Quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, ứng dụng cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử

Một trong những nhiệm vụtrọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong công cuộc đổi mới

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong công cuộc đổi mới hiện nay là tiến tới xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; trong đó điều kiện đặt ra đối với một Nhà nước thực sự dân chủ là Nhà nước không thể đứng cao hơn và vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật dù rằng Nhà nước là chủ thể duy nhất trong xã hội ban hành pháp luật

Nhà nước với tư cách là một chủ thể công quyền duy nhất trong xã hội, được hình thành từ nhân dân và thực hiện quyền điều hành, quản lý xã hội trong đó có những nhiệm vụ bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khi những quyền và lợi ích hợp pháp này bị xâm phạm Để có thể thực hiện được những nhiệm vụ này, Nhà nước phải thông qua các cơ quan đại diện cho mình ở các ngành, các cấp chính quyền mà cụ thể là thông qua việc thực thi công vụ của công chức nhà nước Trong quá trình Nhà nước thực hiện các công việc thuộc thẩm quyền của mình thông qua hành vi của đội ngũ công chức thì một điều tất yếu là có thể gây thiệt hại cho bất kỳ cá nhân, tổ chức nào Ngoài việc gây thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ, thực tiễn còn đặt ra nhiều tình huống cụ thể mà trong đó Nhà nước có thể trực tiếp hay gián tiếp gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức Vấn đề đặt ra là nếu cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do nguyên nhân từ phía cá nhân, chủ thể khác thì được cá nhân, tổ chức đó bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật, vậy nếu Nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước có phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại hay không hay Nhà nước được miễn trừ trách nhiệm? Thực tiễn Việt Nam hiện nay đã có các văn bản quy phạm pháp luật quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước: cụ thể là các quy định trong Bộ luật Dân sự 1995 và nay là Bộ luật Dân sự 2005 quy định

về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước (Điều 619 và Điều 620 Bộ luật Dân

sự 2005 quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các cơ quan nhà nước trong trường hợp cán bộ, công chức gây thiệt hại và trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các cơ quan tiến hành tố tụng trong trường hợp người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây thiệt hại) và các văn bản dưới luật khác quy định về vấn đề này Trong thời gian gần đây, Ủy ban Thường

vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH ngày 17 tháng 3 năm 2003 (sau đây gọi tắt lả Nghị quyết số 388) về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong tố tụng hình sự gây ra Như vậy,

về mặt thực tiễn pháp lý, Việt Nam đã thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước trong các trường hợp cụ thể song về mặt thực thi các quy định của pháp luật thì không hiệu quả Sự ra đời của Nghị quyết số 388 dù đã góp phần là cơ sở pháp lý quan trọng để cá nhân, tổ chức có thể bảo vệ quyền lợi của mình nhưng chưa đầy đủ, bao quát và toàn diện

Chính từ thực tiễn như vậy, việc nghiên cứu có hệ thống một số vấn

đề lý luận cơ bản, cũng như đánh giá một cách toàn diện nội dung và quá trình thực thi pháp luật hiện hành về trách nhiệm của Nhà nước sẽ là cơ sở để xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước một cách toàn diện, đầy đủ, góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của Nhà nước

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Trong quá trình tìm hiểu, nghiên cứu có một số chuyên đề nghiên cứu

và bài viết liên quan đến nội dung của đề tài như:

- Luận văn Thạc sĩ Luật học của tác giả Lê Mai Anh: "Những vấn đề

cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong Bộ luật Dân sự" Luận văn này nghiên cứu nhiều vấn đề, trong đó có những nội dung liên

quan đến đề tài nghiên cứu của tác giả như: tiếp cận vấn đề trách nhiệm dân

sự, khái niệm trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và đặc điểm pháp lý

- Bài viết "Lỗi và trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng"

của TS Phùng Trung Tập - Trưởng bộ môn Luật Dân sự, Khoa Luật Dân sự, Trường Đại học Luật Hà Nội Trong bài viết này có đề cập đến nhiều vấn đề trong đó có nội dung có tính chất tham khảo quan trọng cho việc nghiên cứu

đề tài của tác giả như: việc phân tích những hành vi có lỗi trong một số loại trách nhiệm dân sự ngoài hợp đồng (về cơ sở xác định lỗi, hình thức lỗi), hay khi xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng cần phải xác định yếu tố lỗi để có căn cứ quy trách nhiệm cho người có hành vi trái pháp luật

- Luận án Tiến sĩ của tác giả Lê Mai Anh: "Bồi thường thiệt hại do

người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra" Nội dung của

Luận án đề cập đến nhiều vấn đề có tính tham khảo quan trọng cho việc thực hiện đề tài nghiên cứu của tác giả như: đặc điểm, nội dung, bản chất của trách nhiệm nhà nước trong việc bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của

cơ quan tiến hành tố tụng gây ra khi tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử

Ngoài ra, còn có nhiều chuyên đề, bài viết, bài nghiên cứu của một số tác giả làm công tác xây dựng pháp luật với nội dung đề cập đến nhiều vấn đề

cơ bản phục vụ cho quá trình soạn thảo Luật Bồi thường Nhà nước (trong chương trình chuẩn bị trong năm 2006 của Quốc hội khóa 11) cũng là những tài liệu nghiên cứu quan trọng được tác giả lựa chọn tham khảo khi thực hiện

đề tài nghiên cứu

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài

Luận văn nghiên cứu những vấn đề sau:

- Một số vấn đề lý luận cơ bản về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cho cá nhân, tổ chức khi cá nhân, tổ chức bị thiệt hại trong quá trình thực thi công vụ của công chức nhà nước, khi Nhà nước ra những quyết định trái pháp luật và một số trường hợp cụ thể khác;

- Pháp luật của một số quốc gia về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước;

- Nội dung và thực tiễn thi hành pháp luật hiện hành của Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

4 Phương pháp nghiên cứu đề tài

Luận văn được thực hiện trên cơ sở quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, ứng dụng cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử

Để thực hiện việc nghiên cứu đề tài, luận văn còn sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu khoa học tin cậy khác như: phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp và một số phương pháp nghiên cứu khoa học phù hợp khác

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

a) Mục đích

- Phân tích những cơ sở lý luận và thực tiễn để khẳng định rằng Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường cho những thiệt hại đã gây ra cho cá nhân, tổ chức trong một số trường hợp cụ thể;

- Trên cơ sở những vấn đề lý luận đã nghiên cứu về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, liên hệ với thực tiễn của Việt Nam để khẳng định sự cần thiết của việc thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước và phải thiết lập một cơ chế thực thi nghiêm chỉnh và đầy đủ;

- Phân tích những bất cập, hạn chế của pháp luật Việt Nam hiện hành

về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và của thực tiễn thi hành;

- Kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

b) Nhiệm vụ

- Nghiên cứu để tìm hiểu sơ lược về lịch sử hình thành của tư tưởng

về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước;

- Bước đầu phân tích một số vấn đề lý luận để thừa nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước; nêu và đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước ở Việt Nam;

- Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành của Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước;

- Trình bày, phân tích và so sánh một số chế định cơ bản trong pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của một số quốc gia trên thế giới;

- Kiến nghị để hoàn thiện pháp luật của Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

6 Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn

- Trên cơ sở những phân tích một số vấn đề lý luận cơ bản, luận văn khẳng định việc thừa nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là hoàn toàn phù hợp, đồng thời luận văn đưa ra cách tiếp cận mới về trách nhiệm của Nhà nước;

- Luận văn đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật của Việt Nam về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương:

Chương 1: Khái quát chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của

Nhà nước

Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi thường

thiệt hại của Nhà nước và một số kiến nghị

Chương 1

KHÁI QUÁT CHUNG

VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.1 SƠ LƯỢC LỊCH SỬ HÌNH THÀNH CHẾ ĐỊNH VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.1.1 Sơ lược về chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của một số nước trên thế giới

Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một vấn đề còn rất mới cả về mặt khoa học lẫn thực tiễn pháp luật thực định trên thế giới Trước Chiến tranh thế giới lần thứ hai, từ quan điểm chủ quyền tuyệt đối của Nhà nước nên quan niệm phổ biến trên thế giới được biết đến vẫn là quan niệm về quyền miễn trừ của Nhà nước, theo đó "vua không thể làm gì sai" và

vì vậy không phải chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình Về mặt lịch

sử, xã hội ngày càng phát triển, đặc biệt là sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, nhiều nước giành được độc lập, nhiều cuộc cách mạng dân chủ đòi quyền lợi chính đáng kể cả trong trường hợp lợi ích bị xâm phạm bởi cơ quan công quyền Do quá trình lịch sử như vậy mà trong Hiến pháp của nhiều nước đã ghi nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và nhiều quốc gia trên thế giới đã có Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Nhật Bản là nước mà pháp luật trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước rất hiệu quả Quá trình hình thành của lĩnh vực pháp luật này cũng rất phức tạp Trong thời kỳ trước chiến tranh thế giới thứ hai, ở Nhật Bản đã tồn tại một hệ thống giải quyết các khiếu kiện đối với Nhà nước Tuy nhiên,

hệ thống này lại là hệ thống về trách nhiệm không thuộc Nhà nước, theo đó các yêu cầu về bồi thường nhà nước sẽ không được giải quyết và do vậy, các đương sự phải khởi kiện theo thủ tục tố tụng tư pháp; kết quả là các hành vi vi

phạm pháp luật của các quan chức nhà nước được nhìn nhận như những hành

vi của cá nhân đơn thuần [5, tr 452] Sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, Nhật Bản ban hành Hiến pháp năm 1947, tại Điều 17 có quy định: "Mọi người

có quyền yêu cầu Nhà nước hoặc cơ quan công quyền bồi thường thiệt hại mà

họ phải gánh chịu do những hành vi trái pháp luật của các quan chức nhà nước gây ra theo quy định của pháp luật" Đây là cơ sở pháp lý rất quan trọng

để người dân Nhật Bản có thể tự bảo vệ quyền lợi của mình và cũng như cơ

sở hiến định quan trọng để xây dựng các đạo luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Cùng trong năm 1947, Nghị viện Nhật Bản đã thông qua Luật Bồi thường nhà nước Đạo luật này tuy chỉ có sáu (6) điều luật nhưng đã khẳng định được ý nghĩa to lớn của nó Nội dung cụ thể của Luật bao gồm: Điều 1: Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi hoàn của công chức nhà nước (hay trách nhiệm bồi thường thiệt hại xảy ra do thực hiện công quyền); Điều 2: Trách nhiệm bồi thường trong trường hợp có thiệt hại xảy ra đối với người dân do những sai sót trong việc xây dựng hoặc quản lý các con đường, sông và các phương tiện công cộng khác (hay trách nhiệm bồi thường xảy ra

do khiếm khuyết trong xây dựng và quản lý công trình công cộng); Điều 3: Trách nhiệm của từng cá nhân cụ thể trong hai trường hợp quy định tại hai trường hợp trên; Điều 4: Việc áp dụng đồng thời Bộ luật Dân sự khi giải quyết quan hệ bồi thường nhà nước; Điều 5: Việc áp dụng các đạo luật khác trong trường hợp những đạo luật đó có quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong lĩnh vực riêng biệt; Điều 6: Về nguyên tắc có đi

có lại, cụ thể là trường hợp người nước ngoài bị thiệt hại thì trường hợp nào

sẽ được bồi thường Các khiếu kiện yêu cầu Nhà nước bồi thường được coi là các vụ kiện dân sự [5, tr 454] nên các quy định của Bộ luật Dân sự Nhật Bản

sẽ được viện dẫn áp dụng trong trường hợp cần thiết Luật Bồi thường nhà nước của Nhật Bản tuy đơn giản nhưng việc áp dụng lại rất linh hoạt vì Tòa

án Nhật Bản có thẩm quyền rất lớn trong việc giải thích và áp dụng pháp luật

khi giải quyết các vụ việc cụ thể Năm 1950, Nghị viện Nhật Bản tiếp tục ban hành Luật Đền bù hình sự, theo đó, quy định trách nhiệm đền bù tổn thất của Nhà nước đối với những người bị thiệt hại trong hoạt động tố tụng hình sự - một điểm cần lưu ý là đạo luật này chỉ áp dụng cho trường hợp mà nạn nhân

đã được chuyển sang giai đoạn xét xử ở Tòa án và được Tòa án phán quyết là trắng án Một điểm cần lưu ý khác là đạo luật này nhằm mục đích áp dụng cho những hành vi của cơ quan tiến hành tố tụng mà không xem xét đến yếu

tố lỗi của người trực tiếp thực hiện hành vi tố tụng Theo giải thích của các chuyên gia Nhật Bản thì đây là một trong những đạo luật nhằm áp dụng cho trường hợp: hành vi cần thiết phải làm và hành vi này không trái pháp luật; hành vi cần thiết mà Nhà nước đã thực hiện dù cần thiết và hợp pháp song không thể tránh được việc gây ra một tổn thất cho ai đó; việc gây ra tổn thất được coi như việc một người chịu thiệt thòi vì một lợi ích chung và vì vậy Nhà nước có biện pháp, chính sách đền bù thỏa đáng [33, tr 5-6] Trong lĩnh vực tố tụng hình sự, Bộ Tư pháp Nhật Bản còn ban hành Quy tắc về bồi thường cho người bị tình nghi, theo đó những người là nạn nhân của hoạt động điều tra, truy tố nhưng được chấm dứt hoạt động tố tụng mà chưa chuyển sang giai đoạn xét xử ở Tòa án thì cũng sẽ được đền bù

Một quốc gia châu Âu có hệ thống pháp luật rất phát triển là Cộng hòa Liên bang Đức thì nước này không có một hệ thống pháp luật rõ ràng về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Năm 1981, quốc gia Tây Đức cũ có ban hành Luật về trách nhiệm Nhà nước; tuy nhiên, sau đó đạo luật này bị tuyên là trái Hiến pháp và vì vậy không có hiệu lực thi hành Hiện nay việc xét xử của Tòa án đối với các yêu cầu bồi thường nhà nước được thực hiện trên cơ sở Điều 34 Hiến pháp Đức và Điều 839 Bộ luật Dân sự Đức về trách nhiệm của công chức do vi phạm trách nhiệm công vụ [8, tr 1]

Một quốc gia khác - Trung Quốc - nước láng giềng của Việt Nam cũng có hệ thống pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

đã được định hình ổn định Văn bản pháp luật hiện nay được áp dụng để giải

quyết các yêu cầu bồi thường nhà nước của Trung Quốc là Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước được Quốc hội Trung Quốc thông qua năm 1994 Đạo luật này quy định trách nhiệm của Nhà nước Trung Quốc trong trường hợp các cơ quan nhà nước gây thiệt hại trái pháp luật cho cá nhân, tổ chức; phạm vi áp dụng của đạo luật này loại trừ lĩnh vực lập pháp, theo đó chỉ những hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hành chính và tư pháp hình sự mới thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này [17] Khác với Luật Bồi thường nhà nước của Nhật Bản, Luật của Trung Quốc lại quy định rất chi tiết và cụ thể về các vấn đề, ví dụ: các trường hợp được bồi thường do xâm phạm quyền nhân thân (Điều 3); các trường hợp được bồi thường do xâm phạm về tài sản (Điều 4); các trường hợp Nhà nước không phải bồi thường (Điều 5) v.v [17] Ngoài ra, để áp dụng Luật này trên thực tiễn, Tòa án nhân dân tối cao Trung Quốc và Viện kiểm sát nhân dân tối cao Trung Quốc cũng

đã có văn bản hướng dẫn để thi hành

1.1.2 Sơ lược về chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước của Việt Nam

Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đã được Nhà nước ta ghi nhận từ sau khi thành lập nước Điều này được thể hiện ngay từ Hiến pháp năm 1959, Điều 29 Hiến pháp 1959 quy định: "Người bị thiệt hại

về hành vi vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được

bồi thường" [23]

Hiến pháp năm 1980 khẳng định pháp luật bảo hộ tính mạng, tài sản, danh dự và nhân phẩm của công dân bên cạnh việc xác định mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải được kịp thời sửa chữa và

xử lý nghiêm minh Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường (Điều 70 và Điều 73)

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 1980, điều 24 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 1988 quy định:

Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo những việc làm trái pháp luật của cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát và Tòa án hoặc của bất kỳ cá nhân nào thuộc cơ quan đó

Cơ quan có thẩm quyền phải xem xét và giải quyết nhanh chóng các khiếu nại và tố cáo, thông báo bằng văn bản kết quả cho người khiếu nại và có biện pháp khắc phục

Cơ quan đã làm oan phải khôi phục danh dự, quyền lợi và bồi thường cho người bị thiệt hại Cá nhân có hành vi trái pháp luật thì tùy từng trường hợp mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự [25]

Hiến pháp năm 1992 tiếp tục khẳng định nguyên tắc: "Mọi hoạt động xâm phạm lợi ích Nhà nước và lợi ích hợp pháp của công dân đều bị xử lý theo pháp luật" (Điều 12), nhưng đã phân biệt hai loại trách nhiệm: Điều 72 quy định trách nhiệm của cơ quan tố tụng: "Người bị bắt bị giam giữ, bị truy

tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự Người làm trái pháp trong việc bắt, giam giữ, truy tố xét xử gây thiệt hại cho người khác phải bị xử lý nghiêm minh" Điều 74 quy định

"Mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được xử lý nghiêm minh người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự"

