II. Quá trình sáp nhập, chia tách, thành lập các đơn vị hành chính huyện ở nước ta
2.4.Thành lập mới đơn vị hành chính huyện
Quá trình thành lập mới đơn vị hành chính đi song hành với quá trình chia tách, là kết quả trực tiếp của quá trình chia tách đơn vị hành chính cấp huyện. Việc thành lập mới các đơn vị hành chính cấp huyện với hai xu hướng: thứ nhất, tách huyện cũ thành lập nên hai huyện mới; thứ hai, tách huyện cũ thành một đơn vị đô thị và một đơn vị huyện mới. Xu hướng tách huyện cũ để xây dựng nên đơn vị đô thị mới và huyện mới là hệ quả của quá trình đô thị hóa, sự phát triển về kinh tế - xã hội. Từ năm 1996 đến nay đã có 81 huyện mới được thành lập. Việc thành lập mới tạo điều kiện cho việc tăng đầu tư ngân sách, phát triển cơ sở hạ tầng ở các địa phương đồng thời cũng tạo ra những hạn chế nhất định trong tổ chức quản lý. Sự chia nhỏ quá mức đơn vị hành chính cấp huyện cùng với việc chia tách đơn vị hành chính huyện thành một đơn vị đô thị và huyện mới dẫn đến những tranh chấp về địa giới hành chính. Các nguồn lực của địa phương không được khai thác có hiệu quả do sự chia cắt về quản lý. Việc chia tách các huyện thành lập nên huyện mới và một đơn vị đô thị thực chất là hệ quả của tư duy về không gian phát triển không còn phù hợp. Dường như trong thực tế quản lý đang có hiện tượng tách bạch quá mức giữa khu vực đô thị và nông thôn trong khi không thấy hết mối quan
hệ mật thiết trong quá trình phát triển của hai loại hình này. Khu vực phát triển mang tính chất đô thị của một huyện không tách rời vùng nông thôn liền kề và ngược lại khu vực có tính chất đô thị là động lực, là đầu tàu cho sự phát triển kinh tế của một huyện. Việc chia tách, thành lập đơn vị hành chính đô thị mới sẽ làm cho phần nông thôn của một huyện mất đi động lực phát triển. Điều này xét về tổng thể quốc gia sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến tiềm năng phát triển tổng thể của địa phương.
2.5. Đánh giá kết quả chung của việc nhập, chia tách, thành lập mới
đơn vị hành chính huyện ở nước ta
2.5.1. Kết quả chung của việc nhập các đơn vị hành chính
+ Đánh giá về lĩnh vực tổ chức nhà nước
Quá trình sáp nhập các đơn vị hành chính đã có những tác động nhất định đến lĩnh vực tổ chức nhà nước. Số lượng các cơ quan hành chính, cơ quan Đảng, đoàn thể giảm đi đáng kể. Tuy nhiên, vấn đề giải quyết cán bộ, công chức dôi dư từ việc tổ chức lại bộ máy chính quyền cũng là một vấn đề lớn. Thực tế số cán bộ, công chức nghỉ công tác do việc sắp xếp lại bộ máy chính quyền cấp huyện không nhiều và các đối tượng này vẫn tiếp tục được điều chuyển công tác ở bộ phận khác hoặc tiếp tục làm việc tại các cơ quan ở địa bàn huyện mới thành lập. Việc sáp nhập các huyện và tổ chức chính quyền thường chưa được tính đến. Bởi lẽ các quy định về số lượng các thành viên Ủy ban nhân dân, số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân trên địa bàn mỗi huyện chưa được xác định rõ cho nên việc giảm bớt số lượng cơ quan hành chính cũng không đồng nghĩa với việc giảm cán bộ, công chức một cách tương ứng.
+ Đánh giá về lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm an sinh xã hội
Với tư duy xây dựng nền kinh tế có quy mô lớn với các hợp tác xã nông lâm ngư nghiệp. Bản thân vấn đề quản lý dân cư ở giai đoạn những năm 1976 - 1986 gắn liền với việc quản lý xã viên hợp tác xã. Việc sáp nhập các huyện cũ thành một huyện lớn đã tạo ra sự thay đổi về quy mô sản xuất. Tuy nhiên,
hiệu quả của sản xuất, hiệu quả kinh tế không có nhiều thay đổi. Do các huyện cũ có những đặc điểm khác biệt nhất định đặt trong một mô hình tổng thể chung về kinh tế, các lợi thế, nguồn lực của mỗi địa phương không được khai thác hiệu quả. Đồng thời do địa bàn huyện rộng, năng lực quản lý của chính quyền chưa tương xứng cũng ít nhiều có sự ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.
