trong nền kinh tế sẽ hình thành một cơ cấu đầu tư của một nền kinh tế và theo lập luận trên, và cơ cấu đó là hợp lý Vai trò của nhà nước trong trường hợp này chỉ dừng lại ở mức là cung cấp các hàng hoá công cộng cần thiết cho nền kinh tế như kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã hội mà nếu để thị trường tự vận động thì không thể đáp ứng được Giả định của trường phái tân cổ điển là thị trường cạnh tranh hoàn hảo Đây là thị trường mà người bán và người mua có khả năng kiếm soát giá vá họ có đầy

đủ thông tin về thị trường không những trong hiện tại mà cả ở tương lai,

1.2.2.2 Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước

Quan điểm này cho rằng do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất là các nước đang phát triển, nên sự tự thân vận động của thị trường sẽ không mang lại kết quả tối ưu Thông tin không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đến sản xuất

và đầu tư quá mức Trong trường hợp này, nhà nước phải là người tổ chức cung cấp thông tin tốt để thị trường hoạt động tốt hơn Mặt khác, ở hầu hết các nước đang phát triển, nền kinh tế còn lạc hậu, phụ thuộc nhiều vào nông nghiệp, nếu để thị trường tự thân vận động thì sẽ không thể tạo ra sự phát triển công nghiệp mạnh mẽ được mà chuyển dịch cơ cấu là nội dung của tiến trình công nghiệp hoá, Nhà nước cần phải tạo ra sự khởi động ban đầu để các thành phần kinh tế phát triển, tránh những rủi ro, mất cân đối trong nền kinh

tế, và sự can thiệp của nhà nước, nhất là trong việc phân bồ các nguồn lực trong nền kinh tế là rất cần thiết

1.2.2.3 Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối

* Thuyết tăng trưởng cân đối

Theo Rosenstain - Rodan, khái niệm tăng trưởng cân đối được đưa ra nhằm mô tả sự tăng trưởng cân đối giữa các ngành trong nền kinh tế Ông đề xuất đầu tư nên hướng cùng lúc vào nhiều ngành để tăng cung cũng như cầu

cho nhiều sản phẩm bằng cách tăng thu nhập của lao động trong những ngành này Sự phát triển của các ngành công nghiệp chế biến đòi hỏi lượng đầu tư lớn trong một thời gian dài Từ đó phát sinh nhu cầu phát triển song song cả hàng hoá phục vụ sản xuất lẫn phục vụ tiêu dùng Ý tưởng về “cú huých” lập luận rằng, một sự gia tăng đột ngột về đầu tư có thể làm cho mức tiết kiệm tăng lên bởi vì sự gia tăng đột ngột của thu nhập “Cú huých” này biểu hiện thông qua các hoạt động của chính phủ và mục tiêu của viện trợ nước ngoài Cũng theo Rosenstain-Rodan, mục đích của viện trợ nước ngoài cho các nước kém phát triển là đẩy nhanh quá trình phát triển kinh tế đến một điểm mà ở đó tốc độ tăng trưởng kinh tế mong muốn có thể đạt được trên nền tảng tự duy trì, không phụ thuộc vào các nguồn tài trợ bên ngoài

* Thuyết tăng trưởng không cân đối

Hirchman (1958) đưa ra một mô hình trái ngược với thuyết tăng trưởng cân đối, ông cho rằng sự mất cân đối giữa cung và cầu tạo ra động lực cho nhiều dự án mới Theo đó, cách tiếp cận này yêu cầu phần lớn vốn đầu tư được phân phối bởi nhà nước cho những ngành công nghiệp trọng điểm, nhằm tạo ra những cơ hội ở những ngành khác trong nền kinh tế, từ đó khuyển khích làn sóng đầu tư thứ hai Những ngành được chọn ra để đầu tư nên được đánh giá theo mối liên hệ giữa ngành đó với các ngành liên quan theo “chuỗi giá trị”, điều này nói đến khả năng tạo ra những ngành mới làm đầu ra hay cung cấp đầu vào cho những ngành được chọn đế đầu tư

Hirchman chấp nhận có sự can thiệp của nhà nước nhưng ông cho rằng ý tưởng “cú huých” là không khả thi mà thay vào đó, sự phát triển tốt nhất là được tạo ra từ những mất cân đối như thế Do nguồn vốn có hạn, chính phủ không thể bảo đảm đầu tự một cách rải đều cho tất cả các ngành khác để đảm bảo phát triển ngành này cũng là tạo điều kiện để ngành khác phát triển

Trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi, nhiều định chế của cơ chế thị trường chưa hình thành hoàn chỉnh nên các điều kiện của thị trường cạnh tranh hoàn hảo chưa thể đáp ứng được Mặt khác, nền kinh tế nước ta đang ở trình độ rất thấp, chủ yếu là nền kinh tế nông nghiệp, tình độ cư dân thấp, đòi hỏi phải có vai trò chủ động của nhà nước trong việc định hướng phát triển các ngành kinh tế, nhà nước phải tạo những tiền đề nhất định như hạ tầng kỹ thuật, nguồn nhân lực, .để thúc đẩy phát triển kinh tế

1.2.3 Quy trình quản lý đầu tư công

Theo OECD, WB, IMF đều quan niệm rằng quản lý đầu tư công (Public Investment Management - PIM) là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế Quy trình quản lý đầu tư công bao gồm tám nội dung như sau:

Hình 1.2 Các nội dung quản lý đầu tư công

( Nguồn: Tác giả tổng hợp)

Đánh giá, kiểm toán sau hoàn thành DA

Định hướng chiến lược, xây dựng DA

Thẩm định dự

án chính thức

Đánh giá độc lập với thẩm định dự

án

Lựa chọn

và lập ngân sách

dự án

Triển khai dự

án

Điều chỉnh dự

án

Vận hành

dự án kiểm toán Đánh giá,

sau hoàn thành dự

án

Đánh giá khả thi

Đánh giá tiền khả thi

tư

Theo đó, các nội dung của quy trình quản lý đầu tư công bao gồm:

1.2.3.1 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu

* Định hướng chiến lược đầu tư

Đây là xuất phát điểm của quy trình quản lý đầu tư công, được thể hiện qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề ra Định hướng này giúp cho hoạt động đầu tư công của chính phủ phản ảnh được các ưu tiên của quốc gia, đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng chương trình và ra quyết định đầu tư của các bộ - ngành và của các cấp chính quyền địa phương

* Xây dựng dự án đầu tư

Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các bộ - ngành - địa phương xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin cơ bản như sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, ngân sách dự toán, tiến độ thực hiện, kết quả kỳ vọng … của dự án

* Sàng lọc dự án bước đầu

Mục đích của bước này là đảm bảo dự án do các bộ - ngành - địa phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu để có thể được xem xét ở các bước kế tiếp Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ưu tiên của chính phủ, và sự phù hợp về tài khóa Sàng lọc tốt ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm thời gian và nguồn lực ở những bước sau

1.2.3.2 Thẩm định dự án chính thức

* Đánh giá tiền khả thi

Mục đích của bước này là xác định nhanh tính khả thi của dự án (chẳng hạn như thông qua phân tích nhanh về chi phí và lợi ích cũng như khả năng thu xếp tài chính) và nhận diện một số lựa chọn thay thế cho dự án trước khi tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ

* Đánh giá khả thi

Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chuẩn thẩm định đầy đủ và nghiêm ngặt Cụ thể là dự án sẽ được phân tích chi phí và lợi ích một cách chi tiết, được thẩm định tính khả thi về tài chính, kinh tế, và xã hội Bên cạnh

đó, dự án cũng phải được đánh giá cẩn thận về những rủi ro tiềm tàng, về tính bền vững, cũng như về tác động môi trường và xã hội Chất lượng của đánh giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan, năng lực, và chất lượng

dữ liệu của tổ chức đánh giá

1.2.3.3 Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án

Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công -

do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ở các nước đang phát triển Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực

và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định Trong trường hợp

có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án

1.2.3.4 Lựa chọn và lập ngân sách dự án

Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tư công tổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai Đầu tư công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụ thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản Ngân sách chi thường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này

(iii) Chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức

bộ máy và nhân sự, thu hồi đất;

(iv) Kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư;

(v) Theo dõi và quản lý chi phí;

(vi) Quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của

dự án

Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có những hướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án Về các mặt tổ chức, việc bố trí nhân sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v tất cả phải được chuẩn bị kỹ càng và thực tế Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần được xây dựng và công bố Cũng cần lường trước những cơ chế

để ngăn chặn (hoặc ít nhất là giảm thiểu) nguy cơ tăng chi phí trong tương lai

1.2.3.6 Điều chỉnh dự án

Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này Tuy nhiên, để tránh khả năng những điều chỉnh này bị lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiện thật tốt các khâu ở phía trước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự

án Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiện để có được bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc

biệt là về chi phí và lợi ích Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ, thậm chí hủy bỏ các dự án được phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí

1.2.3.7 Vận hành dự án

Sau khi dự án đầu tư công hoàn tất, cần phải có một quá trình (i) bàn giao dự án cho tổ chức vận hành; (ii) vận hành dự án; (iii) bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (iv) hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi về giá trị tài sản; (v) và đánh giá mức độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại

1.2.3.8 Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án

Đây là một khâu rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua Mục đích chính của khâu này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả đúng như kỳ vọng, và đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu hay không Một mục đích nữa của khâu này là so sánh dự án đang xem xét với các dự án tương tự khác trong nước và quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các

dự án khác trong tương lai Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thể được kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về đầu tư công

1.2.4 Đặc điểm và vai trò của đầu tư công

1.2.4.1 Đặc điểm của đầu tư công

Từ khái niệm về đầu tư công, có thể thấy đầu tư công có các đặc điểm sau:

- Đầu tư công của Ngân sách Nhà nước là khoản chi tích lũy

- Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của Ngân sách Nhà nước không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước

- Chi đầu tư công phải gắn chặt chi thường xuyên

- Đầu tư công thường đòi hỏi lượng vốn lớn và vốn này nằm khê đọng

- Hoạt động đầu tu công mang tính chất lâu dài

- Quá trình đầu tư, cũng như kết quả và hiệu quả hoạt động đầu tư chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiện không gian tự nhiên, kinh tế-xã hội

Đầu tư công mang tính chất xã hội, mục đích chính là phục vụ lợi ích chung, không vì mục đích kinh doanh, không phân biệt tầng lớp, giai cấp trong xã hội, đảm bảo công bằng, ồn định xã hội

Đầu tư công cung cấp hàng hóa dịch vụ công loại hàng hóa dịch vụ đặc biệt do Nhà nước cung ứng hoặc ủy nhiệm cho tố chức cá nhân thực hiện, đáp ứng yêu cầu xã hội, sản phấm của đầu tu công không mang tính loại trừ và tính cạnh tranh Mọi đối tượng đều có quyền ngang nhau trong việc tiẻp cận hàng hóa công Việc trao đổi sứ dụng hàng hóa công không thông qua quan

hệ thị trường đầy đù Thông thường, người sư dụng hàng hóa công không trực tiếp trà tiền, đúng hơn là họ đã trả tiền dưới hình thức nộp thuế vào Ngân sách Nhà nước Cũng có những hàng hóa dịch vụ công mà người sử dụng vẫn phải trả một phần chi phí, song Nhà nước vẫn có trách nhiệm đảm bào cung ứng các hàng hóa công này không vì mục tiêu lợi nhuận

Đối tượng sử dụng nguồn đầu tư công gồm: các chương trình mục tiêu,

dự án đầu tư phát trien kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội, các công trình công cộng, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan, đơn vị sự nghiệp kinh tế, quản lý nhà nước, nghiên cứu khoa học và công nghệ, các tô chức chính trị - xã hội; dự án văn hoá- xã hội, cơ sớ công cộng không có điều kiện xã hội hoá; hỗ trợ đầu tư dự án đâu tư của các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, các tồ chức xă hội- nghề nghiệp, dự án đầu tư công khác theo quy định của Chính phủ

Nguồn vốn của đầu tư công chủ yếu từ nguồn Ngân sách nhà nước, bên cạnh đó, đầu tư công còn huy động nguồn vốn từ sự đóng góp của cộng đồng,

từ các tổ chức, cá nhân trong nước vả ngoài nước Đầu tư công chủ yếu do Nhà nước thực hiện, cấp vốn Mục đích sâu xa của đầu tư công là sự phát triển đồng đều cho các vùng miền, cho các ngành kinh tế, tăng cường năng lực tự quản lý và tự phát triển của cộng đồng, thực hiện công bằng trong phân phối như Hiển pháp đã đê ra Hiện nay, các vùng kinh tế khó khăn như vùng sâu, vùng xa, miền núi, hải đảo là những vùng đang cần nhà nước ưu tiên đầu tư Các địa phương này có điều kiện tự nhiên, địa hình khó khăn, các don