Trên cơ sở nguyên tắc chung của Hiến pháp năm 1992 về việc bảo hộ quyền lợi của tổ chức, cá nhân và trách nhiệm dân sự của người có hành vi gây thiệt hại, để xác định rõ ràng, cụ thể trách nhiệm này và khắc phục các tồn tại trước đây, Bộ luật Dân sự đã quy định trách nhiệm bồi thường do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, Điều 624 Bộ luật Dân sự năm 1995 quy định:

Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của mình gây ra trong khi thi hành công vụ; trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố xét xử và thi hành án

Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người đã gây ra thiệt hại phải hoàn trả khoản tiền mà mình đã bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền đó có lỗi trong khi thi hành công vụ [27]

Cụ thể hóa quy định của Bộ luật Dân sự, ngày 3/5/1997 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 47/CP về giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan tiến hành tố tụng gây ra

Ngay sau khi Nghị định 47/ CP ra đời, để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Nghị định 47/CP, các cơ quan có thẩm quyền quản lý Nhà nước trong lĩnh vực có liên quan đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn quan trọng: Ngày 4/6/1998 Ban Tổ chức - Cán bộ Chính Phủ (nay là Bộ Nội vụ) đã ban hành Thông tư số 54/1998 TT-TCCP hướng dẫn thực hiện một số nội dung Nghị định 47/CP; ngày 30/3/1998 Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 38/1998/TT-BTC hướng dẫn việc lập dự toán ngân sách nhà nước cho bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng gây ra

Trong những năm gần đây vấn đề bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng gây ra được Đảng ta đặc biệt quan tâm, cụ thể: Chỉ thị số 53-CT/TW ngày 21/3/2000 của Bộ Chính trị chỉ rõ:

Cùng với việc phát hiện và chú trọng giải quyết kịp thời các

vụ án có dấu hiệu oan, sai, cần khẩn trương nghiên cứu xây dựng cơ chế, chính sách để bồi thường thiệt hại với các trường hợp bị oan, sai do cơ quan tiến hành tố tụng gây ra

Việc bồi thường thiệt hại cần thực hiện đúng trình tự thủ tục đối với từng trường hợp cụ thể; những tài sản đã bị tịch thu, kê biên sai thì cần hoàn trả ngay; cần làm rõ cơ sở pháp lý, trách nhiệm giữa tập thể và cá nhân; phân định trách nhiệm từng cơ quan và cá nhân

tiến hành tố tụng và mức độ thiệt hại về dân sự do việc làm oan sai gây ra [10]

Nghị quyết số 08 -NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị yêu cầu

" khẩn trương ban hành và thực hiện nghiêm túc các văn bản pháp luật về bồi thường thiệt hại đối với những trường hợp oan, sai trong hoạt động tố tụng;nghiên cứu xây dựng quỹ bồi thường thiệt hại về tư pháp " [11]

Quán triệt đầy đủ yêu cầu Chỉ thị số 53-CT/TW và Nghị quyết số 08, ngày 17/3/2003, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số

388/2003/ NQ-UBTVQH11 bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người

có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng gây ra

Ngày 25/3/2004 Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Quốc phòng và Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 01/2004/ TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP-BTC hướng dẫn việc thực hiện Nghị quyết 388 (sau đây gọi tắt là Thông tư 01) Ngày 13/5/2004, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã ban hành Chỉ thị số 04 về việc triển khai thi hành Bộ luật Tố tụng hình sự và yêu cầu Viện kiểm sát các cấp tiến hành tổng rà soát lập danh sách những người bị oan thuộc trách nhiệm bồi thường của Viện kiểm sát nhân dân Tiếp đố, ngày 28/5/2004 Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã có văn bản hướng dẫn Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện việc tổng rà soát, ngày 1/6/2004 đã có hướng dẫn thống nhất mở sổ thụ lý vụ việc giả quyết đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại người bị oan và hướng dẫn về các trình tự thủ tục giải quyết bồi thường; Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành Công văn số 72/2004/KHXX ngày 21/4/2004 hướng dẫn cụ thể hơn về thẩm quyền và các thủ tục bồi thường của ngành tòa án theo quy định của Nghị quyết 388; Bộ Công an đã ban hành Thông tư số 18/2004/TT-BCA ngày 9/11/2004 hướng dẫn bồi thường thiệt hại cho các trường hợp bị oan do người

có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự thuộc Công an nhân dân gây ra

Ngày 26/11/2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã thông qua Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003, sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản, toàn diện các quy định tố tụng hình sự của nước ta cho phù hợp với yêu cầu của thực tiễn Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề Bồi thường cho người bị oan quy định tại Nghị quyết 388, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 đã ghi nhận quyền được bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự, quyền lợi của người bị oan trở thành một nguyên tắc cơ bản của Bộ luật Điều 29 Bộ luật quy định:

Người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra có quyền được bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự, quyền lợi

Cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự đã làm oan phải bồi thường thiệt hại và phục hồi danh dự quyền lợi cho người bị oan; người đã gây thiệt hại có trách nhiệm bồi hoàn cho cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật [28]

Bộ luật Dân sự năm 2005 - Bộ luật điều chỉnh một lĩnh vực rộng lớn các quan hệ dân sự của cá nhân, pháp nhân, tổ chức và thay thế Bộ luật Dân

sự năm 1995 đã tiếp tục ghi nhận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của cán bộ công chức và người có thẩm quyền của cơ quan tố tụng Cụ thể:

Cơ quan tổ chức quản lý cán bộ công chức phải bồi thường thiệt hại do cán bộ công chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ

Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ công chức có trách nhiệm yêu cầu cán bộ công chức phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu cán bộ công chức có lỗi trong khi thi hành

công vụ (Điều 619) [30]

Cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của mình gây ra khi thực hiện nhiệm vụ trong quá trình tố tụng

Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người có thẩm quyền đã gây thiệt hại phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền có lỗi trong khi thi

hành nhiệm vụ (Điều 620) [30]

Như vậy, vấn đề trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Việt Nam đã manh nha hình thành ngay từ những ngày đầu tiên thành lập nước thông qua một số quy định cụ thể trong Hiến pháp Chỉ đến khi Bộ luật Dân

sự 1995 được thông qua (hiện nay là Bộ luật Dân sự 2005 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác), pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mới thực sự định hình Hiện nay, Nghị quyết số 49/2005/NQ-QH11 ngày 19/11/2005 về Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hội năm

2006, Quốc hội đã đưa dự án Luật Bồi thường nhà nước vào chương trình chuẩn bị Dự án Luật này đang được kỳ vọng sẽ điều chỉnh một cách toàn diện quan hệ bồi thường nhà nước, khắc phục những hạn chế của những văn bản pháp luật trước đó

1.2 QUAN ĐIỂM TIẾP CẬN VẤN ĐỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.2.1 Bản chất của trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Pháp luật khi điều chỉnh các quan hệ xã hội cũng không loại trừ quan

hệ phát sinh giữa Nhà nước và công dân Nhà nước và các cá nhân, tổ chức khác khi là các bên trong một quan hệ pháp luật

Quá trình chuyển đổi từ xã hội cũ sang xã hội mới, từ xã hội thần dân sang xã hội công dân kéo theo những quan niệm hoàn toàn mới về mối quan

hệ giữa công dân và Nhà nước, chính những quan niệm này đóng vai trò to lớn trong việc thay đổi nội dung của pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước và người dân Trong xã hội thần dân, quan niệm chính thống, ngự trị trong nhiều thế kỷ là "Vua không bao giờ sai", theo đó Vua - hay rộng hơn là Nhà nước không thể làm gì sai trái và do đó không phải chịu trách nhiệm đối

với mọi hoạt động của mình Tuy nhiên, quá trình phát triển của xã hội, sự mở rộng dân chủ cộng với sự bình đẳng ngày càng thể hiện rõ trong các mối quan

hệ giữa người dân và Nhà nước đang thu hẹp dần chỗ đứng của quan niệm này trong xã hội Nhà nước với tư cách là một chủ thể của pháp luật, khi tham gia vào các quan hệ pháp luật đều có những quyền, nghĩa vụ và phải gánh chịu những hậu quả pháp lý phát sinh từ những quan hệ pháp luật đó Như vậy, việc Nhà nước nếu gây thiệt hại thì phải có trách nhiệm bồi thường cho bên còn lại trong quan hệ pháp luật là "câu chuyện hiển nhiên trong xã hội mới" [22, tr 1] Xét về bản chất, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước thể hiện ở những nội dung cơ bản sau đây:

a) Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một

cơ chế pháp lý hiệu quả ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực nhà nước

