lý luận chung về phân cấp phân quyền

Lý luận chung về phân cấp, phân quyền Phân cấp là một thuật ngữ được sử dụng trong khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta. Tuy nhiên, phân quyền ít khi được sử dụng, mặc dù từ decentralization được dịch theo nghĩa là phân cấp. Trong từ điển “Anh - Pháp - Vịêt” từ này có khí hiểu là phân cấp, có khi hiểu là phân quyền. Do đó, trên phương diện nội dung, phân cấp và phân quyền đi cạnh nhau. Phân quyền được nghiên cứu trên nhiều khía cạnh khác nhau. Có hình thức phân quyền được hiểu như là sự phân chia quyền lực nhà nước cho nhiều chủ thể khác nhau; phân chia quyền lực nhà nước theo chế độ liên bang; phân chia quyền quản lý hành chính nhà nước. Mỗi một hình thức phân quyền có những bản chất khác nhau. Nghiên cứu phân quyền nói chung để hiểu rõ hơn bản chất của phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước (phân công chức năng hoạt động quản lý hành chính nhà nước) là rất cần thiết. Do đó, phân cấp hay phân quyền có thể sử dụng thay thế nhau 1.1. Phân quyền trong lý thuyết quyền lực nhà nước Thuật ngữ phân quyền sử dụng khi nghiên cứu nhà nước có những điểm khác với thuật ngữ phân quyền đang được sử dụng hiện nay trong các tài liệu có liên quan đến quản lý hành chính nhà nước[ 1 ]. Ngay từ thời Aristotle [ 2 ], vấn đề quyền lực nhà nước cũng đã được đề cập dưới ba dạng chính: quyết định (hay có thể gọi là quyết nghị) thường dành cho hội đồng, đại hội; trong khi đó quyền chỉ huy giành cho các quan chức; quyền xét xử thuộc về toà án [ 3 ]. Trong lịch sử nước Anh, phân lập các quyền, tức phân chia quyền lực nhà nước giữa các cơ quan quyền lực nhà nước là cuộc đấu tranh của nhân dân nhằm hạn chế sự tập trung quyền lực vào nhà Vua. Sự tập quyền mạnh của nhà Vua đã thay thế một phần bằng Đại hội đồng của những nhà quý tộc và sau này hình thành Thượng nghị viện và tiếp theo sau đó là Hạ nghị viện. 1 Thuật ngữ quản lý hành chính nhà nước nhằm chỉ những hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước (public Administration), không phải toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước của cả các cơ quan lập pháp và tư pháp. Tuỳ thuộc vào việc phân chia, phân công quyền lực nhà nước theo các nhánh quyền: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp mà sẽ có mối quan hệ giữa các cơ quan thực thi các loại quyền trên. 2 Aristotle, (384-322 B.C.), là nhà triểt học, giáo dục, khoa học; nhà học giả có ảnh hưởng lớn đến văn hoá phương Tây; Aristotle là người đã có nhiều công trình tổng hợp, phê phán và phát triển tri thức mang tính kề thừa. Ông quan niệm xã hội loài người là một xã hội của tư duy và hợp lý. Con người tồn tại trên cơ sở của những sự hợp lý và hoạt động theo đúng chức năng. 3 Xem: Nhà nước và tổ chức hành pháp của các nước tư bản. GS.Đoàn Trọng Truyến. NXH Sự thật Hà nội, 1993. 1 Cơ cấu Thượng nghị viện, Hạ nghị viện và Nhà Vua trong quyết định các vấn đề thể hịên rõ ý thức phân lập các quyền. Phân chia quyền lập pháp, hành pháp cho các cơ quan khác nhau đảm nhận, nhưng quyền lực nhà nước theo Rousseau [ 4 ] chỉ có một và không phân chia. Đó chính là chủ quyền quốc gia. Chủ quyền quốc gia không phải tự nhà nước sinh ra mà từ nhân dân và do đó nhân dân giao cho các tổ chức khác nhau của nhà nước thực hiện. 1.1.1. Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cho các ngành quyền (phân quyền). Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cho các ngành quyền khác nhau đã được nhiều nhà nghiên cứu đề cấp đến, trong đó Baron Montesquie được coi như là người đưa ra tư tưởng hoàn thiện và đầy đủ nhất và theo Ông đó chính là một cách thức để bảo đảm quyền lực không bị lạm dụng. Khi trao quyền (toàn bộ) cho một tổ chức nhà nước hay một cá nhân, đều có thể dẫn đến lạm dụng quyền. Tổ chức theo mô hình phân chia quyền lực nhà nước là mô hình bao gồm ba loại cơ quan nhà nước có quyền lực pháp lý và chính trị khác nhau: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ngành lập pháp có quyền làm luật; ngành hành pháp có quyền về thực thi luật; ngành tư pháp xét xử những ai vi phạm pháp luật đã được xác lập [ 5 ]. Phân chia quyền lực đã có từ nhiều thế kỷ trước đây, xẩy ra ở nhiều nước và nhiều mức độ khác nhau. Thế kỷ XVI, triều đại Tudor đã gia tăng mức độ hợp tác giữa hoàng gia, quý tộc và thương gia, trong khi vẫn duy trì một sự tin tưởng quyền bất khả xâm phạm của nhà vua. Quyền đó do trời ban cho để cai tri. Trong thời đại của King John, vấn đề chia sẻ thông tin hay yêu cầu nhận thông tin tư vấn cho hoàng gia cũng đã được đặt ra. Cuối thế kỷ XVI, Nữ hoàng Elizabeth I đã chia sẽ quyền lực và lãnh đạo cho Thượng nghị viện (đại 4 Rousseau (1712-1778) là nhà triết học người Pháp. ông là một trong những nhà văn của “ kỷ nguyên lý trí - the Age of Reason,” một thời kỳ lịch sử đặc biệt ở Châu Âu kéo dài từ cuối thể kỷ XVI đến cuối thế kỷ XVII. Những tư tưởng của ông đã góp phần tạo nên những sự kiện chính trị và Cuộc cách mang Pháp. 5 Montesquieu (1689-1755), là nhà triết học người Pháp. Tác phẩm nổi tiếng của ông là “ linh hồn của pháp luật -The Spirit of the Laws (1748). Tác phẩm này đã ảnh hưởng đến các bản hiến pháp của nhiều nước. Theo ông pháp luật là trên hết trên cả con người, tự nhiên và thần thánh. Và điều quan trọng là con người đã tìm ra pháp luật. Ông cũng tin rằng pháp luật được xây dựng trên cơ sở thực nghiệm và có thể kìm hãm sự phát triển xã hội cũng có thể thúc đẩy xã hội phát triển. Ông cho rằng có ba loại chính phủ: quân chủ, cộng hoà và chuyên chế (độc tài). Trong xã hội dân chủ mọi người đều có quyền. Hệ thống pháp luật sẽ không giống nhau trong từng loại chính phủ trên. Tất cả những điều đó đã làm nền tảng cho ông đưa ra tiếp theo quan điểm phân công quyền lực. 2 diện cho quý tộc, chúa đất) và Hạ nghị viện (đại diện cho tầng lớp thương gia). Dưới triều đại của Tudors, một bản hiến pháp thành văn và bất thành văn đã được cả nhà vua và quốc hội phê chuẩn để quản lý đất nước [ 6 ] . Trong “ngày mười tám tháng Sương mù”, C.Mác đã trích dẫn câu nói của Guizot về cái gọi là “trò đánh bạc giữa các quyền lực hiến pháp” 7 ; đó là sự đấu tranh công khai hay ngấm ngầm giữa một bên là quốc hội gồm 750 đại biểu gồm những người được bầu cử, có quyền tái cử và không ai có quyền kiểm soát, không ai có quyền giải tán, chia xẻ được, ; bên kia là tổng thống với tất cả đặc tính quyền lực của nhà Vua, với quyền bổ nhiệm và cách chức các bộ trưởng mà không phụ thuộc vào Quốc hội; nắm trong tay tất cả mọi phương tiện của quyền hành pháp. Tính chất phức tạp của việc phân chia quyền lực giữa các ngành quyền của nhà nước cũng như sau này phát triển thành các nhóm lợi ích là một quá trình phức tạp, không chỉ ở Pháp mà ở hầu hết các nước. Học giả người Anh John Locke[ 8 ] đưa quan điểm về phân chia quyền lực cụ thể hơn trong tác phẩm “Luận thuyết thứ hai của chính phủ - Second Treatise of Government (1690)”. Theo J.Locke quyền lập pháp và hành pháp có ý nghĩa khác nhau, nhưng không phải luôn cần phân chia; trong khi đó ông ít quan tâm đến quyền tư pháp. B. Montesquieu là người nghiên cứu, khái quát và tổng hợp vấn đề phân chia quyền lực một cách triệt để nhất, hoàn chỉnh nhất. Ông đi từ nghiên cứu chức năng của nhà nước để khái quát rộng hơn phân chia quyền lực ngay trong nội tại của bộ máy nhà nước Trong “Linh hồn của các luật - The Spirit of the Laws (1748)”. Ông nghiên cứu sự phân công (division) các quyền ở nước Anh giữa quốc hội, nhà vua và toà án. Mỗi nhà nước đều có ba nhóm quyền: quyền lập pháp (làm luật và thay đổi luật- kể cả hiến pháp đạo luật cơ bản); quyền hành pháp (chấp hành những nghị quyết về công quyền); quyền tư pháp (xét xử vi phạm pháp luật hay các tranh chấp khác). Tư tưởng hay những luận điểm để phân chia quyền lực của B. Montesquieu là: con người vốn ham mê quyền lực và khi có quyền thường lạm dụng (vượt quá quyền lực vốn có); quyền lực tập 6 "Thematic Essay: British Political and Social Thought."Microsoftđ Encartađ Encyclopedia 2001. 