+ Đánh giá lĩnh vực quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội
Về cơ bản việc sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ ảnh hưởng nhiều đến công tác an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội. Bản thân vấn đề an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội là một trong những nhiệm vụ quan trọng luôn các cơ quan quản lý nhà nước quan tâm. Tuy nhiên, việc sáp nhập một cách cơ học các huyện cũ thành huyện mới nơi có dân cư có những đặc điểm khác biệt về văn hóa, dân tộc, tín ngưỡng, tôn giáo có thể tạo ra những xáo trộn nhất định trong vấn đề bảo đảm an ninh trật tự. Mặt khác, với địa bàn quản lý rộng ở các huyện biên giới, việc quản lý về quốc phòng, an ninh cũng gặp nhiều khó khăn.
2.5.2. Kết quả của việc chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính huyện ở nước ta
2.5.2.1. Đánh giá theo lĩnh vực tổ chức nhà nước
+ Đánh giá tác động đến bộ máy
Trong vòng mười năm qua, cùng với quá trình xác lập các đơn vị hành chính huyện, số lượng các cơ quan hành chính, cơ quan Đảng, đoàn thể và cơ quan ngành dọc ở Trung ương đóng tại đơn vị hành chính huyện đã tăng lên rất nhiều. Năm 2006, huyện đã tăng 2.744 cơ quan (các cơ quan hành chính nhà nước tăng 998 cơ quan; các cơ quan Đảng, đoàn thể tăng 1.164; các cơ quan Trung ương đóng tại huyện tăng 582 cơ quan.
Quá trình chia, tách các đơn vị hành chính đã ảnh hưởng không tốt đến quá trình cải cách hành chính, bởi vì sau khi chia tách, quy mô tổ chức bộ máy các cơ quan chính quyền, Đảng, đoàn thể tăng lên, dẫn đến bộ máy thêm cồng kềnh, thêm một đơn vị hành chính mới sẽ tăng thêm đầu mối quản lý, tăng bộ máy, tăng biên chế... Quá trình chia tách xác lập đơn vị cấp huyện
mới cũng gây nên sự mất ổn định kéo dài ít nhất cũng phải mất hai năm do người mới, việc mới và thiếu kinh nghiệm...
+ Tác động đến đội ngũ cán bộ, công chức
Về số lượng cán bộ, công chức, theo thống kê của Vụ Tổ chức biên chế (Bộ Nội vụ) trong 10 năm, số biên chế tăng trực tiếp do việc chia tách đơn vị hành chính huyện là 22.885 biên chế. Việc chia tách, xác lập các đơn vị hành chính mới cũng không khỏi dẫn đến sự xáo trộn nhất định, người đi, người ở, cán bộ, công chức được điều động đến đơn vị hành chính mới thường băn khoăn, lo lắng vì nhiều lý do (rời vị trí công việc đã ổn định, điều động không đúng nguyện vọng…). Điều này tất yếu ảnh hưởng đến hiệu quả công tác của cán bộ, công chức và các cơ quan quản lý.
Phần lớn các đơn vị hành chính mới được tách ra ở trong tình trạng đội ngũ cán bộ, công chức vừa thiếu lại vừa yếu. Nguồn cán bộ bổ sung cho các đơn vị hành chính mới tách ra rất đa dạng: có nơi chủ yếu là người địa phương, một số khác, số cán bộ tại chỗ ít, còn lại đa phần do được điều động, tăng cường từ tỉnh, huyện chuyển đến nên nhìn chung, trình độ, năng lực của cán bộ, công chức không đồng đều, phần lớn chưa đáp ứng được tiêu chuẩn quy định. Thêm vào đó, khi có sự thay đổi đơn vị hành chính, công tác quy hoạch, đào tạo, các chức danh chủ chốt của huyện, xã cũng gặp khó khăn. Nhiều địa phương do tình trạng thiếu nguồn tại chỗ nên có trường hợp quy hoạch chức danh chủ chốt người sau lớn tuổi hơn người trước gây khó khăn cho công tác trẻ hóa cán bộ, làm hạn chế kết quả hoạt động, điều hành chung của đơn vị. Để ổn định đội ngũ cán bộ về số lượng và chất lượng, các cơ quan quản lý nhà nước ở các đơn vị hành chính cấp huyện mới xác lập thường phải mất 2 đến 3 năm, thậm chí cần nhiều thời gian hơn.
