Quản lý đầu tư công tại tỉnh hòa bình

Lí do chọn đề tài Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chươngtrình, dự án phục vụ phát tri

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-o0o -NGUYỄN MẠNH HẢI

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH HÕA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

HÀ NỘI - 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ -o0o -

NGUYỄN MẠNH HẢI

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH HÕA BÌNH

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ MÃ SỐ:

CAM KẾT

Tôi xin cam đoan luận văn thạc sĩ “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNHHÒA BÌNH” là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu khoa học độc lập.Tôi xin cam đoan các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc

rõ ràng, được trích dẫn và có tính kế thừa, phát triển từ các tài liệu, tạpchí, các công trình nghiên cứu đã được công bố, các trang web, …

Tôi xin cam đoan các giải pháp nêu trong luận văn được rút ra từ cơ

sở lý luận và quá trình nghiên cứu thực tiễn

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn thạc sỹ “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠITỈNH HÒA BÌNH”, tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ về mặt tài chínhcũng như những hướng dẫn chu đáo từ các đơn vị và cá nhân trong suốt

cả quá trình thành lập ý tưởng cho đến lúc có bản thảo cuối cùng

Xin gửi lời cám ơn chân thành nhất tới:

Thầy Bùi Đại Dũng, Giảng viên hướng dẫn trực tiếp để tôi có nhữngbước hiểu và cách thức tốt để làm luận văn

Ban lãnh đạo và toàn thể giảng viên Khoa Kinh tế chính trị – Trường đạihọc Kinh tế – Đại học Quốc gia Hà Nội, đã truyền đạt đầy đủ những kiến thức

cơ bản về môn học, những kiến thức nền tảng và chuyên sâu để tôi có cơ

sở tốt để hoàn thành luận văn Xin chân thành cám ơn các cô chú, cán bộlàm công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, cụ thể là 30khách thể nghiên cứu làm việc tại văn phòng UBND tỉnh và các Sở, Ban trựcthuộc UBND tỉnh Hòa Bình bao gồm: Sở Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, Nôngnghiệp và Phát triển nông thôn, Xây dựng (Quy hoạch và Kiến trúc) đã giúp

đỡ tôi hoàn thành luận văn này

Đề tài sẽ không tránh khỏi những thiếu sót về trình độ, kiến thức cũngnhư hình thức trình bày, rất mong nhận được sự góp ý, hỗ trợ từ phía quýthầy

cô

Em xin chân thành cám ơn!

TÓM TẮT

Xuất phát từ nhận thức về tầm quan trọng của quản lý đầu tư công vànhìn nhận thực tế khách quan trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong nhữngnăm qua, tác giả đã xây dựng đề tài luận văn thạc sĩ “QUẢN LÝ ĐẦU TƯCÔNG TẠI TỈNH HÒA BÌNH” với bốn chương chính

Chương 1 của luận văn sẽ đi vào hệ thống hóa các vấn đề cơ sở lý luậnliên quan đến quản lý đầu tư công Chương 2 tập trung mô tả và phân tchcác phương pháp nghiên cứu sẽ sử dụng trong đề tài Dựa vào nội dungchương 1,

2, chương 3 sẽ đi vào khai thác, phân tích và đánh giá thực trạng quản lýđầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn vừa qua thông qua 11nội dung chính:

(1) Thiết lập cơ chế chính sách và các quy định pháp luật,

(2) Hoạch định đầu tư,

(3) Công tác quy hoạch,

(4) Công tác thẩm định và phê duyệt dự án, duyệt tổng dự

toán, (5) Công tác đấu thầu và chỉ định thầu,

(6) Quản lý vốn đầu tư,

(7) Công tác chuẩn bị đầu tư,

(8) Công tác quản lý thực hiện đầu tư,

(9) Công tác kiểm tra giám sát quá trình thực hiện đầu

tư, (10) Công tác nghiệm thu và thanh quyết toán công

trình, (11) Công tác đánh giá hiệu quả sử dụng công

trình

Theo đó, dựa vào những đánh giá chung về thực trạng quản lý đầu

tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, chương 4 của luận văn xây dựng 12nhóm giải pháp tương ứng với 11 nội dung trên và giải pháp cuối cùng về

nâng cao chất lượng nhân sự nhằm nâng cao chất lượng đầu tư công trênđịa bàn tỉnh Hòa Bình đến năm 2020.