7 Mác, Ăng- ghen Tuyển tập, Tập II, tr.405-406. NXB Sự Thật, Hà nội 1981. 8 Locke, John (1632-1704), là nhà triết học người Anh. Các công trình của Ông đã có ảnh hưởng lớn đến khoa học chính trị và triết học. Tác phẩm “ Hai luận thuyết của chính phủ - Two Treatises of Government (1690) đã có ảnh hưởng rất lớn đến Thomas Jefferson trong khi viết tuyên ngôn độc lập của Mỹ. Locke tin rằng nhân dân có quyền và nghĩa vụ nhất định. Đó là tự do, sống, sở hữu. Tự do có nghĩa là bình đẳng về chính trị. Mọi nhà nước đều phải bảo vệ quyền của nhân dân. nhà nước bảo vệ nhân dân bằng nhiều cách. Xem xét một chính phủ tức xem xét cách họ bảo vệ quyền con người tốt hơn là chính người dân làm điều đó. Khi chính phủ làm không tốt,nhân dân có quyền tìm kiếm cách khác để bảo vệ mình. 3 trung vào một người hay một tổ chức thường nẩy sinh lạm quyền; quyền lực ngăn cản quyền lực là cách thức để tránh lạm dụng (kiểm soát và cân bằng); để bảo vệ tự do, dân chủ, phải phân lập: lập pháp, hành pháp và tư pháp [ 9 ]. Một nhà nước phân quyền không giống như một nhà nước độc tài, bạo lực, chuyên chế mà gần hơn với nhà nước quản lý theo pháp luật. Nó làm cho hệ thống chính trị dân chủ hơn, để những nhà lãnh đạo, quản lý khó khăn hơn trong việc lạm dụng quyền; làm cho các cơ quan thực thi phải tuân thủ pháp luật hơn. Tư tưởng phân chia, phân công (thực ra trong tài liệu của mình, B. Montesquieu sử dụng từ division thay cho seperation) việc thực thi quyền lực nhà nước đã được nhiều nước sử dụng. Việt Nam, trong cương lĩnh của Đảng cũng như Hiến pháp đều khẳng định: quyền lực nhà nước thống nhất, không phân chia, nhưng có sự phân công rành mạch giữa ba quyền. Phân công việc thực thi ba quyền cho các cơ quan quyền lực nhà nước luôn là chủ đề được các nước quan tâm, trừ chủ nghĩa độc tài, chuyên chế . Chủ nghĩa chuyên chế (Absolutism) tương đối phổ biến ở các nước trong thế kỷ XX và được biểu hiện dưới nhiều dạng khác nhau. Độc tài, độc tài quân sự. Cách tổ chức quyền theo chế độ độc tài có một số nét chủ yếu: tập trung quyền lực; kiểm soát khép kín bởi một số nhóm xã hội; thiếu sự cạnh tranh giữa các đảng phái chính trị và vai trò thấp của đại diện nhân dân. Trong chế độ chuyên chế, quyền lực tập trung trong tay một người (tổng thống hay thủ tướng, tuỳ theo tên gọi). Toà án, lập pháp đã bị xoá bỏ hoặc được trao quyền nhưng chỉ mang tính hình thức. Ví dụ, nước Đức trong thời kỳ Đức quốc xã, Adolf Hitler đã cưỡng bức quốc hội trao quyền không hạn chế cho mình để điều hành và các quyết định đưa ra mang tính độc tài. Vai trò của quốc hội rất hạn chế, không có hoặc chỉ là “bù nhìn” của những kẻ độc tài. Hệ thống chính quyền địa phương (bao gồm những thực thế đại diện) không tồn tại hoặc tồn tại những được trao những quyền rất hạn chế và chính phủ trung ương kiểm soát chặt chẽ mọi hoạt động của địa phương. Những vấn đề như quân đội, cảnh sát, đối ngoại, tài chính đều bị kiểm soát mang tính độc quyền của chính phủ (trung ương). 9 Đoàn Trọng Truyến - sđd tr. 23. 4 Trong chế độc tài, chuyên chế, các nhóm xã hội cũng bị kiểm soát một cách chặt chẽ bởi nhà nước và hoặc không có tiếng nói, tham gia hoặc được tham gia nhưng do những người của đảng chính trị nắm quyền phụ trách. Điều đó cũng không khác việc tạo ra các chi nhánh của chính phủ bên ngoài chính phủ như nhiều mô hình sau này thực hiện. Ví dụ, chế độ a- pac- thai ở Nam phi đã sử dụng những người theo đạo Thiên chúa để hỗ trợ sự áp đặt sự cai trị của thiểu số da trắng đối với đại đa số dân da đen ở Nam phi . Phân chia quyền lực (separation or division) là đối lập với chuyên chế, độc tài (absolutism). Tất cả các nhà nước dân chủ đều có những mức độ khác nhau về sự phân chia, phân công quyền lực. Mức độ cao nhất có thể được ghi nhận trong hiến pháp; mức độ thấp hơn được thể hiện thông qua các đạo luật. Ví dụ, có thể có toà hiến pháp độc lập để xem xét việc vi phạm hiến pháp; thể chế quy định tính chất độc lập của xét xử (tư pháp) đối với lập pháp và hành pháp. Nhưng các học giả khi nghiên cứu việc phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp đều cho rằng nếu phân chia một cách quá cứng nhắc, thiếu sự phối hợp có thể là nguyên nhân dẫn đến trì trệ của hoạt động quản lý nhà nước nói chung. Có thể ví cách phân chia này như “ba củ khoai tây cùng bỏ trong một chiếc túi”. Các cơ quan thực thi các nhóm quyền trao đổi, bàn bạc và nếu không đạt được sự thoả thụân chung về mục tiêu, có thể làm cho mọi hoạt động đình trệ. Nhưng nếu thiếu một sự phân chia, phân công các nhóm quyền cũng có thể không hiệu quả. Mô hình dân chủ mạnh, không có sự phân chia quyền lập pháp và hành pháp giữa quốc hội và chính phủ ở Anh là một ví dụ. Tất cả thành viên chính phủ và nội các đều là thành viên của quốc hội. Họp nội các cũng có thể hiểu như một cuộc họp quốc hội thu hẹp và ngược lại các cuộc họp của quốc hội với sự tham gia của các thành viên nội các nhiều khi bàn cả những vấn đề thuộc công việc của Nội các. Nếu không có sự phân chia, phân công quyền lực cụ thể giữa các cơ quan nhà nước, có thể dẫn đến lạm dụng quyền lực. Nhiều nước trong tiến trình cải cách ở giai đoạn hiện nay, đã và đang cố gắng tạo ra một mô hình vừa thống nhất, vừa có phân công, phân chia thực thi quyền lực nhằm tạo ra một cơ chế cân bằng và kiểm soát lẫn nhau, tránh lạm dụng quyền. Trong phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh quyền lực, có một hệ của kiểm soát và cân bằng nhằm bảo đảm mỗi một ngành luật hoạt động đúng như khuôn khổ hiến pháp quy định. Mỗi nhánh quản lý có quyền kiềm chế, kiểm tra đối với hai ngành quản lý khác. Điều 5 đó đã hạn chế để không có một nhánh quyền nào có thể có quá nhiều quyền. Hiến pháp có thể quy định những người trong ngành lập pháp không phục vụ trong ngành hành pháp và tư pháp nhằm bảo đảm tính kiểm tra và cân bằng. Tuy nhiên, nhiều nước có mức độ phân chia ba nhánh quyền này khác nhau nên cũng có thể không quy định như trên[ 10 ]. Phân quyền quyền lực nhà nước theo nhiều cách thức khác nhau và do đó hình thành nhiều mô hình tổ chức nhà nước. Những nước theo chế độ liên bang cũng không giống nhau trong việc phân chia quyền lực nhà nước và hình thành thể chế liên bang không giống nhau giữa các nước. Trong các nước theo những chế độ khác nhau, phân quyền cũng đồng nghĩa với việc trao quyền tự chủ nhiều hay ít hơn cho các nước thành viên (nhà nước liên bang) hay các khu vực như Vương quốc Anh. Nhiều người dân Scots mong muốn Scotland phải có quyền kiểm soát lớn hơn đối. Mô hình trao quyền (quản lý) hơn là chủ quyền quốc gia đang tồn tại giữa các khu vực của Vương quốc Anh, giữa Anh, Scotland và Xứ Wales. Phân quyền (phân công, phân chia) việc thực thi quyền lực nhà nước trên ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp cho ba loại cơ quan nhà nước khác nhau tuy theo cách thức tiến hành mà có thể xẩy ra nhiều mức độ phân quyền. Các tài liệu nghiên cứu hình thức phân chia việc thực thi quyền lực nhà nước cho các cơ quan quyền lực nhà nước thường quan tâm: mô hình phân quyền cứng nhắc (giống như ba củ khoai tây đặt ở ba đỉnh của một tam giác. Mỗi một cơ quan nhà nước thực hiện một nhóm quyền lực nhất định); mô hình phân chia ba loại quyền lực mềm dẻo, tức giữa các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp và tư pháp) có sự liên hệ với nhau và trong nhiều trường hợp có thể kiểm soát lẫn nhau. Một số nước quan niệm về sự thống nhất quyền lực nhà nước trong một cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Không