Nhà nước với tư cách là chủ thể duy nhất có quyền quản lý, điều hành

xã hội thông qua quyền lực đã được ghi nhận (dù trực tiếp Nhà nước thực hiện hoặc thông qua một cơ quan, tổ chức không phải của Nhà nước) thì thường có

xu hướng lạm dụng quyền lực Sự lạm dụng có nhiều biểu hiện cụ thể, song về hình thức thường là sự vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi quyền lực, về hậu quả thường là sự tổn hại các quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản

lý gây ra bởi các hành vi vi phạm pháp luật nêu trên Chính vì vậy, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước có thể coi là một cơ chế pháp lý gián tiếp rất hiệu quả trong số các phương pháp có thể hạn chế, ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực của Nhà nước Ngày 17.3.2003, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sau khi ban hành Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra, nghị quyết này đã thực sự tạo ra một cơ chế pháp lý hiệu quả để bảo vệ quyền lợi của người dân trong lĩnh vực tố tụng hình sự Hiện nay

có quan điểm cho rằng nghị quyết này trên phương diện tổ chức quyền lực nhà nước có bản chất là "sự hạn chế quyền lực tư pháp bởi nó quy định trách nhiệm của quyền lực tư pháp trong trường hợp triển khai quyền lực này không đúng các

quy định của pháp luật" [43, tr 39] Đây cũng có thể coi là một cách tiếp cận, đánh giá tương đối mới hiện nay Nhìn từ góc độ pháp luật dân sự, việc Nhà nước phải bồi thường cho người dân không phải là tự hạn chế quyền lực của mình mà:

Việc Nhà nước quy định trách nhiệm pháp lý của mình hoàn toàn không phải là hạn chế quyền lực hay chủ quyền trong mối quan

hệ với công dân, mà chính là nâng cao trách nhiệm của Nhà nước là biện pháp bảo đảm cho các quyền tự do của công dân; bảo đảm sự thực thi những chủ trương, chính sách pháp luật mang tính cải cách trong xã hội, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của nhà nước, làm tăng sự tin tưởng của công dân vào bộ máy nhà nước [3, tr 53]

b) Việc Nhà nước bồi thường thiệt hại cho người dân là một biểu hiện của một chế độ dân chủ

Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước do nhân dân thành lập ra và bộ máy nhà nước sau đó sẽ thực hiện quyền lực nhà nước thông qua sự ủy thác trực tiếp hoặc gián tiếp của nhân dân Nhà nước dân chủ phải là một nhà nước

có trách nhiệm đối với người dân của mình, và do đó "trong trường hợp làm thiệt hại cho nhân dân, thì phải có sự bồi thường thiệt hại cho nhân dân hay nói cách khác, Nhà nước dân chủ là Nhà nước biết bồi thường thiệt hại cho nhân dân" [9, tr 1] Việt Nam là một quốc gia dân chủ, vì vậy việc xác lập một cơ chế pháp lý về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là hoàn toàn cần thiết để đáp ứng đòi hỏi của một Nhà nước dân chủ

Chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu

cơ bản của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Nhà nước pháp

quyền hiện tại đang là một trong những mục tiêu ưu tiên xây dựng và tiến tới hoàn thiện của nước ta Trong điều kiện nhà nước pháp quyền, pháp luật luôn giữ vị trí tối thượng, pháp luật phải được mọi chủ thể tôn trọng Tồn tại song song với nền pháp chế đó là một nền dân chủ thực sự, trong đó Nhà nước và công dân bình đẳng trên nhiều phương diện Một tiêu chí rất quan trọng để xây

dựng và hoàn thiện mô hình mhà nước pháp quyền là Nhà nước không thể đứng cao hơn và phải vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật dù rằng Nhà nước là chủ thể duy nhất trong xã hội có quyền ban hành pháp luật Khi quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi cá nhân, tổ chức khác thì những cá nhân, tổ chức có hành vi xâm phạm phải chịu trách nhiệm bồi thường theo quy định của pháp luật Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là khi quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức bị Nhà nước xâm phạm thì liệu Nhà nước có phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại như những chủ thể thông thường khác? Đặt trong bối cảnh Nhà nước không thể đứng cao hơn và phải vận hành chỉ trong khuôn khổ của pháp luật thì tất yếu Nhà nước phải có trách nhiệm đối với các thiệt hại mà mình gây ra cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội Nhà nước pháp quyền không phải là "công trình" của riêng ai Để có được "công trình" này đòi hỏi không chỉ nỗ lực của riêng những người có thẩm quyền "kiến thiết" mà còn cần phải có một sự "phản hồi" từ phía xã hội Sự phản hồi này có thể được thực hiện thông qua nhiều phương thức, trong đó việc phát hiện ra những hành vi vi phạm pháp luật và yêu cầu khắc phục hậu quả là phương thức phản hồi mà chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước xác lập Chế định này không chỉ là công cụ mà qua đó Nhà nước không những kiểm soát được hoạt động của mình, phòng ngừa vi phạm pháp luật mà qua đó Nhà nước còn bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội và ngay cả lợi ích của chính Nhà nước - một nền pháp chế vững chắc, tính lành mạnh và hiệu quả trong hoạt động của đội ngũ công chức - một trong những yêu cầu quan trọng đối với Nhà nước pháp quyền

c) Việc xây dựng chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là phù hợp với yêu cầu của việc bảo đảm các quyền con người cũng như phù hợp với xu thế chung của thế giới

Từ những yêu cầu cơ bản đối với việc bảo đảm các quyền con người, quyền yêu cầu giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra

là một trong những quyền cơ bản về dân sự, chính trị của con người Tại khoản 5 Điều 9, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị ngày 16/12/1966, có hiệu lực từ ngày 23/3/1976 (Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam gia nhập ngày 24/9/1982) đã tuyên bố: "Bất cứ người nào trở thành nạn

nhân của việc bị bắt hoặc bị giam cầm bất hợp pháp đều có quyền yêu cầu

được bồi thường" Bên cạnh đó, thực tiễn pháp lý trên thế giới đã cho thấy

càng ngày càng có nhiều quốc gia có luật về trách nhiệm nhà nước (dù rằng nội dung cũng như truyền thống pháp luật các nước có khác nhau) Nhà nước phải thừa nhận trách nhiệm đối với những hậu quả mình gây ra Ngay trong khu vực Đông á cũng đã có nhiều quốc gia đã có luật riêng về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước (Trung quốc đã ban hành Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước năm 1994, Nhật Bản có Luật Bồi thường nhà nước từ rất sớm, năm 1947, trong khu vực Đông Nam á cũng đã có nhiều quốc gia có luật về trách nhiệm nhà nước như Philippine, Indonesia v.v ) Đối với trường hợp của Hoa Kỳ - quốc gia giàu có và luôn tự hào về nền dân chủ của mình - thì hiện vẫn tồn tại nguyên tắc "miễn trừ quốc gia" ở quốc gia này Tuy nhiên, điều này không đồng nghĩa với việc Nhà nước Hoa Kỳ từ chối trách nhiệm mà Nhà nước Hoa Kỳ chỉ có thể bị kiện nếu "có sự đồng thuận của chính quốc gia này" [37, tr 17] và cơ quan có thẩm quyền thực hiện

"đồng thuận" để Nhà nước bị kiện ở Hoa Kỳ là Quốc hội Hoa Kỳ, theo đó quyền phủ quyết việc áp dụng hoặc giữ nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia thuộc về Quốc hội Hoa Kỳ Mặc dù cho đến nay Hoa Kỳ vẫn giữ nguyên tắc miễn trừ quốc gia đối với việc bồi thường thiệt hại do công chức gây ra trong hoạt động tư pháp, lập pháp nhưng Hoa Kỳ cũng đã thừa nhận trách nhiệm trong lĩnh vực hành chính (năm 1946 Quốc hội Hoa Kỳ đã ban hành Luật bồi thường liên bang quy định phủ quyết nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia đối với việc bồi thường thiệt hại do công chức gây ra trong hoạt động hành chính) [372, tr 17] Trong bối cảnh như vậy, không chỉ hòa vào xu thế chung của khu vực, của thế giới mà việc thừa nhận trách

nhiệm của Nhà nước cũng là phù hợp với nền dân chủ mà chúng ta đang tích cực xây dựng

1.2.2 Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong giới hạn của chính sách pháp lý

