Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính ở nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia tách nhiều như thời gian qua

Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính ở nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia tách nhiều như thời gian qua

PHẦN MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Một đặc trưng quan trọng nhà nước phân chia quốc gia thành đơn vị hành lãnh thổ Sự phân chia lãnh thổ quốc gia quốc gia dựa tiêu chí, đặc trưng định tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội, yếu tố dân cư, lịch sử, văn hóa Tổ chức hợp lý, ổn định đơn vị hành lãnh thổ có vai trò quan trọng việc bảo đảm hiệu quản lý, phát huy tiềm năng, lợi vùng miền Ở nước ta, từ nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đời tới nay, đơn vị hành có hai lần thay đổi lớn Đó lần hợp tỉnh, huyện giai đoạn 1976 - 1986 giai đoạn chia, tách, thành lập tỉnh huyện từ cuối năm 80, đầu thập kỷ 90 kéo dài Đối với đơn vị hành nói chung đơn vị hành cấp huyện nói riêng, biến động thường xuyên đơn vị hành ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quản lý, tổ chức đời sống kinh tế - xã hội Quá trình chia, tách, thành lập đơn vị hành cấp huyện bên cạnh số kết trước mắt việc quản lý quyền gần dân hơn, sau chia tách đầu tư từ ngân sách nhà nước có thay đổi định kinh tế - xã hội tiềm ẩn khơng hạn chế Sự chia nhỏ đơn vị hành dẫn đến làm phân tán nguồn lực, tiềm địa phương cho phát triển kinh tế xã hội, nhiều địa phương sau chia tách thiếu hụt cán Việc chia tách làm cho máy nhà nước thêm cồng kềnh, làm lãng phí nguồn ngân sách cho đầu tư xây dựng trụ sở làm việc… Nhận thức hạn chế này, Chương trình tổng thể cải cách hành giai đoạn 2001 - 2010 xác định cần: "Quy định tiêu chí cụ thể loại đơn vị hành nước ta để đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia tách nhiều thời gian qua" Nghị Trung ương khóa X đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý máy nhà nước đề nhiệm vụ: “Khẩn trương xây dựng đưa vào thực quy hoạch tổng thể đơn vị hành cấp, sở ổn định đơn vị hành cấp tỉnh, huyện, xã” Thực tiễn việc tổ chức đơn vị hành rõ ràng địi hỏi cần có nghiên cứu toàn diện sở lý luận thực tiễn việc xác lập đơn vị hành chính, xây dựng hệ thống tiêu chí nhân tố chi phối trình xác lập đơn vị hành Chính vậy, việc nghiên cứu đề tài nhánh “Nghiên cứu, đánh giá thực trạng đề xuất tiêu chí, giải pháp cụ thể xác lập đơn vị hành huyện” Đề tài độc lập cấp Nhà nước “Cơ sở lý luận thực tiễn xác lập đơn vị hành cấp đáp ứng yêu cầu ổn định phát triển đất nước” có ý nghĩa vơ cấp thiết mặt lý luận thực tiễn Mục tiêu - Phân tích, đánh giá vị trí đơn vị hành huyện hệ thống đơn vị hành cấp nước ta; - Khái quát trình sáp nhập, chia tách, thành lập đơn vị hành huyện nước ta qua giai đoạn: Giai đoạn 1976 - 1986; giai đoạn 1986 - 2006; - Đánh giá kết quả, hạn chế trình sáp nhập, chia tách, thành lập đơn vị hành huyện; - Xây dựng tiêu chí, quy trình giải pháp xác lập đơn vị hành huyện Các hoạt động nghiên cứu thực 3.1 Nghiên cứu sách, pháp luật có liên