có sự phân chia thành các loại quyền lực nhà nước riêng lẻ (lập pháp, hành pháp và tư pháp), nhưng lại thành lập ra các cơ quan nhà nước để thực thi ba nhóm quyền đó. Trong quá trình thực hiện đòi hỏi có một sự phối hợp chặt chẽ với nhau để có thể bảo đảm cho quyền lực nhà nước được sử dụng. Theo cách này, các cơ quan quyền lực nhà nước có thể cùng tham gia cả các công việc lập pháp, hành 10 Phân chia quyền lực theo cách hiểu đã được Montesquieu là sự phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh. Mỗi một nhánh quyền lực được trao cho một số cơ quan nhất định. Các cơ quan đó có quyền được quy định cụ thể trong hiến pháp và quyền ngụ ý chỉ những quyền có thể đưa ra một cách hợp lý từ quyền đã được ghi. Ba ngành: lập pháp (làm luật); hành pháp - thực thi pháp luật và tư pháp xử lý vi phạm pháp luật. 6 pháp và tư pháp. Có chăng chỉ giao cho loại nào chịu trách nhiệm chủ yếu, cơ quan nào mang tính phối hợp. Dù theo mô hình nào đều xuất hiện một nhóm các cơ quan nhà nước được trao việc thực thi pháp luật nhà nước. Hoạt động thực thi này có thể mang tính độc lập tuyệt đối hoặc tương đối tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước quyết định. Phân chia các cơ quan nhà nước thành ba nhóm cơ quan nhà nước với chức năng khác nhau là một trong những nét đặc trưng chung nhất hiện nay của các quốc gia trên thế giới. Các loại mô hình mang tính chất tập quyền, tập trung quyền lực nhà nước vào trong tay một người hoặc một nhóm người đã không còn phù hợp. Sự hình thành hệ thống các cơ quan nhà nước khác nhau để thực thi ba loại quyền lực nhà nước khác nhau nhằm tạo ra một cơ chế cân bằng và kiểm soát, tránh việc lạm dụng quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, sự phân chia thành các hệ thống cơ quan nhà nước và thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp đều có tính chất tương đối. Tổng thống có quyền bổ nhiệm chánh án toà án tối cao trên cơ sở chấp nhận của quốc hội cũng như các thành viên cao cấp của chính phủ; cũng có nước quy định quyền giải tán quốc hội cũng như phế truất tổng thống; quyền của toà án hiến pháp truy tố tổng thống nếu tổng thống vi hiến. Các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp phối hợp với nhau bằng nhiều hình thức khác nhau để thực thi một cách hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng. Sáng kiến hoặc được trao nhiệm vụ xây dựng pháp luật (Dự thảo luật, pháp lệnh) được trao cho chính phủ - cơ quan thực thi quyền hành pháp 11 , trong khi đó các cơ quan hành pháp và tư pháp đòi hỏi phải phối hợp chặt chẽ trong việc xét xử các vụ vi phạm pháp luật, kể cả các cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, một xu hướng gia tăng là tăng cường trách nhiệm lập pháp của hệ thống các cơ quan lập pháp thông qua tính chuyên nghiệp của những người được bầu cử vào hệ thống các cơ quan này thay cho họ vừa làm trong các cơ quan hành pháp vừa trong hệ thống các cơ quan lập pháp với nghĩa là chịu trách nhiệm về lập pháp. Phân quyền trong việc thực thi quyền lực nhà nước không có nghĩa là chia cắt, không tạo ra sự thống nhất tập trung quyền lực nhà nước. Đó cũng là cách thức để quyền lực nhà nước được sử dụng hiệu quả nhất, tránh lạm dụng quyền lực nhà nước để phục vụ cho lợi ích riêng của cá nhân, của nhóm lợi ích hẹp. . 