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

3 CNH, HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

i

tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình 71

DANH MỤC HÌNH VẼ

Hình 1.1 Quan điểm lý thuyết về đầu tư công

9Hình 1.2 Các nội dung quản lý đầu tư công 11Hình 1.3 Vai trò của đầu tư công 18Hình 1.4 Hệ thống các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công(

24Nguồn: Tác giả tổng hợp) 24Hình 2.1 Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu được sử dụng trong đề tài

51Hình 2.2 Các chỉ têu thường được dùng để đánh giá hiệu quả đầu tư dự án

54Hình 3.1 Chuyển dịch cơ cấu kinh tế tỉnh Hòa Bình từ năm 2003 đến nay 63

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lí do chọn đề tài

Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình,

dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chươngtrình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Đầu tư công được coi là hoạtđộng không thể thiếu trong tến trình phát triển kinh tế, xã hội của một quốcgia Vì vậy, việc quản lý các hoạt động đầu tư công lại càng hiệu quả hơn,giúp cho các dự án đầu tư công đem lại hiệu quả cao nhất

Quản lý đầu tư công được hiểu như là một hệ thống tổng thể, bắt đầu

từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công chođến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự ánđầu tư cụ thể Các hoạt động quản lý đầu tư công giúp đảm bảo hiệu quả vàhiệu lực của các hoạt động, dự án đầu tư công, từ đó đạt được mục tiêu tăngtrưởng và phát triển chung của nền kinh tế một cách nhanh và hiệu quả nhất.Hòa Bình là tỉnh miền núi vùng Tây Bắc, dân số trên 80 vạn người, vàngười dân tộc thiểu số chiếm trên 72% với nhiều dân tộc khác nhau cùngsinh sống Cơ sở hạ tầng nền kinh tế còn thiếu thốn, đòi hỏi phải có nhiềuhơn nữa các dự án đầu tư công để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội

và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trênđịa bàn tỉnh, giúp nâng cao đời sống người dân, từ đó thực hiện hiệu quả cácmục tiêu phát triển của tỉnh

Thực tiễn tại tỉnh Hòa Bình cho thấy, hiện nay, trên địa bàn tỉnh có rấtnhiều các dự án, hoạt động đầu tư công nhằm xây dựng kết cấu hạ tầng,phục vụ cho mục têu phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh Theo kết quả thống

kê từ Cổng thông tin điện tử tỉnh Hòa Bình, xét riêng về năm 2013, đầu đến

2giữa năm 2014, số lượng dự án đầu tư xây dựng cơ bản đạt con số gần 70

dự án

bao gồm các dự án chuyển tiếp và các dự án mới, dự án cấp bách tập trung ởnhiều lĩnh vực khác nhau như nông nghiệp, công nghiệp, thương mại, dịch

vụ, giáo dục, đào tạo, quản lý nhà nước… Theo dự kiến, có gần 20 dự án đầu

tư công xác định hoàn thành sau năm 2013 và nhiều dự án mới sẽ đượctriển khai trong giai đoạn 2014 – 2020

Về cơ bản, bước đầu, hoạt động quản lý đầu tư công trên địa bàntỉnh Hòa Bình đã đạt được những kết quả đáng mừng, giúp hoạt động, dự

án đầu tư công trên địa bàn diễn ra hiệu quả hơn, giúp tỉnh đạt được nhữngmục tiêu tăng trưởng và phát triển một cách nhanh hơn Mặc dù vậy, bêncạnh đó, hoạt động quản lý đầu tư công trên địa bàn Hòa Bình vẫn còn tồntại những hạn chế xuay quanh các vấn đề về định hướng quản lý, hiệu quảcác hoạt động thẩm định, lựa chọn ngân sách, thực thi triển khai quản lý vàđánh giá kết quả thực hiện của các hoạt động quản lý các dự án đầu tư côngtrên địa bàn tình

Nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động đầu tư công, quản lýđầu tư công, cũng như nhìn nhận thực tiễn khách quan tại địa bàn tỉnh HòaBình, mong muốn đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản

lý đầu tư công trên địa bàn, tác giả lựa chọn đề tài “QUẢN LÝ ĐẦU TƯCÔNG TẠI TỈNH HÒA BÌNH” làm đề tài báo cáo tốt nghiệp thạc sĩ

Câu hỏi nghiên cứu của đề tài là: Công tác quản ý đầu tư công tại tỉnh

Hòa Bình đang thực hiện như thế nào và giải pháp nào để hoàn thiện quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình?