Nhà nước và pháp luật là hai vấn đề không bao giờ tách rời nhau và có mối quan hệ tác động qua lại Nhà nước ban hành ra pháp luật và pháp luật sau đó quay trở lại tác động trở lại Nhà nước Chính sách của Nhà nước được thể hiện thông qua công cụ chủ yếu là pháp luật, vì vậy việc mỗi Nhà nước nhìn nhận như thế nào về vấn đề trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mà sẽ ban hành chế định pháp luật tương ứng Ngoài ra, đặt trong bối cảnh của từng khu vực địa lý cũng như đặc thù truyền thống pháp luật của từng nước mà việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước ở mức độ nào, hình thức thể hiện trong pháp luật ra sao sẽ thể hiện rõ chính sách pháp lý của mỗi quốc gia đối với vấn đề này Việc xem xét một số nội dung cơ bản của chính sách pháp lý đối với vấn đề trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây dựng mô hình pháp lý về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước và được thể hiện ở những đặc điểm sau:

a) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong mối quan

hệ với địa vị pháp lý của Nhà nước khi tham gia một quan hệ pháp luật

Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì tùy vào các quan

hệ cụ thể mà tư cách của Nhà nước sẽ rất khác nhau Nếu căn cứ vào tính chất của quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia thì tư cách này rất đa dạng, tuy nhiên, lấy tiêu chí là Nhà nước có thực hiện hay không chức năng quản lý, điều hành xã hội khi tham gia một quan hệ pháp luật thì có thể phân chia

thành hai loại: Một là, Nhà nước nhân danh quyền lực công khi tham gia quan

hệ pháp luật; hai là, Nhà nước không nhân danh quyền lực công khi tham gia quan hệ pháp luật Có thể nói, đây là vấn đề pháp lý nhưng mang tính chính

sách, theo đó pháp luật của mỗi quốc gia sẽ có cách quy định đặc thù riêng của mình Có thể nói đa số các quốc gia quy định chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chỉ điều chỉnh trách nhiệm của Nhà nước với tư cách nhân danh quyền lực công khi tham gia quan hệ pháp luật nào đó Một số quốc gia lại quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước theo cả hai trường hợp - Nhà nước mang tư cách bình thường và nhân danh quyền lực công Ví dụ: pháp luật của Cộng hòa Liên bang Đức quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong ba trường hợp: một là,

trách nhiệm pháp lý trong quan hệ hợp đồng; hai là, trách nhiệm pháp lý đối

với các hành vi trái luật của quan chức chính phủ; ba là, trách nhiệm pháp lý đối với hành vi chiếm đoạt [8, tr 2] Về nguyên tắc chung, khi tham gia mọi quan hệ pháp luật thì nếu Nhà nước gây thiệt hại thì đều phải bồi thường Tuy nhiên, trong hai loại quan hệ pháp luật nêu trên thì trách nhiệm của Nhà nước

sẽ rất khác nhau và "theo nhận thức chung thì khi tham gia những quan hệ pháp luật bình đẳng và tự do, Nhà nước được đối xử như bất kỳ một loại chủ thể pháp luật (dân sự) nào nên vì thế không cần có những quy định pháp luật riêng rẽ" để điều chỉnh [22, tr 2] Chính vì vậy, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chỉ điều chỉnh trách nhiệm bồi thường đối với những thiệt hại do Nhà nước gây ra khi tham gia một quan hệ pháp luật và nhân danh quyền lực công

b) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong mối quan

hệ với tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của hành vi gây thiệt hại

Như đã phân tích, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chỉ điều chỉnh quan hệ bồi thường thiệt hại phát sinh giữa Nhà nước và bên còn lại bị thiệt hại gây ra bởi hoạt động của Nhà nước khi nhân danh quyền lực công Hoạt động của Nhà nước gồm những hoạt động hợp pháp và hoạt động không hợp pháp; về nguyên tắc, công chức khi thực

thi công vụ của Nhà nước gây thiệt hại trái pháp luật cho cá nhân, tổ chức thì

Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường Vấn đề đặt ra là nếu việc thực thi

công vụ hoàn toàn đúng pháp luật nhưng xét về kết quả thì vẫn gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì trong trường hợp này Nhà nước có phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại hay không? Nếu Nhà nước phải chịu trách nhiệm bồi thường thì tính chất của trách nhiệm này có tương tự với tính chất của trách nhiệm mà Nhà nước phải gánh chịu do gây thiệt hại trái pháp luật hay không? Về lý luận, việc bồi thường chỉ đặt ra trong trường hợp có hành vi gây thiệt hại trái pháp luật của bên này đối với một bên khác Trường hợp bồi thường không do lỗi cũng chỉ được đặt ra trong một số trường hợp đặc biệt

Ví dụ: Bộ luật Dân sự 2005, Điều 604 khoản 2 quy định: "Trong trường hợp

pháp luật quy định người gây thiệt hại phải bồi thường cả trong trường hợp không có lỗi thì áp dụng quy định đó." và trong toàn bộ các quy định trong

Chương XXI về Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, chỉ có duy nhất Điều 623 khi quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do nguồn nguy hiểm cao độ gây ra là có quy định về trách nhiệm bồi thường cả trong trường hợp không có lỗi Đứng ở vị trí là Nhà nước thì chắc chắn Nhà nước

"mong muốn" chỉ phải bồi thường trong trường hợp gây thiệt hại trái pháp luật; tuy nhiên đứng ở vị trí của người bị thiệt hại thì nếu Nhà nước không phải bồi thường cho họ cho dù việc gây thiệt hại của Nhà nước là không trái pháp luật sẽ là rất bất công vì hoạt động công quyền của Nhà nước được thực hiện là nhằm mục đích chung, vì lợi ích chung

c) Về mức bồi thường

Đây là yếu tố có ảnh hưởng nhiều đến các quy định về bồi thường trong pháp luật của các quốc gia vì nó liên quan đến "túi tiền" của Nhà nước

(ngân sách) và có mối liên hệ chặt chẽ với tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp

của hành vi gây thiệt hại

Trên nguyên tắc chung, thiệt hại phải được bồi thường toàn bộ và kịp thời, tuy nhiên các quốc gia lại có cách quy định rất khác nhau Pháp luật của Nhật Bản trên cơ sở tiếp cận trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trên hai góc độ: một là, bồi thường trong trường hợp hành vi gây thiệt hại là

hành vi trái pháp luật; hai là, đền bù cho nạn nhân của hoạt động tố tụng hình

sự trên cơ sở mức đền bù được ấn định rõ ràng trong Luật Đối với trường hợp thứ nhất, hành vi gây thiệt hại là trái pháp luật, vì vậy mức bồi thường là toàn bộ thiệt hại; trường hợp thứ hai, các hoạt động tố tụng hình sự dù đúng Luật nhưng xét về hậu quả vẫn gây ra thiệt hại cho người dân nên mức đền bù

sẽ là cố định [19, tr 10] Pháp luật Việt Nam, cụ thể là Nghị quyết số 388 thì lại quy định giới hạn mức bồi thường tổn thất về tinh thần cho nạn nhân của hoạt động tố tụng hình sự (Điều 5) Pháp luật của Philippine cũng quy định mức bồi thường tối đa (không quá 10.000 peso) trong mọi trường hợp [4, tr 22]

d) Về các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước chịu sự điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm nhà nước

Có thể nói, đây là vấn đề thể hiện rõ nhất chính sách pháp lý của các quốc gia khi quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Bộ máy nhà nước của hầu hết các quốc gia tuy có ít nhiều khác nhau song đều được xây dựng trên cơ sở của học thuyết tam quyền phân lập, vì vậy hoạt động của Nhà nước về cơ bản cũng được phân chia theo các lĩnh vực hoạt động: lập pháp, hành pháp và tư pháp Nhiều quốc gia không loại trừ bất kỳ lĩnh vực hoạt động nào ra khỏi phạm vi điều chỉnh của pháp luật bồi thường thiệt hại của Nhà nước song cũng không ít quốc gia loại trừ một hoặc hai lĩnh vực Pháp luật của Nhật Bản không quy định lĩnh vực nào thì chịu sự điều chỉnh của Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản - điều này đồng nghĩa với việc

"không quy định" tức là "không loại trừ" (xem Điều 1 Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản) Điều này cũng được các chuyên gia pháp lý Nhật Bản khẳng định [19, tr 9] Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản cho thấy lĩnh vực lập pháp là lĩnh vực rất nhạy cảm, vì vậy, dù không loại trừ song việc Tòa án khi xét xử các vụ kiện về yêu cầu bồi thường đối với hoạt động lập pháp cũng là rất hạn chế vì:

(1) hoạt động lập pháp là hoạt động mang tính quốc gia và

về nguyên tắc những hoạt động mang tính quốc gia được loại trừ

khỏi sự tác động của hoạt động tư pháp; (2) Về mặt chính trị, Nhà nước mà cụ thể là Quốc hội ban hành một đạo luật bị coi là vi hiến thì có thể xác định sự sai sót này của Quốc hội là hậu quả của hoạt động bầu cử - nói cách khác sai sót không phải do quá trình lập pháp mà là do sự lựa chọn khi bầu cử [34, tr 8]

