Các tiêu chí cụ thể

III. Những vấn đề về nguyên tắc, tiêu chí và giải pháp cụ thể xác lập đơn vị hành chính huyện

3.2.2.Các tiêu chí cụ thể

3.2.2.1. Các tiêu chí đối với huyện đồng bằng

Đối với các huyện đồng bằng, vị trí và vai trò của đơn vị hành chính này sẽ có sự thay đổi lớn. Trong điều kiện hiện nay, có nhiều nhiệm vụ, tỉnh có thể chỉ đạo trực tiếp đến xã. Chính vì vậy, việc xác lập đơn vị hành chính huyện ở đồng bằng cần nhấn mạnh đến các tiêu chí cơ bản sau:

- Tiêu chí về lãnh thổ: Đơn vị hành chính huyện chia tách không được nhỏ hơn so với bình quân chung của tỉnh và khu vực.

- Tiêu chí về bảo đảm cung ứng dịch vụ công và quản lý nhà nước;

- Tiêu chí về bảo đảm quy mô quản lý tương xứng: Các huyện đồng bằng có điều kiện thuận lợi trong tổ chức quản lý dân cư và đời sống kinh tế - xã hội. Vì vậy, quy mô huyện đồng bằng có thể lớn hơn các huyện ở địa bàn miền núi, hải đảo... Cần hạn chế việc lấy lý do về quy mô, diện tích của huyện để làm cơ sở để chia tách, thành lập mới;

- Tiêu chí về phát triển kinh tế - xã hội: Một đơn vị hành chính huyện đời sống kinh tế - xã hội đang phát triển bình thường thì không cần xem xét vấn đề điều chỉnh hay chia tách. Với các khu vực của huyện có sự phát triển mạnh về kinh tế không nên chia tách thành một đơn vị hành chính đô thị và một đơn vị hành chính nông thôn. Vì nếu tiến hành chia tách, động lực phát triển của huyện có thể mất đi;

- Tiêu chí về tính lịch sử: Các huyện đã ổn định lâu dài thì không nên chia tách, thành lập mới. Ngược lại, những huyện đã chia tác mà đi ngược lại với lịch sử đơn vị hành chính, chia tách bất hợp lý thì có thể điều chỉnh về trạng thái ban đầu;

- Tiêu chí về bảo đảm tính thống nhất quản lý hành chính: Đơn vị hành chính lãnh thổ huyện được tổ chức phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính, bảo đảm sự thông suốt và hiệu quả trong quản lý hành chính;

- Tiêu chí về bảo đảm sự ổn định: Khi các hoạt động kinh tế - xã hội trên đơn vị hành chính đang hoạt động bình thường thì không có lý do gì để xem xét, điều chỉnh đơn vị hành chính. Chỉ khi có những dấu hiệu tiêu cực trong hoạt động kinh tế - xã hội mà nguyên nhân được xác định là do tổ chức đơn vị hành chính bất hợp lý mới tiến hành xem xét vấn đề điều chỉnh địa giới hành chính;

- Tiêu chí về cải cách hành chính: Các đơn vị hành chính được tổ chức nhằm bảo đảm sự thông suốt trong quản lý, bảo đảm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, tránh sự chia cắt, phân tán, lãng phí các nguồn lực.

3.2.2.2. Các tiêu chí đối với huyện miền núi

Các huyện miền núi có vị trí và vai trò khác với các huyện ở đồng bằng. Huyện có thể thay tỉnh chỉ đạo trực tiếp một số nội dung xuống đến xã. Việc xác lập đơn vị hành chính huyện miền núi cần chú ý đến tính đặc thù này. Thực tế hiện nay, các huyện miền núi ở nước ta có quy mô khá lớn. Trong những năm gần đây có xu hướng muốn chia tách các huyện miền núi có quy mô lớn này. Tuy nhiên, việc chia tách không thể thực hiện một cách giản đơn, tùy tiện và chủ quan. Việc tổ chức, xác lập đơn vị hành chính huyện miền núi cần nhấn mạnh đến các tiêu chí sau:

- Tiêu chí về bảo đảm an ninh - quốc phòng: Việc xác lập đơn vị hành chính phải tạo ra những tiền đề bảo đảm an ninh, quốc phòng. Các huyện miền núi phải bảo đảm quản lý có hiệu quả đường biên giới, các vấn đề về dân tộc, tôn giáo;

- Tiêu chí về tính thống nhất của vùng, miền văn hóa: Các huyện được xác lập không được phá vỡ sự thống nhất về văn hóa của cộng đồng dân cư, ảnh hưởng đến việc bảo tồn và phát huy các giá trị văn hóa của cộng đồng;

- Tiêu chí về sự cố kết của cộng đồng: Việc tổ chức đơn vị hành chính huyện phải tôn trọng yếu tố dân tộc, bảo đảm truyền thống đoàn kết của cộng đồng dân cư;

- Tiêu chí về bảo đảm cung ứng dịch vụ công cho người dân: Chính quyền tổ chức trên huyện phải đảm bảo cung ứng các dịch vụ công trước hết là các dịch vụ công thiết yếu cho người dân. Khi chia tách, xác lập đơn vị hành chính huyện mới phải luận giải được những tác động tích cực trong lĩnh vực này, góp phần bảo đảm an sinh xã hội và đời sống của dân cư;

- Tiêu chí về lịch sử: Các huyện ở miền núi được xác lập tương đối ổn định qua các thời kỳ lịch sử, vì vậy, việc chia tách, thành lập mới phải tôn trọng lịch sử. Một địa phương đã tồn tại lâu dài trong lịch sử cần bảo đảm ổn định, hạn chế chia tách;

- Tiêu chí về bảo đảm sự quản lý nhà nước: Huyện ở miền núi có vị trí, vai trò khác với huyện ở vùng đồng bằng. Vì vậy, việc xác lập huyện cần phải bảo đảm chính quyền có thể quản lý tốt đời sống kinh tế - xã hội. Chính quyền huyện đủ khả năng thay tỉnh chỉ đạo một số công việc trực tiếp xuống đến cấp xã.

3.3. Phương hướng, giải pháp tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện 3.3.1. Phương hướng tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện

Các đơn vị hành chính cấp huyện cần tiến tới ổn định, phát triển lâu dài. Việc điều chỉnh thường xuyên đơn vị hành chính không những không phù hợp với thực tế lịch sử, ảnh hưởng đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội mà cũng không phù hợp với xu thế chung trong quản lý các đơn vị hành chính của các nước trong khu vực và trên thế giới.

Việc điều chỉnh, xác lập các đơn vị hành chính cấp huyện cần dựa trên những tiêu chí, những cơ sở khoa học và được đặt trong tổng thể lợi ích quốc gia. Các đơn vị hành chính phải được tổ chức hợp lý cả về quy mô lãnh thổ, dân cư, lịch sử, văn hóa... Việc tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ nhằm tạo điều kiện khai thác những lợi thế của từng địa phương nhằm phục vụ cho mục

tiêu phát triển kinh tế - xã hội chung trong cả nước. Lợi ích quốc gia là hệ quy chiếu cho các quyết định chia, tách, xác lập đơn vị hành chính.

Điều chỉnh hợp lý cơ cấu dân cư và lãnh thổ giữa các đơn vị hành chính cấp huyện. Yếu tố dân cư và lãnh thổ là những tiêu chí có vai trò quan trọng trong xác lập đơn vị hành chính cấp huyện song điều đó không có nghĩa dân số tăng hay địa bàn rộng là phải điều chỉnh địa giới hành chính. Việc điều chỉnh địa giới hành chính không phải là biện pháp để đổi mới tổ chức, quản lý. Nếu cần thiết phải được thực hiện việc điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp huyện thì cần được tiến hành theo quy trình, thủ tục chặt chẽ.

Để có thể đạt được sự hợp lý và thế ổn định tương đối lâu dài đối với cơ cấu tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện ở nước ta trong thời gian tới, cần tập trung nghiên cứu đầy đủ các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình phân định đơn vị hành chính. Đó là các yếu tố lịch sử, yếu tố cộng đồng và dân tộc, yếu tố phát triển kinh tế - xã hội... trên cơ sở hệ thống tổ chức các đơn vị hành chính cấp huyện và các đơn vị hành chính khác hiện tại ở nước ta.