Kết quả khảo sát của Bộ Nội vụ cho thấy phần lớn cán bộ, công chức ở địa phương (69,5%) có chia tách cho rằng việc chia tách đơn vị hành chính làm cho cán bộ, công chức có nhiều cơ hội hơn trong việc đề bạt hơn và có tới 63,5% cán bộ, công chức ở địa phương có chia tách cho biết chính họ hoặc có
biết đồng nghiệp của họ được đề bạt nhờ việc chia tách đơn vị hành chính cùng cấp, dưới cấp, trên cấp... vì thế mà sau khi chia tách, chức vụ của cán bộ, công chức được tăng lên.
+ Đánh giá theo hiệu quả của quản lý nhà nước
Quá trình chia, tách, xác lập các đơn vị hành chính cấp huyện mới có tác động đến hiệu quả quản lý nhà nước trên cả hai phương diện: Tích cực và tiêu cực. Sau khi chia tách, do diện tích và dân số được điều chỉnh hợp lý hơn, nên các đơn vị hành chính mới đã thực hiện tương đối tốt chức năng quản lý hành chính - lãnh thổ, cũng như các mặt công tác khác, phù hợp với nguyện vọng của nhân dân, với trình độ, năng lực quản lý của cán bộ cấp huyện hiện có. Với diện tích và dân số phù hợp, nhiều huyện thực hiện công tác quản lý hành chính trên địa bàn đã tốt hơn, chính quyền gần dân hơn và có điều kiện tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước tốt hơn. Do diện tích, dân số được điều chỉnh hợp lý và phù hợp với tính chất quản lý (nông thôn, đô thị) nên tạo thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước trên địa bàn như việc phân loại đất, lập hồ sơ đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sở hữu nhà, giải quyết các khiếu nại của nhân dân, triển khai và quản lý các chương trình, dự án trên địa bàn được tốt hơn. Các huyện có quy mô nhỏ hơn phù hợp với trình độ, năng lực quản lý hiện nay nên chính quyền phát huy được hiệu lực quản lý và hiệu quả hoạt động của mình. Đồng thời, đội ngũ cán bộ, công chức sớm được trưởng thành do trải qua quy trình tuyển chọn cán bộ, công chức mới. Chính quyền được kiện toàn, gần dân, sát dân hơn, đảm bảo và phát huy quyền dân chủ, kịp thời giải quyết những kiến nghị của người dân. Việc trao đổi, nắm bắt thông tin hai chiều giữa chính quyền cơ sở với nhân dân diễn ra nhanh chóng, được quần chúng nhân dân đồng tình, ủng hộ.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực thì việc chia tách các đơn vị hành chính cũng có những ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả quản lý nhà nước. Ở giai đoạn đầu, sau chia tách, hoạt động của bộ máy chính quyền còn nhiều
hạn chế do chưa đi vào nền nếp, gặp nhiều khó khăn do thiếu trụ sở làm việc, thiếu phương tiện làm việc, thiếu kinh phí, thiếu nhân sự… Kinh phí để xây dựng trụ sở, mua sắm trang thiết bị làm việc hạn hẹp. Ngay cả trường hợp có kinh phí thì cũng chưa thể xây dựng trụ sở cơ quan ngay nên điều kiện làm việc rất thiếu thốn. Có những đơn vị hành chính phải đóng trụ sở tạm bợ rất lâu, ảnh hưởng lớn đến chất lượng, hiệu quả công việc và bảo quản, lưu trữ tài liệu, hồ sơ. Việc chia tách, xác lập mới đơn vị hành chính huyện cũng làm tăng kinh phí hoạt động. Mỗi đơn vị hành chính cấp huyện mới được thành lập làm tăng khoảng 10 phòng, ban và tăng biên chế hành chính khoảng 30-35 người. Ngân sách Nhà nước phải đầu tư để xây dựng trụ sở, mua phương tiện và trang thiết bị cho cơ quan mới khoảng 20 tỷ đồng cho 1 huyện và khoảng 30 tỷ đồng cho 1 quận. Mỗi đơn vị hành chính cấp xã mới phải chi khoảng 1 tỷ đồng đầu tư xây dựng trụ sở, làm tăng thêm 17-19 định suất hưởng phụ cấp...
