làm và hãy để cho chính quyền cơ sở làm nếu như họ làm tốt hơn những cấp khác.
Do đó không phải để di chuyển cơ học (như có khi chúng ta đã làm và nhiều nước làm) mà nghiên cứu để chỉ ra ai làm tốt nhất trong khi áp dụng mô hình phân quyền quản lý hành chính nhà nước.
Một vấn đề cần được quan tâm như trên đã nêu là trách nhiệm/nhiệm vụ (phải làm) phải gắn liền với quyền hạn (được làm) trên nhiều lĩnh vực của quản lý. Chuyển giao trách nhiệm/nhiệm vụ cũng đồng thời phải chuyển giao cả quyền hạn. Điều đó cũng có nghĩa là phải cắt bớt quyền hạn của nơi này chuyển giao sang cho nơi khác để họ có thể thực hiện được nhiệm vụ/trách nhiệm quản lý được chuyển giao. Nếu sợ phải “cắt” quyền hạn thì sẽ không có thể cải cách theo hướng phân cấp, phân công trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước hướng đến hiệu quả.
1.2.3. Phân quyền quản lý hành chính nhà nước theo mô hình governance (quản trị nhà nước). (quản trị nhà nước).
Thuật ngữ Governance được sử dụng trong những năm gần đây nhằm để chỉ một cách tiếp cận mới trong hoạt động quản lý nhà nước. Mặc dù các tổ chức nghiên cứu phương thức cải cách hoạt động quản lý nhà nước và sử dụng thụât ngữ quản lý (governance), nhưng chưa có định nghĩa thống nhất. Theo UNDP, quản trị nhà nước (governance) là “một tập hợp các giá trị, chính sách và thể chế mà thông qua đó một xã hội sử dụng để quản lý các vấn đề kinh tế, chính trị và xã hội của mình thông qua mối liên hệ giữa chính phủ, xã hội dân sự và khu vực tư nhân. Đó là cách mà xã hội quyết định và thực hiện quyết định, đạt được sự hiểu biết, thoả thụân và hành động. Nó bao gồm cơ chế, quy trình để công dân và xã hội đạt được lợi ích, dàn xếp những sự khác biệt và thực hịên những quyền và trách nhiệm pháp lý của mình. Những quy tắc, thể chế và thực tiễn sẽ hạn chế cũng như cung cấp sự khuyến khích đối với cá nhân, tổ chức và các tập đoàn“ [30].
Thuật ngữ "governance"[31] có nhiều nghĩa khác nhau. Theo báo cáo của Ngân hàng phát triển Châu á, thụât ngữ này được hiểu như là “cách thức trong đó quyền lực được sử dụng để quản lý nguồn lực kinh tế và xã hội vì sự phát triển - 30 Trích từ “TheUNDP role in Decentralization and local governance. 28/ February 2000
the manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for development."32 Theo cách tiếp cận này, quản lý (governance) liên quan trực tiếp đến quản lý quá trình phát triển, liên quan không chỉ các chủ thể của khu vực công (nhà nước) mà cả khu vực tư. Nó bao gồm cả chức năng và năng lực cũng như quy tắc, quy chế tạo nên khuôn khổ cho các hoạt động của cả khu vực tư nhân và nhà nước; trách nhiệm báo cáo hoạt động kinh tế và tài chính; khuôn khổ điều tiết liên quan đến cả các tập đoàn. Hay nói một cách rộng hơn, quản lý (governance) là môi trường trong đó công dân trao đổi, tiếp xúc với nhau và với các cơ quan nhà nước
Năng lực của môi trường thể chế rất quan trong để xác định kết quả đạt được của các chính sách kinh tế mà chính phủ đã ban hành. Thực tế của nhiều nước đã chỉ ra năng lực để thực hịên chính sách cũng rất quan trọng. Một chính sách tốt không có nghĩa đạt được kết quả như nhau. Cách thức triển khai thực hiện chính sách quyết định phần lớn đến kết qủa chính sách. Trong nhiều tài liệu có tính kinh điển đã chỉ ra sự thành công của các chính sách kinh tế quyết định bởi vai trò của chính phủ trong việc tạo ra môi trường thể chế cần thiết cũng như thực hiện những chức năng cơ bản: ổn định vĩ mô; phát triển hạ tầng; cung cấp hàng hoá và dịch vụ công; ngăn ngừa sự thất bại của thị trường và khuyến khích sự bình đẳng.
Thiếu sự ổn định vĩ mô các mong muốn hay dự báo của của các nhà sản xuất, kinh doanh càng gặp nhiều rủi ro. Lạm phát hay mất cân đối trong cán cân thanh toán không thể tạo ra được môi trường lành mạnh cho các nhà sản xuất, kinh doanh cả trên phương dịên thể chế lẫn các điều kiện khác.
Một khía cạnh khác của ổn định vĩ mô có thể thấy rõ thông qua sự bình đẳng. Trong khi ảnh hưởng của lạm phát có thể tự thấy qua tính kinh tế của hiện tượng, thì những nhóm chính sách thu nhập thấp sẽ chịu ảnh hưởng nặng nề hơn vì khả năng chống đỡ của họ hạn chế.đối với sự mất ổn định của tiền và tăng giá. Thiếu ổn điinh vĩ mô cũng sẽ hạn chế đến bình đẳng trong phân phối thu nhập, một mục tiêu của mọi nền kinh tế (trên phương diện nhà nước dân chủ)
32 Webster’s New Universal Unabridged Dictionary, London: Dorset & Baber, 1979. Managing Development: The Governance Dimension, World Bank, June 1991. Governance Dimension, World Bank, June 1991.