11 Chương trình xây dựng pháp luật hàng năm và phân công trách nhiệm xây dựng dự thảo luật và pháp lệnh cho các cơ quan nhà nước. 7 1.2. Phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Trong các nhóm quyền lực nhà nước đã nêu trên, quyền hành pháp là một nhóm quyền lực mà nhà nước sử dụng để đưa hệ thống pháp luật vào đời sống; quản lý hoạt động hàng ngày của sự vận động, phát triển kinh tế - xã hội quốc gia. Quyền hành pháp và thực thi quyền hành pháp trong xã hội hiện đại gắn liền với hệ thống hành chính nhà nước. Tính chất thường xuyên, chấp hành của các cơ quan hành chính nhà nước đòi hỏi phải thiết lập mô hình hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước một cách hợp lý, khoa học nhằm bảo đảm sử dụng quyền lực và nguồn lực nhà nước (công) một cách hiệu quả. Mỗi một quốc gia, căn cứ vào cách thức phân công thực thi quyền lực nhà nước đã nêu trên và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của mình mà có thể lựa chọn một mô hình tổ chức hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thích ứng. 1.2.1. Các cách hiểu về phân cấp, phân công (phân quyền) trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước 1.2.1.1. Một số mô hình tổ chức thực thi quyền hành pháp- hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong chế độ hiện nay, các nước đều phân biệt ba loại quyền trong hoạt động quản lý nhà nước là: quyền lập pháp; quyền hành pháp và quyền tư pháp. Dù cho thể chế nhà nước là quân chủ lập hiến (có vua/ nữ hoàng) thì các loại quyền trên vẫn được đề cập đến như là nội dung của hoạt động quản lý nhà nước. Tuỳ theo từng thể chế chính trị, thể chế nhà nước mà các phân chia, phân công thực hiện các quyền đó có thể khác nhau giữa các quốc gia. Trên thế giới do nhiều yếu tố chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội khác nhau nên có nhiều mô hình phân cấp, phân công việc thực thi quyền lực nhà nước nói trên. Các nước đều tồn tại ba hệ thống các cơ quan khác nhau để thực thi ba nhánh quyền lực nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Sự khác nhau không phải là có hay không có sự phân chia, phân công mà chủ yếu là ở cách phân cấp, phân công. Phân cấp, phân công mang tính tuyệt đối nghĩa là hệ thống các cơ quan thực thi ba loại quyền đó ít phụ thuộc lẫn nhau (cứng nhắc), hoạt động tương đối độc lập theo những gì hiến pháp đã quy định; phân chia, 8 phân cấp, phân công mang tính tương đối. Nghĩa là tồn tại ba hệ thống các cơ quan thực thi các quyền đó nhưng mức độ phụ thuộc lẫn nhau (theo nhiều cách) lớn hơn, đòi hỏi nhiều sự phối hợp hơn. Nguyên tắc cơ bản khi xác định mức độ phân quyền hoạt động thực thi quyền hành pháp được đặt trong mối quan hệ giữa: - Các loại cơ quan thực thi quyền lực nhà nước; - Mối quan hệ giữa các cơ quan đó; - Vai trò của công dân trong việc hình thành các cơ quan nhà nước đó. Mức độ phân quyền nhiều hay ít tùy thuộc vào mối quan hệ giữa hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước với nhau trong việc thành lập cơ quan thực thi quyền hành pháp. Mức độ độc lập của việc hình thành các cơ quan hành pháp nói chung không có. Chỉ khác nhau ở tính pháp luật của từng cơ quan. Có nhiều mô hình thành lập hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước/ thực thi quyền hành pháp. Do thể chế chính trị, nhà nước quyết định cách thức thiết lập hệ thống các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan đó với nhau. Điều trong phân quyền quản lý hành chính nhà nước quan tâm là hệ thống các cơ quan này đều được trao nhiệm vụ và quyền hạn liên quan đến việc thực thi quyền hành pháp. Mức độ độc lập hay phụ thuộc của các cơ quan này với các cơ quan quản lý nhà nước khác phụ thuộc vào sự quy định của pháp luật. 1.2.1.2. Phân chia, phân công quyền thực thi hoạt động quản lý hành chính nhà nước Phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước gắn liền với việc phân chia, phân công, phân cấp việc thực thi quyền hành pháp giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau. Phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) thực thi quyền hành pháp hẹp hơn so với việc phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) các loại quyền lực nhà nước đã nêu trên. Do đó khi nghiên cứu phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chúng ta chỉ dừng lại ở quyền hành pháp, không bao gồm quyền lập pháp cũng như quyền tư pháp, mặc dù trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, việc