3.3.2. Giải pháp tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện

Để tiến tới ổn định đơn vị hành chính cấp huyện hiện nay, chúng ta cần có hệ thống giải pháp đồng bộ về pháp lý, chính sách sách liên quan đến tổ chức đơn vị hành chính. Trước hết cần sớm ban hành Nghị định mới thay thế cho Quyết định 64b/HĐBT ngày 12 tháng 9 năm 1981 về điều chỉnh địa giới hành chính đối với những huyện, xã có địa giới chưa hợp lý trong giai đoạn hiện nay đã không còn phù hợp.

Trong giai đoạn tới, tiếp tục tổ chức điều tra, nghiên cứu tổng kết một cách khách quan, đầy đủ và toàn diện việc chia tách, điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện trong những năm qua. Đồng thời thông qua điều tra, nghiên cứu để tìm ra các nguyên nhân khách quan và chủ quan dẫn đến tình trạng chia tách thường xuyên từ đó tìm ra các giải pháp cụ thể, thích hợp để góp phần thực hiện ổn định cơ bản các đơn vị hành chính cấp huyện.

Cần phải đổi mới nhận thức về vai trò của đơn vị hành chính đối với hoạt động quản lý nhà nước, đời sống kinh tế - xã hội. Sự phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ không bao hàm ý nghĩa phân định và giới hạn không gian phát triển kinh tế và không gian pháp lý của một quốc gia mà để thực hiện công việc quản lý nhà nước. Việc chia tách một đơn vị hành chính cấp huyện hay cấp đơn vị hành chính khác không phải là việc riêng của địa phương mà có tác động đến hệ thống hành chính nhà nước, đến quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và của cả nước.

Cần phải đổi mới tư duy về tổ chức đơn vị hành chính theo hướng sự cần thiết phải tồn tại các đơn vị hành chính cùng cấp, nhưng có quy mô khác nhau. Cần xóa bỏ tư duy cào bằng, trung bình chủ nghĩa trong việc tổ chức các đơn vị hành chính. Trong những năm qua, chúng ta có xu hướng tạo ra các đơn vị hành chính huyện có quy mô tương đương nhau. Điều này thực sự không hợp lý. Việc tồn tại các loại hình đơn vị cùng cấp có quy mô khác nhau là một thực tế phổ biến trên thế giới. Các quốc gia như New Zealand, Australia, Nhật Bản và nhiều quốc gia khác có các đơn vị hành chính cùng cấp nhưng quy mô khác nhau. Các nước này thay vì điều chỉnh, chia tách thì xây dựng các đơn vị hành chính cùng cấp thành các loại. Chúng ta đã có quy định về việc phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện theo 3 loại (theo Nghị định 15/2007/NĐ-CP) nên trong thời gian tới cần phải áp dụng triệt để tư duy này trong việc xác lập các đơn vị hành chính các cấp. Các đơn vị hành chính ở loại I, loại II hay loại III cần được xem là cơ sở để tổ chức quản lý cho phù hợp, không nên xem đó là những mục tiêu định hướng cho việc xin nâng cấp khi chưa hội đủ những điều kiện cần và đủ, chưa có đủ cơ sở khoa học và thực tiễn.

Để hạn chế việc chia, tách, trong giai đoạn tới cần đổi mới chính sách đầu tư phát triển cho các địa phương theo hướng tăng đầu đầu tư, tăng biên chế cho đơn vị hành chính có quy mô lớn. Căn cứ vào điều kiện thực tiễn của từng địa phương mà xây dựng một cơ chế cho phù hợp, có các chế độ, chính

sách đối với đơn vị hành chính huyện đặc thù. Đây cần được xem là giải pháp quan trọng để hạn chế mong muốn chia tách vì các huyện muốn nhận được nhiều ngân sách, biên chế.

Xây dựng quy trình thẩm định việc chia tách đơn vị hành chính chặt chẽ hơn. Khi có đề án xin điều chỉnh, chia tách cần phải có sự thẩm định khoa học, đánh giá toàn diện về hiệu quả kinh tế - xã hội. Đề án chia, tách, xác lập đơn vị hành chính cấp huyện mới cần được bổ sung thêm đề án phát triển kinh tế - xã hội, thuyết minh được đầy đủ tính khoa học, tính hiệu quả, tính khả thi của việc điều chỉnh. Khi đề án phát triển này không chứng minh được cơ sở phát triển của việc chia, tách thì không cho chia, tách.