Pháp luật của Hoa Kỳ chỉ quy định trách nhiệm đối với hoạt động hành chính, loại trừ trách nhiệm nhà nước đối với lĩnh vực lập pháp và tư pháp [37, tr 17] Pháp luật của Trung Quốc, nước có nhiều điểm tương đồng nhất với Việt Nam, cũng loại trừ hoạt động lập pháp ra khỏi phạm vi điều chỉnh của Luật Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Trong đạo luật này chỉ có hai chương khi quy định về các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước là Chương II về Bồi thường hành chính và Chương III về Bồi thường hình sự Nhìn chung, đa số các nước quy định rất hạn chế về lĩnh vực lập pháp, sự hạn chế có thể là loại trừ hoặc là sự hạn chế áp dụng pháp luật để giải quyết trên thực tiễn PGS.TS Nguyễn Đăng Dung cũng đưa ra quan điểm của mình về sự đặc biệt của bồi thường thiệt hại đối với hoạt động lập pháp, theo đó lập pháp được hiểu là việc hoạch định các chính sách, quyết định con người thực hiện các chính sách đó, vì vậy nếu có thiệt hại xảy ra thì bồi thường trong hoạt động lập pháp được hiểu đồng nhất với sự thay đổi chính sách, thay đổi con người đã từng đưa ra các chính sách gây thiệt hại cho nhân dân [9, tr 8-9]

Về tính chất của quan hệ pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, như đã phân tích, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu tất yếu của thời đại, vì vậy trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước phải là trách nhiệm tự thân của Nhà nước Tuy nhiên, chính sách pháp lý sẽ ảnh hưởng đến tính chất của quan hệ pháp luật này Nếu Nhà nước thừa nhận trách nhiệm như là trách nhiệm tự thân - Nhà nước phải bồi thường như các chủ thể bình thường nếu gây thiệt hại - thì quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự Nếu Nhà nước không thừa nhận trách

nhiệm bồi thường của mình mà chỉ coi việc bồi thường là một hoạt động "đền bù" nhằm bù đắp cho những mất mát, tổn thất mà các cá nhân, tổ chức đã phải gánh chịu từ hoạt động của Nhà nước thì việc "đền bù" không thể coi là một hoạt động dân sự mà là hoạt động hành chính Qua đó, cơ chế để thực hiện đền bù cho các nạn nhân sẽ là cơ chế hành chính Nếu Nhà nước thừa nhận trách nhiệm bồi thường nhưng việc bồi thường được nhìn nhận chỉ là "trả thay" cho công chức nhà nước vì trong nhiều trường hợp công chức không thể thực hiện được việc bồi thường, thì điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường sẽ chỉ đặt ra đối với bản thân công chức mà thôi

1.3 KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM PHÁP LÝ CỦA TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

1.3.1 Khái niệm thiệt hại và bồi thường thiệt hại

Thiệt hại được hiểu là "mất mát, hư hỏng nặng nề về người và

của" [45, tr 1571] Quan điểm truyền thống của pháp luật dân sự luôn coi

thiệt hại là những tổn thất có liên quan đến tài sản; tuy nhiên theo những quan điểm hiện nay thì thiệt hại bao gồm không chỉ những tổn thất về tài sản Theo

Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội thì thiệt

hại là "tổn thất về tính mạng, sức khỏe, danh dự, uy tín, tài sản của cá nhân,

tổ chức được pháp luật bảo vệ" [39, tr 118] Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 1995

quy định tại Điều 310: "Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất và trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tinh thần"

Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 2005 quy định tại Điều 305: "Trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về vật chất, trách nhiệm bồi thường bù đắp tổn thất về tinh thần." Như vậy, về mặt khoa học và luật thực định thì quan điểm phổ biến hiện nay về thiệt hại là thiệt hại bao gồm: thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tinh thần [2, tr 12], [45, tr 713] Thiệt hại về tinh thần bao gồm "tổn thất về danh dự, uy tín, nhân phẩm hoặc suy sụp về tâm lý, tình cảm của cá nhân" và thiệt hại về vật chất bao gồm "tài

sản bị mất, hủy hoại, bị hư hỏng; chi phí phải bỏ ra để khắc phục, ngăn chặn thiệt hại cùng những hoa lợi, lợi tức không thu được mà đáng ra thu được"

Tóm lại, thiệt hại có thể hiểu là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau khi chịu sự tác động từ bên ngoài

Bồi thường là việc "đền bù những tổn thất đã gây ra" [45, tr 191] Về mặt pháp lý, bồi thường thiệt hại là một dạng nghĩa vụ dân sự phát sinh do gây thiệt hại Trong pháp luật dân sự, bồi thường thiệt hại là việc đền bù những tổn thất và khắc phục những hậu quả do hành vi vi phạm gây ra; vì vậy bồi thường thiệt hại là "hình thức trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành

vi gây ra thiệt hại phải khắc phục hậu quả bằng cách bù đắp, đền bù tổn thất

về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại" [39, tr 31] Với quan niệm thiệt hại là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của sự vật sau khi chịu sự tác động bên ngoài, vì vậy bồi thường thiệt hại có thể hiểu là trách nhiệm khôi phục lại tình trạng ban đầu của sự vật hiện tượng Về mặt pháp lý, thiệt hại là những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân phẩm; vì vậy, bồi thường thiệt hại là sự khôi phục lại những tổn thất trên bằng những cách thức và tiêu chí do pháp luật đặt ra

1.3.2 Khái niệm và đặc điểm pháp lý của trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại từ hành vi xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân là trách nhiệm pháp lý được xác định với mọi chủ thể Vì vậy, khi Nhà nước thực hiện công quyền gây thiệt hại cho các

cá nhân, tổ chức thì cũng phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước không chỉ nhằm khôi phục các tổn thất tài sản mà còn phải bù đắp những tổn thất tinh thần cho các cá nhân, tổ

chức bị thiệt hại Do vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là

trách nhiệm khôi phục những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về tinh thần trong trường hợp người thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước vì lợi ích

chung đã gây thiệt hại về tài sản, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân, tài sản, uy tín của tổ chức, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác

Trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước gồm các yếu tố cơ bản sau: chủ thể; khách thể; các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại

Về chủ thể, các bên trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường của Nhà

nước luôn luôn bao gồm bên gây thiệt hại - Nhà nước, và bên bị thiệt hại là các cá nhân, tổ chức, chủ thể khác; trong đó Nhà nước luôn luôn là một bên trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại này Việc quy định trực tiếp trách nhiệm bồi thường thuộc về một cơ quan đại diện chung hay trách nhiệm thuộc về từng cơ quan cụ thể thuộc về chính sách pháp lý của mỗi quốc gia, tuy nhiên cần phải khẳng định rằng một bên chủ thể có trách nhiệm luôn luôn

là Nhà nước; cơ quan thực hiện trách nhiệm bồi thường không nhân danh mình mà nhân danh Nhà nước trực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại cũng như nhân danh Nhà nước khi thực hiện công vụ

Về khách thể, trong các quan hệ pháp luật, khách thể là "lợi ích vật

chất hoặc tinh thần mà các chủ thể pháp luật mong muốn đạt được khi tham gia các quan hệ pháp luật" [44, tr 411] Trong quan hệ pháp luật dân sự, khách thể là "đối tượng mà các chủ thể quan tâm, hướng tới, nhằm đạt tới hoặc tác động vào khi tham gia quan hệ pháp luật dân sự" [44, tr 411] Trên thực tế, khi hoạt động công quyền gây ra thiệt hại, thì đó là những thiệt hại vật chất, thiệt hại tinh thần của các cá nhân, tổ chức; tuy nhiên có một thiệt hại mà không thể đo, đếm được là lòng tin của người dân vào hiệu quả hoạt động cũng như uy tín của Nhà nước Chính vì vậy, khách thể trong trường hợp này là "quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và lợi ích của Nhà nước" vì:

khi xảy ra bất kỳ một vụ oan, sai thì không chỉ có công dân

là người duy nhất bị thiệt hại mà luôn kéo theo những tổn thất của Nhà nước Một mặt, Nhà nước phải bồi thường vật chất, tinh thần

cho người bị oan Mặt khác, thiệt hại của Nhà nước tưởng chừng như vô hình nhưng hậu quả trên thực tế vẫn có thể dễ dàng nhận thấy được Đó là sự giảm sút uy tín của Nhà nước, là sự xói mòn lòng tin của nhân dân đối với Nhà nước [2, tr 60]

Về các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại, trước hết,

điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại được hiểu là tổng hợp các yếu tố cấu thành nên trách nhiệm bồi thường thiệt hại Quan điểm chính thống hiện nay cho rằng các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm: có thiệt hại xảy ra, có hành vi vi phạm pháp luật, có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm pháp luật và thiệt hại đã xảy ra, người gây thiệt hại phải có lỗi [7, tr 84] Trong quan hệ bồi thường thiệt hại của Nhà nước thì các điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại bao gồm:

(1) Có thiệt hại xảy ra;

(2) Có hành vi trái pháp luật trong quá trình thi hành công vụ;

(3) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại xảy ra;