thực thi quyền hành pháp trong nhiều trường hợp gắn liền cả với việc thực thi quyền lập pháp và tư pháp. 9 Phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước thực chất là nghiên cứu mối quan hệ giữa chính phủ trung ương với chính quyền địa phương các cấp trong việc thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy thuộc vào cách thức tổ chức hệ thống hành chính nhà nước và chính quyền địa phương mà mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước sẽ được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau. Phân quyền trong quản lý hành chính nhà nước thực chất là cặp sinh đôi với tập trung hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong tay chính phủ trung ương như đã làm trước đây ở nhiều nước. Trong khi tập trung hoạt động quản lý hành chính nhà nước có thể tạo cơ hội để bảo đảm cung cấp một sự thống nhất về tầm nhìn, về chỉ đạo, định hướng cũng như phối hợp chung, thì phân quyền có thể làm cho quá trình ra quyết định tận dụng tốt hơn lợi ích, điều kiện địa phương và do đó có thể đem lại hiệu quả cao hơn. Vấn đề phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước đã có lịch sử khá lâu đời của vấn đề khi mà đại đa số nhiều nước đã chịu sự cai trị của các đế quốc phương Tây. Khi xâm lược các vùng lãnh thổ, chính quyền thực dân, thuộc địa đã sử dụng nhiều chính sách khác nhau để cai trị, trong đó áp dụng phân quyền quản lý dưới nhiều hình thức, gắn liền với sự giám sát mạnh của chính phủ trung ương. ở nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa, phong trào cách mạng giải phóng dân tộc đã tạo nên nhiều chính phủ ở các vùng giải phóng. Mỗi chính phủ đó hoạt động trong những điều kiện riêng, căn cứ vào đặc trưng cụ thể của địa phương để tiến hành các hoạt động cần thiết và tất yếu chịu sự giám sát của cơ quan cách mạng trung ương. Mô hình đó có dạng “giống như mô hình liên bang” [ 12 ]. Mô hình phân quyền trong chế độ thuộc địa tồn tại cho đến khi các nước giành được độc lập và thành lập chính phủ riêng. Một sự thay đổi cơ bản hoạt động quản lý hành chính nhà nước song hành với sự thay đổi thể chế nhà nước. Các nước áp dụng nhiều hơn những mô hình như: tập trung hoạt động quản lý hành chính nhà nước theo kiểu độc tài nhà nước và do đó cả độc tài về hành pháp; các nước theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung; các quyết định thường đưa ra từ chính phủ trung ương. Chính phủ trung ương, với mục tiêu bảo đảm sự thống nhất quốc gia chịu trách nhiệm các hoạt động quản lý hành chính nhà nước 12 Về lịch sử hình thành các tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước tại các địa phương khác nhau của Cộng hoà nhân dân Trung hoa có thể tham khảo trong tài liệu ” Administrative Reform toward Promoting Productivity in Bureaucratic Performance”. EROPA 1992. Hoặc trong đề tài khoa học cấp bộ “Hành chính địa phương so sánh ASEAN” 2002. Học viện Hành chính Quốc gia 10 [...]... lý cũng theo pháp luật; Quyền hạn của cơ quan đó như thế nào - tức quyền được ra quyết định; quyền về nhân sự; quyền về tổ chức và tài chính Phân quyền (phân công, phân cấp) chỉ xem xét trong khuôn khổ của đường bao (đường chấm ngạch) trên hình vẽ 1.6 Tức chỉ nghiên cứu việc phân quyền hoạt động quản lý hành chính nhà nước tức thực thi quyền hành pháp, không xem xét phân quyền các loại quyền khác Quyền. .. Như vậy, phân quyền trong trường hợp này liên quan đến cái đã có và sắp xếp lại, bố trí lại quyền hạn và trách nhiệm để nhằm mục đích nhất định Dựa trên các cách tiếp cận đó, có thể xem xét phân quyền ở Việt Nam Nghiên cứu phân công, phân cấp quản lý ở nước ta cũng như căn cứ vào định nghĩa hay các cách tiếp cận về phân quyền đã nêu trên, có thể đưa ra một cách tiếp cận về phân quyền (phân cấp, phân công)... cứu bản chất bên trong của phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng cần lưu ý đến tính đặc trưng của quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước Nghiên cứu phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp ) trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường được xem xét dưới hai giác độ: - Quyền và trách nhiệm đối với các chức năng công - chức năng quản lý hành chính nhà nước tức... hiệu lực (thực thi quyền để làm cho văn bản pháp luật có hiệu lực) 12 - Cách thức các tổ chức sử dụng các quyền và có trách nhiệm đối với các công việc công bao gồm cả việc tổ chức cung cấp dịch vụ quản lý hành chính nhà nước và dịch vụ công khác Phân quyền quản lý hành chính nhà nước (phân chia, phân công, phân cấp quyền hành pháp), thường gắn liền với việc làm rõ một số câu hỏi sau: - Quyền để thực thi... là nguồn gốc của việc hình thành các cách tiếp cận khác nhau về phân quyền nói chung và phân quyền quản lý hành chính nhà nước nói riêng 1.2.1.3 Các cách tiếp cận phân quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Phân quyền là một từ đa nghĩa Không có một từ điển nào đưa ra một định nghĩa chính xác, đầy đủ của từ này để có thể xử dụng chung trong các trường hợp Thông thường các loại từ điển cũng... định tập trung ở cấp cao nhất Trong các tổ chức nhà nước, phân quyền được hiểu là chuyển giao quyền (transfer of power - bao gồm nhiều loại quyền khác nhau) từ cơ quan quản lý hành chính nhà nước trung ương xuống cho các cơ quan cấp dưới Như vậy thuật ngữ phân quyền trong trường hợp này gắn liền với hai khái niệm: cấp trên và cấp dưới (hệ thống thứ bậc) và sự chuyển giao quyền (các loại quyền) .Tuỳ thuộc... chính phủ thành lập, nhiều tài liệu không xem xét đó là hình thức phân quyền Nhưng cũng có thể coi đó là một dạng của phân quyền Về nghĩa rộng, phân quyền chỉ tồn tại khi có hệ thống chính quyền địa phương được bầu một cách dân chủ và mở rộng nguồn lực và trách nhiệm của các chính quyền được bầu (phân quyền dân chủ) Cách tiếp cận thứ ba Phân quyền là một sự nỗ lực của chính phủ nhằm thích ứng với đòi hỏi... lợi thế của địa phương trong việc đưa ra các quyết định quản lý hành chính nhà nước cần thiết” Cách tiếp cận thứ tư Phân quyền là một thuật ngữ để chỉ một cách thức tổng hợp ba mức độ khác nhau của phân chia, phân công, phân cấp quyền quyết định với các tên gọi: tản quyền, uỷ quyền và trao quyền Tản quyền là việc thực hiện trách nhiệm cung cấp một số loại dịch vụ do các cơ quan của chính phủ trung ương... với đòi hỏi của từng cấp trong hệ thống thứ bậc đó 14 Phân quyền là việc chuyển giao quyền từ chính phủ trung ương đến các cấp chính quyền địa phương phụ thuộc cấp dưới Quản lý phân quyền là quy trình ngược của quản lý tập quyền trong đó quyền lực tập trung ở trung ương và chính phủ địa phương chỉ hoạt động như một chí nhánh của chính phủ, không có quyền quyết định riêng của mình 13 Nhiều tài liệu của... hoạt động quản lý hành chính nhà nước càng nói nhiều đến phân quyền quản lý hành chính nhà nước 13 Phân quyền thực chất là một xu hướng cải cách cách thức hoạt động quản lý nói chung và các hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói riêng khi điều kiện bên trong và bên ngoài tổ chức thay đổi Phân quyền là sự chuyển giao chính thức những nhiệm vụ, quyền hạn vốn trước tập trung vào cơ quan cấp trên nay . chính nhà nước với nhau. Phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) thực thi quyền hành pháp hẹp hơn so với việc phân quyền (phân chia, phân công, phân cấp) các loại quyền lực nhà nước đã nêu. nghĩa là phân cấp. Trong từ điển “Anh - Pháp - Vịêt” từ này có khí hiểu là phân cấp, có khi hiểu là phân quyền. Do đó, trên phương diện nội dung, phân cấp và phân quyền đi cạnh nhau. Phân quyền. Lý luận chung về phân cấp, phân quyền Phân cấp là một thuật ngữ được sử dụng trong khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta. Tuy nhiên, phân quyền ít khi được sử