chưa tạo ra cơ chế hữu hiệu thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trên thực tế, cụ thể:
(1) căn cứ hình thành trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước chưa được quy định để phù hợp với những đặc thù riêng của chế định này (Bộ luật dân sự mới chỉ dừng lại ở căn cứ hình thành trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nói chung, Nghị định số 47/CP và Nghị quyết số 388 mới chỉ quy định các trường hợp được bồi thường, không được bồi thường); (2) Thủ tục bồi thường còn rườm rà, phức tạp. (Nghị định số 47/CP quy định thành
lập Hội đồng tư vấn giải quyết bồi thường, tuy nhiên thủ tục mang nặng tính hành chính, chưa tạo cơ chế phù hợp để bên bị thiệt hại và cơ quan bồi thường tiến hành thương lượng về việc bồi thường. Nghị quyết số 388 đã khắc phục tình trạng này thông qua việc quy định cơ chế thương lượng tuy nhiên vẫn còn hạn chế là thời hạn giải quyết yêu cầu bồi thường quá dài, thủ tục chi trả tiền bồi thường còn phức tạp, chưa tạo thuận lợi cho người bị thiệt hại).
Tóm lại, với những ưu điểm, hạn chế của chế định pháp luật hiện hành thì việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là một yêu cầu cấp thiết trong giai đoạn hiện naỵ
2.2. KIẾN NGHỊ VỀ MÔ HÌNH THỰC HIỆN TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC THIỆT HẠI CỦA NHÀ NƯỚC
2.2.1. Cơ sở pháp lý và một số yêu cầu cơ bản đối với chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cho việc hoàn luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước cho việc hoàn thiện mô hình thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
Theo Nghị quyết số 12/2002/QH 11 ngày 16/12/2002 của Quốc hội về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XI (2002-2007) và năm 2003; Quyết định số 35/2003/QĐ-TTg ngày 06/03/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc phân công cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp soạn thảo các Dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002-2007) và năm 2003, Dự án Luật Bồi thường nhà nước được đưa vào Chương trình xây dựng pháp luật của Quốc hộị Sau đó, tại kỳ họp Quốc hội cuối năm 2005, Nghị quyết số 49/2005/NQ-QH11 ngày 19 tháng 11 năm 2005 về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội năm 2006 đưa Dự án Luật Bồi thường nhà nước vào Chương trình chuẩn bị. Dự án Luật này đang được kỳ vọng sẽ là một bước hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước ở Việt Nam.
Mục đích cơ bản và quan trọng nhất của chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là phải bảo vệ được quyền và lợi ích
hợp pháp của các cá nhân, tổ chức chịu thiệt hại bởi các hoạt động công quyền. Tuy nhiên, để thực sự đảm bảo tính khả thi trên thực tế, chế định này phải không chỉ là cơ sở pháp lý vững chắc để cá nhân, tổ chức tự bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình mà còn là công cụ quan trọng để Nhà nước kiểm soát hoạt động của mình và phòng ngừa vi phạm pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức; đồng thời, khi xây dựng chế định pháp luật này, cần phải tính đến những đặc thù trong chức năng, nhiệm vụ cũng như đối tượng điều chỉnh của nó, cụ thể là:
(1) Mâu thuẫn phát sinh giữa hai vấn đề: đảm bảo quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân và bảo đảm tính năng động, tích cực trong hoạt động công quyền. Việc giải quyết một cách hài hòa mâu thuẫn giữa những vấn đề này mới thực sự đạt được hiệu quả điều chỉnh của chế định.
Một điều tất yếu là khi thực thi chế định này thì đối tượng "vui mừng" nhất là các cá nhân, tổ chức trong xã hộị Ngược lại, ở đối tượng khác - công chức - sẽ nảy sinh tâm lý e ngại, lo sợ sẽ phải chịu trách nhiệm nếu gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức trong quá trình thực thi công vụ - đây chính là mặt trái của chế định pháp luật nàỵ Chính vì tâm lý lo ngại này mà các công chức có thể sẽ hạn chế hoạt động của mình, thậm chí trong nhiều trường hợp sẽ không thực hiện công việc mà mình được phân công. Vì vậy, nếu chế định này nghiêng về một phía nào đó thì tất yếu mặt trái của chế định này sẽ "phát huy tác dụng" và khi đó vai trò của Luật Bồi thường sẽ không được phát huỵ
(2) Chế định này chỉ giải quyết được yêu cầu bồi thường trên một số lĩnh vực hoạt động cụ thể của Nhà nước, còn đối với những lĩnh vực khác thì không thể hoặc điều chỉnh không hiệu quả.