(4) Công chức gây thiệt hại phải có lỗi khi thực hiện công vụ

Mặc dù trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là dạng trách nhiệm dân sự, tuy nhiên, so với trách nhiệm dân sự thông thường, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước có những đặc điểm khác biệt với trách nhiệm bồi thường thiệt hại thông thường ở những yếu tố sau:

a) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng

Pháp luật Việt Nam kể từ Bộ luật Dân sự 1995 đến nay đều quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra, theo đó quan

hệ bồi thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự Cũng có ý kiến cho rằng quan hệ pháp luật này vừa có tính dân sự, vừa có tính hành chính vì một bên chủ thể trong quan hệ pháp luật luôn là Nhà nước [19, tr 10]

Như đã phân tích, việc xác định tính chất của quan hệ bồi thường nhà nước chịu ảnh hưởng của chính sách pháp lý Tuy nhiên, xuất phát từ tính tất yếu của việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước, vì vậy, Nhà nước cũng như các chủ thể thông thường, phải bồi thường khi gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức Do đó, quan hệ bồi thường nhà nước là quan hệ pháp luật dân sự

Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì có thể mang một trong hai tư cách (tư cách như một chủ thể thông thường và tư cách của chủ thể của quyền lực công); theo đó, những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia với tư cách là chủ thể mang quyền lực công không phải là những quan hệ hợp đồng Những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia và nhân danh quyền lực công phải là những quan hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt động thuộc về chức năng chính của Nhà nước Trong quá trình thực hiện những hoạt động này mà Nhà nước gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức thì Nhà nước sẽ phải bồi thường Việc bồi thường không phải

do vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng, chính vì vậy trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền là trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng

b) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm trực tiếp

Cách tiếp cận của pháp luật nhiều nước trên thế giới về trách nhiệm

bồi thường thiệt hại của Nhà nước về cơ bản có hai loại là trách nhiệm trực

tiếp và trách nhiệm thay thế [32, tr 4]

Nếu coi trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm

thay thế thì trước đó phải xác định: Thứ nhất, hành vi trái pháp luật là hành vi

của công chức và nếu hành vi trái pháp luật này gây thiệt hại thì công chức

phải bồi thường thiệt hại Thứ hai, Nhà nước là bên gánh chịu trách nhiệm thay

cho công chức vì: công chức thực hiện các hoạt động công vụ là vì lợi ích của

Nhà nước, mà không vì bản thân họ, vì vậy Nhà nước cũng nên có trách nhiệm; bên cạnh đó, hành vi của công chức là hành vi công vụ, thực hiện quyền lực Nhà nước và vì vậy luôn tiềm ẩn sự rủi ro, vậy thì Nhà nước với tư cách là người quy định việc thực hiện các hoạt động tiềm ẩn rủi ro cũng phải gánh chịu rủi ro và phải bồi thường thiệt hại Ngoài ra, nếu quy trách nhiệm cho công chức thì với khả năng tài chính của mình thì công chức không thể bồi thường, và nếu như vậy thì người bị thiệt hại không được bảo đảm quyền lợi Nhà nước với trách nhiệm hiến định là phải bảo vệ công dân nên Nhà nước phải bồi thường và cần chú ý là nếu quy định công chức phải bồi thường thì

sẽ gây ảnh hưởng tiêu cực đến tính lành mạnh trong hoạt động của Nhà nước,

đó là công chức sẽ lo ngại việc thực hiện công vụ nếu gây thiệt hại và mình phải bồi thường, vì vậy họ sẽ không thực hiện công việc của mình [32, tr 7]

Nếu coi trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm trực tiếp thì trước đó phải xác định: Hành vi thực hiện công vụ của công chức

là hành vi của Nhà nước và vì vậy nếu công chức có hành vi gây thiệt hại thì chính là Nhà nước gây thiệt hại (hay hành vi sai của công chức là hành vi sai của Nhà nước) Vậy đương nhiên trong trường hợp này trách nhiệm thuộc về Nhà nước [32, tr 8] Có thể nói, cách tiếp cận theo hướng trách nhiệm trực tiếp đơn giản hơn nhiều so với cách tiếp cận trách nhiệm thay thế

Có thể nói điểm khác nhau cơ bản của hai cách tiếp cận này là việc coi hành vi trái pháp luật gây thiệt hại có phải là hành vi của Nhà nước hay không? Cách tiếp cận coi trách nhiệm nhà nước là trách nhiệm trực tiếp có thể

bị phản đối vì có tồn tại hay không cái gọi là "hành vi của Nhà nước" vì hành

vi phải luôn là của con người [32, tr 14] Tuy nhiên, có thể khẳng định về mặt

cơ học, hành vi luôn là của con người, tuy nhiên trên góc độ pháp lý thì hành

vi của công chức lại có thể coi là hành vi của Nhà nước

Một vấn đề cơ bản khác giữa hai cách tiếp cận này là nếu trách nhiệm Nhà nước là trách nhiệm thay thế đồng nghĩa với việc phủ nhận trách nhiệm

của Nhà nước, theo đó việc bồi thường chỉ là một chính sách giống như chính sách phúc lợi xã hội có mục đích bù đắp tổn thất mà thôi Ngoài ra nếu coi trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm thay thế thì vô hình chung đã gián tiếp khẳng định sự tồn tại của một quan niệm lỗi thời là

"Vua không thể làm sai" của lịch sử

Như vậy, với việc khẳng định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu tất yếu của thời đại, Nhà nước thừa nhận trách nhiệm bồi thường của mình là trách nhiệm tự thân, có thể khẳng định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm trực tiếp

c) Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước không chỉ là trách nhiệm tài sản mà còn là trách nhiệm khôi phục lại những tổn thất về tinh thần cho người bị thiệt hại

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước như đã khẳng định là trách nhiệm dân sự Như vậy, trách nhiệm này bao gồm trách nhiệm về tài sản (trong trường hợp tài sản bị thiệt hại) và trách nhiệm khôi phục những tổn thất

về tinh thần (trong trường hợp danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm phạm)

Có thể nói, điều này đã được khẳng định trong pháp luật Việt Nam hiện hành, cụ thể là Nghị quyết số 388 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều

có quy định về việc khôi phục danh dự cho người bị thiệt hại bởi hoạt động tố tụng hình sự Đây là những quy định cần được kế thừa khi hoàn thiện chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

d) Yếu tố trái pháp luật của việc gây thiệt hại được hiểu theo nghĩa rộng

Về lý luận, một chủ thể chỉ phải chịu trách nhiệm nếu thực hiện hành

vi trái pháp luật và gây thiệt hại cho một chủ thể khác Điều này đồng nghĩa với việc coi tính trái pháp luật là một thuộc tính của hành vi gây thiệt hại Tuy nhiên, liệu giới hạn của chính sách pháp lý được mở rộng theo hướng quy định cả trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong trường hợp hành

vi là hoàn toàn đúng pháp luật nhưng xét về hậu quả thì lại trái pháp luật - tức

là vẫn gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức - thì cơ chế điều chỉnh đối với trách nhiệm bồi thường trong hai trường hợp này có giống nhau? Một trong những loại hoạt động của Nhà nước dù đúng luật nhưng tiềm ẩn nguy cơ rủi ro rất lớn trong việc gây thiệt hại cho người dân là các hoạt động tố tụng hình sự

Về mặt kỹ thuật, nghiệp vụ cũng như cơ sở pháp lý để thực hiện các hoạt động tố tụng thì trong rất nhiều trường hợp cơ quan điều tra, cơ quan công tố, Tòa án đã thực hiện đúng pháp luật nhưng xét về hậu quả vẫn gây ra thiệt hại cho người bị bắt, truy tố, xét xử Các chuyên gia pháp lý Nhật Bản còn nêu lên một loại hoạt động cũng dễ gây ra thiệt hại cho người dân là hoạt động tiêm chủng quốc gia Khi Nhà nước thực hiện Chương trình tiêm chủng quốc gia cho trẻ em thì mọi hành vi của Nhà nước đều được thực hiện đúng pháp luật, từ việc cung cấp thuốc đúng chủng loại, chất lượng đến việc tiêm đúng liều lượng v.v mà vẫn gây ảnh hưởng đến sức khỏe thậm chí tính mạng của một số em bé thì ở đây là trách nhiệm đền bù, vì Nhà nước hoàn toàn chẳng làm gì sai trái cả Vấn đề là ở chỗ vì một nguyên nhân nào đó mà em bé đó vẫn bị ảnh hưởng về sức khỏe hoặc tính mạng [33, tr 8] Đây là vấn đề rất quan trọng vì nó có liên quan đến ngân sách của Nhà nước vì nếu mở rộng phạm vi được bồi thường thì ngân sách nhà nước sẽ phải gánh chịu thêm nhiều khoản chi; mặt khác nó còn thể hiện được vai trò của Nhà nước đối với những thiệt hại của các cá nhân, tổ chức chịu thiệt hại từ những hành vi của Nhà nước cho dù hành vi đó là đúng pháp luật hay trái pháp luật