quan đến đơn vị hành chính, địa giới hành - Quyết định số 64b/HĐBT ngày 12/9/1981 Hội đồng Bộ trưởng (nay Chính phủ) việc điều chỉnh địa giới hành huyện, xã có địa giới chưa hợp lý; - Chỉ thị số 364/CT-HĐBT ngày 06/11/1991 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay Thủ tướng Chính phủ); - Nghị định số 119/CP ngày 16/9/1994 Chính phủ quy định việc quản lý, sử dụng hồ sơ địa giới, đồ địa giới mốc địa giới hành cấp; - Nghị định 15/2007/NĐ-CP ngày 26 tháng năm 2007 Chính phủ phân loại đơn vị hành cấp tỉnh cấp huyện; - Thơng tư số 05/2007/TT-BNV ngày 21 tháng năm 2007 Bộ Nội vụ việc hướng dẫn thực số Điều quy định Nghị định 15/2007/NĐ-CP ngày 26 tháng 01 năm 2007 Chính phủ phân loại đơn vị hành cấp tỉnh cấp huyện 3.2 Nghiên cứu lý luận đơn vị hành chính, địa giới hành thực sở số cơng trình sau: Trần Cơng Tuynh (Chủ nhiệm) (1996) Đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước “Cơ sở khoa học thực tiễn phân vạch quản lý địa giới hành Việt Nam” PGS.TS Nguyễn Hữu Tri (Chủ nhiệm) (1998), Đề tài khoa học cấp Bộ: “Tổ chức hành địa phương” PGS.TS Nguyễn Hữu Khiển (Chủ nhiệm) (2002), Đề tài khoa học cấp Bộ: “Cơ sở phương pháp luận phân chia đơn vị cấp lãnh thổ hành Việt Nam” TS Trần Huy Sáng (Chủ nhiệm) (2003), Đề tài khoa học cấp Bộ: “Cơ sở khoa học việc tổ chức hệ thống đơn vị hành phân vạch địa giới hành Nguyễn Quang Ân (2003), Việt Nam, thay đổi địa danh địa giới hành 1945-2002, NXB Thơng PGS.TS Nguyễn Đăng Dung (1997), Chính quyền nhà nước địa phương Việt Nam - lịch sử tại, NXB Đồng Nai Lê Bá Thảo (chủ nhiệm), Đề tài “Cơ sở khoa học tổ chức lãnh thổ Việt Nam”, Đề tài độc lập trọng điểm cấp Nhà nước, 1996 GS Lê Bá Thảo (chủ nhiệm), Đề tài “Tổ chức lãnh thổ đồng sông Hồng tuyến trọng điểm” Đề tài độc lập cấp Nhà nước Hà Nội, 6/1994 Lê Bá Thảo, Việt Nam, lãnh thổ vùng địa lý, NXB giới, 1998 3.3 Tổ chức khảo sát Để đánh giá tác động việc chia, tách, xác lập đơn vị hành cấp huyện Viện Nghiên cứu Khoa học Hành tiến hành khảo sát số địa phương Năm 2007 tiến hành khảo sát Đà Nẵng Năm 2008 tiến hành khảo sát tỉnh Khánh Hịa Q trình khảo sát địa phương này, Viện tìm hiểu tình hình điều chỉnh đơn vị hành cấp huyện địa phương này; đánh giá cấp quyền hiệu việc điều chỉnh đơn vị hành cấp huyện Kết nghiên cứu Ngồi phần mở đầu kết luận, kết nghiên cứu thể thành phần: Phần I Đơn vị hành huyện hệ thống đơn vị hành cấp nước ta Phần II Q trình sáp nhập, chia tách, thành lập đơn vị hành huyện nước ta Phần III Những vấn đề nguyên tắc, tiêu chí giải pháp cụ thể xác lập đơn vị hành huyện I Đơn vị hành huyện hệ thống đơn vị hành cấp nước ta 1.1 Khái quát chung đơn vị hành cấp huyện 1.1.1 Khái niệm đơn vị hành huyện Đơn vị hành khái niệm sử dụng để khu vực lãnh thổ, đất đai, dân cư lớn nhỏ khác nhà nước phân định giao cho quyền đơn vị hành quản lý Đơn vị hành vùng khơng gian, lãnh thổ, có ranh giới xác định, phân chia lãnh thổ quốc gia thống nhất, nhằm mục đích thực cơng việc quản lý hành nhà nước Phân chia đơn vị hành cơng việc có tính tất yếu nhà nước để tổ chức quyền lực nhà nước lãnh thổ quốc gia Tùy theo đặc điểm tự nhiên, dân cư, lịch sử, văn hóa - xã hội khác mà quốc gia, thời kỳ đơn vị hành tổ chức với cấp cụ thể nhằm bảo đảm phát triển đời sống kinh tế - xã hội hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Huyện tên gọi đơn vị hành - lãnh thổ xuất sớm nước ta Nghiên cứu lịch sử đơn vị hành Việt Nam cho thấy huyện đơn vị hành xuất từ kỷ trước công nguyên nhà Hán thiết lập ách đô hộ lên nước Âu Lạc Một điều nhận thức quan niệm quy mơ, vai trị đơn vị hành - lãnh thổ huyện lúc có khác biệt với quan niệm đơn vị hành huyện giai đoạn Trải qua giai đoạn phát triển lịch sử, tên gọi huyện với ý nghĩa đơn vị hành cấp huyện tiếp tục tồn triều nhà Hồ Huyện thời nhà Hồ đơn vị hành lộ, phủ lộ trấn (về ba đơn vị có vị trí tương đương nhau) Lộ, phủ lộ, trấn giai đoạn xem có quy mô tương đương với cấp tỉnh huyện thời kỳ có ý nghĩa tương tự đơn vị hành lãnh thổ huyện nước ta Đến thời nhà hậu Lê, nước chia thành 12 đạo thừa tuyên, tiếp đến phủ, châu, huyện xã Xét quy mơ phủ có tương đương với cấp tỉnh nhiều huyện giai đoạn vị trí, quy mơ tương tự với đơn vị hành cấp huyện Đến thời nhà Nguyễn, việc phân chia đơn vị hành thành kỳ, trấn, tỉnh, huyện, xã Vị trí, vai trị đơn vị hành cấp huyện dần định hình việc thiết lập máy quản lý mối quan hệ huyện với tỉnh xã Bản thân vai trò đơn vị hành cấp huyện khẳng định vai trị tổ chức quản lý quốc gia Sau nước ta giành độc lập xây dựng nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa, Hiến pháp 1946 xác định việc tổ chức đơn vị hành lãnh thổ nước ta thành bộ, tỉnh, huyện xã Đơn vị hành lãnh thổ huyện tiếp tục quy định Hiến pháp 1959, 1980 1992 Theo Điều 118 Hiến pháp 1992 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Các đơn vị hành nước Cộng hồ xã hội chủ nghĩa Việt Nam phân định sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường xã; quận chia thành phường” Huyện loại hình đơn vị hành vùng nơng thơn; đơn vị hành trung gian đơn vị hành tỉnh đơn vị hành xã Đơn vị hành cấp huyện loại hình đơn vị hành cấp tỉnh bao gồm nhiều xã hợp thành TS Trần Huy Sáng đề tài khoa học cấp Bộ: “Cơ sở khoa học việc tổ chức hệ thống đơn vị hành phân vạch địa giới hành chính” đưa định nghĩa đơn vị hành cấp huyện: “Huyện hiểu vùng khơng gian lãnh thổ có quy mơ trung bình, có đặc trưng giới hạn địa giới yếu tố tự nhiên, đặc trưng kinh tế, lịch sử, văn hóa, dân cư” Định nghĩa chưa thực xác định rõ đặc trưng đơn vị hành cấp huyện Đơn vị hành cấp huyện kết q trình phân chia địa giới hành dựa đặc trưng diện tích, dân cư, lịch sử, văn hóa Việc xác lập đơn vị hành lãnh thổ cấp huyện gắn liền với việc tạo lập quyền cấp huyện nhằm phục vụ cho cơng tác quản lý hành thực số nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công cho người dân đơn vị hành cấp xã khơng giải 1.1.2 Nhận thức vị trí đơn vị hành huyện tiến trình cải cách hành hội nhập Huyện đơn vị hành biến động nhiều ba cấp Những biến động đơn vị hành tác động trực tiếp đến xã hội Trong giai đoạn năm tiếp theo, vị trí, vai trị đơn vị hành huyện có thay đổi lớn Với tác động yếu tố khoa