vị tư nhân không mặn mà gì với việc đầu tư cho kinh tế ở các địa phương này, điều đó dẫn theo nền kinh tế gặp nhiều bất thuận trong quá trình phát triển Đặc biệt, ở các vùng này, cơ sở hạ tầng, trình độ dân trí đa phần thấp kém, nếu nhà nước không quan tâm đầu tư công thì sự tụt hậu sẽ ngày một xa, các vùng này đã khó khăn thì ngày càng khó khăn hơn, ảnh hưởng không nhỏ tới mục tiêu phát triển nền kinh tê đất nước, đồng thời trinh độ dân trí, chất lượng cuộc sống thấp sẽ dẫn tới nhận thức trong mọi vấn đề thấp Bài học từ một số cuộc biểu tình như ở các dân tộc Tây Nguyên năm xưa cho thấy tầm quan trọng của đầu tư cho phát triển, nâng cao nhận thức, điều kiện sống của đồng bào vùng sâu vùng xa, dân tộc thiểu số trong việc ôn định an ninh chính trị của đất nước

1.2.4.2 Vai trò của đầu tư công

Kinh tế học từ cổ điển đến hiện đại đều coi đầu tư là yếu tố quan trọng

để phát triển kinh tế, là chìa khóa của sự tăng trưởng Đầu tư công bao gồm vai trò của đầu tư nói chung và đầu tư cho công cộng nói riêng

Hình 1.3 Vai trò của đầu tư công

( Nguồn: Tác giả tổng hợp)

Theo đó, vai trò của đầu tư công bao gồm các vai trò của đầu tư nói chung và vai trò của đầu tư công nói riêng Cụ thể:

 Vai trò của đầu tư nói chung

- Đầu tư tác động đến tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế

Học thuyết kinh tế hiện đại đã nghiên cứu và giải đáp thành công quan

hệ nhân quả giữa đầu tư và phát triển kinh tế Học thuyết khẳng định: đầu tư

là chìa khóa của tăng trưởng kinh tế Qua phân tích các nhà kinh tế học đã rút

ra rằng giữa đầu tư và tăng trưởng có mối quan hệ tỉ lệ Mối quan hệ này thể hiện qua hệ số ICOR

Vai trò của đầu tư công nói riêng

rò của đầu

tư công

Vai trò của đầu tư nói chung

Vai trò của đầu tư công nói riêng

tế

Tác động đến cơ cấu lãnh thổ

Khắc phục hạn chế TTCT không hoàn hảo

Phân phối lại thu nhập, hh khuyến dụng

ICOR = ∆l / ∆GDP Trong đó:

∆I : Mức tăng của vốn đầu tư

∆GDP: Mức tăng của GDP

ICOR phản ánh cứ tăng thêm một đồng vốn đầu tư thì sẽ tạo ra bao nhiêu đồng GDP Nếu ICOR không đổi thì GDP tăng khi đầu tư tăng Do đó, đầu tư

là chìa khóa cho sự tăng trưởng

Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả không sử dụng

hệ số ICOR để xác định mối quan hệ giữa đầu tư và tăng trưởng Ở đây, tác giả sẽ so sánh các chỉ tiêu về giá trị, kết quả đầu tư, xem xét tốc độ tăng trưởng từng năm, qua đó rút ra mối tương quan giữa đầu tư và tăng trưởng theo mỗi giai đoạn

- Đầu tư tác động đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế

Mục tiêu cuối cùng của đầu tư là tạo ra hiệu quả cao, tăng trưởng kinh tế lớn do đó đầu tư phải tập trung vào những ngành có lợi suất đầu tư lớn Kinh nghiệm của các nước trên thế giới là muốn tăng trưởng nhanh với tốc độ trung bình 8-10% thì cần đầu tư vào khu công nghiệp và dịch vụ Tuy nhiên, vì sự phát triển cân đối của nền kinh tế, không thể chỉ vì tập trung vào công nghiệp, dịch vụ mà còn phải xem xét cân đối đầu tư cho nông nghiệp

- Đầu tư tác động đến cơ cấu lãnh thổ

Đầu tư có thể giải quyết những mất cân đối về phát triển giữa những vùng lãnh thổ, đặc biệt là giải quyết về cơ sở vật chất kỹ thuật, đời sống văn hóa xã hội của người dân Việc đầu tư giải quyết mất cân đối giữa các vùng miền thường được thực hiện bởi vốn đầu tư của nhà nước, thông qua những định hướng chính sách chung Muốn tăng trưởng không chỉ phải đầu tư vào những ngành mũi nhọn mà còn phải đầu tư với một cơ cấu lãnh thổ hợp lý