Trong pháp luật dân sự, thông thường một chủ thể chỉ phải chịu trách nhiệm bồi thường khi hành vi gây thiệt hại của mình là hành vi trái pháp luật Tuy nhiên, trong quan hệ bồi thường nhà nước thì nếu áp dụng tương tự như vậy thì bên bị thiệt hại sẽ rất thiệt thòi Đứng ở vị trí là cá nhân, tổ chức bị thiệt hại từ những hoạt động của Nhà nước thì chắc chắn là họ luôn mong muốn mình sẽ được Nhà nước bồi thường cho mọi thiệt hại của mình mà không cần biết thiệt hại của mình là do hành vi trái pháp luật hay đúng luật gây ra Đứng ở vị trí là Nhà nước - chủ thể hoạt động luôn vì lợi ích chung

của xã hội thì việc bồi thường cho mọi thiệt hại của cá nhân, tổ chức gây ra bởi hành vi của mình là hoàn toàn hợp lý và cần thiết Đây là một hạn chế rất lớn trong pháp luật hiện hành của Việt Nam, điển hình là Nghị quyết số 388

về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra Nghị quyết này đã không có sự phân biệt rạch ròi

giữa hành vi trái pháp luật gây thiệt hại và hành vi đúng luật nhưng xét về

hậu quả vẫn gây thiệt hại cho người dân để xác định những cơ chế điều chỉnh

khác nhau cho phù hợp với từng trường hợp cụ thể Điều này đã gây nên một thực trạng đáng báo động trong hiệu quả hoạt động của các cơ quan tiến hành

tố tụng hiện nay là e ngại làm oan, sợ trách nhiệm và giảm sút tinh thần đấu tranh, phòng chống tội phạm [38, tr 9]

Như vậy, xét một cách toàn diện từ việc bảo đảm quyền, lợi ích cho người

bị thiệt hại đến vai trò quan trọng của Nhà nước đối với lợi ích chung của toàn

xã hội thì xác định tính trái pháp luật đối với việc gây thiệt hại của Nhà nước cần phải hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm: hành vi trái pháp luật gây thiệt hại và hành vi đúng luật nhưng xét về hậu quả là trái pháp luật - vẫn gây ra thiệt hại

đ) Yếu tố "công vụ" trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt

hại của Nhà nước

Chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chỉ điều chỉnh trường hợp Nhà nước gây thiệt hại trái pháp luật cho cá nhân,

tổ chức khi nhân danh quyền lực công - tức là Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm bồi thường trong trường hợp gây ra thiệt hại khi công chức thực thi công vụ Tuy nhiên, hiểu như thế nào về khái niệm "công vụ" có ý nghĩa quan trọng vì đây là một trong những yếu tố quyết định việc có phát sinh hay không trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước Ngoài ra, "công vụ" có gì khác với

"công việc" trong chế định trách nhiệm bồi thường của pháp nhân đối với những thiệt hại gây ra khi thực hiện "công việc" của pháp nhân? Xét ở góc độ

xã hội hóa hoạt động quản lý nhà nước, theo đó có nhiều tổ chức (không phải

là các cơ quan, tổ chức của Nhà nước) trong xã hội được Nhà nước giao một

số nhiệm vụ quản lý nhất định thì liệu những hành vi này có được coi là công

vụ hay không? Có học giả đã khẳng định rằng cần phải coi những hành vi

"mang tính chất hành vi công quyền" do "các cơ quan và tổ chức không phải

là bộ phận hữu cơ của bộ máy nhà nước" nếu gây thiệt hại thì cũng phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước [22, tr 3]

Xét trên phạm vi hoạt động của Nhà nước có thể phân hoạt động của Nhà nước trên ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp Nếu lấy tiêu chí

có thực hiện hay không chức năng chính của Nhà nước thì có thể chia hoạt động của Nhà nước thành: hoạt động trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năng chính của Nhà nước; hoạt động kinh tế (thông qua hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các doanh nghiệp Nhà nước); các hoạt động dân sự khác (như hoạt động mua sắm trang thiết bị, xây dựng cơ sở vật chất phục vụ việc thực hiện chức năng chính của Nhà nước) Trong những loại hoạt động trên thì chỉ có nhóm hoạt động thứ nhất thì trong đó công chức mới nhân danh quyền lực công khi thực hiện Đối với những hoạt động còn lại thì Nhà nước tham gia với tư cách là một chủ thể bình đẳng với chủ thể bên kia của quan hệ pháp luật, vì vậy, như đã khẳng định: trong những mối quan hệ bình đẳng này thì pháp luật tư sẽ điều chỉnh mà không cần một chế định đặc biệt điều chỉnh

"Công vụ" cũng có sự khác biệt nhất định so với "công việc" trong chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng của pháp nhân Trong chế định này pháp nhân phải bồi thường cho mọi thiệt hại gây ra khi thực hiện các công việc của pháp nhân, mà những công việc này không nhất thiết phải thuộc về chức năng hoạt động chính của pháp nhân

"Công vụ", hay nói một cách đầy đủ là hành vi công quyền, là những hành vi trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năng chính của Nhà nước là chức năng quản lý xã hội Chỉ những hành vi nào trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước mới được coi là công vụ Như vậy, đối với

những hành vi không nhằm thực hiện chức năng quản lý của nhà nước thì không được coi là công vụ

e) Công chức trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước

Pháp luật Việt Nam hiện nay vẫn sử dụng các thuật ngữ "cán bộ", "công

chức", "viên chức" để phân biệt rõ vị trí, vai trò của từng nhóm công chức trong

bộ máy nhà nước nhưng về cơ bản, họ đều là công chức - theo nghĩa rộng - làm việc cho Nhà nước Công chức là "cánh tay nối dài" của Nhà nước, trực tiếp thực hiện các công việc của Nhà nước trong đó có những công việc được gọi là "công vụ" Để được trở thành công chức phải đáp ứng được nhiều điều kiện đặt ra cho mỗi cá nhân Vấn đề đặt ra là nếu công vụ được thực hiện bởi những cá nhân không phải là công chức thì liệu khi đó những cá nhân này có thể được coi là

công chức theo nghĩa rộng hay không? Thực tiễn của Việt Nam đã cho thấy có

rất nhiều trường hợp mà cá nhân thực hiện "công vụ" không phải là công chức,

ví dụ: công dân tham gia dập tắt đám cháy cùng lực lượng cảnh sát phòng cháy, chữa cháy; công dân tham gia truy bắt tội phạm cùng lực lượng cảnh sát điều tra trong trường hợp phạm tội quả tang; một bác sĩ hành nghề tư nhân nhưng được Nhà nước thuê tham gia thực hiện Chương trình y tế quốc gia v.v Những cá nhân này nếu trong quá trình thực hiện công vụ mà Nhà nước phân công mà gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì trách nhiệm sẽ thuộc về ai? Đặt trong phạm vi của chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cần phải hiểu khái niệm "công chức" theo nghĩa rộng nhất, theo đó công chức bao gồm tất cả những

ai thực hiện công vụ mà Nhà nước phân công, hoặc công việc mà pháp luật quy định khi một cá nhân thực hiện thì nhân danh quyền lực công

Tóm lại, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mặc dù là

trách nhiệm dân sự nhưng vẫn có những đặc thù so với trách nhiệm dân sự thông thường Sự khác biệt này cho thấy mục đích nhằm bảo vệ một cách hiệu quả nhất quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại từ hoạt động công quyền của Nhà nước

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ TRÁCH NHIỆM

BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC

có lịch sử tồn tại chưa lâu

Pháp luật Việt Nam hiện hành đã quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do công chức gây ra trong khi thi hành công vụ Tuy nhiên, điều mà nhiều luật gia Việt Nam đang đặt câu hỏi là liệu ở Việt Nam đã tồn tại khái niệm "trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước" và chế định "trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước" hay chưa Hiện này có quan điểm cho rằng trong hệ thống pháp luật Việt Nam chưa hề tồn tại chế định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mà chỉ là chế định trách nhiệm bồi thường của các cơ quan nhà nước mà thôi [37, tr 18] Cách tiếp cận của quan điểm này

là chưa hoàn toàn phù hợp với quy định của pháp luật thực định hiện hành của Việt Nam Nếu xét về mặt kinh phí bồi thường thì trong lĩnh vực tố tụng hình sự, kinh phí bồi thường của các cơ quan tố tụng được cấp từ ngân sách Trung ương theo một thủ tục khá phức tạp (tham khảo mục VI, khoản 2 của Thông tư liên tịch số 01/2004/TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP về hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra), khi kinh phí bồi thường được cấp từ ngân sách