Các hoạt động của Nhà nước được thể hiện trên ba lĩnh vực cơ bản là: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, mỗi lĩnh vực lại có những đặc thù riêng và do đó tác dụng của chế định bồi thường nhà nước trong các lĩnh vực này không phải bao giờ cũng hiệu quả như nhau, cụ thể là: lĩnh vực lập pháp
khi bị đánh giá về chất lượng sẽ bị đổ lỗi cho hoạt động hình thành nên cơ quan lập pháp - hoạt động bầu cử - hay nói cách khác, người ta sẽ viện dẫn ngay lý do biện minh cho sự kém hiệu quả hoạt động là do người dân, vì chính người dân là người bỏ phiếu bầu ra cơ quan lập pháp, bên cạnh đó, phần lớn các hoạt động có tính quyết định trong lĩnh vực lập pháp là hoạt động có tính tập thể (thông qua phương thức bỏ phiếu hay biểu quyết thông qua công khai tại các kỳ họp) vì vậy việc có quy trách nhiệm cho cá nhân từng đại biểu hay không cũng cần phải tính đến. Đối với lĩnh vực hành pháp, đây là lĩnh vực mà Nhà nước - thông qua các cơ quan, các công chức của mình - tiếp xúc với người dân nhiều nhất, có thể nói là hàng ngày, hàng giờ, đặc biệt là hoạt động hành chính luôn thể hiện tính tích cực (chủ động điều hành công việc), vì vậy đây là lĩnh vực mà Nhà nước dễ gây thiệt hại cho người dân nhiều nhất. Trong lĩnh vực tư pháp lại hoàn toàn khác, hoạt động tư pháp luôn thể hiện tính thụ động (hoàn toàn khác với hoạt động hành chính), Tòa án chỉ thụ lý đơn yêu cầu, tiến hành xét xử trên cơ sở yêu cầu của các đương sự (trong tố tụng dân sự), hay chỉ tiến hành xét xử khi đã có kết luận điều tra và bản cáo trạng của cơ quan công tố đã chuyển sang (trong tố tụng hình sự).
Từ những đặc thù trên của từng lĩnh vực, việc xác định cơ chế điều chỉnh như thế nào để đạt được hiệu quả điều chỉnh là điều rất quan trọng và cần thiết.
(3) Hiện nay, nhiều quốc gia trên thế giới đều đã có luật về trách nhiệm nhà nước. Tuy nhiên, có thể nói, pháp luật của các nước lại rất khác nhau khi quy định về những nội dung cụ thể. Ví dụ: Hoa Kỳ vẫn tồn tại nguyên tắc về quyền miễn trừ nhà nước, do vậy Nhà nước sẽ không thể bị kiện nếu không có sự đồng ý của chính Nhà nước - thông qua các quyết định của Quốc hội về không áp dụng nguyên tắc miễn trừ trong từng trường hợp. Trên nguyên tắc của hệ thống pháp luật thông lệ, vào năm 1946 Quốc hội Hoa
Kỳ đã ban hành Luật khiếu kiện bồi thường thiệt hại của liên bang (sau đây viết tắt là FTCA) quy định phủ quyết nguyên tắc miễn trừ trách nhiệm quốc gia đối với một số vụ việc về bồi thường thiệt hạị Theo quy định tại FTCA, nhà nước Hoa Kỳ có trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với thiệt hại do cán bộ, nhân viên của các cơ quan chính quyền liên bang gây ra trong khi thi hành công vụ. Một ví dụ khác, Luật Bồi thường nhà nước của Trung Quốc thì chỉ quy định trách nhiệm bồi thường trong hai lĩnh vực là hành chính và tư pháp, không điều chỉnh lĩnh vực lập pháp v.v..
Như vậy có thể thấy, mỗi quốc gia xuất phát từ những đặc thù riêng của mình mà đưa ra các quy định đặc thù trong các lĩnh vực pháp luật trong đó chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Đây cũng là kinh nghiệm cho Việt Nam khi xây dựng Luật Bồi thường Nhà nước.
Từ những lưu ý trên, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước phải bảo đảm được những yêu cầu cơ bản sau đây:
Thứ nhất, phải cân bằng được những lợi ích: một là, bảo đảm quyền
lợi của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại; hai là, đảm bảo tính tích cực, chủ động trong hoạt động của các cơ quan nhà nước;
Thứ hai, chế định này cần phải tính đến đặc thù của từng lĩnh vực hoạt động cụ thể của Nhà nước, qua đó xác lập các cơ chế điều chỉnh cho phù hợp với từng lĩnh vực;
Thứ ba, khi xây dựng chế định này, cần phải tính đến những điều kiện
cụ thể của Việt Nam để đạt được hiệu quả điều chỉnh tối ưu nhất, cũng như phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong từng thời kỳ.
2.2.2. Kiến nghị về một số vấn đề cụ thể của mô hình thực hiện
trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước
Hoàn thiện mô hình thực hiện trách nhiệm nhà nước là nhu cầu cấp thiết hiện nay, để thực hiện tốt công việc này cần phải xác định những nội
dung cơ bản cũng như cách tiếp cận phù hợp. Việc hoàn thiện mô hình thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước đòi hỏi không chỉ phải hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước mà còn phải hoàn thiện các yếu tố đảm bảo thực hiện trách nhiệm nhà nước.