học công nghệ, vấn đề tổ chức thống nhất, thông suốt quản lý vị trí đơn vị hành huyện tất yếu phải thay đổi cho phù hợp Khác với giai đoạn năm 70-80 kỷ trước, huyện đồng bằng, ven đô chủ yếu làm công tác hành nhà nước đảm bảo cung ứng dịch vụ cơng Vai trị kinh tế đơn vị hành huyện giảm Huyện đồng tiến tới tổ chức hành nhiều tính chất đơn vị hành Điều xu hướng tất yếu cải cách hành nước ta Nói cách khác, huyện đồng cấp hành quyền huyện khu vực quyền khơng đầy đủ, nghĩa quan hành nhà nước mà khơng tổ chức quan đại diện (HĐND) Tuy nhiên, vị trí, vai trị huyện miền núi, vùng hải đảo tiếp tục khẳng định Các huyện miền núi khơng hành mà cịn thay tỉnh trực tiếp đạo số nội dung công việc xuống đến xã Vì vậy, xác lập đơn vị hành vùng núi, hải đảo cần phải tính đến yếu tố đặc thù vùng miền 1.1.3 Đặc điểm đơn vị hành huyện Đơn vị hành huyện cấp đơn vị hành trung gian cấp tỉnh cấp xã Nhận thức tính trung gian huyện, đơn vị hành huyện gắn liền với tính chất hành túy, khơng phải cấp kinh tế xã hội, khơng có độc lập ngân sách quy hoạch phát triển cấp tỉnh cấp xã Tuy nhiên, phủ nhận việc tổ chức hoạt động kinh tế xã hội địa bàn huyện Thực tế, huyện trước có hoạt động kinh tế, phương thức hoạt động kinh tế khác Mỗi huyện có lợi riêng để tổ chức ngành nghề sản xuất, hoạt động kinh tế Huyện đơn vị hành lãnh thổ Nếu nghiên cứu đơn vị hành huyện lịch sử đơn vị hành huyện xác lập từ lâu thấy đơn vị hành cấp huyện có phân định rõ yếu tố tự nhiên Sự biến động đơn vị hành huyện khơng yếu tố nội mà cịn biến động đơn vị hành cấp (cấp tỉnh) cấp (cấp xã) Quá trình sáp nhập hay chia tách tỉnh thường dẫn đến thay đổi lớn đơn vị hành huyện Ví dụ sau tỉnh Hà Nam Ninh thành lập sở sáp nhập hai tỉnh Nam Hà Ninh Bình vào ngày 27/12/1975 có biến động lớn đơn vị hành cấp huyện: Hợp huyện Kim Bảng Thanh Liêm, với thị xã Hà Nam thành huyện Kim Thanh; Thị xã Hà Nam chuyển thành thị trấn Hà Nam, huyện lị huyện Kim Thanh; Hợp huyện Gia Khánh thị xã Ninh Bình thành huyện Hoa Lư Thị xã Ninh Bình chuyển thành thị trấn Ninh Bình, huyện lị huyện Hoa Lư; Hợp huyện Nho Quan Gia Viễn thành huyện Hồng Long; Hợp huyện n Mơ 10 xã huyện Yên Khánh thành huyện Tam Điệp Huyện lị thị trấn Tam Điệp; Sáp nhập xã lại huyện Yên Khánh vào huyện Kim Sơn… Khi tỉnh chia tách đơn vị hành cấp huyện có chia tách Sau tỉnh Hưng Yên tách từ tỉnh Hải Hưng, huyện trước tỉnh Hải Hưng chia tách huyện huyện Phù Tiên tách thành hai huyện huyện Phù Cừ huyện Tiên Lữ; huyện Kim Thi chia tách thành huyện Kim Động huyện Ân Thi Quá trình chia tách đơn vị hành cấp huyện chịu tác động trực tiếp q trình thị hóa Sự phát triển kinh tế - xã hội huyện tạo yếu tố đô thị nội từ nguyên nhân dẫn đến việc chia tách thành hai đơn vị hành cấp huyện thường dẫn đến hình thành huyện đơn vị hành thị Mặt khác, nhu cầu mở rộng đô thị, điều chỉnh địa giới đô thị, xã thuộc huyện giáp với đô thị thường sáp nhập vào đô thị trở thành đơn vị phường đô thị Điều làm thay đổi diện tích, quy mơ huyện 1.1.4 Các yếu tố cấu trúc đơn vị hành huyện Đơn vị hành huyện hình thành yếu tố bản: Có vùng