2 Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu

* Mục têu tổng quát

Dựa trên những phân tch, đánh giá về hoạt động quản lý đầu tưcông trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, đề tài xây dựng hệ thống các giải pháp nhằm

4nâng cao chất lượng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh, từ đó góp phầnthực hiện

mục têu tăng trưởng, phát triển kinh tế, xã hội tỉnh Hòa Bình một cách

nhanh chóng và hiệu quả hơn

* Nhiệm vụ nghiên cứu

sau:

Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu trên tác giả đề ra các nhiệm vụ

- Nghiên cứu các vấn đề cơ bản về quản lý đầu tư công

- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh

Hòa Bình trong giai đoạn từ năm 2003 đến nay, tập trung vào giai đoạn 2011– 2014

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu

tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn tới

3 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

* Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là: Hoạt động quản lý đầu tư côngtại tỉnh Hòa Bình

- Về không gian

Địa bàn tỉnh Hòa Bình

4 Những đóng góp của đề tài

4.1 Về mặt lý luận

Hệ thống hóa các vấn đề cơ sở lý luận về đầu tư công, quản lý đầu

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu

tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn tới

5 Kết cấu đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận, các danh mục và mục lục, đề tài được

bố cục thành bốn chương chính:

Chương 1: Tổng quan tnh hình nghiên cứu và Cơ sở lý luận về quản lý

đầu tư công

Chương 2: Phương pháp và thiết kế nghiên cứu.

Chương 3: Thực trạng quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn

2011 – 2014

Chương 4: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu

tư công tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn tới

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

1.1.1 Các nghiên cứu trước đây

Liên quan đến vấn đề đầu tư công và vai trò của Nhà nước đối với đầu

tư công, đã có khá nhiều cấp, ngành và các đơn vị nghiên cứu cũng như cácphương tiện thông tin đại chúng quan tâm, phân tch đánh giá Cụ thể, đó là:

Sách “Quản lý Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội

chủ nghĩa ở Việt Nam” của GS.TSKH Lương Xuân Quỳ, nhà xuất bản Lý

luận chính trị năm 2006 Cuốn sách đưa ra cái nhìn tổng thể về vai tròquản lý của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hộichủ nghĩa nói chung;

Sách “Quản lý tài chính công” của PGS.TS Trần Đình Ty, nhà xuất bản lao

động năm 2003, cung cấp một cách có hệ thống cơ sở lý luận về tài chínhcông và quản lý tài chính công;

Sách “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp của

tác giả Dương Bình Minh, nhà xuất bản Tài chính năm 2005;

Báo cáo “Việt Nam quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo”

của Ngân hàng thế giới năm 2005.

Ngoài ra cũng có thể kể đến một số nghiên cứu khác như:

Thông tin chuyên đề “Nâng cao hiệu quả đầu tư công và đầu tư của các

doanh nghiệp Nhà nước” của Viện Nghiên cứu và Quản lý kinh tế Trung

ương (CIEM) - tập trung phân tích thực trạng hoạt động của các doanhnghiệp Nhà nước và những sai sót trong công tác đầu tư bằng nguồn vốn củaNhà nước;

Luận văn thạc sỹ “Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố Hồ Chí

Minh: Vấn đề và giải đáp” của tác giả Nguyễn Hoàng Anh - Đại học Kinh tế

thành phố Hồ Chí Minh Luận văn tập trung phân tích việc quản lý đầu

tư công tại thành phố Hồ Chí Minh- những điểm được và chưađược trong thời gian qua;

Bài báo “Chống lạm phát, nâng cao hiệu quả đầu tư công” của ThS.

Nguyễn Thị Mỹ Dung, Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh – chủ yếuphân tích đầu tư công tại các Doanh nghiệp nhà nước trên khía cạnh chốnglạm phát Phân tích chưa sâu và chưa nêu lên được những cái được của côngtác đầu tư công;

Bài báo “Một số vấn đề về đầu tư công” của TSKH Nguyễn Quang Thái

- chủ yếu phân tch về những yếu kém và hạn chế của công tác đầu tư công tại các doanh nghiệp Nhà nước;

Luận văn tiến sỹ “Hoàn thiện phương pháp đánh giá hiệu quả của các

dự án đầu tư công cộng ở Việt Nam” của tác giả Phan Tất Thứ - Đại học Kinh

tế quốc dân Hà Nội năm 2005: Đưa ra một số phươnz pháp đánh giá hiệuquả các dự án đầu tư công cộng ở Việt Nam