 Vai trò của đầu tư công nói riêng

- Khắc phục những thất bại của thị trường cạnh tranh không hoàn hảo -

đặc biệt là trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công

Đầu tư công là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội của Chính phủ, nó có tác dụng khắc phục những thất bại của thị trường cạnh tranh không hoàn hảo (hạn chế độc quyền; vấn đề cung cấp hàng hóa công cộng cho xã hội; điều hành các yếu tố ngoại ứng; khắc phục những thất bại về thông tin thị trường; điều tiết thị trường bảo hiểm, thị trường vốn, thị trường phụ trợ, do thị trường cạnh tranh không hoàn hảo; điều chỉnh tỷ lệ lạm phát, thất nghiệp

và sự mất cân bằng nền kinh tế ) Trong nền kinh tế, khu vực kinh tế tư nhân thường không muốn tham gia vào việc cung cấp các hàng hóa công do khó thu lợi Những hàng hóa công này thường là các công trình hạ tầng phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội như: đường xá, cầu cống, trường học, bệnh viện… Vai trò của những hàng hóa công này là vô cùng quan trọng vì nếu không có hệ thống hạ tầng giao thông thì nền kinh tế không vận hành được, không có hệ thống công trinh trường học, bệnh viện, nhà văn hóa phục vụ phát triển con người thì yêu cầu phát triển xã hội cũng không được đáp ứng Hoạt động đầu tư công của nhà nước là nhằm cung cấp những hàng hóa công nên vai trò của hoạt động này đối với phát triển kinh tế - xã hội là không thể phủ nhận được

- Phân phối lại thu nhập và hàng hóa khuyến dụng

Đầu tư công còn có tác dụng phần phối lại thu nhập và hàng hóa khuyến dụng dưới các hình thức đầu tư như trợ giúp trực tiếp dành cho những người

có thu nhập thấp hay có hoàn cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội, trợ cấp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu, các khoản chi phí

để thực hiện chính sách dân số, chính sách việc làm, chông mù chữ, hỗ trợ đồng bào bão lụt

Thông qua hoạt động đầu tư, Chính phủ, cơ quan nhà nước các cấp sẽ hướng hoạt động của các chủ thể trong nền kinh tế đi vào quỹ đạo đã hoạch định để hình thành cơ cấu kinh tế tối ưu, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và bền vững

Đầu tư công cho phát triển kinh tế của tỉnh giúp tỉnh định hướng phát triển sản xuất, định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh, điều tiết thị trường, điều chỉnh đời sống xã hội

1.2.5 Vai trò, nhiệm vụ và quyền hạn của cấp tỉnh trong quản lý đầu

tư công

1.2.5.1 Vai trò của cấp tỉnh trong quản lý đầu tư công

Cấp tỉnh có vai trò rất quan trọng trong quản lý đầu tư công Một trong những vai trò cấp tỉnh trong quản lý đầu tư công đó là:

- Thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển cho các ngành, vùng, địa phương, đảm bảo sự hài hòa, thống nhất giữa quy hoạch tổng thể với quy hoạch bộ phận theo các mục tiêu phát triển kinh tế

xã hội đã đặt ra từ trước

- Lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội nhằm xác định các mục tiêu và nhiệm vụ phát triển kinh tế trong từng thời kỳ trên cơ sở tổng kết, đánh giá tình hình kinh tế xã hội đã diễn ra trong giai đoạn trước đó

- Quản lý về sử dụng, phân bổ nguồn vốn đầu tư côngtheo kế hoạch phát triển ngành, phát triển vùng và theo các chương trình mụctiêu đã được duyệt

- Quản lý công tác thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư công, phân định quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan chức năng trên cơ sở phân cấp quản

lý đầu tư

- Theo dõi, giám sát, đánh giá quá trình tổ chức thực hiện dự án đầu tư công ở cả các Bộ, ngành, địa phương từ giai đoạn chuẩn bị cho đến khi dự án hoàn thành nghiệm thu và đưa vào sử dụng

1.1.5.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của cấp tỉnh trong quản lý đầu tư công

Nhiệm vụ, quyền hạn của cấp tỉnh, cụ thể là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được quy định cụ thể tại Điều 91 và Điều 92 Luật Đầu

tư công tháng 6 năm 2014, cụ thể: [5]

* Điều 91 Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại khoản 1 Điều này và các nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

a) Xem xét, có ý kiến về chủ trương đầu tư dự án nhóm A do địa phương quản lý;

b) Quyết định tiêu chí dự án trọng điểm của địa phương phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương

* Điều 92 Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

(1) Thực hiện quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn theo quy định của pháp luật