Vì công tác chuẩn bị nhân sự gặp khó khăn nên chất lượng cán bộ huyện, xã mới ở nhiều nơi không bảo đảm, đội ngũ cán bộ vốn đã yếu và mỏng nay lại phải dàn trải cho đơn vị mới. Biên chế chưa được bổ sung ngay sau khi chia tách (đặc biệt là đối với cấp huyện) nên nhiều phòng, ban thiếu cán bộ hoặc chỉ có 1, 2 người làm việc nên khó đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ.
Một vấn đề cũng cần lưu ý, một số địa phương sau khi chia tách, hiệu quả hoạt động có tăng lên. Tuy nhiên cần nhận thức được rằng không có cơ sở để khẳng định việc chia, tách đơn vị hành chính là nguyên nhân quyết định tạo ra hiệu quả đó. Thực tiễn hiệu quả quản lý tăng lên chủ yếu là do tổng hợp nhiều nguyên nhân do đào tạo, bồi dưỡng; do phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; do cải tiến phương pháp, lề lối, làm việc của cơ quan hành chính nhà nước còn nguyên nhân do chia tách đơn vị hành chính chỉ mang tính thứ yếu (Theo kết quả khảo sát Dự án điều tra đánh giá tác động, hiệu quả của việc chia tách đơn vị hành chính các cấp ở nước ta của Bộ Nội vụ, nguyên nhân này chỉ chiếm 29,4%).
Việc chia tách đơn vị hành chính không phải là biện pháp để đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền. Việc chia tách các đơn vị hành chính thường xuyên cũng ảnh hưởng đến việc thực hiện các mục tiêu chung mang tính quốc gia, đối với công cuộc cải cách hành chính, mục tiêu của Chương trình tổng thể Cải cách hành chính cũng bị tác động tiêu cực.
Chia tách thường xuyên các đơn vị hành chính cũng là một nguyên nhân làm lãng phí nguồn ngân sách nhà nước do phải chi cho bộ máy quản lý nhà nước tăng thêm. Nếu không phải dành nguồn để chi cho bộ máy quản lý tăng thêm, hình thành các đơn vị hành chính mới thì ngân sách nhà nước sẽ có thêm nguồn hỗ trợ nhiều hơn cho các vùng nghèo, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, bố trí vốn tập trung hơn cho cơ sở hạ tầng quan trọng phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội chung của cả nước. Mặt khác, do thành lập đơn vị mới, điều kiện cơ sở vật chất, cơ sở hạ tầng còn nhiều khó khăn càng gây sức ép lớn đối với việc bố trí ngân sách trong khi khả năng đáp ứng của ngân sách nhà nước có hạn dẫn đến nhiều dự án, công trình đầu tư phải kéo dài gây lãng phí không cần thiết.
2.5.2.2. Đánh giá về lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội và an sinh xã hội Các đơn vị hành chính huyện mới thành lập, được Trung ương và địa phương quan tâm đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện để phát triển kinh tế, giáo dục, y tế, văn hóa, qua đó đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân được quan tâm và từng bước cải thiện tốt hơn. Đối với những vùng khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi, việc chia tách tạo điều kiện phát triển kinh tế do được ưu tiên bố trí nguồn ngân sách.
Tuy nhiên, do biến động nhiều về số lượng các đơn vị hành chính nên rất khó khăn cho công tác quản lý, điều hành của các cấp chính quyền và các cơ quan, tổ chức trong việc lập kế hoạch, quy hoạch, xây dựng dự án phát triển kinh tế - xã hội tầm vĩ mô. Việc chia tách, xác lập mới đơn vị hành chính cấp huyện có mức độ ảnh hưởng khác nhau đến quy hoạch, kế hoạch tổng thể có
thể làm phá vỡ quy hoạch, làm ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng nguồn lực. Các quy hoạch, kế hoạch phải có sự điều chỉnh, thay đổi không chỉ làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện mặt khác cũng làm lãng phí các nguồn lực để xây