1.1.2 Nhận xét chung về các nghiên cứu trước đây

Có thể thấy, hầu hết các nghiên cứu đã có đều chỉ nghiên cứu đầu

tư công như một bộ phận trong tổng thể các hoạt động của Chính phủhoặc chỉ đề cập đến vấn đề đầu tư công tại một địa phương hoặc là chỉ phântích ở một khía cạnh của công tác quản lý đầu tư như vấn đề chống lạmphát hoặc một đối tượng của quản lý đầu tư công Nhìn chung, chưa có mộtnghiên cứu nào mang tính bao quát, nêu được cơ sở lý luận, tình hình đầu

tư công nói chung và công tác quản lý đầu tư công nói riêng ở Việt Nam đãđược ở điểm nào, chưa được ở điểm nào, nguyên nhân, bản chất củacông tác này, chưa có những tiếp cận theo hướng kinh tế chính trị

1.2 Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư công

1.2.1 Khái niệm về đầu tư công

Khái niệm đầu tư công được xây dựng theo các tính chất của quan hệ

sở hữu vốn, khu vực đầu tư, hiệu quả đầu tư và đối tượng đầu tư

Cách thứ nhất: Theo đối tượng sở hữu vốn, hoạt động đầu tư sử

dụng vốn thuộc sở hữu nhà nước được gọi là đầu tư công, thuộc sở hữu tưnhân gọi là đầu tư tư nhân Đây cũng chính là cách tếp cận đầu tư công của

Luật đầu tư công (6/2014) thì “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà

nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội

và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” [5]

Như vậy, định nghĩa này tếp cận đầu tư công theo góc độ chủ thểquản lý Nhà nước, nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm cùa nhà nước đốivới hoạt động đầu tư công

Cách thứ hai: Theo khu vực đầu tư, nền kinh tế bao gồm hai khu vực là

Công cộng và tư nhân Hoạt động đầu tư thuộc khu vực công cộng gọi là đầu

tư công cộng, hoạt động đầu tư thuộc khu vực tư nhân gọi là đầu tư tư nhân

Cách thứ ba: Nhìn từ góc độ hiệu quả của đầu tư, kinh tế học vĩ mô cho

rằng: đầu tư làm gia tăng tư bản xã hội gọi là đầu tư công cộng hay còn gọi làđầu tư công Cách tiếp cận trên nhìn từ góc độ quy mô tác động, hiệu quảcủa đầu tư

Cách thứ tư: Xét theo đối tượng thụ hưởng đầu tư và đầu ra của đầu tư,

các hoạt động sản xuất ra hàng hóa công cộng gọi là đầu tư công, các hoạtđộng sản xuất ra hàng hóa tư nhân gọi là đầu tư tư nhân Tiếp cận theo góc

độ này, kinh tế công cộng cho rằng: đặc trưng chủ yếu của hàng hóa,dịch vụ công là hàng hóa, dịch vụ đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội, cộng

đồng, việc tến hành hoạt động cung cấp hàng hóa ấy có thể do nhà nướctrực tiếp

đảm nhận, trao quyền cung cấp hàng hóa công cho các cá nhân hoặcNhà nước tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công Theo cáchtiếp cận này, hoạt động đầu tư công là hoạt động đầu tư cung cấp hàng hóacông, có thể do chủ thể Nhà nước hoặc tư nhân đàm nhiệm dưới sự quản

lý, hỗ trợ và định hướng của Nhà nước nhằm mục đích phục vụ lợi íchchung của xã hội, cộng đồng

Có thể thấy rằng, dù tiếp cận ở góc độ khác nhau thì đầu tư công đềuhướng đến mục têu chung là đầu tư phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xãhội, của cộng đồng Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo, quản lý, điều tết vàgiám sát các hoạt động đầu tư này Trong đề tài này, khái niệm đầu tư côngđược nhìn nhận theo phương thức thứ tư

Như vậy, đầu tư công có thể hiểu như sau: đầu tư công là những hoạtđộng đầu tư nhằm phục vụ nhu cầu của xã hội, vì lợi ích chung của cộngđồng, do Nhà nước trực tếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện chokhu vực tư nhân thực hiện

1.2.2 Các lý thuyết về đầu tư công

Hệ thống lý thuyết về đầu tư công bao gồm:

Quan điểm lýthuyết về đầutưcông

Quan điểm của

Quan điểm về

sự phát triểncânđối hay không

Thuyết tăng trưởng cân đối

Thuyết tăngtrưởng khôngcân đối

Hình 1.1 Quan điểm lý thuyết về đầu tư công

( Nguồn: Tác giả tổng hợp)