Bằng sự phát triển hạ tầng (cả kinh tế và xã hội) chính phủ có thể là chủ thể tạo ra được điều kiện cần có cho đầu tư tư nhân trong nhiều hoạt động kinh tế. Do hạn chế của chính phủ nhiều nước trong việc tìm kiếm nguồn tài chính cho đầu tư phát triển hạ tầng, khu vực tư nhân thông qua nhiều thể chế khuyến khích của nhà nước ngày đang có nhiều vai trò quan trọng trong phát triển hạ tầng. Những chính sách, thể chế của chính phủ đóng vai trò không thể thiếu được cho việc huy động sự tham gia này. Điều đó đã được thể hiện thông qua sự so sánh hoạt động tham gia của khu vực tư nhân trong phát triển hạ tầng. Sự cho phép khu vực tư nhân tham gia vào các lĩnh vực hạ tầng theo nhiều phương thức khác nhau nhưng đồng thời phải bảo đảm được lợi ích công cộng, lợi ích chung của nhiều người là một trong những mấu chốt chủ yếu của sự phân quyền trong hoạt động cung cấp dịch vụ hạ tầng.
Hạ tầng (đường, trường, điện, nước,...) là những loại hàng hoá mang tính công cộng. Hàng hoá công công theo nghĩa thuần khiết của nó là loại hàng hoá có nhu cầu chung của nhiều người và khi một ai đó sử dụng có thể không ảnh hưởng nhiều đến người khác sử dụng (tính không loại trừ đối với việc tiêu dùng loại hàng hoá này). Ví dụ giáo dục và y tế là hai loại hàng hoá thường được coi là hàng hoá công cộng và trên nguyên tắc, nó phải được cung cấp theo cách tiếp cận trên. Nhiều nước trong nền kinh tế tập trung trước đây thừa nhận trách nhiệm của nhà nước trong việc cung cấp loại hàng hoá này thông qua nguồn ngân sách của mình. Nhưng ngày nay, cũng với việc thừa nhận trách nhiệm, họ đang tìm nhiều nguồn kinh phí khác nhau để cung cấp dịch vụ này và đó cũng là một cách để bảo đảm tính bình đẳng.
Trong nền kinh tế thị trường chính phủ có thể thay đổi cách thức thừa nhận trách nhiệm. Chính phủ có trách nhiệm làm thế nào để các loại thị trường hoạt động hiệu quả; thị trường đóng vai trò đòn bẩy cho mọi người tham gia. Điều đó đồng hành với việc huy động các nguồn lực cho sản xuất; các dòng thông tin liên quan đến giá, thị trường, công nghệ, sự cạnh tranh giữa các bên mua, bán phải được tự do hoá. Sự can thiệp của chính phủ vào thị trường phải bảo đảm sự công bằng và không phải để đối xử phân biệt với bất cứ một thành viên nào của thị trường. Trách nhiệm chủ yếu của chính phủ là phải bảo đảm lợi ích tăng trưởng kinh tế được phân phối bình đẳng cho mọi người trong xã hội. Các công cụ, biện pháp thu thuế cũng như chi tiêu nguồn tài chính quốc gia phải là một trong những công cụ đầy hứa hẹn để đạt được mục đích. Thuế luôn là nguồn tài chính quan
trọng, chủ yếu của ngân sách nhà nước lại luôn hạn chế, do đó phải thu thuế một cách hiệu quả nhất để có thể có đủ điều kiện để cung cấp các dịch vụ cơ bản và hạn chế đến mức thấp nhất sự mất cân đối cán cân tài chính. Chi tiêu công cộng phải tránh áp lực nợ và những hoạt động không thuộc nhóm ưu tiên có thể đặt ra bên ngoài việc sử dụng ngân sách.
Quản lý hành chính nhà nước theo khái niệm phương thức mới (governance) theo cách tiếp cận của Ngân hàng phát triển Châu á (ADB) chứa đựng một số yếu tố sau: (i) trách nhiệm báo cáo; (ii) tham gia của công dân (iii) được biết trước và (iv) công khai, rõ ràng 33.
(1) Trách nhiệm báo cáo của các cơ quan quản lý nhà nước.
Trách nhiệm báo cáo của các cơ quan công quyền, công chức nhà nước về những hoạt động của mình trước những cơ quan hay cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật nhằm làm cho cơ quan nhà nước, công chức chịu trách nhiệm tốt hơn với nhiệm vụ được giao. Đó cũng là cách thức giứp cho nhân dân có thể kiểm soát tốt hơn hoạt động của các cơ quan nhà nước. Mặt khác cũng là cách thức để có thể đo lường được việc thực thi các chính sách công đã vạch ra mức độ hiệu quả như thế nào.
Cơ chế trách nhiệm báo cáo hoạt động của các cơ quan nhà nước trước công dân cũng như các cơ quan khác có liên quan khác nhau giữa các nước tuỳ thuộc vào thể chế nhà nước cũng như truyền thống văn hoá. Nhiều nước không quan tâm đến cơ chế này và chính vì vậy, bản thân các cơ quan dân cử (bầu) cũng ít khi được các cơ quan thực thi quyền hành pháp báo cáo hoạt động của mình hoặc các báo cáo mang tính hình thức, “thủ tục”.
Để thúc đẩy cơ chế báo cáo hoạt động cần chú ý một số vấn đề thuộc về công khai thông tin.Những nguyên tắc công khai phải phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước tốt. Thực tế, tổ chức phải:
1. Có một hệ thống tin cậy và rõ ràng các mục tiêu được vạch ra với những cách
thức có thể tìm thấy.
2. Có hệ thống các mục tiêu hàng năm liên quan đến các hoạt động tài chính và
phi tài chính, đóng góp vào các ưu tiên của chính phủ và tiêu chuẩn quản lý.