Nâng cao năng lực của cán bộ, công chức chính quyền các cấp trong đó có chính quyền cấp huyện để hạn chế đến mức thấp nhất việc chia tách, xác lập đơn vị hành chính mới do năng lực quản lý không đảm bảo. Việc nâng cao năng lực bao gồm nhiều giải pháp như đào tạo, bồi dưỡng; thu hút nguồn nhân lực có chất lượng cao về các địa phương...

Xây dựng cơ chế lấy ý kiến của người dân đối với việc chia, tách, thành lập đơn vị hành chính mới. Đồng thời, cần mở rộng sự tham gia ý kiến của cộng đồng xã hội đối với các đề án liên quan đến việc xác lập mới đơn vị hành chính. Việc tăng cường tiếng nói từ phía người dân cũng là yêu cầu cần thiết để xem xét về tính hợp lý, tính hiệu quả của việc xác lập đơn vị hành chính mới...

Việc ổn định các đơn vị hành chính huyện cũng cần hướng tới tổ chức hợp lý các đơn vị hiện có. Chúng ta cần xem xét tổ chức lại các đơn vị hành chính được chia tách chưa hợp lý về trạng thái cũ cho phù hợp với thực tiễn. Không vì lý ổn định, chia tách mà để các huyện đã chia tách bất hợp lý tiếp tục tồn tại, ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng nguồn lực của địa phương, nguồn ngân sách nhà nước và các tác động tiêu cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

Về thẩm quyền xác lập đơn vị hành chính cấp huyện, Khoản 10 Điều 112 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định Chính phủ: "Quyết định việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương". Tuy nhiên, cho đến nay, các quy định về

quy trình, thủ tục về việc điều chỉnh địa giới, xác lập đơn vị hành chính mới chưa được quy định thống nhất trong văn bản quy phạm pháp luật. Việc xác định quy trình, thủ tục xác lập đơn vị hành chính huyện khoa học sẽ góp phần bảo đảm việc tổ chức các đơn vị hành chính hợp lý. Xét về lâu dài, việc điều chỉnh địa giới hành chính cấp huyện nên được quy định thuộc thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Điều này giúp cho quá trình thẩm định, đánh giá được toàn diện và đầy đủ hơn. Mặt khác, cần có những quy định chặt chẽ về thời gian thẩm định các đề án xác lập đơn vị hành chính cấp huyện. Thời gian cần phải đủ cho việc xem xét, đánh giá về phương án điều chỉnh cũng như luận chứng về kinh tế - xã hội.

Quá trình xác lập đơn vị hành chính huyện hiện nay có thể triển khai theo quy trình, thủ tục bốn bước như sau:

- Bước 1: UBND huyện xin chủ trương về xác lập đơn vị hành chính cấp huyện với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

- Bước 2: UBND huyện xây dựng đề án trình HĐND cùng cấp phê duyệt. Sau khi phê duyệt UBND huyện trình UBND cấp tỉnh. Trong trường hợp không tổ chức HĐND huyện thì UBND huyện lấy ý kiến của các cơ quan, đơn vị, nhân dân trước khi trình lên UBND tỉnh;

- Bước 3: UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh xem xét đề án. Sau khi đề án được Thông qua UBND cấp tỉnh trình với Bộ Nội vụ để Bộ Nội vụ trình Chính phủ xem xét, quyết định.

- Bước 4: Chính phủ xem xét việc xác lập đơn vị hành chính cấp huyện. Hồ sơ đề nghị xác lập đơn vị hành chính huyện bao gồm:

- Tờ trình Chính phủ của UBND cấp tỉnh; - Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh;

- Trích biên bản Hội nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (phần địa giới); - Tờ trình của UBND huyện xin điều chỉnh đơn vị hành chính;

- Nghị quyết HĐND huyện về điều chỉnh địa giới hành chính; - Trích biên bản Hội nghị HĐND huyện (phần địa giới);