(2) Trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh:

a) Quyết định chủ trương đầu tư chương trình đầu tư bằng vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư;

b) Xem xét, có ý kiến về chủ trương đầu tư dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Thủ tướng Chính phủ theo quy định tại khoản 3 Điều 17 của Luật này;

c) Quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý theo quy định tại điểm b khoản 5 Điều 17 của Luật này;

d) Xem xét, có ý kiến về kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm vốn ngân sách trung ương, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài theo danh mục và mức vốn bố trí cho từng dự án;

đ) Quyết định kế hoạch đầu tư trung hạn và hằng năm vốn cân đối ngân sách địa phương, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách địa phương và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư

(3) Quyết định chủ trương đầu tư dự án theo quy định tại khoản 6 Điều

17 của Luật này và quyết định đầu tư chương trình, dự án theo quy định tại khoản 3 Điều 39 của Luật này

(4) Tổ chức triển khai thực hiện và theo dõi, đánh giá kế hoạch đầu tư công thuộc nguồn vốn đầu tư công do cấp mình quản lý

(5) Phối hợp với bộ, cơ quan trung ương tổ chức triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra, đánh giá chương trình, dự án trên địa bàn tỉnh

1.2.6 Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công

Hệ thống các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công được thể hiện trong hình 1.4 dưới đây Theo đó, các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công bao gồm các nhân tố khách quan và các nhân tố chủ quan

Các nhân tố khách quan: (1) Bối cảnh thực tế, (2) Môi trường đầu tư của địa phương (dịch vụ công và hành chính công), (3) Đặc điểm tự nhiên, kinh tế

- xã hội của tỉnh, (4) Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan

Hình 1.4 Hệ thống các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công(

Nguồn: Tác giả tổng hợp)

Nhân tố ảnh hưởng đến quản

lý đầu tư công

Nhân tố chủ quan Nhân tố khách

quan

Kinh phí Năng lực

và phẩm chất đạo đức của người đầu tư

Sự giám sát quán

lý của cơ quan các cấp

Năng lực,khả năng sử dụng nguồn đầu tư của đối tượng được đầu

tư

Bối cảnh thực tế

Môi trường đầu tư của địa phương (dịch vụ công và HCC)

Đặc điểm tự nhiên, kinh tế-

xã hội của tỉnh

Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan

1.2.6.1 Nhóm nhân tố chủ quan

* Kinh phí

Đây là nhân tố không thể thiếu, khi muốn thực hiện công việc nhìn chung đều cần phải lên kế hoạch chuẩn bị bảo đảm đáp ứng đây đủ kinh phí cho hoạt động đó Đối với hoạt động đầu tư công, do đây chủ yếu là những hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản quy mô lớn nên vấn đề kinh phí lại càng phải được quan tâm chặt chẽ Nguồn kinh phí đầu tư công chủ yếu là từ ngân sách nhà nước Do nguồn ngân sách này còn phải chi đồng thời cho nhiều khoản chi khác nhau, nhiều dự án khác nhau nên việc bảo đảm đủ kinh phí cho hoạt động đầu tư diễn ra đúng tiến độ và phát huy hiệu quả là vô cùng quan trọng

* Năng lực và phẩm chất đạo đức của người đầu tư

Đây là yếu tố mang tính quyết định đến kết quả đạt được của đầu tư Để các chương trình, dự án đầu tư công đạt được kết quả mong muốn, các cơ quan thực hiện đầu tư công và quản lý đầu tư công cần phải bảo đảm đáp ứng được nguồn nhân lực về số lượng và chất lượng (sự hiểu biết, trình độ, năng lực)

Phẩm chất đạo đức của cán bộ, nhân viên thực hiện đầu tư công ảnh hướng lớn tới hiệu quả đầu tư Nguồn đầu tư công thường là vốn ngân sách cấp, nguồn tài trợ từ tổ chức cá nhân vì mục đích phục vụ cộng đồng Nếu người đầu tư không có phẩm chất đạo đức trong sạch, tham nhũng, cửa quyền thì nguồn đầu tư sẽ không được đưa vào thực hiện như kế hoạch do thất thoát, sử dụng sai mục đích từ đó dẫn tới hiệu quả đầu tư thấp

* Sự giám sát quản lý của cơ quan các cấp

Sự giám sát quản lý để đảm bảo cho nguồn vốn đầu tư được sử dụng đúng mục đích, sử dụng đủ, không thất thoát, lãng phí gây ra tình trạng hiệu quả thấp trong đầu tư