Theo đó, các quan điểm lý thuyết về đầu tư công bao gồm:

1.2.2.1 Quan điểm của trường phái tân cổ điển

Quan điểm của trường phái này cho rằng nhà nước không nên can thiệpvào nền kinh tế trong quá trình phân bổ nguồn lực như vốn và laođộng mà sự vận động của thị trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò này.Trường phái này khẳng định là một trong các ưu điểm kinh tế thị trường

đó là sự phân bổ nguồn lực một cách tự động hay qua bàn tay vô hình củathị trường Đầu tư là một hình thức phân bổ nguồn lực trong các hình thức

đó - phân bố vốn trong nền kinh tế

Theo lý thuyết này, các đơn vị sản xuất trong nền kinh tế trong quá trình

tm đến điểm tối đa hoá lợi nhuận sẽ tìm kiếm cơ hội đầu tư tốt nhất chochính mình, và như vậy nhà nước không cần can thiệp để tạo ra một cơ cấu

đầu tư hợp lý cho doanh nghiệp vì bản thân doanh nghiệp biết rõ hơn aihết là cần

phải làm gì để đạt lợi ích tốt nhất cho chính doanh nghiệp Cộng tất cảcác đơn vị sản xuất này trong nền kinh tế sẽ hình thành một cơ cấu đầu tưcủa một nền kinh tế và theo lập luận trên, và cơ cấu đó là hợp lý Vai trò củanhà nước trong trường hợp này chỉ dừng lại ở mức là cung cấp các hàng hoácông cộng cần thiết cho nền kinh tế như kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kếtcấu hạ tầng xã hội mà nếu để thị trường tự vận động thì không thể đápứng được Giả định của trường phái tân cổ điển là thị trường cạnh tranhhoàn hảo Đây là thị trường mà người bán và người mua có khả năng kiếmsoát giá vá họ có đầy đủ thông tin về thị trường không những trong hiện tại

mà cả ở tương lai,

1.2.2.2 Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước

Quan điểm này cho rằng do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất

là các nước đang phát triển, nên sự tự thân vận động của thị trường sẽkhông mang lại kết quả tối ưu Thông tn không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đếnsản xuất và đầu tư quá mức Trong trường hợp này, nhà nước phải là người

tổ chức cung cấp thông tin tốt để thị trường hoạt động tốt hơn Mặt khác,

ở hầu hết các nước đang phát triển, nền kinh tế còn lạc hậu, phụ thuộcnhiều vào nông nghiệp, nếu để thị trường tự thân vận động thì sẽ khôngthể tạo ra sự phát triển công nghiệp mạnh mẽ được mà chuyển dịch cơ cấu

là nội dung của tến trình công nghiệp hoá, Nhà nước cần phải tạo ra sự khởiđộng ban đầu để các thành phần kinh tế phát triển, tránh những rủi ro, mấtcân đối trong nền kinh tế, và sự can thiệp của nhà nước, nhất là trong việcphân bồ các nguồn lực trong nền kinh tế là rất cần thiết

1.2.2.3 Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối

* Thuyết tăng trưởng cân đối

Theo Rosenstain - Rodan, khái niệm tăng trưởng cân đối được đưa ranhằm mô tả sự tăng trưởng cân đối giữa các ngành trong nền kinh tế Ông đề

xuất đầu tư nên hướng cùng lúc vào nhiều ngành để tăng cung cũng nhưcầu

cho nhiều sản phẩm bằng cách tăng thu nhập của lao động trong nhữngngành này Sự phát triển của các ngành công nghiệp chế biến đòi hỏi lượngđầu tư lớn trong một thời gian dài Từ đó phát sinh nhu cầu phát triển songsong cả hàng hoá phục vụ sản xuất lẫn phục vụ tiêu dùng Ý tưởng về “cúhuých” lập luận rằng, một sự gia tăng đột ngột về đầu tư có thể làm chomức tết kiệm tăng lên bởi vì sự gia tăng đột ngột của thu nhập “Cú huých”này biểu hiện thông qua các hoạt động của chính phủ và mục têu của việntrợ nước ngoài Cũng theo Rosenstain-Rodan, mục đích của viện trợ nướcngoài cho các nước kém phát triển là đẩy nhanh quá trình phát triển kinh tếđến một điểm mà ở đó tốc độ tăng trưởng kinh tế mong muốn có thể đạtđược trên nền tảng tự duy trì, không phụ thuộc vào các nguồn tài trợ bênngoài.