lãnh thổ, có cư dân cư trú, kinh tế - xã hội, văn hóa yếu tố địa trị, quản lý Nhà nước dù thể chế trị cần phải tổ chức đơn vị hành để quản lý Việc tổ chức hợp lý đơn vị hành bảo đảm việc tổ chức quản lý có hiệu phương diện đời sống xã hội, góp phần thúc đẩy phát triển địa phương phát triển chung quốc gia 1.1.4.1.Yếu tố không gian lãnh thổ điều kiện tự nhiên Yếu tố không gian lãnh thổ gắn liền với giới hạn địa giới hành Địa giới hành hiểu cách chung đường phân chia lãnh thổ thành đơn vị hành nối tiếp với thống tổng thể quốc gia Là đường biên giới hạn đơn vị hành chung với đơn vị hành cấp Ở ngồi thực địa, đường địa giới hành thiết lập dựa yếu tố tự nhiên sông, núi… dễ nhận biết nhân dân quyền nhiều nơi, đường địa giới hành cấp xã trùng với đường địa giới hành cấp huyện trùng với đường địa giới hành cấp tỉnh Nhờ phản ánh trực quan đường địa giới hành chính, vị trí đơn vị hành xác định nằm đâu, hướng hướng tiếp giáp với đơn vị hành xung quanh Một số nghiên cứu nhận định đơn vị hành cấp huyện đơn vị hành nhân tạo thực tế huyện phân chia giai đoạn trước có phân định rõ yếu tố tự nhiên đặt biệt sông núi Con sông, dãy núi trở thành mốc giới phân chia huyện Nhìn lại lịch sử tổ chức đơn vị hành nước ta đơn vị hành cấp huyện điều khẳng định Không gian lãnh thổ vị trí địa lý mà cịn bao hàm yếu tố diện tích Diện tích đơn vị hành cần xác định hợp lý để bảo đảm thuận lợi cho đời sống dân cư, cho phát triển kinh tế - xã hội, phù hợp với không gian quản lý, khơng gian văn hóa… Diện tích lãnh thổ đơn vị hành cấp huyện lớn hay nhỏ ảnh hưởng đến hiệu quản lý nhà nước, ảnh hưởng đến phát triển, đời sống nhân dân Tuy nhiên, diện tích nhân tố mang tính tham khảo q trình chia tách, xác lập đơn vị hành cấp huyện Việc xác lập đơn vị hành huyện cịn sở đặc điểm vùng, miền Đơn vị hành cấp huyện khơng thiết phải có tương đồng diện tích, dân cư nước Tính đặc thù vùng, miền cần ý định chia, tách, sáp nhập, xác lập đơn vị hành huyện 1.1.4.2 Yếu tố dân cư Dân cư yếu tố quan trọng việc xác lập đơn vị hành nói chung đơn vị hành huyện nói riêng Mỗi đơn vị hành cần có quy mơ dân số hợp lý tổ chức phù hợp với đặc trưng dân cư địa phương Quy mô dân số xác lập đơn vị hành Một đơn vị hành mà dân số quá nhiều có ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội địa phương Đồng thời, với đơn vị hành đó, cơng tác quản lý nhà nước gặp nhiều khó khăn Tuy nhiên, dân số khơng nên xem tiêu chí quan trọng 10 ... thơn; đơn vị hành trung gian đơn vị hành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đơn vị hành cấp xã Huyện loại hình đơn vị hành lãnh thổ Quận loại hình đơn vị hành đơn vị nội đô thị Quận tổ chức thành... phải đơn vị hành trung gian mà xác định đơn vị hành cấp sở Ở nước ta nay, loại hình đơn vị hành huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã xem có vị trí tương tự tổ chức đơn vị hành Theo Nghị định. .. thống đơn vị hành cấp nước ta Phần II Quá trình sáp nhập, chia tách, thành lập đơn vị hành huyện nước ta Phần III Những vấn đề nguyên tắc, tiêu chí giải pháp cụ thể xác lập đơn vị hành huyện I Đơn