* Năng lực và khả năng sử dụng nguồn đầu tư của đối tượng được đầu

tư

Năng lực và khả năng sử dụng nguồn đầu tư của đối tượng được đầu tư

là một trong những yếu tố quyết định hiệu quả cuối cùng của nguồn đầu tư Giống như việc đầu tư cho sản xuất, việc một cỗ máy vận hành tốt hay không không chỉ do sự đầu tư ban đầu cho chính cỗ máy đó mà còn phụ thuộc vào người vận hành cỗ máy hoạt động Nguồn vốn đầu tư khi được đưa đến với đối tượng đầu tư thì việc nguồn vốn ấy phát huy được hiệu quả hay không phụ thuộc lớn vào người sử dụng nó Vì vậy việc cung cấp cho đối tượng được đầu tư kỹ năng, phương pháp để sử dụng nguồn đầu tư hiệu quả là việc chính quyền cần quan tâm Ở khu vực nhạy cảm như địa bàn nông thôn, miền núi trình độ dân trí còn thấp, việc nâng cao dân trí, tăng cường công tác giáo dục đào tạo, khuyến nông, khuyến công là vấn đề tối quan trọng tạo tiền đề cho hiệu quả của các chương trình, dự án đầu tư đang và sẽ được đưa về địa phương

1.1.6.2 Nhóm nhân tố khách quan

* Bối cảnh thực tế

Các yếu tố kinh tế, xã hội, chính trị, tiến bộ khoa học - công nghệ đều

có ảnh hưởng đến hoạt động, kết quả và hiệu quả đầu tư Những biến động này đôi khi phải dẫn đến việc điều chỉnh hoặc ngưng không thực hiện các chương trình đầu tư do không còn phù hợp

- Môi trường đầu tư của địa phương (dịch vụ công và hành chính công)

Việc thực hiện đầu tư công liên quan đến một loạt các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý ngân sách, về nguyên tắc, các thủ tục hành chính cần tạo ra trình tự ổn định và rành mạnh cho hoạt động quản lý tối ưu, tạo điều kiện cho việc thực hiện dự án được thuận lợi Các quy định pháp luật cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiêu thống

nhất, bão đám định hướng hoạt động của dự án công đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

- Đặc điểm tự nhiên, kinh tế-xã hội của tỉnh

Các đặc điểm về tự nhiên (vị trí địa lý, địa hình, tài nguyên khoáng sản, ) và đặc điểm kinh tế xã hội (phong tục tập quán, trình độ dân trí, ) tạo nên những lợi thế cũng như những khó khăn riêng cho các vùng, các xã trong huyện Các vùng khác nhau thì chính sách đầu tư khác nhau Với những vùng khó khăn, vùng sâu vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, nhà nước luôn quan tâm đầu tư phát triển

Về đặc điểm tự nhiên, nếu diện tích đất canh tác ở địa phương manh mún, bình quân diện tích đất, bình quân diện tích đất canh tác tính trên đầu người thấp thì dẫn tới quá trình chuyên canh sản xuất khó khăn, vốn đầu tư cũng vì thế bị xé lẻ, manh mún

Về đặc điểm kinh tế xã hội, nếu trình độ người dân thấp thì thái độ ứng

xử và khả năng sử dụng vốn đầu tư đúng mục đích sẽ bị hạn chế, đẫn tới việc đầu tư khó đạt được hiệu quả cao Bên cạnh đó, thu nhập cùa dân cư thấp thì tích lũy nội bộ không lớn, dẫn tới nguồn đầu tư thấp, kinh tế chậm phát triển,

và đó là một trong những nguyên nhân tác động tiêu cực đến huy động vốn đầu tư và công tác đầu tư phát triển kinh tế xã hội

Ngược lại, nếu điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của địa phương thuận lợi thì nguồn đầu tư nhanh chóng đưa vào ứng dụng, được sử dụng một cách hợp lý, tập trung và hiệu quả

* Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan

Sự ủng hộ hay phản đối của công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện các chương trình đầu tư công Mỗi chương trình, dự án được thực hiện sẽ mang lại lợi ích và bất lợi cho những nhóm đối tượng khác nhau và do vậy cũng sẽ nhận được sự ủng hộ và phản đối của các nhóm đối tượng tương