* Thuyết tăng trưởng không cân đối

Hirchman (1958) đưa ra một mô hình trái ngược với thuyết tăng trưởngcân đối, ông cho rằng sự mất cân đối giữa cung và cầu tạo ra động lực chonhiều dự án mới Theo đó, cách tiếp cận này yêu cầu phần lớn vốn đầu

tư được phân phối bởi nhà nước cho những ngành công nghiệp trọngđiểm, nhằm tạo ra những cơ hội ở những ngành khác trong nền kinh

tế, từ đó khuyển khích làn sóng đầu tư thứ hai Những ngành được chọn ra

để đầu tư nên được đánh giá theo mối liên hệ giữa ngành đó với cácngành liên quan theo “chuỗi giá trị”, điều này nói đến khả năng tạo ra nhữngngành mới làm đầu ra hay cung cấp đầu vào cho những ngành được chọn đếđầu tư

Hirchman chấp nhận có sự can thiệp của nhà nước nhưng ông cho rằng

ý tưởng “cú huých” là không khả thi mà thay vào đó, sự phát triển tốt nhất làđược tạo ra từ những mất cân đối như thế Do nguồn vốn có hạn, chính phủ

không thể bảo đảm đầu tự một cách rải đều cho tất cả các ngành khác đểđảm bảo phát triển ngành này cũng là tạo điều kiện để ngành khác phát triển.

Trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi,nhiều định chế của cơ chế thị trường chưa hình thành hoàn chỉnh nên cácđiều kiện của thị trường cạnh tranh hoàn hảo chưa thể đáp ứng được.Mặt khác, nền kinh tế nước ta đang ở trình độ rất thấp, chủ yếu là nền kinh

tế nông nghiệp, tình độ cư dân thấp, đòi hỏi phải có vai trò chủ động của nhànước trong việc định hướng phát triển các ngành kinh tế, nhà nước phải tạonhững tền đề nhất định như hạ tầng kỹ thuật, nguồn nhân lực, .để thúcđẩy phát triển kinh tế

1.2.3 Quy trình quản lý đầu tư công

Theo OECD, WB, IMF đều quan niệm rằng quản lý đầu tư công (PublicInvestment Management - PIM) là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việchình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việcthẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư

cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua

đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.Quy trình quản lý đầu tư công bao gồm tám nội dung như sau:

Đánh giá, kiểm toán sau hoàn thành DA

chiến

lược, xây

dựng DA

án chính thức với thẩmđịnh dự

án

ngân sách

dự án

Định hướng chiến lược đầu tư

Đánh giá khả thi Đánh giátền khả

thi

Hình 1.2 Các nội dung quản lý đầu tư công

( Nguồn: Tác giả tổng hợp)

11

Theo đó, các nội dung của quy trình quản lý đầu tư công bao gồm:

1.2.3.1 Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu

* Định hướng chiến lược đầu tư

Đây là xuất phát điểm của quy trình quản lý đầu tư công, được thể hiệnqua chiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề

ra Định hướng này giúp cho hoạt động đầu tư công của chính phủ phảnảnh được các ưu tiên của quốc gia, đồng thời cũng giúp cho việc xây dựngchương trình và ra quyết định đầu tư của các bộ - ngành và của các cấpchính quyền địa phương

* Xây dựng dự án đầu tư

Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các bộ - ngành - địa phươngxây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tn cơ bản như sựcần thiết, mục têu, các hoạt động chính, ngân sách dự toán, tiến độ thựchiện, kết quả kỳ vọng … của dự án

* Sàng lọc dự án bước đầu

Mục đích của bước này là đảm bảo dự án do các bộ - ngành - địaphương đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu để có thể đượcxem xét ở các bước kế tiếp Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự cần thiết,tính nhất quán đối với các ưu tên của chính phủ, và sự phù hợp về tài khóa.Sàng lọc tốt ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm thời gian và nguồn lực ở nhữngbước sau

1.2.3.2 Thẩm định dự án chính thức

* Đánh giá tiền khả thi

Mục đích của bước này là xác định nhanh tính khả thi của dự án (chẳnghạn như thông qua phân tích nhanh về chi phí và lợi ích cũng như khả năngthu xếp tài chính) và nhận diện một số lựa chọn thay thế cho dự án trước khitến hành đánh giá khả thi đầy đủ

* Đánh giá khả thi

Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chuẩn thẩm định đầy đủ vànghiêm ngặt Cụ thể là dự án sẽ được phân tích chi phí và lợi ích một cáchchi tết, được thẩm định tính khả thi về tài chính, kinh tế, và xã hội Bên cạnh

đó, dự án cũng phải được đánh giá cẩn thận về những rủi ro tềm tàng, vềtnh bền vững, cũng như về tác động môi trường và xã hội Chất lượng củađánh giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan, năng lực, và chấtlượng dữ liệu của tổ chức đánh giá

1.2.3.3 Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án

Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công

- do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ởcác nước đang phát triển Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chânthực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối vớinhững dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định.Trong trường hợp có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên

sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án

1.2.3.4 Lựa chọn và lập ngân sách dự án

Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tưcông tổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cânnhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) đểđảm bảo dự án phù hợp với ưu tên và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu

kỳ ngân sách Để đảm bảo tnh công bằng và tăng cường hiệu lực giám sátsau này, các têu thức lựa chọn dự án phải được công khai Đầu tư công hiệuquả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụthuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản Ngân sách chithường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh nhữngkhoản chi mới phát sinh này

(iii) Chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức

bộ máy và nhân sự, thu hồi đất;

(iv) Kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư;

(v) Theo dõi và quản lý chi phí;

(vi) Quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của

dự án

Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có nhữnghướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án Về các mặt tổ chức, việc bố trínhân sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v tất cả phải đượcchuẩn bị kỹ càng và thực tế Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệuquả cũng cần được xây dựng và công bố Cũng cần lường trước những cơchế để ngăn chặn (hoặc ít nhất là giảm thiểu) nguy cơ tăng chi phí trongtương lai

1.2.3.6 Điều chỉnh dự án

Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mớiảnh hưởng đến thiết kế, tến độ, hay chi phí của dự án Vì vậy, hoạtđộng quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứngphó với những tnh huống này Tuy nhiên, để tránh khả năng những điềuchỉnh này bị lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiệnthật tốt các khâu ở phía trước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, kýkết hợp đồng mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết đểtriển khai dự án Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ

16cũng cần được thực hiện để có được bức tranh cập nhật về tình hình triểnkhai dự án, đặc

1.2.3.8 Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án

Đây là một khâu rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua Mục đích chínhcủa khâu này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết

kế, tến độ và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả đúng như kỳvọng, và đạt được các mục têu đề ra ban đầu hay không Một mục đích nữacủa khâu này là so sánh dự án đang xem xét với các dự án tương tự kháctrong nước và quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế

và triển khai các dự án khác trong tương lai Bên cạnh việc đánh giá này,

dự án cũng có thể được kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độtuân thủ của dự án đối với hệ thống luật định về đầu tư công

1.2.4 Đặc điểm và vai trò của đầu tư công

1.2.4.1 Đặc điểm của đầu tư công

Từ khái niệm về đầu tư công, có thể thấy đầu tư công có các đặc điểmsau:

- Đầu tư công của Ngân sách Nhà nước là khoản chi tích lũy

- Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công của Ngân sách Nhà nước không cốđịnh và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước

- Chi đầu tư công phải gắn chặt chi thường xuyên

- Đầu tư công thường đòi hỏi lượng vốn lớn và vốn này nằm khê đọng

- Hoạt động đầu tu công mang tnh chất lâu dài.

- Quá trình đầu tư, cũng như kết quả và hiệu quả hoạt động đầu tưchịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiệnkhông gian tự nhiên, kinh tế-xã hội

Đầu tư công mang tnh chất xã hội, mục đích chính là phục vụ lợi íchchung, không vì mục đích kinh doanh, không phân biệt tầng lớp, giai cấptrong xã hội, đảm bảo công bằng, ồn định xã hội

Đầu tư công cung cấp hàng hóa dịch vụ công loại hàng hóa dịch vụ đặcbiệt do Nhà nước cung ứng hoặc ủy nhiệm cho tố chức cá nhân thực hiện,đáp ứng yêu cầu xã hội, sản phấm của đầu tu công không mang tính loạitrừ và tính cạnh tranh Mọi đối tượng đều có quyền ngang nhau trong việctiẻp cận hàng hóa công Việc trao đổi sứ dụng hàng hóa công không thôngqua quan hệ thị trường đầy đù Thông thường, người sư dụng hàng hóa côngkhông trực tếp trà tiền, đúng hơn là họ đã trả tiền dưới hình thức nộp thuếvào Ngân sách Nhà nước Cũng có những hàng hóa dịch vụ công mà người sửdụng vẫn phải trả một phần chi phí, song Nhà nước vẫn có trách nhiệmđảm bào cung ứng các hàng hóa công này không vì mục tiêu lợi nhuận