ứng Trên thực tế, có những nhóm người được hưởng lợi ích lớn hơn từ các chương trình, dự án đầu tư công, nhỏm người này ủng hộ mạnh mẽ cho chương trình, dự án Ngược lại, nhóm người hường lợi ít hoặc bị thiệt hại tù

dự án có xu hướng không ủng hộ hoặc phản đối dự án Các dự án công đặc biệt là các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng lớn nếu bị người dân phản đối, ngăn chặn ngay từ khâu giải tóa mặt bằng sẽ gặp rất nhiều khó khăn về sau

Việc đua chương trình dự án đầu tư công vào thực tế còn phải quan tâm tới quan niệm, phong tục tập quán của cư dân địa phương, có thể dự án có tác dụng tốt nhưng cộng đồng vẫn không ủng hộ do nó không phù hợp với tín ngưỡng, phong tục của cộng đồng địa phương đó

1.2.7 Hệ thống chính sách đầu tư công

Trong nền kinh tế mở, nhiều hoạt động kinh tế có sự tham gia của tư nhân, chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế Do đó, phạm vi của khu vực công cộng cũng được mở rộng Theo quyết định 136/2001/ỌĐ-TTg của

Thủ tướng Chính phủ về cải cách hành chính nhà nước thì: “Nhà nước có

trách nhiệm chăm lo đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân, nhưng không phải vì thế mà mọi công việc về dịch vụ công đều do cơ quan nhà nước trực tiếp đảm nhận Trong từng lĩnh vực định rõ những công việc mà Nhà nước phải đầu tư và trực tiếp thực hiện, những công việc cần phải chuyên đê các tổ chức xã hội đảm nhiệm Nhà nước có các chính sách, cơ chế tạo điều kiện đê doanh nghiệp, tô chức xã hội và nhân dân trực tiếp làm các dịch vụ phục vụ sản xuất và đời sống dưới sự hướng dẫn, hỗ trợ và kiêm tra, kiếm soát của cơ quan hành chính nhà nước” [29]

Ngày nay, sự phát triển đa dạng của thị trường tài chính và các hình thức đầu tư, sờ hữu hỗn hợp, hợp tác đa phương, liên doanh, liên kết, BOT… gắn kết khu vực công cộng và khu vực tư nhân, làm cho ranh giới giữa hai khu

vực này ngày càng mờ nhạt Trên thực tế, dù lớn hay nhỏ, khu vực công cộng luôn tồn tại gán liền với khu vực tư nhân

Thể chế là những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội buộc mọi người phải tuân theo Thể chế xã hội quy định mục đích và đạo lý mà Nhà nước muốn đạt tới Thể chế xã hội nước ta theo Hiến Pháp 1992 là xây dựng và thực hiện thành công Xã hội chủ nghĩa, mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, vì thế, trong chính sách phát triển đất nước, nhà nước ta quan tâm rất lớn tới đối tượng người nghèo, địa phương nghèo và tập trung đầu tư phát triển kinh tế các vùng khó khăn, đảm bảo yếu tố công bằng trong đầu tư phát triển kinh tế xã hội đất nước

Thể chế được cụ thể hóa qua các văn bản pháp luật Khung pháp luật của hoạt động đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng ở nước ta được quy định qua các văn bản chính như: Luật đầu tư (Tháng 06/2014), Luật ngân sách nhà nước 1996 và Luật ngân sách sửa đổi năm 2002, Nghị định 07/2003/NĐ-CP

về Quản lý đầu tư và xây dựng, Thông tư số 04/2003/TT-BKH về thẩm tra, thẩm định dự án đầu tư, quyết định 192/2001/QĐ-TTg và nghị định 19/2002/NĐ-CP về phân cấp trong chi tiêu và quản lý đầu tư , Nghị định 106/2004/NĐ-CP quy định việc quản lý nguồn vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước

Trong thể chế nhà nước, hoạt động trong khuôn khỗ pháp luật, các cơ quan hoạt động phối hợp chặt chẽ nhăm thực hiện các mục tiêu đề ra trong phát triển kinh tế xã hội Đối với hoạt động đầu tư công, khi có sự thống nhất cao giữa Bộ kế hoạch đầu tư và Bộ tài chính với các cơ quan ban ngành Trung ương và địa phương thì nguồn đầu tư công sẽ được đầu tư đúng mục đích, đúng đối tượng với quy mô phù hợp, không chồng chéo, dàn trải, vì thế chất lượng đầu tư công cũng được nâng cao Tương tự như thế, ở quy mô cấp huyện, để đầu tư công có hiệu quả thì cần có sự thống nhất phối hợp chặt chẽ