Đối tượng sử dụng nguồn đầu tư công gồm: các chương trình mụctêu, dự án đầu tư phát trien kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội, các công trìnhcông cộng, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư phục vụ hoạt động của các

cơ quan, đơn vị sự nghiệp kinh tế, quản lý nhà nước, nghiên cứu khoahọc và công nghệ, các tô chức chính trị - xã hội; dự án văn hoá- xã hội, cơ sớcông cộng không có điều kiện xã hội hoá; hỗ trợ đầu tư dự án đâu tư củacác tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, các tồ chức xă hội- nghề nghiệp,

dự án đầu tư công khác theo quy định của Chính phủ

Nguồn vốn của đầu tư công chủ yếu từ nguồn Ngân sách nhà nước, bêncạnh đó, đầu tư công còn huy động nguồn vốn từ sự đóng góp của cộngđồng,

từ các tổ chức, cá nhân trong nước vả ngoài nước Đầu tư công chủ yếu

do Nhà nước thực hiện, cấp vốn Mục đích sâu xa của đầu tư công là sựphát triển đồng đều cho các vùng miền, cho các ngành kinh tế, tăng cườngnăng lực tự quản lý và tự phát triển của cộng đồng, thực hiện công bằngtrong phân phối như Hiển pháp đã đê ra Hiện nay, các vùng kinh tế khó khănnhư vùng sâu, vùng xa, miền núi, hải đảo .là những vùng đang cần nhànước ưu tiên đầu tư Các địa phương này có điều kiện tự nhiên, địa hình khókhăn, các don vị tư nhân không mặn mà gì với việc đầu tư cho kinh tế ở cácđịa phương này, điều đó dẫn theo nền kinh tế gặp nhiều bất thuận trongquá trình phát triển Đặc biệt, ở các vùng này, cơ sở hạ tầng, trình độ dântrí đa phần thấp kém, nếu nhà nước không quan tâm đầu tư công thì sự tụthậu sẽ ngày một xa, các vùng này đã khó khăn thì ngày càng khó khăn hơn,ảnh hưởng không nhỏ tới mục têu phát triển nền kinh tê đất nước, đồngthời trinh độ dân trí, chất lượng cuộc sống thấp sẽ dẫn tới nhận thức trongmọi vấn đề thấp Bài học từ một số cuộc biểu tình như ở các dân tộc TâyNguyên năm xưa cho thấy tầm quan trọng của đầu tư cho phát triển, nângcao nhận thức, điều kiện sống của đồng bào vùng sâu vùng xa, dân tộc thiểusố trong việc ôn định an ninh chính trị của đất nước

1 2 4 2 Va i t r ò củ a đ ầ u t ư c ô n g

Kinh tế học từ cổ điển đến hiện đại đều coi đầu tư là yếu tố quantrọng để phát triển kinh tế, là chìa khóa của sự tăng trưởng Đầu tư côngbao gồm vai trò của đầu tư nói chung và đầu tư cho công cộng nói riêng

Vai tròcủa đầu

tư côngnói riêng

Vai tròcủa đầu

tư nóichung

Vai trò củađầu tưcông nóiriêng

Tác độngđến cơcấu lãnhthổ

Khắc phụchạn chếTTCTkhônghoàn hảo

Phân phốilại thunhập, hhkhuyếndụng

Hình 1.3 Vai trò của đầu tư công

( Nguồn: Tác giả tổng hợp)

Theo đó, vai trò của đầu tư công bao gồm các vai trò của đầu tưnói chung và vai trò của đầu tư công nói riêng Cụ thể:

 Vai trò của đầu tư nói chung

- Đầu tư tác động đến tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế

Học thuyết kinh tế hiện đại đã nghiên cứu và giải đáp thành côngquan hệ nhân quả giữa đầu tư và phát triển kinh tế Học thuyết khẳng định:đầu tư là chìa khóa của tăng trưởng kinh tế Qua phân tích các nhà kinh tếhọc đã rút ra rằng giữa đầu tư và tăng trưởng có mối quan hệ tỉ lệ Mối quan

hệ này thể hiện qua hệ số ICOR